98年度建字第89號｜民事：返還押標金｜裁判日期：98 年 10 月 22 日

臺灣板橋地方法院民事判決　　　　　　　　98年度建字第89號原　　　告　誠永信工程股份有限公司法定代理人　甲○○ 訴訟代理人　鄒孟昇律師被　　　告　台灣自來水股份有限公司第十二區管理處法定代理人　丙○○ 訴訟代理人　乙○○ 上列當事人間請求返還押標金事件，經本院於民國98年10月1日言詞辯論終結，判決如下：主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、原告主張：被告為台灣自來水股份有限公司分設之獨立機構，於民國98年4月13日辦理「樹林市○○街○段管線抽換工程」（下稱系爭工程）之公開招標，系爭工程屬被告業務範圍內之事項，被告就本件訴訟有當事人能力，並為適格之當事人，先予敘明。原告知悉被告辦理系爭工程之公開招標後，即繳納押標金新臺幣（下同）135萬元參與投標，詎料，被告竟以「原告與長昇工程行使用連號（AA0000000、AA0000000）、同一付款銀行、同一帳戶之押標金支票投標，且標單之工程估價單及資源統計表報價雷同」為由，認定「原告與長昇工程行投標文件內容有重大異常關聯，有影響採購公正之違反法令行為」，逕依政府採購法第31條第2項第8款規定及工程採購須知第廿五、（八）規定，通知原告所繳納押標金不予發還，此有被告98年5月5日台水十二發包字第09800049300號函可稽。原告不服，向被告提出異議，又遭被告駁回，原告乃以98年6月1日採購申訴書向行政院公共工程委員會提出申訴，卻遭該會以申訴不受理駁回原告申訴在案，有行政院公共工程委員會中華民國98年7月7日工程訴字第09800298 790號函可稽。惟查：㈠原告與長昇工程行確係分別參與系爭工程投標，並無影響採購公正之行為，原告與長昇工程行就系爭工程參與投標之標價相差達300餘萬元，且系爭工程為第1次公開招標，參與投標廠商有14家之多，單憑原告與長昇工程行二家廠商，如何能對系爭工程進行圍標？又如何能影響系爭工程招標之公正？㈡系爭工程投標文件之工程估價單與資源統計表本係制式表格，並無被告所稱抄襲或雷同之情事，被告僅憑原告與長昇工程行使用連號支票投標，且工程估價單及資源統計表報價雷同，即認定原告有足以影響採購公正違反法令行為，顯係有失偏頗而與事實不符。㈢主管機關就原告及長昇工程行是否係圍標，而足以構成影響採購公正違反法令行為，從未進行個案認定，即認定原告違反法令行為，逕行通知押標金不予發還，顯與政府採購法第31條第2項第8款及系爭工程投標須知第廿五、（八）規定須經主管機關認定方得沒收押標金之明文不符。被告不予發還原告押標金，並無法律上之原因，致原告受有損害，原告得依民法第179條請求被告返還其所受押標金之不當得利。又依民法第247條之1規定：「依照當事人一方預定用於同類契約之條款而訂定之契約，為左列各款之約定，按其情形顯失公平者，該部分之約定無效：…三、使他方當事人拋棄權利或限制其行使權利者。四、其他於他方當事人有重大不利益者。」經查，被告係依系爭工程採購須知第廿五、（八）規定不予發還押標金，惟上揭定型化契約條款顯係被告片面訂定，除限制原告取回投標押標金之權利外，並對原告形成重大不利益，原告從未同意該項規定，參與投標前亦不知有該項規定，被告於投標前亦未主動告知原告，則被告於投標後始單方依據該項投標須知不予發還押標金，對原告顯已造成重大不公平情形，依前揭民法第247條之1規定，該項投標須知規定應係自始當然無效。被告不予發還押標金，欠缺法源依據，原告依民法第179條前段規定請求被告返還系爭押標金，亦屬有理。又依民法第252條規定：「約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額。」是退萬步言，縱認被告得不予發還原告之押標金，然不予發還押標金之目的，無非係在懲罰原告未按系爭工程投標須知而有影響採購公正之行為，係屬懲罰性違約金，查系爭工程計有14家廠商參與投標，原告及長昇工程行皆未得標，已難認定原告有實質影響採購公正並進而損及公益之嚴重違反法令行為，惟被告仍將原告之押標金全數沒收，揆諸前揭民法規定及最高法院判例所示意旨，該懲罰性違約金之約定顯屬過高，從而懇請　鈞院斟酌原告之違規情節尚屬輕微與被告未受實質損害等情，減低被告沒收押標金之金額等語。並聲明：被告應給付原告135萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年利率百分之5計算之利息。願供擔保，請准宣告假執行。二、被告則以：１原告之訴欠缺權利保護必要：政府採購事件中，廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，乃機關依據政府採購法辦理採購事件所為對外直接發生規制效果之公法上決定，依政府採購法第74條之規定，得向招標機關提出異議或及向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會申訴。又採購申訴審議委員會之審議判斷，依政府採購法第83條之規定，視同訴願決定。原告應於審議判斷書送達之次日起二個月內向臺北高等行政法院提起行政訴訟，凡此均足認機關與廠商間關於招標、審標、決標之爭議，乃屬公法事件。又行政院公共工程委員會為政府採購事項之主管機關，並掌理中央機關政府採購事件中有關招標、審標、決標之申訴事項，乃立法者明定之法定救濟管道。原告固已向採購申訴審議委員會申訴，惟因原告未依採購申訴審議辦法第3條規定繳納審議費，復於行政院公共工程委員會限期通知補繳審議費後，逾期未補繳審議費，遂為申訴不受理之決定。原告摒棄合法之救濟管道，以迂迴之方式規避主管機關對於政府採購事件招標、審標、決標爭議申訴之審理，另闢蹊徑而提起本訴訟，則原告之訴顯然欠缺權利保護，應駁回原告之訴。２原告誤解政府採購法第31條第2項第8款文義：行政院公共工程委員會於92年6月5日以工程企字第09200229070 號函頒有「政府採購錯誤行為態樣」，乃主管機關認定採購行為有無影響採購公正原則之函頒之解釋性行政規則，其中十一、可能有圍標之嫌或宜注意之對象（三），其所列錯誤行為態樣即屬本款所稱「其他『經主管經機關認定』有影響採購公正之違反法令行為者」，非謂辦理採購機關於認定投標廠商有違反政府採購法之行為時，均須經主管機關認定後為之，行政院公共工程委員會96年5月8日工程企字第0960087510號函同此意旨，原告明顯扭曲本款文義。政府採購法第31條第2項第8款、系爭工程採購須知第廿五、（八）不予發還或追繳之規定，非屬懲罰性違約金之約定。蓋尚屬招標、審標、決標階段，未進入締約階段，且原告及誠永信公司並非得標廠商，則無採購契約成立與否及契約效力之問題，即無庸審酌其是否屬違約金之約定及酌減之問題。被告就系爭工程招標須知之內容，係依據政府採購法第31條第2項第8款之規定所為，無違民法第247條之1之規定。３被告辦理系爭工程之採購案第一次公開招標時，被告所屬採購人員於審標時發現原告與長昇工程行投標文件所附押標金之均為付款銀行渣打國際商業銀行南崁分行之連號支票（票號：AA0000000、AA0000000），即當場電洽發票銀行查詢，經該分行人員查詢之結果表示該二紙支票皆由長昇工程行帳戶開出（同一廠商、同一銀行轉出）。因認原告顯係有政府採購法錯誤行為態樣十一、可能有圍標之嫌或宜注意之對象（三），故於本件採購案決標後暫不發還原告及長昇工程行所提出之押標金支票，並請該二家廠商出具查詢相關往來資料同意書，俾利日後查證有無違反政府採購法之行為。嗣經被告所屬辦理政府採購人員比對該二家廠商投標文件所附標單之工程估價單、資料統計表內容，發覺有如下雷同情形：㈠工程估價單第1頁營業稅項目，原告與長昇工程行報價相同（均為1,369,845.9）且計算錯誤，甚至計算錯誤之數額皆相同（營業稅=【施工費：(發包部份)x 0.05】，廠商報價應為1,301,351.6）。㈡工程估價單僅第3頁之裝置水表位置∮40m/m單價、複價不同（223.65、223.41），餘應鍵入之單價、複價完全相同。㈢資源統計表僅第2頁之壓送及輸送設備單價、複價不同（1,263.03、1,262.98），餘應鍵入之工程用量、單價、複價完全相同。㈣所附電子檔除計算公式一致外，另營業稅項目同為無計算公式，直接鍵入相同且錯誤之數值，被告遂於98年5月5日發函並以雙掛號郵件通知該二家廠商，以其有政府採購法第31條第2項第8款、台灣自來水股份有限公司投標須知第廿五、（八）之事項，不予發還押標金。又被告基於下列原因，足認該二家廠商顯有異常關聯，並依職權向法務部調查局臺北縣調查站提出告發：㈠前述廠商通知函雙掛號回執聯收件人分別為蔡銘銅、蔡銘坤。㈡原告與長昇工程行向被告提出異議書、陳情函，該通知書、函所使用信封字跡雷同。㈢被告受理原告及長昇工程行所提出之異議書、陳情函處理結果，以郵件通知該2家廠商，雙掛號回執聯收件人均為蔡銘坤。被告就原告及長昇工程行違反政府採購法之行為之認定，尚無違誤。依行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函說明二所示，廠商在投標前無法完全確知有幾家廠商投標，僅能預估本次投標是否熱門，及可能未達法定投標家數之缺額，故縱使其與實質上經濟利害相同之另一廠商以形式上不同名義參與投標，亦不能決定性左右決標之結果，但只要能以前揭方法提高得標機會，或於投標家數不足一家時，補足投標家數，即可相對性地發生影響力，降低公平競標效能，而影響採購公正。是原告所述「參與投標廠商有14家之多，單憑原告與長昇工程行2家廠商，實能對系爭工程進行圍標？又如何能影響系爭工程招標之公正？」云云，委無可採。４按因不法之原因而給付者，不得請求返還，民法第180條第4款本文亦有明定。查原告與長昇工程行就系爭工程所提供招標文件，其押標金支票均由同一廠商帳戶轉出、同一付款銀行簽發，合於政府採購法第50條第1項第5款所稱「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」及行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820號函解釋內容，則被告不予退還原告之押標金，即有法律上之原因。原告給付押標金顯違反強行規定，復有背於公序良俗，乃因不法原因而給付，亦不得請求被告返還押標金等語置辯。５並聲明：原告之訴駁回。如受不利判決，願供擔保請准免為假執行。三、不爭執事項：１被告以原告與長昇工程行投標文件內容有重大異常關聯，違反政府採購法第31條第2項第8款、系爭工程採購須知第廿五、（八）規定，不發還原告及長昇工程行之押標金支票，並於98年5月5日以台水十二發包字第09800049300號函通知原告。２原告因前項通知向被告提出陳情函，嗣經被告於98年5月21 日以台水十二發包字第09800052980號函復陳情函處理結果。３原告就被告所為處理結果向行政院公共工程委員會申訴，經該會為申訴不受理之決定。四、被告為台灣自來水股份有限公司分設之獨立機構，於98 年4月13日辦理系爭工程之公開招標，系爭工程屬被告業務範圍內之事項，被告就本件訴訟有當事人能力。又原告本於民法第179條、第252條規定請求返還押標金，事涉私權之爭議，自應由普通法院審判，先予敘明。五、按政府採購法第31條第2項第8款規定「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳．．．八其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者．．」；系爭工程採購須知第廿五、（八）規定「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還．．．（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」。經查，原告與長昇工程行投標文件所附押標金之均為付款銀行渣打國際商業銀行南崁分行之連號支票（票號：AA0000000、AA0000000），即被告當場電洽發票銀行查詢，經該分行人員查詢之結果表示該二紙支票皆由長昇工程行帳戶開出（同一廠商、同一銀行轉出），因認原告顯係有政府採購法錯誤行為態樣十一、可能有圍標之嫌或宜注意之對象，故於本件採購案決標後暫不發還原告及長昇工程行所提出之押標金支票，並請該二家廠商出具查詢相關往來資料同意書，俾利日後查證有無違反政府採購法之行為，嗣經被告所屬辦理政府採購人員比對該二家廠商投標文件所附標單之工程估價單、資料統計表內容，發覺有如下雷同情形：㈠工程估價單第1頁營業稅項目，原告與長昇工程行報價相同（均為1,369,845.9）且計算錯誤，甚至計算錯誤之數額皆相同（營業稅=【施工費：(發包部份)x 0.05】，廠商報價應為1,301,351.6）。㈡工程估價單僅第3頁之裝置水表位置∮40m/m單價、複價不同（223.65、223.41），餘應鍵入之單價、複價完全相同。㈢資源統計表僅第2頁之壓送及輸送設備單價、複價不同（1,263.03、1,262.98），餘應鍵入之工程用量、單價、複價完全相同。㈣所附電子檔除計算公式一致外，另營業稅項目同為無計算公式，直接鍵入相同且錯誤之數值等情，業據被告提出原告與長昇工程行投標文件所附標單之工程估價單及資源統計表影本各乙份、渣打國際商業銀行南崁分行98年5月19日渣打銀南崁字第09800154號函影本乙份為證，又依行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函說明二所示，廠商在投標前無法完全確知有幾家廠商投標，僅能預估本次投標是否熱門，及可能未達法定投標家數之缺額，故縱使其與實質上經濟利害相同之另一廠商以形式上不同名義參與投標，亦不能決定性左右決標之結果，但只要能以前揭方法提高得標機會，或於投標家數不足一家時，補足投標家數，即可相對性地發生影響力，降低公平競標效能，而影響採購公正，是被告認定原告與長昇工程行有影響採購公正之違反法令行為，而不發還原告及長昇工程行之押標金支票，於法即屬有據。六、原告復主張：被告係依系爭工程採購須知第廿五、（八）規定不予發還押標金，惟上揭定型化契約條款顯係被告片面訂定，除限制原告取回投標押標金之權利外，並對原告形成重大不利益，原告從未同意該項規定，參與投標前亦不知有該項規定，被告於投標前亦未主動告知原告，則被告於投標後始單方依據該項投標須知不予發還押標金，對原告顯已造成重大不公平情形，依前揭民法第247條之1規定，該項投標須知規定應係自始當然無效。被告不予發還押標金，欠缺法源依據，原告依民法第179條前段規定請求被告返還系爭押標金等語。經查，被告就系爭工程招標須知之內容，係依據政府採購法第31條第2項第8款之規定所為，為投標應遵守之法律規範，以期採購之公正性不受影響，並無原告所稱「加重原告之責任或於原告有重大不利益者」之情形，自無民法第247條之1規定之適用。七、原告另依民法第252條規定，請求法院斟酌原告之違規情節尚屬輕微與被告未受實質損害等情，減低被告沒收押標金之金額等語。按工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行投標程序時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，必須於投標以前支付，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序之作用。與違約金係當事人約定債務人不履行債務時，應支付之金錢或其他給付，必待債務不履行時始有支付之義務，旨在確保債務之履行有所不同，投標廠商所繳交之押標金應如何退還，悉依投標須知有關規定辦理，既非於債務不履行時始行支付，而係在履行契約以前，已經交付，即非屬違約金之性質，自無從依民法第252條規定由法院予以核減（最高法院81年度台上字第2963號判決參照），揆諸上開判決意旨，原告依民法第252條請求酌減押標金，亦無理由。八、綜上，原告依民法第179條、第252條規定請求被告返還押標金，均無理由，應予駁回。原告受敗訴判決，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。九、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。中　　華　　民　　國　　98　　年　　10　　月　　22 　日民事第三庭法　官　陳映如以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中　　華　　民　　國　　98　　年　　10　　月　　22　　日書記官　李錦輝

臺灣新北地方法院98年度建字第89號

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