臺灣屏東地方法院108年度簡更一字第1號

• 裁判案由: 區域計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣屏東地方法院
• 裁判日期: 108 年 12 月 02 日

臺灣屏東地方法院行政訴訟判決　　　　108年度簡更一字第1號108年11月18日辯論終結原　　　告　張福隆
訴訟代理人　張錦昌律師（辯論終結後，裁判宣示前終止委任）被　　　告　屏東縣政府

代　表　人　潘孟安
訴訟代理人　謝蕙如
上列當事人間區域計劃法事件，原告不服內政部中華民國107 年4 月24日台內訴字第1070028553號、107 年5 月21日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以107 年度簡字第28號判決原告之訴駁回，而經原告提起上訴，嗣經高雄高等行政法院以108 年度簡上字第23號廢棄本院107 年度簡字第28號判決發回本院審理，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用（含更審前訴訟費用） 由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為訴外人鳳榮企業股份有限公司（下稱鳳榮公司）之代表人，鳳榮公司未經申請許可，即於屏東縣○○鄉○○段000 ○000 ○000 地號土地特定農業區農牧用地及同段151 地號土地同區甲種建築用地（下合稱系爭土地）上違規設置工廠，系爭土地於106 年7 月5 日發生火災事故，經被告相關單位現場稽查確定系爭土地係為鳳榮公司廠房使用，並經原告於同年7 月7 日至被告農業主管單位陳述確認違規行為及簽名，鳳榮公司違反工廠管理輔導法第10條、區域計畫法第15條及非都市土地使用管制規則第6 條等規定。又原告明知鳳榮公司未經申請許可即於系爭土地上違規使用，卻未盡防止義務，被告爰依工廠管理輔導法第30條、農業發展條例第69條、區域計畫法第21條及行政罰法第15、24條等規定，分別以106 年7 月12日屏府地用字第00000000000
號、第00000000000 號裁處書，裁罰鳳榮公司及原告各新臺幣（下同）9 萬元罰鍰。原告及鳳榮公司不服上開處分，均向內政部提起訴願，經內政部分別以106 年11月27日台內訴字第1060081360號及106 年11月29日台內訴字第0000000000號訴願決定書撤銷被告所為之上開處分。嗣後經被告重新審查，再於107 年1 月18日以屏府地用字第10680843300 號裁處書重新裁罰鳳榮公司9 萬元罰鍰，及依行政罰法第15條第1 項規定，併以屏府地用字第10680843301 號裁處書（下稱原處分）裁罰原告9 萬元。鳳榮公司及原告亦不服上開處分，皆向內政部提起訴願，經內政部分別以107 年4 月24日台內訴字第1070028553號及107 年5 月21日台內訴字第0000000000號訴願決定書（下稱訴願決定書）駁回鳳榮公司及原告之訴願，鳳榮公司之訴願決定因未提起行政訴訟而確定，而原告之訴願決定書於107 年5 月28日寄存於高雄市鳥松區仁美郵局後送達原告。原告仍不服，向本院提起行政訴訟。經本院於108 年1 月25日以107 年度簡字第28號判決原告之訴駁回，原告遂向高雄高等行政法院提起上訴，而經高雄高等行政法院判決本院107 年度簡字第28號判決廢棄發回本院審理。
二、本件原告主張：
㈠、鳳榮公司於67年成立時為有限公司，執行業務股東張壬厝為原告張福隆之父親，董監事、執行業務股東、非執行業務股東均為張壬厝之兒子、媳婦、孫子，為一家族企業，此有血緣系統表可稽。79年3 月15日改制為股份有限公司，並以原告張福隆為董事長，然斯時公司業務大權仍執掌於張壬厝，而張壬厝則漸次釋出公司經營權，至93年8 月27日張壬厝卸任公司職務後，原告張福隆始擁有公司最終決策權限。然承原告於訴願、前審所述，鳳榮公司於67年成立，廠房則興建於70年間，斯時公司之公司代表人、家族領袖為張壬厝，由張壬厝決定買地、興建廠房事宜等公司治理大策方針，與原告無涉，從而被告以原告違規在農地上興建廠房，違反區域計晝法一節，與事實不符，應予撤銷。
㈡、再查，中華民國國土可區分為都市土地、非都市土地及國家公園土地，而非如前審誤認僅區分為都市土地及非都市土地之二分法。然由前審說法，可見法律精英亦未知悉中華民國國土有如此區分，遑論原告會知悉農地尚有區分國家公園土地、都市土地或是原告涉犯區域計畫法第15條「非都市土地」之「構成要件要素」，進而具備「故意」。而被告於前審最後一次審判程序已主張：「另外我們在本件沒有要主張原告有重大過失」。依行政程序法第8 條之誠信原則及保護人民之正當合理信賴。倘審理認定原告不具備故意時（被告亦未舉證原告明知系爭土地屬於非都市土地），即應撤銷原處分，自不能越俎代庖，以原告具備重大過失而維持原處分。
㈢、進一步言，原告於前審提出與本件相似之兩則判決，說明買受人不知道買受之土地地目、土地受有法令限制，各該判決均認為無重大過失，藉以判定原告不知系爭農地係非都市土地，並無重大過失，若基此而認為原告有重大過失，則前審誤認中華民國國土僅有都市土地及非都市土地，是否亦有重大過失？如此豈非悖於常情等語。
㈣、並聲明：原處分撤銷。
三、被告則以：
㈠、按區域計畫法第15條第1 項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計晝，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、同法第21條第1 項：「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」；次按非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第1 條：「本規則依區域第15條第1
項規定訂之。」、同管制規則第6 條：「（第1 項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用土地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。…（第3 項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1 。」；再按工廠管理輔導法第10條：「工廠設廠完成後，應依本法規定申請登記，經主管機關核准登記後，始得從事物品製造、加工。」、同法第30條第1 款：「工廠有下列情形之一者，主管機關應令其停工並限期完成工廠登記，屆期未完成登記仍從事物品之製造、加工者，處行為人2 萬元以上10萬元以下罰鍰；屆期仍不遵行者得按次連續處行為人4 萬元以上20萬元以下罰鍰至停工為止：一、違反第10條第1 項規定，未完成工廠登記，擅自從事物品之製造、加工」及農業發展條例第69條第1 項：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法處理。」等規定。準此，凡使用地類別編定為「農牧用地」及「甲種建築用地」者，其使用項目自應同時符合上開附表1 之「容許使用項目」、「許可使用細目」及「附帶條件」等規定；反之，不符合管制規則之使用，即屬違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用，自應依同法第21條規定裁罰違規行為人；又按行政罰法第15條第1 項規定：「私法人之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外應並受同一規定罰鍰之處罰。」。
㈡、查原告所代表之鳳榮公司未經申請核准前，即於系爭土地上違法設置工廠，其查處過程已於前開事實述之綦詳，不再贅述；因該使用行為非屬系爭之「農牧用地」及「甲種建築用地」得容許使用之項目，是鳳榮公司上開違規行為確已同時違反工廠管理輔導法第10條、區域計畫法第15條第1 項及管制規則第6 條等，應依區域計畫法等規定裁處，而原告身為該公司之代表人，對於該公司違規使用行為明知（故意）卻未盡防止義務，自應受同一規定處罰，被告爰依區域計畫法第21條第1 項、工廠管理輔導法第30條及農業發展條例第69條第1 項、行政罰法第15、24條暨裁罰基準等規定一併以107 年1 月18日屏府地用字第00000000000 號（函）裁處書裁罰原告9 萬元，於法並無不合。㈢、有關原告訴稱鳳榮公司於67年成立時，公司代表人為張壬厝（即原告父親），與原告無涉，從而被告以原告違反區域計畫法農地興建廠房，與事實不符，應予撤銷等節。按內政部90年1 月30日台內營字第9082284 號函釋略以：「有關土地違反使用管制執行處罰之對象乙節，因司法院大法官釋字第275 號已明示：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定仍有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。』…」及同部92年11月25日台內營字第0920090056號函釋示略以：「…是違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1 項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。因此，土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等本即應負有土地使用管理責任，故該等人員如經查明對違反管制使用土地有參與或授意情形，亦皆得為處罰之對象。」。準此，以區域計畫法第21條、22條規定內容、規範目的，不論係違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用土地者，或違背行政主管機關限期恢復土地原狀等行政處分之受處分人，均不限於自然人或法人，法人及其代表人，即自然人同時有違反區域計畫法之立法目的，行政機關自得依區域計畫法第21條規定，同時將法人及其代表人均列為行政處分對象，分別對法人及其代表人裁處，自不待言。
㈣、按行政罰法第15條第1 項規定：「私法人之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。」係採兩罰制（即併罰制）。據此規定，私法人之代表權人違法行為，在符合下述三個要件時，應併罰私法人及該人之代表人（自然人）：⑴代表權人乃執行職務或雖非執行職務但卻係為私法人之利益而為行為⑵代表權人有行為故意或重大過失時⑶私法人受罰鍰之處分時始足。次按公司法第208 條第3 項：「…董事長對內為股東會、董事會及常務董事會主席，對外代表公司，依原告所附『公司變更登記事項卡』所示，原告與張壬厝均為執行業務者，亦擔任過股東及董事一職，並非如原告所示，所有公司決策方針與原告無涉，是原告有權對外代表該公司一切事物，本就應負有土地使用管理責任，對於該公司違規使用土地行為未善盡防止義務，自應併受同一規定處罰，故被告依上開規定裁罰原告，於法並無不合。
㈤、另區域計畫法立法意旨，既係透過非都市土地之分區使用管制，以促進土地及天然資源之有效利用，具有生態環境保育之公共政策目的，故區域計畫法就土地所為分區管制，乃課予人民應依其編定使用土地之社會義務。原告於系爭土地上設立工廠，對系爭土地有事實上管領力之使用人，依法應負起系爭土地符合編定之管制使用之責任，如有故意或過失，而違反該狀態責任而應受行政罰之行為，依司法院釋字第275 、521 號解釋意旨及行政罰法第7 條第1 項之規定，自不得主張免罰。且原告於並未查明系爭土地使用分區為特定農業區及使用地類別為農牧用地，而將系爭土地作為紡織業營運之用，而違反該土地編定之管制使用，自負過失違章之責任（臺中高等行政法院104 年訴字321 號判決參照）。綜上，原告請求撤銷原處分顯無理由等語。
㈥、並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠、應適用之法律：
⒈行政罰法
⑴、第3 條：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」
⑵、第15條第1 項：「私法人之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。」
⒉區域計畫法
⑴、第15條第1 項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」
⑵、第21條：「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣( 市) 政府處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
⒊都市計畫法
⑴、第79條第1 項：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6
萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
⑵、第79條第2 項：「不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
⒋都市計畫法臺灣省施行細則
第29條第1 項前段：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施、自然保育設施、綠能設施及農村再生相關公共設施。但第29條之1 、第29條之2 及第30條所規定者，不在此限。」
⒌工廠管理輔導法
⑴、第10條第1 項本文：「工廠設廠完成後，應依本法規定申請登記，經主管機關核准登記後，始得從事物品製造、加工。」
⑵、地30條第1 款：
工廠有下列情形之一者，主管機關應令其停工並限期
完成工廠登記，屆期未完成登記仍從事物品之製造、
加工者，處行為人新臺幣2 萬元以上10萬元以下罰鍰
；屆期仍不遵行者，得按次連續處行為人新臺幣4 萬
元以上20萬元以下罰鍰至停工為止：
一、違反第10條第1項規定，未完成工廠登記，擅自從事物品之製造、加工。
㈡、適用法律之結果：
⒈原告雖主張：並無違反區域計畫法之故意，至多僅有過失云云。然查：
⑴、所謂「故意」，乃係對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意。而本件鳳榮公司雖設立於67年10月13日，而原告自承自79年開始擔任鳳榮公司負責人（見本院更一卷第62頁），而鳳榮公司在未經申請許可，即於屏東縣○○鄉○○段000 ○000 ○000 地號土地特定農業區農牧用地及同段151 地號土地同區甲種建築用地上違規設置工廠之事實，為兩造所不爭執（見本院更一卷第63頁），可見原告自79年開始擔任鳳榮公司負責人（現裁判宣示時為108 年），對於鳳榮公司於系爭土地上設置之工廠，並非合法，確係明知。原告經營公司，從事營利事業，本即有遵守該等式相關法令之義務，對於規範公司之法令未與遵守即為經營公司之各種舉措，本就是蓄意違法之故意行為，實難以單純「不知法律」為由，辯稱不具故意。否則不要知道法令就好了，努力了解法規之後還得遵守，人性上有誰會願意？遵守法令本即為基本之義務，否則難道全國企業都可以聲稱不知道勞基法修正，而未採取一例一休？不知道原來有勞健保相關規定，所以沒幫員工投保？不知道原來公司賺錢要繳營利事業所得稅，所以可以不用繳稅？以此邏輯在在可以說明，知悉相關法令並遵守之本即為經營企業之基本。原告辯稱不知法令所以無故意，顯屬謬論。
⑵、原告雖稱：臺灣這麼多法律，怎麼可能法律都知道云云。然查：先不說人民本即有知法之義務，在本件的案例中，並沒有人要求原告了解全國的法律，這種事情連受過專業法學訓練的法律從業人員、富含學養的法學教授也辦不到，本件中僅僅要求原告必須了解並遵守與其經營鳳榮公司業務相關之法令規定。無論該等法規有多麼偏僻冷門，既屬其經營公司所必須，其就有了解並遵守之義務。否則難道廢棄物清理業可以聲稱不知法規，所以隨意掩埋廢棄物？餐飲業可以聲稱不知法規，所以隨意清倒廚餘？任何人都知道這是不可以的，原告長期身為公司負責人，智識能力等並無低於一般人之情形，也理應知道此等道理，是原告此部分辯稱同屬無稽。
⑶、再者，鳳榮公司在系爭土地上所設立之工廠，根本是不合法的廠房。姑且不論該工廠係在原告擔任負責人前即已設立，抑或是由原告任內才設立，縱使是在原告擔任負責人前即已設立，原告擔任負責人多年，也從未將該工廠合法化，反倒持續以該工廠為鳳榮公司營運。工廠的設立絕對是需要遵守工廠設置之相關法令，這應該是任何一般人都會知悉的常識，原告自然應該知悉，而原告多年來身為鳳榮公司之負責人經營鳳榮公司，卻始終未將該工廠合法化，顯見係故意不遵守法令，故意設置、營運違法工廠無訛。
⑷、原告雖辯稱：當年臺灣正在發展，政府倡導客廳即工廠，在此時空背景下所設立工廠，不應該被事後的法律所拘束，這也是全臺有很多違法的原因云云。請問系爭土地是原告家客廳嗎？本件工廠佔地1 公頃，這是客廳的合理面積嗎？就算是世界首富也不會有1 公頃的客廳。縱使鳳榮公司最早開始營運時，或許沒有占地1 公頃如此大，但隨著逐漸擴廠，且原告數十年來年來擔任鳳榮公司負責人，從都沒有將該工廠合法化，在在顯見原告沒有要遵守法律故意至為酌明；況且縱使全臺違法工廠確實很多，也不是原告可以故意不遵守法律的依據，就好像違停、紅燈右轉、不遵守機車兩段式左轉，這些事情在日常生活中隨處可見，也不代表這些事情是可以，只是還沒被抓到而已，故原告此部分言詞實屬詭辯，完全不可採。
⑸、原告末稱：原告沒有遵守法律頂多是過失，被告自始均主張原告是故意，不能再更改見解以過失裁罰原告。經查：被告始終主張原告具有故意，並沒有原告所稱的更改見解主張原告是過失的情形，先予敘明。再者，本件原告之情形乃屬故意，前以詳細論述。原告至少要嘗試將工廠合法，結果因為誤遵守到別的法規，導致未能合法，還比較能說的過去有可能是過失。但本件原告的情形根本是自始就沒有要守法設立合法工廠，設立多年後也沒有試圖使之合法化，徹頭徹尾就是建立一個不要受到規範的違法工廠，根本無從被認定為過失，確屬故意無誤。
⑹、綜上，依前開說明，原告主觀上確有「故意」無誤，主觀構成要件該當。
⒉再查：鳳榮公司未經申請核准前，即於系爭土地上違法設置工廠乙情為兩造所不爭執業如前述。原告自79年開始擔任鳳榮公司負責人為原告所自承，原告自斯時開始，持續以該違法工廠為鳳榮公司經營所用，且該違法工廠之使用行為非屬系爭之「農牧用地」及「甲種建築用地」得容許使用之項目，是鳳榮公司上開違規行為確已同時違反工廠管理輔導法第10條、區域計畫法第15條第1 項及管制規則第6 條等，原告自擔任鳳榮公司負責人時起，持續使用該違法工廠供鳳榮公司營業受益，客觀構成要件自屬該當。⒊又本件被告參酌屏東縣政府執行違反區域計畫法裁基準表，並審酌該工廠現已滅失、原先之使用面積等情裁罰原告9 萬元，應認被告於裁罰前已為適當之裁量，尚無怠惰之情。故該屏東縣政府執行違反區域計畫法裁基準表雖未明確區分故意與重大過失之情形，然該基準表既已依照次數為不同之裁罰結果，應可認該基準表對於裁罰對象的主觀構成要件業已依次數之不同而有相異之認定，雖非完備，惟尚難謂不可援用，附此敘明。
五、綜上所述，被告所作成之原處分並無違法或不當之處，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 2 日行政訴訟庭 法 官 薛侑倫
以上為正本，係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 108 年 12 月 2 日書記官 林銀雀