臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)100年度訴更一字第39號｜法律人

臺中高等行政法院判決 100年度訴更一字第39號100年11月3日辯論終結原告　黃宗賢訴訟代理人　施廷勳　律師被告　彰化縣政府代　表　人　卓伯源訴訟代理人　林其春吳孟璇張奕群　律師上列當事人間因未依核定事業擴展計畫使用事件，原告不服經濟部中華民國98年2月4日經訴字第09806106400號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院於99年1月21日以98年度訴字第72號判決，被告不服，提起上訴，經最高行政法院於100年6月30日以100年度判字第1121號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下︰主文原告之訴駁回。本審及發回前上訴審訴訟費用除確定部分外由原告負擔。事實及理由一、事實概要：緣訴外人勝泰衛材股份有限公司（下稱勝泰公司）前以其工廠生產過程中產生大量廢水，必須改善污染處理設施，而原有廠房無適當空間可資利用，向經濟部申請變更工廠登記，增加毗鄰之坐落原彰化縣和美鎮○○段2439地號土地，設置污染防治設施及隔離綠帶，經該部以民國（下同）89年1月 11日經（89）中字第89900203號函核准，原告乃持向經濟部工業局申請核發其工廠毗鄰之坐落彰化縣和美鎮○○段2439地號農業用地變更為丁種建築用地，經該局以89年1月11日工中字第560021號函核發工業用地證明書，核准增加毗連用地地點：彰化縣和美鎮○○段2439地號（下稱系爭2439號土地，原地主林春木，面積為4,573平方公尺，並於89年6月3日變更地目為丁種建築用地），核准函註明增加之毗連土地，變更為丁種建築用地後，未依核定計畫使用者，得依促進產業升級條例第38條及第38條之1規定處理，及載明申請人應確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定。惟林春木於土地變更編定為丁種建築用地後，於89年8月2日將前揭彰化縣和美鎮○○段2439地號分割為3筆土地（2439地號、2439-1地號及2439-2地號，其中2439地號於89年8月14日售予勝泰公司）。案經被告分別於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日、96年3月7日會勘發現勝泰公司擅自將部分土地興建廠房、辦公室等建物作為生產設施等用途，並未依原核定計畫設置污染防治設施使用；且前揭2439-1地號及2439-2地號於95年1月11日經法院拍賣後又合併分割為8筆土地（即2439-1地號、2439-3地號、2439-4地號、2439-5地號、2439 -6地號、2439-7地號、2439-8地號、2439-9地號），並於95年3月至10月間分售予原告及葉雅雪、黃煙評、謝永陽等4人，原告取得其中2439-1、2439- 3、2439-4、2439-5地號之所有權（下稱系爭2439-1號等4筆土地）。被告認勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第5項及第54條之規定，乃於97年7月14日以府建工字第0970412222號函（下稱原處分）廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關恢復原和美鎮○○段2439地號（面積4,573平方公尺）原編定（副本予原告）。原告不服，以利害關係人身分，向經濟部提起訴願，主張：（一）依土地法第3條及行政程序法第110條第3項之規定，原告信賴土地登記之絕對效力及合法行政處分（即和美鎮公所核准建照）之存續力而善意購入系爭土地並申請建築，自屬合乎法律並應受保護。（二）原告基於對土地登記之正當合理信賴所形成之法秩序，而安排生活、處置財產，當不能因嗣後行政行為之變更，而影響原告之既得權，復使其因而受不可預見之損害，是原處分欲廢止工業用地證明書，實已違反誠信原則云云，然遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。案經本院於99年1月21 日以9 8年度訴字第72號判決（下稱更審前判決）：「被告民國97年7月14日府建工字第0970142222號函廢止經濟部工業局民國89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書（核准地號為原和美鎮○○段2439地號，面積4,573平方公尺）之行政處分，其中關於原告所有坐落同段2439之1地號，面積278平方公尺、同段2439之3地號，面積278平方公尺、同段2439之4地號，面積238平方公尺及同段2439之5地號，面積238平方公尺四筆土地部分，及經濟部民國98年2月4日經訴字第09806106400號訴願決定中就上開地號土地部分所為之決定均撤銷。被告應通知彰化縣和美地政事務所將原告所有坐落彰化縣和美鎮○○段 2439之1地號，面積278平方公尺、同段2439之3地號，面積 278平方公尺、同段2439之4地號，面積238平方公尺及同段 2439之5地號，面積238平方公尺，4筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔。」被告不服，提起上訴，經最高行政法院於100年6月30日以100年度判字第1121號判決廢棄原判決撤銷訴願決定、原處分關於原告之土地及被告通知彰化縣和美地政事務所回復原告之土地使用地類別登記暨各該訴訟費用部分，發回本院更為審理。二、本件原告主張：（一）本件之訟爭實益存在於兩造間，非原告與彰化和美地政事務所。系爭原處分發生使原告所有系爭土地地目變更之法律效果，且系爭處分為是否回復原地目編定之前題要件；彰化和美地政事務所僅係依機關內部之指示按其職掌辦理土地登記簿上地目變更之登載，此可參非都市土地使用管制規則第31條等規定即明。是本件之訟爭實益乃存在於兩造間，非原告與彰化和美地政事務所。（二）被告無權廢止原授益行政處分，故系爭行政處分為無效之處分：按「得撤銷或廢止原行政處分」之行政機關，除因原作成行政處分機關已因合併或裁撤致不存在之情形外，應由原作成處分之機關為之；至發生權限合法移轉之情形時，後來取得處理權限之行政機關亦僅不過就取得權限後之事件有准駁或其他相關處理權，對原已由權限移轉前有權機關作成之合法行政處分，並無逕行撤銷或廢止之權力，此乃行政法理所當然。本件原核准、發給勝泰公司工業用地證明之原處分機關為「經濟部」（89中字第560021號行政處分），雖處理相關事務之權限業於89年11月15日經濟部修改「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」之後移轉由無上下隸屬關係之縣市政府辦理，惟作成前揭原授益行政處分機關仍為「經濟部」。上揭事務處理權限之移轉，該當於行政程序法第15條第2項之規定，惟經濟部竟未將委託事項及法規依據予以公告，顯已違反同法條第3項之規定而不生權限移轉之效力。是被告針對前開權限移轉前之行政處分並無廢止之權。換言之，有關該授益行政處分之廢止，仍應由經濟部自行為之，被告逕以自己之名義廢止經濟部作成之行政處分，且缺乏事務權限，應屬無效。（三）縱認被告有權廢止經濟部作成之授益處分，本件被告亦已逾越行政程序法第124條規定2年之除斥期間： ⒈被告至遲於93年8月24日即已知悉訴外人勝泰公司未依原授益處分之要求履行負擔（即作為設置污染防治設備之用），並曾於93年9月7日以府建工字第0930172530號函通知該公司須依核定計畫完成使用。由此可知，廢止原授益處分之原因早已於93年8月24日前發生並為被告所明知，是被告欲廢止原授益行政處分之除斥期間至多僅於95年8月23日即已完成。退而言之，被告於93年8月24日會勘時，已明定勝泰公司應於93年11月30日前依照核准計畫使用，否則要廢止其工業用地證明及恢復原土地編定，故最晚也應於93年11月30日起算2年除斥期間，被告竟遲至97年7月14日始作成系爭廢止工業用地證明之行政處分，顯已逾前揭行政程序法第124條所揭示之除斥期間，從而原處分自應予撤銷。又被告於93年8月24日知悉勝泰公司未依原授益處分之要求履行負擔時，即可依行政程序法第123條、興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫、用地面積審查辦法修正條文第15條及非都市土地使用管制規則第31條等規定廢止原授益處分，且此法令依據亦早由經濟部於93年11月7日函告被告知悉，被告諉稱當時無法可循，純屬卸責之詞。 ⒉本件經濟部發給工業用地證明書時，已於該證明書內依申請人勝泰公司所提報污染防治計畫書載明毗連用地預定興工及完工日期，其完工日期為89年12月31日，而被告於93年8月24日會勘勝泰公司申請毗連工業用地是否完成使用時，即發現該公司有未依原核定計畫設置污染防治設施之事實。況勝泰公司取得經濟部工業局工業用地證明書，核准增加為毗連用地後，同意提供系爭毗連用地之地主林春木，於89年06月3日即申請變更使用地類別為丁種建築用地，復隨即於89年8月2日將坐落彰化縣和美鎮○○段2439地號土地分割為3筆（分別為2439地號、2439-1地號及24 39-2地號），除其中2439地號於89年9月1日售予勝泰公司外，其餘土地於95年1月11日即經法院拍賣後又合併分割為8筆土地，並分別出售予訴外人葉雅雪、黃煙評、謝永陽及原告黃宗賢等4人。足見土地所有權人已因所有權轉移，與原申請主體不同，顯已不可能按經濟部工業局核發之工業用地證明書核准計畫完成增設防治公害設備。是本件至遲於前揭2439-1地號及2439-2地號於95年01月11日經法院拍賣後，勝泰公司已確定無法依申請時所提之計畫供興建設置污染防治設施。按行政程序法第124條關於附負擔之授益行政處分，因受益人未履行其負擔之廢止，係規定「自廢止原因發生後」2年內為之，其除斥期間之起算時點既係以事實上「廢止原因發生」為準，則該廢止權行使之除斥期間計算，自不問有廢止權之機關是否知悉廢止原因已發生。換言之，被告遲至97年7月14日始以系爭原處分廢止經濟部工業局核發勝泰公司之工業用地證明書之核定處分，不論以93年8月24日會勘知悉勝泰公司未設置污染防治設施之時，或以上開彰化縣和美鎮○○段2439-1地號及2439-2地號土地，於95年01月11日經法院拍賣時起算，被告所為系爭廢止之處分，均已逾2年之除斥期間，從而系爭原處分自屬違法。 ⒊雖本件最高法院判決發回理由認：系爭准許函課予勝泰公司應履行之負擔，包括應依原核定計畫設置污染防治設施使用及不得移作他用等2項負擔；且勝泰公司在該毗連地建築之廠房及辦公室繼續使用中，其未履行不得將系爭毗連地移作他用負擔之廢止原因仍持續發生中，則被告於97年7月14日以原處分廢止系爭准許函，就勝泰公司未履行不得將系爭毗連地移作他用之負擔而言，並未逾2年除斥期間。 ⒋又按，毗連地審查辦法第17條第1項及第2項規定，興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起2年內，依核定計畫完成使用。興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延。但以1次為限，並不得超過1年。係該審查辦法於97年7月11日修正增訂之規定，在該條規定增訂前，相關法令對於興辦工業人應依核定計畫完成使用之期限並未有所規範；另上引促進產業升級條例、非都市土地使用管制規則均僅課予興辦工業人應依核定計畫使用土地之義務，亦未定有其未依計畫書所定期限完成使用，應予廢止其事業計畫核定之明文；且本件系爭准許函課予勝泰公司之負擔，亦係應依原核定計畫設置污染防治設施及不得移作他用，並未課予該公司應依計畫預定完工期限完工之負擔；復參以興辦工業人依上引促進產業升級條例之規定，申請使用毗連工業用地以擴展工業或設置防治污染設施或增闢必要通路，均非短期內可完成之計畫，期間容有情事變更，如因其未能於計畫書預定之期限完工，即認構成未依原核定計畫使用或未履行負擔，逕予廢止原核准發給之工業用地證明，容有過苛，亦無以達成促進產業升級條例為促進工業升級之立法目的，故主管機關本於行政裁量及審度實際情況，給予興辦工業人報准延期或改善期間，則本件訴外人勝泰公司未依其所提污染防治計畫書預定完工日期於89年12月31日完工，能否謂即構成未履行系爭准許函所課予應依原核定計畫設置污染防治設施使用之負擔；或主管機關本於義務裁量得否准予延期完工或給予必要改正期間，非無審究之餘地等等，惟查： ⑴系爭授益行政處分之負擔，僅有「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」一項，至文書上存有「不得移作他用」之文字，僅不過係「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」之反面列舉，不應視為屬另一項不同之負擔。申言之，系爭處分上「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」與「不得移作他用」兩項文字僅不過係原處分機關於文件上作正、反列舉之示意，並非因此即可認屬兩項不同之負擔，故上揭判決理由，實屬未予深究文義之誤會。而勝泰公司自辦理系爭土地地目變更後至被告93年會勘現場時已達4年，均仍未履行上述「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」之負擔，無論是否已有移作他用，均屬未履行系爭處分之負擔，至為灼然。⑵退步言，縱如最高法院所認，系爭處分具有上揭兩項負擔，然於勝泰公司未履行「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」負擔之情形時，系爭處分之廢止原因即已發生，非謂須勝泰公司皆未履行上揭兩項負擔，方符合廢止原因發生之條件。從而最高法院前開所認，尚有未合。 ⑶雖最高法院判決認毗連地審查辦法第17條第1項及第2項之規定係於97年7月11日方修正增訂，在該條規定增訂前，相關法令對於興辦工業人應依核定計畫完成使用之期限並未有所規範，亦未定有其未依計畫書所定期限完成使用，應予廢止其事業計畫核定之明文等等。然行政程序法第123條及第124條等規定早已於民國88年2月公布、施行，且前揭興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法修正條文第15條亦規定，興辦工業人申請毗連非都市土地變更編定為丁種建築用地後，未依核定計畫使用者，得由地方工業主管機關依促進產業升級條例第61條及第62條規定處理。換言之，被告於93年8月24日知悉勝泰公司未依原授益處分之要求履行負擔時，大可依據前揭法條及非都市土地使用管制規則第31條等規定廢止原授益處分，豈會無法可循？而此法令依據亦早由經濟部於93年11月7日函告被告，是上開判決理由，亦屬疏誤。且依被告93年會勘結果，被告於其時應已知勝泰公司不但已逾預定完工之時間3 年8個月，且已違反許可並建築廠房及辦公室使用，即無正當理由未依原核定計畫設置污染防治設施之事實。無論原授益處分有無明確訂定應依原核定計畫設置之時限，勝泰公司違反原授益處分所附負擔之事實已至明。再者，上開期間內均未見勝泰公司向原處分機關或被告提出任何關於展期完成之申請，是上開判決理由自行擬設均非短期內可完成之計畫，期間容有情事變更等推測之辭，實難契合本件爭訟事實。矧勝泰公司既已於申請原授益處分時自行擬定89年12月31日為完工日期，益徵上開判決理由之虛設，實無所附麗。（四）原告得主張信賴保護，被告不得廢止原授益行政處分： ⒈按非都市土地使用管制規則第30條第5項之規定，直轄市或縣（市）政府於核准變更編定時，應函請土地登記機關「辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目」。然本件被告於核發工業用地證明並通知彰化縣和美鎮地政事務所辦理地目變更登記時，並未按上開規定於系爭土地之土地登記簿標示部上一併註記「核定事業計畫使用項目」。亦因此使原告等買受人無從發現系爭土地乃經核定作為特定事業計畫使用，故被告於此顯有未依法行政之疏誤。原核發之工業用地證明書上雖有註記「貴公司應請確實依所提報污防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用土地前之土地編定。」被告據以主張原授益處分已預先保留廢止權，惟該許可函並未發給原告，該註記係記載於發給訴外人勝泰公司之行政處分書面上，並非登載於土地登記謄本，故第三人如原告，根本無從知悉。原告向訴外人林宇俊購買系爭坐落和美鎮○○段2439之1、2439之3、2439之4及 2439之5地號等4筆土地時曾查閱土地登記謄本、地籍圖等公文書，並因相信該土地登記簿記載為正確，信賴其登記之絕對效力而購買之，嗣後復於系爭土地上以原告擔任代表人之巨昌工業有限公司名義花費鉅資建造同段827建號、門牌號碼：和美鎮○○路○○○巷118號之鋼筋混凝土造二層樓廠房，亦獲和美鎮公所核發「95和鎮建字第21676號」建造執照。是於取得系爭土地所有權之過程中，原告為善意且無過失。被告雖辯稱：「至原告承買毗連土地是否受善意信賴保護，因涉勝泰公司與毗連土地受讓人及第三人間私法上權利義務關係之釐清，係屬民事問題，被告未便作事實上認定，並無法據以認定原告是否屬善意第三人。」云云，拒絕依職權調查事實，並否認原告之主張，而受理訴願機關復未加糾正、澄清，是原處分及訴願決定均有違行政程序法第36條及第43條關於職權調查證據之規定。 ⒉查⑴原告因信賴系爭土地登記謄本上使用編定之記載，且為善意第三人：①原告向訴外人林宇俊購買系爭土地時曾查閱土地登記謄本、地籍圖等公文書，並因信賴系爭土地登記謄本使用編定之記載為正確，而購買之。②按一般交易習慣而言，買賣土地皆有一定之用途，或為農耕，或為建廠，或為建屋自住，故除參考地目之編定外，皆會參考土地使用編定類別而決定是否買賣，本件情形原告乃係為建造工廠而購地。況依建築物興建等相關法令（如准否建築、容積率、建蔽率計算等），主管建築機關無非皆以土地登記簿上之登載據以為准否之審查條件。職是，土地登記簿上之土地編定記載，於人民相互間，或於人民向國家或各級政府機關主張相關權利或提出申請時，均堪為查核之基準，換言之，該等公文書已成為各項公、私法行為之憑準即信賴基礎。從而原告於取得系爭土地所有權過程中，既為善意，且有足資信賴之基礎。⑵原告已有信賴之表現：系爭土地經由訴外人林宇俊自法院強制執行程序拍定取得所有權後，原告因信賴土地登記為丁種建築用地，因而花費新臺幣（下同）12,500,000元之鉅資購入系爭丁種建築用地（另有訴外人葉雅雪、黃煙評、謝永陽等人亦各別以高價購入訟爭土地）。嗣後更以系爭土地申請、取得和美鎮公所合法核發之建造執照，再花費8,128,105元於系爭土地上鳩工興建房屋並辦妥保存登記，總計先後投入21,883,105元之鉅額資金。足見原告因信賴系爭土地登記之效力，方花費鉅資購入土地並建築房屋，具有信賴表現行為，無庸置疑。⑶原告之信賴利益顯然大於被告廢止原授益處分所欲維護之公益，且無不值得保護之情形：經濟上之利益非必然小於公益，若金錢損害甚鉅，且原告又屬善意信賴登記者，其與被告撤銷原授益處分僅係為維護系爭8筆土地土地變更編定之合目的性及土地登記與核定用途相符之正確性之公共利益相較，信賴利益並未較小。矧如不回復原編定地目，原告仍係按變更後之工業用地性質使用，並未破壞土地登記之正確性。 ⒊凡人民因信賴行政機關所為「行政行為」之事實，並依此事實產生信賴基礎，而為合理規劃及使用之行為，並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，又其信賴利益保護之結果，並未對公益造成重大危害，且信賴利益顯然大於廢止行政處分所欲維護之公益，則該行政行為即不得廢止，以保護人民之信賴利益，此有司法院釋字第525號解釋意旨可參。又「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」、「依本法所為之登記，有絕對效力」行政程序法第8條及土地法第43條分別定有明文。系爭土地編定既記載為「丁種工業建地」，又因被告機關之疏忽而漏未於土地登記簿標示部上一併註記「核定事業計畫使用項目」，致原告無從察覺系爭土地之不同，原告信賴地政機關登載土地登記標示之絕對效力而善意購入系爭土地並申請建築，原告之行為，當值得受信賴保護。 ⒋如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保，司法院釋字第589號解釋意旨可資參照。按土地法第43條規定之登記絕對效力原則，本即在「保障不動產登記之公信力、維護交易安全、經濟秩序」，是土地法之作用不僅在保障私人財產利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的。揆諸上開解釋意旨，本件維護之信賴利益自應予強化，俾使土地法規所欲實現之公益目的，亦得確保。（五）被告之抗辯無理由：被告主張本案係廢止合法行政處分，應適用行政程序法第123條第3款規定，即無不得撤銷之限制；依同法第126條規定，限於第123條第4款、第5款規定廢止授益行政處分方有信賴保護可言，且僅有補償之救濟，無不得撤銷之限制；本件原告等第三人所獲之利益僅能認為是反射利益，非公法上之權利，不得以爭訟手段請求實現，亦即原告不得依同法第117條以下規定主張信賴應受保護；原告已在系爭土地上建廠使用，足見系爭行政處分並未損其利益，如日後有不能繼續使用之情況，原告亦可於該時再主張信賴保護云云。惟查： ⒈信賴保護原則乃推導自法治國原理原則而來，嗣後經由學說及司法院大法官會議之不斷演繹、闡述及肯認，終至立法於行政程序法第8條明文規定。而同法第117條及第123 條乃係就違法授益處分之撤銷與合法授益處分之廢止特別為例示規定，非謂信賴保護原則僅侷限於該二條規定，其餘皆無信賴保護之適用。次參司法院釋字第589號解釋文，法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。是可知，信賴保護原則適用之範疇乃涵蓋行政處分、行政法規等之異動，非僅止於上揭第117條及第123條等規定所示情形；保護方法兼有存續保障或金錢補償，不因係廢止或撤銷行政處分而有不同。申言之，被告上揭抗辯理由，就行政程序法之適用而言，實過於狹隘，並無可採。 ⒉再者，同法第126條規定基於公益之需而廢止合法授益行政處分者，應給予合理補償，其適用對象限於授益行政處分之相對人。本件原告並非經濟部工業局核發原合法授益處分工業用地證明書之相對人，法律適用基礎自須回歸於上揭行政程序法第8條信賴保護原則之規定，而非同法第123條第1項；尤有甚者，原告於本件主張之信賴基礎亦非指上開經濟部工業局核發之原合法授益處分工業用地證明書，蓋於接獲被告所為系爭廢止之行政處分前，原告根本不知有上揭原授益處分存在。從而按前揭第589號或第525號等大法官解釋意旨，原告自得主張因信賴系爭土地登記謄本之記載而應受保護，並得於證明信賴利益高於公益後，請求撤銷系爭處分即維持原授益行政處分之存續保障。⒊又被告所稱之反射利益，係指此種行政處分就相對人而言是負擔處分，但它卻為第三人帶來某種利益。例如主管機關拆除某處的違建，使得與該違建比鄰而居的住戶在消防安全、環境衛生等各方面，皆蒙受利益。本件原授益處分即工業用地證明書之相對人為勝泰公司，原告於購買系爭土地前與該處分毫無關聯，更未因之受益，足徵原告並非上開受有反射利益之第三人，被告抗辯原告所獲利益為反射利益云云，顯係誤解。勉強而言，訴外人林春木即系爭土地原地主因工業用地證明書之核發而受有變更地目、土地價值提昇之利益，或可稱為本件受有反射利益之第三人。 ⒋按「工業建地」與「農牧用地」之交易價格甚大。而係徵廢止原授益處分之行政處分維持，原告等人所有8筆土地均由「丁種建築用地」改為「農牧用地」，其交易價值大幅降低，已損及原告等人利益。則系爭行政處分日後將發生損及原告信賴利益之情形已為其所預見，何以不能於本件及審酌原告等人事否具有信賴基礎、表現及利益等情卻僅廢止部分即勝泰公司原授益處分之決定。 ⒌本件系爭行政處分之效力包含通知被告所屬和美地政事務所回復系爭土地原編定地目，已使原告花費鉅資購入之系爭土地地目由丁種建築用地變更為農地，而相同位置、條件之農地交易價值遠不如丁種建築用地，乃眾所周知之事，足見原告等人因系爭行政處分受有系爭土地價值貶低，且不得從事原編定地目用途等損害，至為明顯，被告諉稱未受損害云云，實屬牽強。至土地上廠房日後能否繼續合法使用，又牽涉彰化縣和美鎮公所原核發建造執照是否因本件訴訟結果致遭撤銷之疑義，乃另一損害原告權益之事件，不得混為一談。 ⒍綜上所陳，被告之抗辯全無理由，應無可採。（六）被告就類似案例亦曾為有利於善意第三人之處理： ⒈經查，84年間因訴外人幸樺工業股份有限公司（承買前手原台隆塑膠工業股份有限公司土地持分）向臺灣彰化地方法院聲請分割共有物，該時始發現土地編定錯誤，為免合法工業用地及業經取得所有權之善意第三人之權益受損並引發糾紛，當時被告遂依內政部74年12月6日74台內地字第365116號函旨核定訟爭土地於84年11月06日判決共有物分割登記後，就幸樺工業股份有限公司及善意第三人持有部分，維持山坡地保育區丁種建築用地，其餘編定後未曾移轉所有權者，於85年12月27日編峻更正編定為山坡地保育區暫未編定用地，此有最高行政法院89年度判字第3715號判決卷證可稽。 ⒉本件情形既與上開案例雷同，牽涉者廣泛，基於土地登記之信賴基礎所為購入財產及興建廠房等信賴表現尤為明確且鉅額。核諸行政自我拘束原則及同等事物應為相同處理之平等原則，被告實無全部廢止原授益處分之必要與依據。換言之，就原告等信賴土地登記而購入系爭土地之善意第三人，原授益處分應予維持，無需廢止；牽涉勝泰公司部分則無可維持，應予廢止，如此方屬適法且兼顧人民合法利益及信賴保護。（七）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決： ⒈被告原處分廢止經濟部工業局民國89年01月11日工(89)中字第560021號函核發勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書（核准地號為原和美鎮○○段2439地號，面積4,573 平方公尺）之行政處分中，關於原告所有坐落彰化縣和美鎮○○段2439之1地號，面積278平方公尺、同段2439之3 地號，面積278平方公尺、同段2439之4地號，面積238平方公尺及同段2439之5地號，面積238平方公尺4筆土地部分，及經濟部民國98年2月4日經訴字第09806106400號訴願決定均撤銷。 ⒉被告應通知彰化縣和美地政事務所將原告所有坐落彰化縣和美鎮○○段2439之1地號，面積278平方公尺、同段2439之3地號，面積278平方公尺、同段2439之4地號，面積238平方公尺及同段2439之5地號，面積238平方公尺等四筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別均回復為丁種建築用地。 ⒊本審及發回前上訴審訴訟費用，均由被告負擔。三、被告則以：（一）經濟部工業局89年1月11日工中字第560021號函核發工業用地證明書，核准勝泰公司毗連廠地地號：彰化縣和美鎮○○段2439地號（面積4,573平方公尺），作為設置污染防治設備使用，（工業用地證明書說明五第5點：貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用土地前之土地編定）。另為加強管制興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展工業計畫及維護善意第三人權益之信賴保護原則，經濟部工業局於93年1月7日工地字09203528110號函檢送92年12月19日召開之會議紀錄決議四：惠請內政部地政司函告各直轄或縣市政府，於辦理該類案件變更編定異動登記時，應請土地登記機關原依該司92年5月1日內授中辦地字第0920083004號函說明一之（二）第1點所示，於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註之內容，修正為：「依據00縣政府00年00月00日00字0000號函核准變更編定，應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定。」依前述事實經濟部於89年核准本擴展計畫時並無法令依據需在辦理土地變更編定時於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定」。（二）本件係勝泰公司因設置污染防治設施之需，經經濟部工業局核發上開工業用地證明書並核准工廠變更登記在案，惟勝泰公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，擅自將該土地建有廠房、辦公室及倉庫等建物作為生產設施等用途，經被告於93年8月24日起多次查獲在案，並於93年9月7日以府建工字第0930172530號函、94年10月18日府建工字第0940201573號函、95年10月18日府建工字第0950203880號函及96年3月7日會勘處理報告表等多次函請該公司應依核定計畫完成使用，並敘明已違反「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，被告將廢止本計畫並恢復原變更前之土地編定，或應依擴展工業相關規定向經濟部工業局重新提出申請。勝泰公司不但未依核定計畫內容作為污染防治設備設施之使用，反擅自將土地分割分售予他人，顯已違反非都市土地使用管制規則第54條及第31條規定。被告於96年11月23日府建工字第0960240776號函，通知該公司未能依照原核定計畫使用，並擅自分割轉售他人，限期於96年12月20日前向被告提出陳述意見。惟該公司未能於期限內提出，被告爰依88年12月31日修正之促進產業升級條例第53條第1項、第2項及第5項及非都市土地使用管制規則第54條、第31條第5項之規定，廢止該事業計畫之核定及工業用地證明書，並函請土地登記機關恢復原和美鎮○○段2439地號（面積4,573㎡）原編定，並於97年7月16日送達原告，依法並無違誤。而被告所為廢止處分係廢止經濟部核發勝泰公司之工業用地證明書之核定，並未直接對原告生具體的法律上效果。原告所有土地，係由彰化縣和美地政事務所將土地之「使用類別」由「丁種建築用地」變更編定為「農牧用地」。因此原告對其所有土地之變更登記如有不服，即應針對該變更登記之行政處分不服（即和美地政事務所之處分），提起訴願。被告函請彰化縣和美地政事務所辦理或同意辦理，均係機關內部，本於上級監督權限，對於下級機關所為之指示，並非直接對原告為行政處分。又原告起訴請求撤銷被告97年7月14日府建工字第0970142222號函之處分。惟按上開公函中僅部分土地屬於原告所有，因此如認原告得提起訴願，行政訴訟亦應僅限於原告所有之土地部分才有保護之必要。（三）本案並無逾越行政程序法第124條之2年期間：經查，「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計劃及用地面積審查辦法」於97年7月11日始修正第17條明定：「興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起二年內，依核定計劃完成使用。興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延。但以一次為限，並不得超過一年。」本件被告雖多次會勘，勝泰公司未依核定計劃使用，但因當時法令並未明文規定核定計劃應於多久期間內完成，及逾期未完成之法律效果為何，被告當時只能勸導。因此被告即本於行政程序法第7條第1款規定依比例原則於93年間發函要求勝泰公司：「確實依所提污染防治計劃書規劃其配置使用，不得移作他用」，另於94年間因業者表示欲重新申請，因此被告於94年10月18日發函勝泰公司載明：「經本府94年9月5日現場勘查結，貴公司已建有廠房、辦公室等建築物作為生產設施等其他用途，但未依核定計劃內容作為污染防治設備設施使用，請儘速依核定計劃完成使用，或依經濟部工業局94年6月28日工地字第09400493790號函……依擴展工業之相關規定重新提出申請，否則本府將依非都市土地使用管制規則第31條及第54條規定，廢止貴公司之擴展計劃及恢復原變更用地前之土地編定。」嗣於95年8月15日再度會勘時，因被告未接獲勝泰公司向經濟部提出重新申請之資料。因此於95年10月18日發函表示將廢止擴展計劃及恢復原變更前之土地編定。嗣最終於96年3月7日再度會勘時勝泰公司仍未依核定計劃使用，且被告當時才查知原核准變更之土地已經遭分割出2439-1至2439-9號等筆土地，並已移轉予第三人黃煙評、謝永陽、黃宗賢、葉雅雪，才確定知悉勝泰公司已無法依原核定計劃使用。因此本件應自96年3月7日被告會勘知悉土地已移轉第三人，才確定勝泰公司無法完成使用時，此時才開始計算2年期間；93 年、94年間之會勘結論，均因業者要求改進或表示將另外重新申請，因此而未予遽行廢止，係符合行政程序法第7 條第1款之作為。因此被告97年7月14日所為廢止工業用地證明書自96年3月7日起算並未逾二年期間。（四）關於原告主張信賴保護原則之適用部分： ⒈本件應與土地法第43條規定無涉，土地法第43條規定係為保護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實的公信力，故第三人信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而剝奪真正之權利（司法院院字第1919號解釋參照），因此應係指私權糾紛而言，應非指登記簿冊上各項登記內容有絕對之效力，而不容政府機關依職權予以變動。而本件係勝泰公司未依原核定計畫使用並擅自將土地分割並分售予他人，被告依行政程序法第123條第1款及第3款規定，廢止其全部核定擴展計畫並恢復原變更前之土地編定，於法並無不合；至原告承買毗連土地是否受善意信賴保護，因涉勝泰公司與毗連土地受讓人及第三人間私法上權利義務關係之釐清，係屬民事問題，被告未便作事實上認定，並無法據以認定原告是否屬善意第三人。 ⒉原告不能主張信賴保護原則：⑴本件89年間之行政處分（即經濟部工業局89年1月11日89（中）560021號核發工業用地證明書），以及97年間廢止上開行政處分（即原處分），其行政處分之相對人均為勝泰衛材股份有限公司。⑵嗣勝泰公司依據89年核發之工業用地證明書，將林春木所有之系爭土地，即和美鎮○○段2439號土地之「使用地類別」，由「農牧用地」變更為「丁種建築用地」。後上開土地經分割、合併等，總共分成9筆土地，同段2439號由勝泰公司取得，2439-1、2439-3、2439-4、2439-5號由黃宗賢取得，2439-6、2439-7號由葉雅雪取得，2439-8號由黃煙評取得，2439-9號由謝永陽取得。⑶如上所述，上開二行政處分之相對人均為勝泰公司，系爭土地變更為「丁建」後，經輾轉移轉後，現由原告取得土地之所有權。如果認定原告取得「丁建」土地是「利益」，但其利益是「事實上的、間接的利益」，並不是因該行政處分而得利。因此第三人所得之利益只是「反射利益」，不能認為是公法上的權利，無法以爭訟手段請求實現的利益，受益之第三人即不能依據行政程序法第117條以下規定，主張其信賴應受保護，即「受益的第三人」在解釋上並非該法條所指之「受益人」。 ⒊本件廢止原行政處分（即廢止89年核發之工業用地證明書）所欲維護之公益，顯然大於原告所欲維護之私益，故不適用信賴保護原則： ⑴「依法行政原則」與「信賴保護原則」二者同為憲法原則，價值與地位皆無軒輊，在個案適用時皆不可偏廢。在違法授益處分之撤銷，「依法行政原則」與「信賴保護原則」處於相衝突之局面，基於依法行政原則，應撤銷違法之行政處分，以回復合法之狀態。而信賴保護原則係考慮人民對行政處分之存續所具有之利益，要求維持既存之違法行政處分。兩者發生衝突時，並無優先與否之問題，應依個案予以調整適用。行政機關欲撤銷違法授益行政處分時，必須在所追求的「公益」與人民的「信賴利益」之間，作法益衡量，應衡量兩者在個案中之重要性，從而決定是否撤銷或廢止，以及是否為全部或一部撤銷。 ⑵系爭土地前經核准變更為丁種建築用地，乃係基於工業或經濟發展之規劃，核准其變更土地之編定，以作為設置污染防治設施之使用，且原核准機關即經濟部工業局亦有預先保留廢止權利之情形。又系爭土地既未依原核定計劃使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第五項規定，因之被告97年7月14日原處分及同日府建工字第0970143831號函所為廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定及函請本件彰化縣和美地政機關恢復系爭土地原編定之處分，其所欲維護之利益，乃涉及：①行政機關核准毗連非都市土地變更編定之「合目的性」②土地登記與核定用途相符之「正確性」上開二者均屬重大公益性質，原告之信賴利益並不大於撤銷所欲維護之公益，因此本件應無信賴保護之適用。 ⒋退步言，縱適用信賴保護原則，應非當然只有如原告所主張「不能廢止行政處分」一途： ⑴本件89年間之行政處分係「授與利益之合法行政處分」，應無疑義。現被告以行政程序法第123條第3款規定，廢止行政處分。縱有原告主張「信賴保護原則」之適用，其可能之處理方式有三種：①廢止行政處分，且不予補償。②廢止行政處分，但給予補償。③不廢止行政處分。 ⑵司法院釋字第589號解釋對於行政法規之「修改」、「廢止」，所生之「信賴保護原則」問題，即闡釋：「至於如何保護其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則需衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。」 ⒌本件被告廢止原行政處分，與信賴保護並不衝突： ⑴89年間之行政處分應予廢止，係基於行政程序法第123 條第3款之法律明文規定。且有廢止之必要，已如前述。 ⑵被告現在所為廢止原行政處分之行為，並不當然損及原告之「信賴利益」。原告現已在系爭土地上建廠使用。系爭行政處分，並無損其利益。如事後有不能繼續使用之情事發生，才發生利益受損情事，原告亦可於該時，主張「信賴保護原則」，要求保護（例如要求繼續原來之使用、補償……）。 ⒍嚴格而言，影響原告之「利益」者，係彰化縣和美地政事務所97年8月5日和地二字第0970004494號函：「為勝泰衛材股份有限公司未依核定計劃使用，業經縣府廢止工業用地證明書一案，並函請辦理和美鎮○○段2439-0、2439-1、2439-3至2439-9地號等九筆土地由特定農業區丁種建築用地恢復原編定（同區農牧用地）。」原告如有不服（主張信賴保護原則等等），應就該地政事務所之行政處分為標的，進行行政救濟之程序。至於被告系爭之行政處分（即廢止勝泰公司工業用地證明書），其處分之對象非原告，亦不直接對原告產生不利益，原告對此提起訴訟，請求撤銷等即無理由。（五）本件原由經濟部工業局核發工業用地證明書，嗣法規修改，被告依現行法令規定有權廢止該證明書：促進產業升級條例第4條明定工業主管機關在中央為經濟部工業局；在縣（市）為縣（市）政府，同條例施行細則第95條第1項規定：「本條例第五三條第一項規定之工業用地證明書，由地方工業主管機關核發。」另「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計劃及用地面積審查辦法」第12條於89年11月15日修正亦規定核發工業用地證明書之法定權限由省（市）工業主管機關，改由土地所在地之地方工業主管機關核發，該修正條文並已刊登於89年12月11日經濟部公報，並未違背行政程序法第11條第4項之公告移轉管轄之規定。行政程序法中有關管轄權之規定，係為保護人民，免於「投訴無門」，行政程序法第11條第1項規定：「管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」管轄權應依職權認定、管轄權爭議之處理、管轄權變動後應移送等等，分別在該法第17條、第14條、第18條定有明文。本案經經濟部及被告認定結果，被告有廢止之管轄權，並無爭議，且此管轄權之認定結果，對原告等亦無因此而生不利之情事。是有關核發工業用地證明書之法定權限，原係由中央工業主管機關核發，嗣修改法令，改由土地所在地之地方工業主管機關核發（即管轄權變更），應依行政程序法第11條第1項及第5項之規定，而與同法第15條規定之委任、委託或地方制度法所定之委辦事項無涉。本件管轄權於修法後已歸屬地方工業主管機關，經濟部工業局亦認為該局依法已無從對計劃內容後續發展情形進行管控或廢止，因此被告有權廢止系爭工業用地之證明書。（六）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、彰化縣和美鎮○○段2439、2439-1、2439-3、2439-4、2439-5、2439-6、2439-7、2439-8、2439-9、地號土地登記查詢表、巨昌工業有限公司登記資料查詢、和美鎮○○段827建號建物登記查詢表、和美鎮公所95和鎮建字第21676號建造執照、彰化縣和美地政事務所民眾閱覽異動索引、經濟部工業局89年1月11日工（八九）中字第560021號函、96年7月9日工地字第09600481170號函、96年9月26日工地字第09600672810號函、93年1月7日工地字第09203528110號函、96年4月17日工地字第09600230650 號函、97年3月4日工地字第09700114530號函、經濟部89年 11月15日經（八九）工字第89316407號令、89年1月11日經（八九）中字第89900203號函、97年9月16日經授工字第09720412970號函、被告93年9月7日府建工字第0930172530號函及會勘處理報告、94年10月18日府建工字第09402 01573號函及會勘處理報告、95年10月18日府建工字第0950203880號函及會勘處理報告、96年3月15日府建工字第0960044260號函及會勘處理報告、96年5月29日府建工字第0960105805號函、96年8月14日府建工字第0960164636號函、97年1月29日府建工字第0970021935號函、97年7月14日府建工字第0970142 222號函、97年7月14日府建工字第0970143831號函、89 年5月19日八九彰府地用字第094066號、98年4月17日府地用字第0980085791號函、89年5月11日八九彰府地用字第0號函（稿）、96年5月10日便箋、96年5月23日便箋、96年7月25 日便箋、96年8月2日便箋、96年8月6日便箋、96年8月10日便箋、96年11月23日府建工字第0960240776號函、97年1月 29日府建工字第097 0021935號函、98年7月17日府建工字第09 80163792號函、97年7月25日府地用字第0970152857號函、土地建物異動清冊、勝泰公司96年3月5日勝泰96字第0305號函、89年1月11日工業用地證明書、98年10月26日擴展計畫書增加毗鄰前後土地清冊、87年7月承諾書、87年5月6日土地使用同意書、地主印鑑證明、毗鄰前後機械動力及廠房配置圖、毗鄰前後建物使用說明書、原廠區毗鄰、不動產買賣契約書、房屋仲介收據、廠房興建工程收據、工程承攬契約書、巨昌工業有限公司廢水處理工程規劃書、彰化縣和美地政事務所97年8月5日和地二字097004494號函、最高行政法院89年判字3715號判決、彰化地方法院94年度執字第15063號清償債務事件相關卷證等件附卷可稽，為可確認之事實。五、歸納兩造上開主張，本件之爭點為：被告有無廢止經濟部工業局89年1月11日工中字第560021號函核發工業用地證明書之權限？被告廢止上開核准函有無超過2年之除斥期間？原告得否主張行政程序法上之信賴保護原則？茲分述如下：（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1條前段、第18條分別定有明文。再行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」可知，不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟者，非專以受處分人為限，就該處分有利害關係之第三人亦得提起之。又所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。換言之，第三人須因行政處分，致其權利或法律上利益受有損害者，即得提起訴願，並得因不服訴願決定而提起行政訴訟。原告所有之系爭2439-6號等2筆土地係分割自原彰化縣和美鎮○○段2439地號土地，為前開所確認之事實，則被告以原處分廢止系爭准許函核發系爭毗連地工業用地證明書之核定，而將系爭毗連地之使用類別由「丁種建築用地」恢復原編定之「農牧用地」，已限制原告本於所有權對於系爭土地之使用收益，原告對於原處分自有法律上之利害關係，揆諸前揭說明，自得提起訴願及行政訴訟請求救濟之，合先敘明。（二）次按，「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」行政程序法第123條、第124條分別定有明文。另「（第1項）興辦工業人因……設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經工業主管機關核定發給工業用地證明書，以租購土地，依法辦理變更使用及登記。……（第5項）第一項擴展計畫及用地面積之審查辦法，由經濟部定之。」及「（第1項）丁種建築用地有下列情形之一而原使用地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第五十三條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，得在其需用面積限度內以其毗連土地申請變更編定為丁種建築用地：一、設置污染防治設備。……（第5項）工業主管機關應依第54條檢查是否依原核定計畫使用；如有違反使用，經工業主管機關廢止其事業計畫之核定者，直轄市或縣（市）政府應函請土地登記機關恢復原編定，並通知土地所有權人。」「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」復為88年12月31日修正公布之促進產業升級條例（已於99年5月12日廢止）第53條第1項、第5項（88年12月 31日修正前係規定於同條例第32條之1第1項、第4項）及非都市土地使用管制規則第31條、第54條所明定。又經濟部依上述促進產業升級條例之授權，於87年1月21日修訂之上述毗連地審查辦法第9條原規定：「興辦工業人依前條規定申請增加毗連土地時，應擬具下列書件……向土地所在地之直轄市政府建設局申請核定，或向縣（市）政府申請核轉中央工業主管機關核定，並辦理工廠變更登記及核發工業用地證明書：……」嗣依89年11月15日修訂後同辦法第12條之規定，已將興辦工業人申請增加毗連地之核定及核發工業用地證明書之權限移轉予土地所在地之地方工業主管機關辦理。是以，系爭准許函雖係工業局於89年1月11日核發給訴外人勝泰公司，被告非作成該准許函之原處分機關，惟其自89年11月15日起已承受原處分機關工業局關於興辦工業人申請核定增加毗連地及核發工業用地證明書之業務，則訴外人勝泰公司是否未履行系爭准許函課予之負擔，被告自有審認及廢止系爭准許函之權限。是原告訴稱「經濟部竟未將委託事項及法規依據予以公告，顯已違反同法條第3項之規定而不生權限移轉之效力。被告針對前開權限移轉前之行政處分並無廢止之權。換言之，有關該授益行政處分之廢止，仍應由經濟部自行為之，被告逕以自己之名義廢止經濟部作成之行政處分，且缺乏事務權限，應屬無效。」云云，尚有誤會，要非可採。（三）另按，行政程序法第123條第3款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」第124條規定：「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」經查，訴外人勝泰公司因設置污染防治設施之需申請增加毗連非都市土地，前經經濟部工業局於89年1月11日以工（89）中字第560021號函核發工業用地證明書（核准增加毗連用地地點：彰化縣和美鎮○○段2439地號），該函說明五、（五）並記載「貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定。」（參見本院前審卷第37頁）；嗣經被告分別於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日、96年3月7日邀集勝泰公司會勘，發現勝泰公司擅自在部分的系爭2439號土地上興建廠房、辦公室等建物作為生產設施等用途，並未依原核定計畫應設置污染防治設施之使用用途（參見本院前審卷第65頁至第66頁、第69頁至第70頁、第73頁至第74頁、第75頁至第76頁）；被告分別以93年9 月7日府建工字第0930172530號函、94年10月18日府建工字第0940201573號函、95年10月18日府建工字第0950203880號函及96年3月15日府建工字第0960044260號函（參見本院前審卷第64頁、第67頁至第68頁、第71頁至第72頁、訴願卷第51頁），多次函請該公司應依原核定計畫完成使用，並敘明依「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，將廢止本計畫，並恢復原變更前之土地編定，或應依擴展工業相關規定向本部工業局重新提出申請等情，亦為前開所確認之事實。因此，勝泰公司有未依原核定計畫設置污染防治設施使用之情形，洵屬明確。從而，被告以勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第5項及第54條之規定，符合前開行政程序法第123條第3款規定，乃以原處分廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關恢復系爭2439號土地（面積4,573平方公尺）之原編定，尚非無據。（四）雖原告主張「被告遲至97年7月14日始以系爭原處分廢止經濟部工業局核發勝泰公司之工業用地證明書之核定處分，不論以93年8月24日會勘知悉勝泰公司未設置污染防治設施之時，或以上開彰化縣和美鎮○○段2439-1地號及2439-2地號土地，於95年1月11日經法院拍賣時起算，被告所為系爭廢止之處分，均已逾2年之除斥期間，從而系爭原處分自屬違法。」云云。然查，興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法（業於99年11月29日廢止）第17條規定：「興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起二年內依核定計畫完成使用。興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延，但以一次為限，並不得超過一年。中華民國九十七年七月十一日修正施行前，已經相關主管機關受理，但未取得工業用地證明書者，應依前二項規定辦理。中華民國九十七年七月十一日修正施行前，已取得工業用地證明書者，應自中華民國九十七年七月十一日修正施行日起三年內，依核定計畫完成使用。」係於97年7月11日修正增訂，在該條規定增訂前，相關法令對於興辦工業人應依核定計畫完成使用之期限並未有所規範。另上引促進產業升級條例、非都市土地使用管制規則均僅課予興辦工業人應依核定計畫使用土地之義務，亦未定有其未依計畫書所定期限完成使用，應予廢止其事業計畫核定之明文；且本件系爭准許函課予勝泰公司之負擔，亦係應依原核定計畫設置污染防治設施及不得移作他用，並未課予該公司應依計畫預定完工期限完工之負擔；復參以興辦工業人依上引促進產業升級條例之規定，申請使用毗連工業用地以擴展工業或設置防治污染設施或增闢必要通路，均非短期內可完成之計畫，期間容有情事變更，如因其未能於計畫書預定之期限完工，即認構成未依原核定計畫使用或未履行負擔，逕予廢止原核准發給之工業用地證明，容有過苛，亦無以達成促進產業升級條例為促進工業升級之立法目的，故主管機關本於行政裁量及審度實際情況，給予興辦工業人報准延期或改善期間，實有必要。此觀諸上述毗連地審查辦法97年7月11日修正時，於同辦法第17條2項亦增訂如興辦工業人未能於取得工業用地證明書之日起2年內，依核定計畫完成者，得報請核准展延，但以1次為限，並不得超過1年，俾兼顧興辦工業人權益及公共利益之達成亦可知。本件經濟部發給工業用地證明書時，已於該證明書內依申請人勝泰公司所提報污染防治計畫書載明毗連用地預定興工及完工日期，其完工日期為89年12月31日，有該工業用地證明書在卷可按（參見本院前審卷第38頁）。雖訴外人勝泰公司未依其所提污染防治計畫書預定完工日期於89年12月31 日完工，依照上開說明，尚難逕謂已構成未履行系爭准許函所課予「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」之負擔。又本件被告於93年8月24日、94年9月5日至現場會勘，查獲勝泰公司未依核定計畫使用，因當時法令未規定應依核定計畫完成之期限及逾期完成之法效，其本於行政程序法第7條第1款：「行政行為應採取之方法應有助於目的達成」之規定，乃依業者之請求，給予完成依原核定計畫使用或依相關規定重新申請之改正期間，嗣於95年8月15 日至現場會勘結果，勝泰公司仍未依原核定計畫使用或向經濟部提出重新申請，且繼續違規使用土地，其已於95年10月18日通知該公司將廢止系爭准許函及恢復原變更前之土地編定，核其於93年、94年間之會勘，均因業者要求而給予改正期間，為合法之行政行為，即應以其於95年8月15日會勘發現勝泰公司未能依其指示完成依原核定計畫使用，且繼續違規使用時起算除斥期間，則其於97年7月14 日以原處分廢止系爭准許函，並未逾前開規定2年之除斥期間。（五）況且，依照前揭工業局所核發之系爭准許函之記載，勝泰公司應確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定，已課予勝泰公司應履行之負擔，是系爭准許函為附負擔之授益行政處分甚明。從而，勝泰公司就系爭准許函應履行之負擔，應包括系爭毗連地「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔。原告主張「系爭處分上『應依原核定計畫設置污染防治設施使用』與『不得移作他用』兩項文字僅不過係原處分機關於文件上作正、反列舉之示意，並非因此即可認屬兩項不同之負擔，故上揭判決理由，實屬未予深究文義之誤會。」云云，容有誤解。又被告於93年8月24日至勝泰公司會勘申請毗連工業用地是否完成使用時，發現該部分土地上建築廠房及辦公室使用，其餘部分為空地，尚未開發使用亦無任何設施，嗣被告分別於94年9月5日、95年8月5日及96年3月7日至現場會勘結果，勝泰公司上開違規建築之廠房及辦公室仍使用中，（參見本院前審卷第65頁至第78頁），足認訴外人勝泰公司確有未履行系爭准許函課予系爭毗連地「不得移作他用」之負擔情形。而被告最後一次於96年3月7日至勝泰公司會勘時，該公司違規在系爭毗連地建築之廠房及辦公室既仍繼續使用中，則勝泰公司因未履行系爭准許函所課予不得將該毗連地移作他用之負擔，所生系爭准許函廢止之原因事實仍處於持續發生之狀態。故縱認原告於93年8月24日至勝泰公司會勘時，該公司尚未完成依核定計畫設置防治污染設施；且至遲於上開2439-1及2439-2地號土地於95年1月11日經法院拍賣後，勝泰公司已確定無法依核定計畫設置污染防治設施使用，即應開始起算2年之除斥期間。惟依前述，系爭准許函課予勝泰公司應履行之負擔，包括「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔；且勝泰公司在該毗連地建築之廠房及辦公室繼續使用中，其未履行「不得將系爭毗連地移作他用」負擔之廢止原因仍持續發生中，則被告於97年7月14日以原處分廢止系爭准許函，就勝泰公司未履行不得將系爭毗連地移作他用之負擔而言，並未逾2年除斥期間。是原告上節主張本件已逾2年之除斥期間云云，要非可採。（六）復按，「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」固經行政程序法第117條及第119條所明定。經查：本件被告係依前開行政程序法第123條第3款規定，以原處分廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關恢復原和美鎮○○段2439地號（面積4,573平方公尺）原編定，其廢止者乃授予利益之合法行政處分，自與撤銷法定救濟期間經過後之違法行政處分不同，是本件並無行政程序法第117條及第119條有關信賴保護原則之適用。另本件經廢止者，乃前揭經濟部工業局89年1月11日工（89）中字第560021 號函核發工業用地證明書，原告並非該工業用地證明書之核發對象，自非該核准函之受益人，故本件原告亦不得依行政程序法126 條規定，主張信賴保護之損失補償。（七）另按，行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即誠實信用及信賴保護原則。又司法院釋字第525號解釋謂：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」同院釋字第589號解釋謂：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保。」因此，行政法上信賴保護原則之適用，須具備信賴基礎、信賴表現及信賴利益值得保護等要件，始足當之。又公權力行使雖涉及人民信賴利益而有保護之必要，但基於公益需要，仍非不可為一定廢止行為。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等。本件固無行政程序法第117條、第119條及第126條等有關信賴保護規定之適用，但參酌上開司法院釋字第525號解釋之意旨，信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止之意旨，故本件是否尚有上開行政程序法第8條規定及相關解釋之適用，即非無探究之餘地。經查，非都市土地使用分區及編定，係國家依法律所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，為維護土地應有之使用，防杜他人假藉輾轉移轉謀利之流弊，系爭2439號土地自需依原核定計畫設置污染防治設備之使用始合於規定。縱原告主張係因信賴土地登記及取得之建造執照，已耗費21,883,105元用以購買土地、興建廠房等，應受信賴保護。惟原告之信賴利益僅屬經濟或金錢上的利益，經濟部工業局則基於工業或經濟發展之必要，整體考量勝泰公司提出之計畫，而以89年1月11日工中字第560021號函核准勝泰公司申請毗連非都市土地系爭2439號土地變更編定為丁種建築用地，是依其原核定計畫系爭土地應設置污染防治設備使用，屬國家為維護土地應有之使用，以法律所加諸土地使用上之管制，顯具公益性，故以原告之經濟、金錢的信賴利益與保障公益兩相權衡，並無信賴利益顯然大於所欲維護公益之情形。揆諸前揭說明，被告以原處分廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關恢復原和美鎮○○段2439地號原編定，揆諸上開說明，尚難認已違反上開有關信賴保護原則之說明意旨。（八）至於原告主張「土地法第43條規定：『依本法所為之登記，有絕對效力。』系爭土地編定既記載為『丁種工業建地』，又因被告機關之疏忽而漏未於土地登記簿標示部上一併註記『核定事業計畫使用項目』，致原告無從察覺系爭土地之不同，原告信賴地政機關登載土地登記標示之絕對效力而善意購入系爭土地並申請建築，原告之行為，當值得受信賴保護。」一節。按司法院院字第1919號解釋文：「土地法第三十六條（按即現行法第43條）所謂登記有絕對效力。係為保護第三人起見。將登記事項賦予絕對真實之公信力。故第三人信賴登記。而取得土地權利時。不因登記原因之無效或撤銷。而被追奪。惟此項規定。並非於保護交易安全之必要限度以外剝奪真正之權利。……」顯見，土地法第43條僅是在保護交易安全，維護第三人權益，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪，但並不影響行政機關依各該法令所為公權力之行使。本件係勝泰公司未依原核定計畫使用，被告依行政程序法第123條第3款規定（被告並主張亦有同條第1款之適用），廢止其全部核定擴展計畫並恢復原變更前之土地編定，並非追奪原告之所有權或其他物權，原告援引土地法第43條規定，主張原處分有所違誤，尚有誤解。六、綜上所述，原處分以訴外人勝泰公司在系爭2439號土地興建廠房及辦公室使用，並未履行「不得將系爭毗連地移作他用」負擔，乃廢止系爭准許函，其認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請本院判決撤銷訴願決定及原處分有關廢止原告所有坐落彰化縣和美鎮○○段2439之1地號，面積278平方公尺、同段2439之3地號，面積278平方公尺、同段2439之4地號，面積238平方公尺及同段2439之5地號，面積238平方公尺4筆土地經經濟部工業局 89年1月11日工（89）中字第560021號函核准勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書（核准地號為原和美鎮○○段2439地號，面積4,573平方公尺）部分，為無理由，應予駁回。至於原告聲明「被告應通知彰化縣和美地政事務所將原告所有坐落彰化縣和美鎮○○段2439之1地號，面積278平方公尺、同段2439之3地號，面積278平方公尺、同段2439之4地號，面積238平方公尺及同段2439之5地號，面積238平方公尺等4筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別均回復為丁種建築用地。」部分，係依行政訴訟法第196條第1項規定提起，因其訴請本院判決撤銷訴願決定及原處分部分為無理由，已如前述，則其此部分主張即乏所據，亦無理由，應併予駁回。七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據經本院審酌後，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　11　　月　　10　　日臺中高等行政法院第二庭審判長法官　王茂修法官　莊金昌法官　劉錫賢以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。中　　華　　民　　國　　100　年　　11　　月　　10　　日書記官莊啟明

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)100年度訴更一字第39號

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