臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)100年度簡字第104號

• 裁判案由: 有關土地登記事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 08 月 24 日
• 當事人: 台灣固網股份有限公司

臺中高等行政法院判決
100年度簡字第104號原 告　台灣固網股份有限公司
代　表　人　蔡明興
被 告　臺中市中正地政事務所
代　表　人　莊子明
訴訟代理人　陳昭螢
陳引為
上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服臺中市政府中華民國100年5月10日府授法訴字第1000085074號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣合併前台灣固網股份有限公司（統一編號：00000000，下稱合併前台固公司）與台信國際電信股份有限公司（下稱台信公司）合併，以台信公司為存續公司，合併前台固公司為消滅公司，經主管機關經濟部核定以民國（下同）96年12月28日為合併基準日，隨即台信公司更名為「台灣固網股份有限公司」（統一編號：00000000），即原告，並於100年1月13日就坐落臺中市○區○○○段89-8地號土地及同段1583建號建物向被告辦理法人合併及更名登記，因被告認其逾申請期限20個月，乃依土地法第73條第2項規定，於100年1月27日以罰鍰字第000011號臺中市中正地政事務所土
地登記罰鍰裁處書裁處新臺幣（下同）24,080元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告因誤解合併後存續公司名稱未變更，則原告名下之不動產所有權人即未發生變動，故誤以為無庸依土地法第73條之規定辦理權利變更登記，此由原告前於99年5月間送件申辦
者乃為單純之「更名登記」即明，顯見原告絕非故意違反法律之規定，故本件原告遲延辦理權利變更登記，實因誤解法令之過失所致。退萬步言，即便原告不得因不知法規而免除行政處罰責任，但衡諸行政罰法第18條第1項規定，本件遲
延辦理所生影響輕微（對於公益並無重大影響）、原告亦未因此遲延辦理變更登記而獲有任何利益等情，原告可受責難之程度應屬輕微，本件裁罰應有行政罰法第8條及第18條第1項得以減輕裁罰之事由。
㈡企業併購法第25條1項明文:「存續公司或新設公司取得消滅公司之財產，其權利義務事項之移轉，自合併基準日起生效。但依其他法律規定其權利之取得、設定、喪失或變更應經登記者，非經登記，不得處分」，同條第3項並規定應於合
併基準日起6個月內辦理登記，惟前揭條文於91年2月6日立
法之理由為「四、惟為落實不動產登記及其他財產權登記之公示性，避免存續公司因遲未登記，而影響其他利害關係人之權利，故於第3項明定除其他法規另有更長期間之規定外
，存續公司應於6個月內辦理權利變更登記．．．」顯見企
業合併應於合併基準日起6個月內辦理不動產登記之目的在
於貫徹不動產非經登記不得處分之登記制度，以及「避免存續公司因遲未登記，而影響其他利害關係人之權利」。然本件原告雖然遲延辦理登記，但並未違反不動產非經登記不得處分之規定，且更無影響其他利害關係人權利之情事，由此益徵原告本件遲延申辦之行為對於公益或第三人利益所生之影響甚微，此行為之可罰違法性甚低，本於行政處分之比例原則與行政機關對於行政罰之裁量餘地，實不宜亦不應論以最高之行政罰。
㈢土地法第73條之立法理由載明「為促使權利人及義務人儘早聲請登記，對逾期聲請者加重罰鍰，並明定處罰之最高限額」，本件逾期約2年半（即30個月），被告即科以最高處罰
，如有逾期50個月，甚或100個月，或更長之情形，依法令
也同處20倍之處罰，無疑等同鼓勵逾期超過20個月者，可無限制地延長逾期時間，顯不合理，且亦無法達成立法之目的。故倘不論違規情節輕重而皆逕處以相同之罰鍰，顯未符立法意旨且有輕重失衡之疑慮。又土地法第73條規定「聲請逾期者，每逾一個月『得』處應納登記費額一倍之罰鍰。但最高不得超過二十倍」，既規定為「得」，並非「應」，法律顯然賦與處分機關應審慎斟酌各種違規情節輕重來論處之裁量權限，並非一旦逾期超過20個月，即通通論處最高罰鍰。衡量本件雖逾期2年半，但考量行政罰法第18條第1項所明定之應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等，本件違規情節尚非最重，被告逕以最高20倍裁罰，顯然過重，應予減輕。
㈣況行政行為有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，行政程序法第7條第2項定有明文，此為比例原則中之最小損害原則，亦即，如處以1,000元到10,000
元之罰鍰均同樣能達到對行為人過去違反義務行為之處罰目的者，則行政機關應選擇對人民權益損害最少者，而處以最低罰鍰。又行政行為採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，同法條第3項亦定有均衡性原則，即
所採取之裁罰方法所造成的侵害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，換言之，行政目的與手段間應維持適當的比例關係，如竭澤而漁，手段與目的即屬顯失均衡而不相當。故縱認為原告就相關法令之誤解應屬可歸責事由，不得扣除此等遲延期間，惟被告如透過適當之裁罰即可使原告知所警惕而達到立法裁量之目的，實無庸以最高裁罰倍數逕為處罰。本件原告並未因逾期辦理系爭土地變更登記而受有任何利益已如前述，惟如謂被告一律以最高之20倍對原告逕為處罰（原告所有之數十餘筆土地因所在地不同，故管轄之地政機關亦不相同），則原告總計將遭致400餘萬元之鉅額罰鍰，此等鉅
額裁罰與原告誤解法令的過失行為之間，輕重顯然失衡。據此益證，被告逕以20倍之裁罰，對原告造成之權益損害顯然與欲達成之行政目的顯不相當。原處分實已違反比例原則及裁量原則，顯非適當。而訴願決定僅以「有無可歸責於原告之事由」據以認定原處分以最高額20倍之裁罰處分是否適法，卻對原告所提前揭行政程序法之最小損害原則及比例原則等由完全未予論究，亦有訴願不備理由之違誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠本件合併前台固公司與台信公司合併，以台信公司為存續公司，合併前台固公司為消滅公司，經主管機關經濟部核定以96年12月28日為合併基準日（經濟部97年1月22日經授商字
第09701016490號函），權利主體已異動，依土地法之規定
，其係屬於不動產所有權變更登記之一種，故應依土地法第73條規定辦理變更登記，且公司合併，其因合併而消滅之公司原有之財產，應由合併後存續或另立之公司承受，而其不動產權利之承受，自應以移轉方式為之，而該二公司係為二個獨立之社團法人，被合併之公司，其法人人格因之而消滅，其產權應辦理所有權移轉登記，不得以更名登記方式辦理（內政部75年3月15日台（75）內地字第390640號函參照）
。故合併前台固公司與台信公司合併後，合併前台固公司為消滅公司，其法人人格因之而消滅，縱然存續公司（台信公司）再更名為「台灣固網股份有限公司」（統一編號：00000000），二者亦屬二獨立法人，且案據土地登記申請書內(3)申請登記事由欄勾選所有權移轉登記、(4)登記原因欄勾選法人合併，又據臺中市地方稅務局民權分局函敘，原告於99年5月19日申報移轉，應繳納之土地增值稅，准予記存在案
，原告申請登記前亦自行主張與台信公司合併屬所有權移轉，故依前開規定其產權應辦理所有權移轉登記並繳納登記費當無疑義。
㈡公司法人之合併，申辦有關登記，應以主管機關核定合併基準日為原因發生日期，並自主管機關核定合併基準日起6個
月內申請法人合併登記，而逾期申請登記之罰鍰，應依土地法之規定計收，對於不能歸責於申請人之期間，除稅捐稽徵機關稅費申報至限繳日期止及查欠稅費期間，及行政爭訟期間得視為不可歸責於申請人之期間，予以全數扣除，其他情事除得依有關機關核發文件之收件及發件日期核計外，應由申請人提出具體證明，方予扣除。本案原告未提出具體證明，被告無從扣除不可歸責於申請人之期間。
㈢原告主張「因誤解合併後存續公司名稱既未變更，則原告名下不動產所有權人即未發生變動，故誤以為無庸依土地法第73條之規定辦理權利變更登記」，請求因不知法規而減輕其處罰，惟行政罰法第1條明定「違反行政法上義務而受罰鍰
、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」、內政部95年1月23日內授中
辦地字第0950040890號函「．．．公司法第317條之3，既經經濟部於民國94年6月22日日修正刪除，登記規費之核課事
宜，自應回歸上開土地法之規定，以符法制。」，有關土地登記費及逾期申請而處以罰鍰之計徵，土地法、土地登記規則及土地登記規費及其罰鍰計收補充規定等相關法令已有明訂，依特別法優先於普通法之法理及行政罰法第1條但書之
規定，自應排除行政罰法之適用而從土地法等相關法規之規定。被告認應依行政罰法第8條「不得因不知法規而免除行
政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」、第18條第1項「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責
難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」之規定，主張因誤解合併後存續公司名稱既未變更，則原告名下不動產所有權人即未發生變動，故誤以為無庸依土地法第73條之規定辦理權利變更登記，請求減輕其處罰，惟查土地法規並無相關規定，縱然依據內政部100年4月7日內授中辦地字第1000724148號函「．．．
故登記機關依土地法第73條規定裁處登記費之倍數所計算之登記罰鍰在新臺幣3000元以下者，得依具體個案情況衡酌處罰．．．」，原裁處金額為24,080元，顯高於此限額，依上開函釋本所無法依具體個案情況衡酌處罰，且土地登記罰鍰係以登記費為基數，按逾期月數處以倍數定額罰鍰，登記機關並無裁量減輕之權限，此部分不涉比例原則，亦無裁量權怠惰、濫用之情事，原告主張，自屬無理由。
㈣為貫徹土地登記之公示性及公信力，使土地權利人不因地政機關就土地登記之錯誤、遺漏或虛偽而受損害，以兼顧交易安全及權利人之權利保障，土地權利之取得、設定、移轉、變更或消滅，應依土地法登記，所為之登記，有絕對效力，此皆為土地法及相關土地登記法令就土地登記所欲達成之立法目的。被告無調查權，就原告所言「遲延申辦所生影響輕微（對於公益並無重大影響）、原告亦未因遲延辦理變更登記而獲有任何利益、可受責難程度應屬輕微、且無影響其他利害關係人之權利」無從判斷。但依據司法院釋字第275號
解釋「．．．但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」觀之，原告違反作為義務，無論是否發生損害，皆推定為有過失，倘不能舉證證明無過失時，即應受處罰。甚且單就原告相關公司股東人數高達數萬人，公司資產影響投資者投資行為，其主張遲延申辦所生影響輕微、對於公益並無重大影響、未因遲延辦理變更登記而獲有任何利益、可受責難程度應屬輕微、且無影響其他利害關係人之權益，委實有待斟酌。㈤司法院釋字第685號解釋略以：「．．．稅捐稽徵法第44條
關於營利事業依法規定應給與他人憑證而未給與，應自他人取得憑證而未取得者，應就其未給與憑證、未取得憑證，經查明認定之總額，處百分之5罰鍰之規定，其處罰金額未設
合理最高額之限制，而造成個案顯然過苛之處罰部分，逾越處罰之必要程度而違反憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違，應不予適用。」，闡明對於行政罰鍰未設合理最高額之限制，將造成個案顯然過苛之處罰，逾越處罰之必要程度而違反憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違。而「土地法第73條及第76條規定，登記罰鍰總數額不得逾申請不動產標的申報地價或權利價值千分之20．．．行政罰法第19條第1項所稱
法定最高額，於土地法第73條所定罰鍰非定額之情形，應以裁罰機關就具體個案調查認定依該條規定所應受法定最高額之罰鍰金額為準。」（內政部100年4月7日內授中辦地字第1000724148號函參照），可見土地法立法精神中就土地登記
罰鍰已充足考量憲法第23條之比例原則與憲法第15條保障人民財產權。原告主張「本案逾期約2年半，原處分機關即科
以最高處罰，如有逾期50個月、甚或100個月，或更長之情
形，依法令也同處20倍之罰鍰，無疑等同鼓勵逾期超過20個月者，可無限制的延長逾期時間，顯不合理，且亦無法達成立法目的」顯不足採，蓋土地登記罰鍰之主要目的，乃為促使利害關係人儘速申辦登記，針對其逾期登記而違反行政法上義務行為之制裁，倘無限制倍數處罰，無疑違反比例原則侵害人民財產權，原告所言「等同鼓勵逾期超過20個月者，可無限制的延長逾期時間，顯不合理，且亦無法達成立法目的」當屬立論失據，誤解立法目的與精神。
㈥原告主張「所有之數10筆土地因所在地不同，管轄之地政事務所亦不同，總計將遭4百餘萬元之鉅額罰鍰，與過失行為
間顯然輕重失衡」。經查原處分裁處金額為24,080元，且原告已於100年4月17日繳納完畢，原告所稱「所有之數10筆土地因所在地不同，管轄之地政事務所亦不同，總計將遭400
餘萬元之鉅額罰鍰」，應似尚有自法人合併迄今仍未辦理之相關土地權利變更登記，如是則所謂「總計將遭400餘萬元
之鉅額罰鍰」與原處分無涉，亦即與本件行政訴訟標的無涉，如此不當連結顯無理由。
㈦再者，原告所指99年5月間以更正登記送件時遭被告以程序
不符退件處理，被告查無收件資料，依訴願書觀之，係向臺北市中山地政事務所及臺中市中興地政事務所申辦更正登記，原告因申請錯誤遭駁回後，當知應該申辦法人合併登記及更名登記，且據臺中市地方稅務局民權分局函敘，原告早於99年5月19日申報移轉，應繳納之土地增值稅，准予記存在
案，卻遲至100年1月13日才向被告申辦權利變更登記，期間已達8月，原告自認「可受責難之程度輕微」，要求減輕處
罰，被告礙難認同。
㈧比例原則的內涵，可再細分為以下三個原則：適當性原則（行政機關所採取的方法應有助於目的之達成）、必要性原則（行政機關的行為不可以超越實現目的之必要程度，也就是說如果有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少的方法）、衡量性原則（行政機關的手段應該按目的加以衡量，亦即干涉措施所造成的損害應該小於達成目的所得到的利益，才具有合法性），另裁量權瑕疵包括：裁量逾越（超出法律授權的範圍）、裁量濫用（與法律授權目的不符）。原告於法人合併後，不動產權利歸屬發生變動，負有申辦土地權利變更登記義務且怠於履行，被告依相關土地法令及行政罰法規定，予以裁處，原告請求減輕處罰為無理由，原處分裁量並無瑕疵亦無違反比例原則。
㈨依據內政部96年12月28日內授中辦地字第0960728156號函，法人合併登記規費之繳納，除依金融機構合併法第17條第1
項及金融控股公司法第28條第1款規定辦理之法人合併免納
登記費外，餘應均依土地法規定繳納登記規費，本件合併基準日為96年12月28日，原告遲至100年1月13日始申辦法人合併登記，因逾30個月，被告爰依土地法第73條第2項規定於
100年1月27日以罰鍰字第000011號臺中市中正地政事務所土地登記罰鍰裁處書裁處20倍罰鍰，原處分核無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點在於原處分有無得予減輕裁罰之事由，及有無權力濫用、違反比例原則，經查：
㈠按「土地總登記後，土地權利有移轉、分割、合併、設定、增減或消滅時，應為變更登記。」、「土地權利變更登記，應由權利人及義務人會同聲請之。其無義務人者，由權利人聲請之。」、「前項聲請，應於土地權利變更後一個月內為之。其係繼承登記者，得自繼承開始之日起，六個月內為之。聲請逾期者，每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰。但最高不得超過二十倍。」、「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」、「逾期申請土地權利變更登記者，其罰鍰計算方式如下：（一）法定登記期限之計算：土地權利變更登記之申請登記期限，自登記原因發生之次日起算，並依行政程序法第四十八條規定計算其終止日。」分別為土地法第72條、第73條第1項前段及第2項、第76條第1項及土地登記規費及其罰鍰計
收補充規定第8點第1款定有明文。次按「因合併而消滅之公司，其權利義務，應由合併後存續或另立之公司承受。」、「第七十三條至第七十五條之規定，於股份有限公司之合併或分割準用之。」公司法第73條及第319條定有明文。又參
照土地法第73條第2項之立法理由，係為促使權利人及義務
人儘早聲請登記，對逾期聲請者加重罰鍰，並明定處罰之最高限額。可知，於股份公司合併時，土地權利應於合併後一個月內為變更登記，否則有礙土地登記之精確管理，應依法處罰。再按，所謂比例原則，依行政程序法第7條規定，係
指行政行為應依：「一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的的方法時，應選擇人民權益損害最少者。三、採取之方法與造成之損害不得與欲達成之目的之利益顯失均衡。」之原則為之；故行政行為若與此等原則無違，即難謂有違反比例原則之裁量濫用情形。
㈡本件合併前台固公司（統一編號：00000000）與台信公司辦理公司合併，以合併前台固公司為消滅公司；台信公司為合併後存續公司，合併基準日為96年12月28日。又台信公司並於辦理合併時，同時申請辦理公司名稱變更登記，更名後之名稱為台灣固網股份有限公司（統一編號：00000000），此有經濟部97年1月22日經授商字第09701016490號及第09701007620號函、公司變更登記表等影本附原處分卷可稽。嗣原
告於100年1月13日向被告申請就坐落臺中市○區○○○段89-8地號土地及同段1583建號建物向被告辦理法人合併所有權移轉登記，有土地登記申請書影本附原處分卷可稽。被告認其逾申請期限20個月，乃依土地法第73條第2項規定，按登
記費1,204元處20倍之罰鍰計24,080元。亦有臺中市中正地
政事務所土地登記罰鍰裁處書影本附原處分卷可稽，並為原告所不爭執，是上開事實足採信為真實。原告不服被告採最高倍數裁罰，以前開主張據為爭執。
㈢經查，本件合併前台固公司與台信公司辦理公司合併，以合併前台固公司為消滅公司；台信公司為合併後存續公司；合併基準日為96年12月28日，則合併前台固公司於合併後其法人格消滅，雖與更名後之原告名稱相同，但法人人格並非同一，依首揭法令規定，原告即負有辦理土地權利變更登記之行為義務。惟原告主張因誤解合併後存續公司名稱未變更，故誤以為無庸依土地法第73條之規定辦理權利變更登記等情，則原告主觀上之認知與客觀事實發生不一致之錯誤情形，顯可歸責於原告，是縱認其主觀上無違反作為義務之故意，亦難謂其無應注意、能注意而不注意之過失。又原告本應於96 年12月29日起一個月內向被告申請辦理土地權利變更登
記，惟原告遲至100年1月13日始向被告提出申請，已如前述，是原告逾期申請，依前揭土地法第73條第2項規定，每逾1個月得處應納登記費額1倍之罰鍰，至最高20倍為止。此法
條規定，以行為人未於限期內為辦理變更登記之行為，作為加重處罰之規定，乃基於促使權利人及義務人儘早聲請登記之目的，核屬立法政策考量之事項。又罰鍰係對違反行政法上義務者施以制裁，乃督促人民履行其行政法上義務之有效方法，是該規定為達行政目的所採取處以罰鍰之手段，亦屬適法。再者，參照司法院釋字第641號及第685號解釋理由意旨，土地法第73條第2項規定「每逾一個月得處應納登記費
額一倍之罰鍰」，乃考量違反作為義務之情節而異其處罰程度；其規定「最高不得超過二十倍」，乃就處罰金額設立合理最高額之限制，避免罰鍰金額有無限擴大之虞，造成個案顯然過苛之處罰。則原處分依法律所定以每逾期一個月處登記費額一倍罰鍰，並依原告逾期20月以上之事實情節，處以法定最高上限20倍，合乎法定意旨，尚難認有違反比例原則或裁量濫用之情事。原告主張如有逾期50個月，甚或100個
月，或更長之情形，依法令也同處20倍之處罰，無疑等同鼓勵逾期超過20個月者，可無限制地延長逾期時間，顯不合理，且亦無法達成立法之目的等情。惟應採取何種罰鍰之手段以督促人民履行其行政法上之義務，乃屬立法政策考量之事項，就處罰金額設立最高額之限制，係避免罰鍰金額有無限擴大之虞，而造成個案過苛之處罰，其目的乃在於保障人民權益，已如上述，並非鼓勵人民違法，原告上開主張係對立法目的之誤解，難謂有理。
㈣又按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處
罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任，學理上稱為禁止錯誤，屬違法性認識問題。但書所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰。」之規定，係指行為人有具體特殊情況存在，致其無法得知法規範存在之情形而言，蓋於有正當理由而無法避免「不知法規」之情況，行為人自有較低之非難性。查本件原告係因誤解合併後存續公司名稱未變更，故誤以為無庸依土地法第73條之規定辦理權利變更登記，並非對於土地法第73條規定之法律上評價存有認知上的錯誤，自非有正當理由而無法避免「不知法規」之情況，而得享有較低之非難性。而行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行
政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」係裁處罰鍰時應審酌之因素，亦非同法第8條所謂「按其情節，得減輕
或免除其處罰。」之減輕事由。是原告主張依上揭規定，其得以減輕裁罰，亦無可採。另原告主張其所有之數十餘筆土地將遭致400餘萬元之鉅額罰鍰乙節，並非本件違章事實審
酌之對象，自難謂有鉅額裁罰與原告誤解法令的過失行為間存有輕重顯然失衡情形，併予述明。
㈤綜上所述，原處分以原告違反首揭土地法第73條第2項規定
，處原告24,080元罰鍰，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。再者，本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及舉證，均不足以影響本件判決之結果，而不一一指陳。又本件屬應適用簡易訴訟程序之案件，且事證已臻明確，爰不經言詞辯論逕為判決。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條
第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，
判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　8　　 月　　24　　日臺中高等行政法院第三庭
法 官 王 德 麟
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　8　　 月　　24　　日書記官　凌 雲 霄