臺灣士林地方法院九十年度訴字第一五七七號

臺灣士林地方法院民事判決　九十年度訴字第一五七七號

原告

工聯企業社有限公司

法定代理人

冉秦志

訴訟代理人

乙○○

法定代理人

丙○○

訴訟代理人

甲○○

右當事人間返還履約保證金事件，本院判決如左：

主文

事實

一、原告方面：

（一）聲明：被告應將原告交付被告作為履約保證金之定期存款單（台北市銀行編號Ｂ七八三二一二號，新台幣六十八萬五千元）返還原告。

（二）陳述：

⑴原告參與被告九十年度停車場管理工作採購案，於九十年八月三十日得標，並於九十年九月五日與被告簽訂契約，並於九十年九月七日繳交六十八萬五千元之履約保證金；惟按政府採購法第五十條第一項第一、二款明訂，「未依招標文件之規定投標」、「投標文件不符合招標文件之規定」之標單「於開標前發現者應不予決標，於開標後發現者，應不決標予該廠商」。被告辦理「台北榮民總醫院停車場管理工作」招標，其投標須知第肆項投標廠商資格明定「公司營利事業登記證」、「公司執照」「公會會員證」，此三項文件不需解釋也必須都有「停車場經營」始可謂合，原告未參加停車場管理同業公會，不具備投標資格，被告誤為決標予原告，依政府採購法第五十條第二項之規定，即應撤銷決標，終止契約或解除契約，其既已無法律上原因，應將原告前繳之履約保證金台北市銀行編號Ｂ七八三二一二，面額新台幣六十八萬五千元定期存款單返還予原告。

⑵被告此項招標已造成數家清潔同業因未參加停車場同業公會，未敢投標之不公平現象。被告不能適用政府採購法第五十條第二項但書，即「但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限」之規定，而不予撤銷決標，終止或解除契約，以免製造不公平。

⑶且依政府採購法第五十八條規定，機關辦理採購採最低標決標時，如認最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理說明或擔保者，得不決標與該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。政府採購法施行後，如發生前述政府採購法第五十八條之情形，應採次低標決標。本案決標後，被告承辦人李鏞鑌先生曾面告原告承辦人簡嘉寧女士，「你們標太低，每月約賠七、八萬元之譜，目前承包之廠商每月就賠七、八萬元。被告目的即在沒收原告之押標金或履約保證金。

（三）證據：提出台北市銀行編號Ｂ七八三二一二，面額六十八萬五千元定期存款單影本一紙、行政院國軍退除役官兵輔導委員會台北榮民總醫院繳款通知單影本一紙、行政院國軍退除役官兵輔導委員會台北榮民總醫院停車場勞務管理工作招標須知影本為證，並聲請函詢行政院公共工程委員會。

二、被告方面：

（一）聲明：如主文第一項所示。

（二）陳述：

⑴依政府採購法第七十四條及八十三條意旨，鈞院就本件訴訟應無審判權。

⑵本件投標商資格不限停車場管理同業公會會員；只要具備同業公會均得參與投標。且限定特定公會會員始得參加投標，係對廠商為差別待遇，為法所不許：依政府採購法第三十七條第一項規定：「機關訂定投標廠商之資格，不得不當限制競爭，並以確認廠商具備履行契約所必須之能力為者限。」又依行政院公共工程委員會發布投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第二條第二款明定，機關辦理採購，得依採購案件之特性及需要，就與履約能力有關之事項，訂定投標商之基本資格，並載明於招標文件。被告辦理本件停車場勞務外包，於公告之投標須知第四點，明定投標商之資格必須具備公會會員證，於法有據，且並無限定需要具備特定公會會員才能參加投標，且停車場勞務外包，非技術性工作，屬於一般勞務性質之公會均可參加投標。況機關招標目的著重廠商履約能力，且依政府採購法第六條第一項規定：「機關辦理採購，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」，因此限制特定公會會員方可投標，當屬「政府採購錯誤行為態樣」之一，亦對廠商為差別待遇，自為法所不許，故原告指稱其僅為台北市清潔公會會員，未具台北市停車場管理同業公會會員，不符本院招標須知規定，依政府採購法第五十條第二項規定，請求撤銷決標，終止契約或解除契約，顯誤解法令。

⑶原告對於投標須知所定有關投標資格應相當明瞭，事後主張不符資格，顯違反誠信原則：本件採購案投標須知第十五之二項明載「投標廠商應於投標前詳閱本投標須知及標單，並經買方同意後，可逕赴施工地點勘查，如有任何疑問或不明瞭處，請於開標前向本院總務處請求釋疑（總務室王敬之或李鏞鑌，電話：0000000000）」，原告亦曾赴現場勘查，因此原告對於招標相關文件，一定相當明瞭，並且確認符合招標條件，才會參加投標，事後主張不符條件，顯違反誠信原則。

⑷原告具備履約能力：又如原告不具備履約能力，貿然參加投標，必須承擔無法履約之不利後果，因此，原告對自己具備履約能力應知之甚詳，方會參予投標；而且原告所提供之經濟部公司執照、台北市政府營利事業登記證、台北市清潔服務商業同業公會會員證內均載明營業項目包括：停車場經營業，因此其具備履約能力應屬無疑。原告合於招標資格，又具備履約能力，本院依法僅得請求原告履約。

⑸本件參與投標廠商，計有長友商行有限公司（台灣區電信工程工業同業公會會員）、辰維科技工程有限公司（台北縣電腦商業同業公會會員）、台乙企業有限公司（台北市停車場商業同業公會會員）、潔宇環保有限公司（台北市清潔服務商業同業公會會員）、山隆停車場興業股份有限公司（台北市停車場商業同業公會會員）及原告等六家公司。被告以往停車場勞務委外服務採購案件，參與投標之廠商，公會類別亦屬多樣，得標廠商如：八十八年之台乙企業有限公司（加入台北市清潔服務商業同業公會）；八十九年山隆停車場興業股份有限公司，屬台北市停車場商業同業公會會員。由此可知，只要具備公會會員及其他資格，均可參加投標。

⑹政府採購法施行前，原告曾參與被告八十七年停車場管理勞務工作投標，其當時是台北市清潔服務商業同業公會會員，亦未提出質疑，然於同一投標資格下，卻提出其不符招標資格，顯違反禁反言原則。

（三）證據：提出現場勘查具結書、經濟部公司執照、台北市政府營利事業登記證、契約書、投標須知、台北市清潔服務商業同業公會會員證、八十七年至九十年停車場管理勞務工作投標、開標文件等件影本為證。

理由

一、我國民事訴訟與行政訴訟，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（行政訴訟法第二條、第八條第一項參照）。本件係有關政府採購契約所生爭議，本院有無審判權，繫於政府採購契約究屬私法或公法契約之性質。而按政府採購契約係行政主體立於私人之地位與人民簽訂之契約，其既非行政主體作為實施公法法規之手段（即行政主體因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替）；其約定之內容亦非行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務，且亦不涉及人民公法上權益或義務；並且約定事項中亦無列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位，其屬私法性質契約殆無疑義。另觀政府採購法第七十四條之立法理由，略以：「政府採購行為一向被認定係私經濟行為，廠商與機關之間如有爭議，本應循民事程序途徑解決，惟因廠商於招標、審標、決標階段，與機關並無契約關係，難有可供訴訟提起之訴因，故為增加廠商之救濟及保護，並兼顧政府採購之時效性需求，爰參酌政府採購協定第二十條之規定，訂定異議及申訴程序」，亦足見招標過程中所生爭議事項，其有民事法上請求權基礎者，自仍得循民事救濟途徑尋求救濟；異議及申訴之性質，係供行政機關內部監督、自我審查之機制，為增加人民救濟途徑而增設。本件原告請求被告依政府採購法第五十條第二項撤銷決標、終止或解除契約，請求被告返還履約保證金，即屬私法爭議，本院應有審判權，先予敘明。

二、原告主張：其參與被告九十年度停車場勞務外包投標，其不具投標須知所定投標商資格即「停車場經營同業公會公會會員證」之資格，依政府採購法第五十條之規定，被告即不應決標予原告，契約無效，或應終止契約、解除契約，爰請求鈞院代為尋找法律依據，依法判決如聲明所示等語。被告則以：本件投標商資格不限停車場管理同業公會會員，此觀投標須知僅規定「公會會員證」自明，且限定特定公會會員始得參加投標，係對廠商為差別待遇，為法所不許；原告對於投標須知所定有關投標資格應相當明瞭，事後主張不符資格，顯違反誠信原則；原告具備履約能力，應依約履行等語資為抗辯。

三、經查，原告參與被告九十年度停車場勞務外包政府採購案投標，於九十年八月三十日以總價一千三百七十萬元得標，且於九十年九月五日與被告訂約，並於九十年九月七日以面額六十八萬五千元之臺北市銀行定期存款單繳交履約保證金；被告於履約期限即九十一年一月一日將屆時，催告原告履行契約，原告仍以其不符投標須知所定資格，被告應撤銷決標為由，拒絕履行，被告即於九十一年一月三日，以原告無正當理由不履行契約為由解除兩造契約，扣留被告所繳履約保證金不予發還等情，有原告所提台北銀行定期存款單、繳款通知單，及被告提出之九十年八月三十日公開招標開標記錄、北總補字第九一二００八八號、第九一二００九０號函文等件為證，自堪信為真實。

四、被告係依投標須知第十項第四款第五目即原告無正當理由不履行契約解除系爭契約並扣留原告所繳交之履約保證金。原告則主張依政府採購法第五十條第一、二項規定，被告不應決標予原告，契約應屬無效，或應解除、終止契約，並請求本院依法判決返還履約保證金。而按民事訴訟法第二百四十四條第一項第二款固規定原告起訴應表明訴訟標的，此為訴訟程序定型性之基本要求，惟該條所稱「訴訟標的」並非限於具體之請求權基礎法條，如原告所表示者，已足以限定審判之對象範圍、凸顯兩造攻擊防禦之標的，預告既判力之客觀範圍，即應認原告已盡特定訴訟標的之訴訟法上義務。據原告前開主張，應係以撤銷決標、契約無效、經解除或終止為前提，請求返還履約保證金，雖未表明具體之請求法條，惟依上開標準，堪認其已特定本件之訴訟標的。經核，依原告主張之原因事實，原告得請求返還履約保證金係以契約係無效、經解除或終止為前提，且合於主張民法第一百一十三條、或第二百五十九條請求回復原狀，或民法第一百七十九條請求返還不當得利之構成要件。惟查：

（一）原告無從以自己不符投標資格，主張契約無效，撤銷決標，或解除、終止契約，或拒絕履約：按政府採購法第五十條係為保護採購機關之利益而設，此觀同法條第二項文義將求償權保留與採購機關及其但書之規定內容自明，縱令本件有該條項各款所列情形，其法律效果亦非無效，亦非賦予原告即投標廠商撤銷決標、解除、終止契約之權利，而係僅賦予採購機關即被告撤銷決標、主張終止或解除契約之權利，尤非許具有該條款所列情形之廠商得據以主張其有正當理由不履行契約。

（二）系爭契約業據被告合法解除，且依合約第十四條，被告得有沒入履約保證金之法律上原因：系爭契約已經被告於九十年一月三日依契約第十一條第一項第九款，以原告無正當理由拒不履約解除契約，業如前述；契約既經解除，契約當事人原即互負回復原狀之義務，惟系爭契約第十四條第三款約定，原告如不履行合約義務，被告即得沒入履約保證金，並得取消合約另行辦理，而原告未履行合約義務之事實，既為兩造所不爭，其又無正當理由而得拒絕履行合約，亦如前述，依約被告即有法律上之原因得扣留原告所繳履約保證金。綜右所述，原告主張依政府採購法第五十條系爭契約因原告不符投標資格而請求撤銷決標，且契約無效，即屬無據；系爭契約且據被告合法解除，並依約扣留原告所繳之履約保證金。從而，原告無論依不當得利請求權、回復原狀請求權請求被告返還履約保證金，均無理由，原告之訴應予駁回。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及主張，經審酌均核與判決結果不生影響，爰不一一斟酌論列，附此敘明。

六、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條判決如主文。

臺灣士林地方法院民事第一庭~B審判長法官　陳介源~B法官　方彬彬~B法官　許辰舟

~B法院書記官　熊掌山