臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)102年度停字第5號

• 裁判案由: 聲請停止執行
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 07 月 12 日
• 當事人: 郭貴輝

臺中高等行政法院裁定
102年度停字第5號聲 請 人　郭貴輝
許金福
許乃村

李榮華
共 同
代 理 人　林三加　律師
相 對 人　苗栗縣政府
代　表　人　劉政鴻
代 理 人　饒斯棋　律師
參 加 人 福祿壽園區股份有限公司
代 表 人 林睿紳
代 理 人　饒斯棋　律師
上列當事人間因環境影響評估法事件，聲請人聲請停止執行，本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，
不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行
政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將
發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」為行政訴訟法第116條所明定。次按，
行政訴訟法有關停止執行之規定，係針對尚處於救濟期間或已提起行政救濟尚未確定之行政處分，因執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，所由設之暫時權利保護程序。若行政處分業已具有形式確定力，當事人不能再循通常之救濟途徑（訴願或行政訴訟），加以撤銷或變更，即不生停止執行之問題，此觀行政訴訟法第116條第1項至第3項規定文義
自明。另人民對於已不可爭訟之行政處分，依行政程序法第128條規定，請求行政機關重開行政程序，予以撤銷或廢止
，而經行政機關拒絕者，其不服而訟爭之原處分乃該否准重開申請之程序上行政處分，並非已確定之前行政處分或決定，自不得藉由對否准程序重開申請之原處分爭訟，轉而對已確定之前行政處分，聲請停止執行（參照最高行政法院100
年度裁字第1799號、100年度裁字第1218號、98年度裁字第3329號、98年度裁字第2325號、95年度裁字第534號等裁定意旨）。
二、聲請意旨略以：
（一）行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或聲請人之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第5項規定：「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」
（二）開發行為所造成之環境影響符合環境影響評估法施行細則第19條第2到7款之事由者，即屬「對環境有重大影響情形對環境所造成之損害，性質上均屬難於回復之損害」。按最高行政法院99年度裁字第2032號裁定謂：「我國環境影響評估法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，……而環境影響評估法施行細則第19條規定：『本法第8條所稱對環境有重大影響
，係指下列情形之一者：……三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。……六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。』上開第2款至第7款對環境有重大影響情形對環境所造成之損害，性質上均屬難於回復之損害」。相對人刻意漏未評估系爭開發案之基地確有石虎之存在，亦未命開發單位提出具有可行性之環境影響對策與替代方案，即作成系爭開發案有條件通過第一階段環境影響評估之審查結論，顯有裁量濫用之違法；且嚴重威脅石虎之棲息生存與當地生態，若不停止執行系爭開發案之環境影響評估審查結論與開發許可，將發生難於回復之損害，且有急迫情事：
⒈本件相對人於辦理系爭開發案之環境影響評估審查之際，刻意漏未評估石虎之存在，未依法進行第二階段之環境影響評估，顯屬裁量濫用：
⑴依照林務局相關公文顯示，相對人於辦理系爭開發案之環境影響評估時，顯已知悉系爭開發案基地為保育類野生動物石虎之棲息地，相對人就此重要資訊漏未評估，自有裁量濫用之違法。查本件相對人自95年9月間起即
參與農委會林務局之「新竹、苗栗之淺山地區小型食肉目動物之現況與保育研究計畫」，且相對人於95年9月8日與96年3月30日亦分別指派羅大為與黃金山代表出席
，該研究計畫內容均隨函寄予被告。依該研究計畫該期中報告之「六、結論與建議」的「（二）長期策略」：「3.針對族群劇縮的物種（尤其保育類，如石虎、麝香貓），應積極研究並結合三義火炎山自然保留區，建立合適的生態走廊，增加小族群基因交流之機會。……根據本研究的結果顯示，後龍溪以南的各個小樣區，包括後龍、西湖、烏眉、銅鑼、甚至往南的通宵、苑裡和三義地區，為食肉目野生動物的熱點，且石虎族群密度較高，並有相連的林地，建議這些地區間的生態廊道建立為優先考量」、該期末報告之「五、結論」：「由於當地民眾對石虎的認知程度和目擊人數頗高，而自動相機拍攝到石虎的比例也不低，顯示苗栗淺山地區，尤其後龍、西湖、烏眉等草─林地形丘陵地區應是對石虎較佳的棲息環境」。綜上，顯見相對人所稱係於101年6月間始由自由時報獲知系爭開發案基地係石虎棲息地云云，純屬卸責之詞。相對人於辦理系爭開發案之環境影響評估審查之際，刻意漏未評估石虎之存在，即有裁量濫用之違法。
⑵系爭開發案之進行已嚴重破壞當地淺山生態系之健全，自屬「對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響」，依法應進行第二階段之環境影響評估。相對人就系爭開發案逕為有條件通過第一階段環境影響評估之審查結論，即有裁量濫用之違法。查101年10月25日之自由時報：「一隻瀕零絕種的保育類動物『石虎
』，日前被民眾發現陳屍在臺三線卓蘭路段；林務局大湖工作站技正余建勳研判，這隻石虎可能因為棲地遭到道路分割，外出覓食過馬路時，成為輪下亡魂」；101
年8月14日之公視新聞亦報導，因為系爭開發之整地已
造成當地生態之嚴重破壞，當地民眾亦多次見到野生保育類動物因為系爭開發案的動工，出現在馬路上而遭往來行車撞死。石虎除了本身是野生類保育動物外，同時亦屬淺山生態系食物鏈頂端的掠食者，乃是該生態系健全與否的「關鍵物種」（keystone spec ies）。從而
，石虎一旦滅絕，則對淺山生態將造成嚴重的衝擊，依環境影響評估法施行細則第19條第3款自應進行第二階
段之環境影響評估。相對人逕以第一階段有條件通過系爭開發案之環境影響評估審查結論，顯有裁量濫用之違法。
⑶開發單位並未依照生態評估之相關規範製作環境影響評估說明書，顯未將保育類野生動物石虎之存在納入評估範圍，更加劇對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存之不利影響。相對人就系爭開發案逕為有條件通過第一階段環境影響評估之審查結論，亦有裁量濫用之違法。按環境基本法第15條：「各級政府對於轄區內之自然、社會及人文環境狀況，應予蒐集、調查及評估，建立環境資訊系統，並供查詢」以及「動物生態評估技術規範」第4點：「動物生態評估作業步驟、內容、方法，依下
列規定辦理：……（二）動物生態背景調查，包括陸域動物調查、水域動物調查，其調查時間、次數、方法及分析、統計等參考附件一辦理」。依該技術規範「附件一」：「調查期間除收集與開發地點相關的生態文獻外，應有實地調查或採樣，其內容應包含調查區域的環境概述、調查日期與時間、樣點之設立與描述、調查方法與努力量、使用的統計方法、調查結果與討論」。石虎棲息於後龍地區已為學者研究指出，且為當地居民所共見；復依上開環境基本法與動物生態評估技術規範，相對人辦理系爭開發案之環境影響評估審查之際即負有主動收集轄內動物物種文獻及資料的義務。從而，相對人於評估之際全然未考量開發案對石虎之衝擊，顯見相對人評估程序之進行未依上開規範為之，則其決定自亦基於不完全之資訊所作成，其裁量自有濫用之違法。
⒉開發單位針對開發基地生態影響之對策與替代方案欠缺可行性，並不合乎環境影響評估法第6條、開發行為環境影
響評估作業準則第27條與動物生態評估技術規範之要求：⑴依照辦理環境影響評估之相關法律，開發單位所提出之環境影響對策與替代方案必須具有可行性。環境基本法第24條：「中央政府應建立環境影響評估制度，預防及減輕政府政策或開發行為對環境造成之不良影響」環境影響評估法第6條第2項：「前項環境影響說明書應記載下列事項：八環境保護對策、替代方案。」開發行為環境影響評估作業準則第27條：「開發單位應參考文獻資料進行實地補充調查，說明開發基地及毗鄰受影響地區植物之種類、群落與分布、動物之種類、相對數量及棲息狀況；分析將來因開發對生物數量及棲息地之影響，包括影響範圍及干擾程度等，並針對上述影響提出可行之保護或復育計畫」。次按動物生態評估技術規範的「附件二、開發案對動物生態之衝擊評估」之「一、生態影響評估項目」：「從功能性角度將當地的生態區域分類（如：生殖棲地、覓食行為、覓食棲地、避難棲所等），考量地區內因開發行為（如：抽水、抽砂、高低溫、混濁度提高等）所承受之干擾程度，就開發行為評估當地生態區域受到的影響，可能造成之干擾程度與動物的反應」，以及「依現場調查資料及該物種相關文獻中棲地及生活史之需求，評斷開發行為對少數重要的生態系與特有種、稀有物種的影響，同時特別重視：評估現有保育類及特稀有物種之族群結構與數量」。
⑵系爭開發單位之環境影響評估說明書就環境影響對策與替代方案之說明，僅為概括籠統之列舉，並不具有可行性。由系爭開發案之環境影響評估說明書之內容可知，系爭開發案基地具有多種保育類水、陸域動物活動棲息，開發行為對於各種動物之影響顯有差異；然開發單位就系爭開發案所檢具之環說書中，對於生態影響之保護對策與替代方案單以籠統之說明虛應故事；僅空泛依陸域動、植物與水域生態表列，並未依照「動物生態評估技術規範」規定將開發行為影響之生態物種分類評估。對於其對策及替代方案與各種生物特性之關連性，以及如何達到上開復育效果更是隻字未提。如此具文之對策與替代方案，顯難達成上開環境影響評估法之目的。環境影響評估審查委員中之李培芬委員即指出：「本案的大冠鷲、鳳頭蒼鷹、領角鴞等保育類，需要有適當的棲息地，方可收保育之效，但開發單位僅回答：『本案已保留園區內大範圍綠地面積』，帶過……這些相關問題開發單位均無答案，這樣的環境影響評估說明書與未來的開發行為如何可信？」，以及「應詳細說明每一種保育類野生動物之保育策略，同時評估說明現有的綠地規劃是否可以達到保育類野生動物的保育目標？」
⑶依照行政院環境保護署發函予相對人之公函，林務局與農委會特種生物研究中心均已明確指出系爭開發案基地具有保育類野生動物石虎之存在。再查，行政院環境保護署於101年8月13日發函予相對人之公文即載明：「該函（按：農委會特種生物研究保育中心於101年7月10日發予行政院環境保護署之公函）除明確指出：『該基地及周遭範圍確實有保育類野生動物石虎』，……」。行政院環境保護署於101年8月23日發予相對人之函文亦載明：「苗栗縣環境保護局係屬環境影響評估法之地方主管機關，且曾數度函請相關研究單位提供貴轄石虎之分布資料，既已知悉旨揭開發場址為保育類野生動物石虎之棲息環境，為預防及減輕開發行為對於該物種及環境造成不利之影響，建請貴署（行政院環境保護署）督促苗栗縣政府環境保護局做適當之處理。」顯見，系爭開發案基地確屬瀕臨絕種保育類野生動物石虎之棲息生存地。系爭開發案之進行迫使已瀕臨絕種之石虎遷離其棲息地，嚴重影響石虎之棲息生存，若不立即停止執行系爭開發案之環境影響評估審查結論與開發許可，將導致石虎面臨絕種與該地生態系瓦解之難於回復的重大損害。
⑷系爭開發案導致保育類野生動物石虎之生存棲息地破碎化，加劇石虎絕種之危機，嚴重破壞當地之淺山生態，應立即停止系爭開發案之環境影響評估審查結論與開發許可之執行，始能避免難於回復之損害：查，林務局依野生動物保育法第4條所公告之「保育類野生動物名錄
」，石虎屬於瀕臨絕種的保育類野生動物，並且屬於臺灣僅存之野生貓科動物；目前研究資料顯示，新竹淺山地區可能已無石虎族群。此外，石虎亦屬淺山生態系食物鏈頂端的掠食者，乃是該生態系健全與否的「關鍵物種」。依國科會網站之說明，所謂關鍵物種乃係「所謂基石物種即指在一個生態系中，一種物種的存在與否，會影響群集中其他相關物種的存活與多樣性」。從而，石虎一旦於該地區絕種，無疑將嚴重衝擊該地區生態系統。次依前開101年10月25日之自由時報報導，因為棲
息地遭到零碎切割，導致石虎覓食之際慘死車輪之下；此另亦有101年8月14日之公視新聞報導可證。可見由於淺山地區野生動物棲息地的破碎化，除了提供野生動物棲息利用之棲地面積變小，切割破碎的棲地更造成族群的孤立，對瀕臨絕種之物種的生存越形嚴峻。再者，系爭開發案開發面積高達24公頃，總挖方量達141,966立
方公尺，總填方量達141,906立方公尺。環境影響評估
委員會之李培芬委員於第2次初審之審查意見即指出：
「本案基地開發總面積為24.81公頃，原基地內屬自然
度2之草生地環境共約有5.03公頃，屬於自然度3的相思樹林則約19.78公頃，依據綠化面積比率計算表，推估
本案開發完成後基地內變更為自然度0的人工設施面積
共計約8.07公頃」。綜上說明，系爭開發案嚴重破壞保育類野生動物石虎的棲息生存與開發基地周遭之生態，惟相對人辦理系爭開發案之環境影響評估時並未遵守相關生態評估規範；加上開發單位對於系爭開發案之環境影響亦未提具可行性之對策與方案，故系爭開發案之施工明顯對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響，應即停止系爭開發案之環境影響評估審查結論與開發許可，始能避免難於回復之損害。
⒊查系爭開發案之基地正是座落於由臺1線、臺6線和濱海公路所切割的出來，119縣道以東的石虎出現頻率密集的區
域。故系爭開發案之持續施工確實將嚴重造成石虎棲息地的破碎化，以及石虎族群的隔絕而加劇石虎絕種之危機。長年研究石虎之學者陳美汀認為：「在苗栗各地區的族群中，後龍地區石虎的族群面臨的問題最為嚴峻。根據在後龍地區的調查資料顯示，臺1線、臺6線和濱海公路所切割的地區，面積約17平方公里（1,700公頃），是苗栗石虎
出現頻度最高的地區。……又由於119縣道穿過中央，兩
側多為農墾地，不利石虎橫越，因此，僅有119縣道以東
的小區域可提供石虎棲息的環境。……因此，維護此區域內的林地面積與完整性，是維繫此區域內石虎個體生存的當務之急。此外，為避免此族群因近親交配導致基因劣化，也應儘速評估並建立，提供聯繫此族群與相鄰族群的個體和基因交流的生態廊道。也因此，此區域內的任何破壞自然棲地的開發都應避免；也因此，目前正在施工的殯葬園區開發應立即停止。」因此，系爭開發案基地位置為珍貴保育類野生動物石虎之重要棲地，系爭開發案之進行將導致石虎覓食及繁衍之困難，故應立即停止系爭開發案之環評審查結論及開發許可之執行，始能避免對於珍貴保育類野生動物之棲地的不當破壞。
（三）系爭開發案火化爐所排放之戴奧辛「對國民健康或安全，有顯著不利之影響」，相對人應依但未依環境影響評估法第8條進行第二階段環境影響評估，就系爭開發案逕為有
條件通過第一階段之審查結論，顯有裁量濫用之違法；若不停止系爭開發案之環境影響評估審查結論與開發許可之執行，將對當地居民之健康造成難於回復之損害，且有急迫情事：
⒈系爭開發案之火化爐所排放之廢氣內含戴奧辛，對當地居民健康，有「顯著不利之影響」之虞，依法應進行第二階段之環境影響評估；相對人有條件通過系爭開發案之第一階段環境影響評估，其審查結論顯有裁量濫用之違法。開發行為環境影響評估作業準則第14條：「開發單位應事前估計開發行為在施工及營運期間，不同排放源可能產生之空氣污染物排放量，以適當精確方法計算擴散稀釋距離、濃度；或由相關資料推估空氣污染物之稀釋擴散濃度，並研判其影響之程度、範圍、時間以及是否符合空氣品質標準，並訂定因應對策。」惟查，開發單位提供其他園區同型火化系統之運作結果資訊顯示，本件開發單位所計畫使用之火化爐均會產生有毒物質戴奧辛；且由負責系爭開發案火化爐工程之開鴻公司所興建的臺北市立第二殯儀館，同樣會排出戴奧辛。復依系爭開發案之環境影響評估審查小組第2次初審會議記錄，梁正中委員即指出：「（開發
單位）所列之各項空氣污染防治設備不足以達到各項承諾之排放濃度，尤其是戴奧辛」。同次會議記錄中，陳志成委員亦認為：「廢棄排放標準不應以符合固定污染源排放標準為滿足，請提出本設備可達到承諾值」。第3次初審
會議記錄中，梁正中委員亦認為：「原審查意見4所提及
之各項空氣污染防治設備不足以降低戴奧辛之排放，但答覆內容卻未重新評估。」綜觀上開委員之發言，可知系爭開發案所排放之戴奧辛濃度確實有危害人體健康之風險。次查，開發單位僅於回覆辦理情況中空泛說明要求家屬配合焚化之物品限制，並未對戴奧辛排放濃度對周遭居民與生態之影響進行說明，顯然違背開發行為環境影響評估作業準則之規定。相對人並未評估系爭開發案火化爐所排放的戴奧辛濃度對周遭居民健康之影響的情況下，即作成有條件通過之結論，顯係就重要資訊漏未評估，其決定即有裁量濫用之違法。
⒉系爭開發案火化爐所排放之戴奧辛，將造成周遭居民之健康與環境重大難於回復之損害，應停止執行系爭開發案之環境影響評估審查結論與開發許可，始能避免對當地居民之健康造成難於回復之損害：
⑴依照環境基本法與環境影響評估法之「預防原則」，對於周遭居民之健康與環境有顯著不利之影響之虞，即應停止開發案之進行。環境基本法第3條：「基於國家長
期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護。」環境基本法第8條：「各級政
府施政應納入環境保護優先、永續發展理念，並應發展相關科學及技術，建立環境生命週期管理及綠色消費型態之經濟效率系統，以處理環境相關問題。」環境影響評估法第1條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不
良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。」綜觀上開條文，可知我國環境法制採取「環境保護優先」原則；亦即鑑於開發行為之影響具有不確定性與環境破壞的不可回復性，一旦開發行為對於環境具有嚴重不良影響之風險存在，依照上開原則，經濟利益即應讓步，立即停止開發行為以確保環境之無虞。
⑵系爭開發案所排放之戴奧辛將造成周遭敏感區域之居民與生態顯著不利之影響，本於預防原則，應立即停止系爭開發案之環境影響評估審查結論與開發許可之執行，始能避免重大難於回復之損害。查系爭開發案，除了基地本身即屬山坡地兼重要保育類野生動物棲息地之外，更鄰近龍坑國小、聚落與加油站等敏感區域，並存有耕作之農地。而戴奧辛可藉由攝食而進入人體，且屬長效性的有機污染物，人體對戴奧辛之代謝能力極差，健康人體排出戴奧辛耗時需超過20年。從而，鑑於戴奧辛對人體健康之不良影響並無法排除，且開發單位就此亦未曾作成詳細說明或健康風險評估，本諸我國環境影響評估法制揭櫫之「預防原則」，開發單未於分析就系爭開發案所排放之戴奧辛濃度與當地條件之環境條件，確實對周遭居民無不良影響之前，應立即停止開發；故應立即停止系爭環境影響評估審查結論與開發許可之執行。（四）相對人未審酌苗栗地區殯葬設施之實際需求，即就系爭開發案遽為有條件通過第一階段環境影響評估之結論，顯有違背比例原則之違法，並嚴重破壞國土安全；若不停止系爭開發案之環境影響評估審查結論與開發許可之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事：
⒈相對人審查系爭開發案之際，未衡量轄內殯葬設施之實際需求，顯與比例原則牴觸，相對人逕與有條件通過第一階段環境影響評估審查結論，即有裁量濫用之違法：
⑴行政行為必須受到比例原則的拘束，辦理環境影響評估審查程序自應斟酌開發案之必要性。按環境基本法第16條：「各級政府對於土地之開發利用，應以高品質寧適和諧為目標，並基於環境資源總量管制之理念，進行合理規劃並推動實施」；行政程序法第7條：「行政行為
，應依下列原則為之：……二有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者。三採取之方法所造成之損害不得與欲達成之利益顯失均衡。」末按區域計畫法所訂定之「非都市土地開發審議作業規範」第六編「殯葬設施」：「殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，除依殯葬管理條例規定外，應接受區域計畫殯葬設施規劃原則之指導，並於土地使用分區變更計畫申請同意階段，根據其服務範圍進行供需分析，評估實際需求」。查營建署於系爭開發案申請土地分區變更之審查會議記錄之意見即亦指出：「另探究前揭管制規則第15條規定意旨在於類此案件應先檢視轄區內現有設施之供給容量及未來需求分析，從國土保安及土地使用之觀點，評估審視是否有限制開發條件或總量管制確立其開發之適當性，……建議洽貴府殯葬主管機關就縣內或基地服務範圍內現有殯葬設施供需分析是否有設置必要性及區位適當性予以釐清」。
⑵相對人辦理系爭環境影響評估審查，未考量苗栗地區殯葬設施之實際需求，漏未斟酌實際需求之重要資訊，即有違背比例原則之違法：次查，系爭開發案所規劃墓（塔）位高達89,738位，開發面積高達24公頃。惟依內政部100年度苗栗縣火化率統計，縣內已經營運之兩座火
葬場，年度使用率均僅約30%；公墓設施使用率則均未
超過6%，骨灰存放設施同樣使用率未超過50%。次依內
政部殯葬設施資訊查詢系統可知，苗栗縣尚有已完工即將營運的頭份殯儀館可供使用，顯見系爭開發案欠缺必要性。相對人未分析其轄內殯葬設施使用情況，即有條件通過系爭開發案之環境影響評估審查，助長對國土之濫行開發，揆諸前揭系爭開發案基地生態環境之高度破壞，以及使當地居民生活於戴奧辛之恐懼陰霾之下，已牴觸法治國家中比例原則之要求，顯屬裁量權之濫用。⑶目前已有多則行政法院之實務見解，肯認土地利用開發若欠缺必要性，則有構成違反比例原則之違法，例如臺北高等行政法院99年度訴字第1856號判決即以：「（目的事業主管機關）作成系爭開發許可，未優先考量我國科學工業園區及工業區均有過度開發、大量閒置土地迄未利用之情形……，實無再選擇以徵收大面積耕地之手段，並舉債耗費520.6億元鉅資開發中科四期園區之必
要性，除不當剝奪人民之財產權，造成國土利用及國家資源之嚴重浪費，更犧牲我國之糧食安全與永續發展，違反國土有效利用及國家資源合理配置之原則，對國土之利用顯不適當亦不合理，已屬對於公益之嚴重斲傷。」最高行政法院101年度判字第55號判決同以：「兩開
發案性質相近，……，參加人製作系爭開發案之環境影響說明書時，自應將黃金海開發計畫與系爭開發案相互關係或影響記載在說明書中，然參加人所提出之系爭開發案之環境影響說明書，並未記載黃金海開發計畫，而上訴人臺東縣政府於上開審查時，亦疏未注意，未將是項背景值一併納入作為詳估之考量，已屬違法。」
⒉系爭開發案規模鉅大，已經嚴重破壞當地原始地貌與水土保持，為避免對周遭環境生態、居民之財產及生命安全造成重大且難於回復之損害，應立即停止系爭開發案之環境影響評估審查結論與開發許可之執行：
⑴系爭開發案之巨大開發規模已經造成開發基地原始地貌與植被的嚴重破。如前所述，系爭開發案之開發面積高達24公頃，容納量高達89,738個墓位，總挖方量達141,966立方公尺，總填方量達141,906立方公尺，土方面積高達300,000立方公尺。參諸施工前後之比照圖可知，
開發基地本來具有的丘陵地形幾乎遭到夷平。次依「非都市土地開發審議作業規範」第16條第1項：「基地內
之原始地形在坵塊圖上之平均坡度在百分之四十以上之地區，其面積之百分之八十以上土地應維持原始地形地貌，且為不可開發區，其餘土地得規劃作道路、公園、及綠地等設施使用。」惟查，依系爭開發案環境影響評估說明書之套繪坡度土地使用計畫圖可知，系爭開發案基地入口處係屬五級坡之區域，查開發單位不僅將系爭區域部分闢為基地主要聯外道路，更將大部分面積整地開發，大幅改變該區域原始之地貌，故系爭開發案施工即與「非都市土地開發審議作業規範」第16條第1項有
違。次查，依照之套繪圖及系爭開發案環境影響評估說明書之套繪坡度土地使用計畫圖可知，套繪圖中黃色部分之坵塊有多處屬於陡峭之四級坡區域，惟亦經開發單位大幅開發，將嚴重改變該區域之原始地形地貌。況依系爭開發案之環境影響評估說明書記載，該區域整地後係作為「火化土葬區」，性質上並非「開放性之公共設施或必要性服務設施」，亦與上開「非都市土地開發審議作業規範」第16條第2項不符。
⑵系爭開發案之水土保持規劃並不完備，極可能造成對當地居民生命與財產之嚴重威脅。依照系爭開發案於101
年8月28日依環境影響評估法第18條辦理「追蹤及監督
查核會議記錄」之現場監督查核結果，即指出系爭開發案具有「1.裸露面積太大，覆蓋不完整，邊坡實溝發達。2.滯洪沉砂設置之位置、量體均未依計畫辦理。3.臨時排水設施未作完整之配置，逕留任意漫流。」等缺失。足見開發單位亦未切實執行原環境影響說明書所核定之水土保持規劃，已遭相對人以開發單位違反環境影響評估法第17條裁罰在案，開發單位竟仍持續違法施工，顯然無視系爭開發案基地周遭居民之生命安全。
⑶再依審查中之系爭開發案「環境影響差異分析報告」，亦有下述水土保持規畫之缺失：
①系爭開發案之排水系統業經規模之變更，其中混凝土矩形排水溝設計斷面寬度自原規劃之1公尺縮減為0.8公尺，排水溝總長度從7,017.6公尺縮減為6,334.5公尺，集水井由96座縮減為93座。沉砂滯洪池則由5座
縮減4座，且縮減之3號沉砂滯洪池係容納3-2排水分
區之逕流，該3-2區計有行政塔位大樓、火化土葬區
、殯儀館與孝親堂等設施；各建築之樓地板面積分別為，行政塔位大樓樓地板面積3,934.05平方公尺、火化土葬區積268平方公尺、殯儀館5,595.81平方公尺
與孝親堂6,480平方公尺，均屬高土地利用強度之區
域。3-4排水分區係一般暨火化土葬區（樓地板面積908平方公尺）所在之區域，容納系爭排水區逕流的5
號池容量則由環境影響評估說明書所載之4,044立方
公尺縮減為1,744.8立方公尺。
②依照系爭開發案環境影響差異分析報告專案小組審查會議記錄，游繁結委員即認為：「（一）沉4、沉3屬連通之滯洪沉砂設施，其連通之滯洪量體是否足夠，宜再檢討。（二）入口之開發區無滯洪、沉砂，即逕予排出，應補設滯洪沉砂設施。」顯見開發單位於系爭開發案通過環境影響評估審查之後，任意更改之滯洪沉砂設施不足以達到水土保持之效果。開發單位並未設置充足的水土保持計畫，即有嚴重威脅國土安全與周遭居民之生命之虞。
⑷依照刻正審查中之系爭開發案環差分析報告，其中「1.4變更原因及內容」即謂：「為因應環保局101年8月28
日辦理追蹤及監督查核會議與101年9月5日府環綜字第1010033934號函會議記錄（六）；……經比對環境現場
實際狀況，修正涉及與原環境影響評估說明書內容不符部分，故提出本案環境影響說明書內容對照表；後於102年1月15日召開專案小組第一次審查會議，並依據會議結論改以環境差異分析格式撰寫。」從而，開發單位實際施工時，未切實執行原環境影響評估說明書所核定之水土保持規劃之情節實屬重大，因此遭相對人除予以裁罰外，更命其提出環差分析報告，惟開發單位竟無視環差分析報告審查中之事實，違法強行施工，持續加劇系爭開發案之施工嚴重破壞當地原始地貌且未維持健全水土保持規劃所造成當地居民生命安全之威脅。
⒊系爭開發案高強度之土地利用施工將大幅改變系爭基地之原始地形與植被，參加人復未遵守系爭開發案環境影響評估說明書之水土保持計畫，於環差分析報告尚未通過即違法恣意對系爭基地進行開挖施工，已遭相對人裁罰；故縱然系爭開發案已進行整地，但土建工程將可能造成更大的危害，為避免進一步加劇當地居民與生態生存威脅，本件自非如相對人所言無停止執行之必要。況且，參加人於環差分析報告通過前，持續違法施工，已導致系爭基地水土保持能力大幅下降，系爭基地周遭居民及生態之處境更形危險，實有立即停止本件環境影響評估審查結論及開發許可之必要，以避免重大難以回復之損害的發生。
（五）系爭開發案之開發許可因環境影響評估審查結論之撤銷而喪失其合法性基礎；且系爭開發案欠缺開發之必要性，造成國土濫行開發，亦屬違法；若不停止系爭開發案環境影響評估審查結論與開發許可之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事
⒈依環境影響評估法第14條第1項規定，環境影響評估審查
結論撤銷後，開發許可即失其合法性基礎，故系爭開發案之開發許可應一併撤銷。臺北高等行政法院99年停字第54號裁定謂：「開發行為之許可開發與否，固屬於目的事業主管機關之權限，惟目的事業主管機關許可開發行為之前提，係受環境影響評估主管機關（下稱環境影響評估主管機關）之審查結論所拘束；在目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，否則其許可無效，且行政處分之無效為自始、當然、絕對無效。……系爭審查結論已因撤銷而不存在，參加人提出之環境影響說明書未經環境影響評估通過，原處分之合法性基礎已溯及既往失所附麗，依環境影響評估法第14條第1項規定，相對人核發之源處分無效，且為
自始、當然、絕對無效。」故開發許可依環境影響評估法第14條第1項，係以環境影響評估審查結論之合法性為基
礎；一旦環境影響評估審查結論之合法性喪失，開發許可即屬違法。最高行政法院98年度判字第1119號判決亦以：「在未經環境影響評估而許可開發行為之具體個案，如發生該開發行為是否應經環境影響評估而導致開發行為之許可是否無效之爭執而涉訟時，該開發行為是否應經環境影響評估，即成為開發行為之許可是否無效本案爭議之先決問題。」承前所述，本件相對人所有條件通過之環境影響評估審查結論具有諸多濫用裁量之瑕疵，揆諸上開實務見解，依據該環境影響評估審查結論所作出之開發許可即應一併撤銷。
⒉系爭開發案欠缺必要之合理性，顯屬裁量濫用；且造成國土濫行開發與環境生態嚴重之破壞，應立即停止執行。按區域計畫法第15之2條：「依前條第一項第二款規定申請
開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發：一、於國土利用係屬適當而合理者」。查系爭開發案規劃之容納量高達89,738墓位，開發面積達24.813161公頃；惟
依內政部100年度苗栗縣火化率統計，縣內已經營運之兩
座火葬場，年度使用率均未超過30%；公墓設施使用率則
均未超過6%，骨灰存放設施同樣使用率未超過50%，且苗
栗縣尚有已完工即將營運的頭份殯儀館可供使用。如此罔顧必要性的濫行開發，卻以包含瀕臨絕種之石虎在內的多種生態物種棲息地遭到嚴重破壞、周遭居民生活在戴奧辛之威脅下為代價。臺北高等行政法院99年度訴字第1856號判決：「處分如經撤銷確定，雖可能造成預定進駐之廠商權益受損，惟與公益無涉，……，與國土利用及國家資源之嚴重浪費、惡化我國之糧食安全與永續發展、違反法治原則及中科四期二林園區因缺乏長期水源而減損其使用效益等重大公益損害相較，更屬微不足道。」即同上開意旨。
⒊相對人提供之系爭開發案申請案契約書所具之「各分期工程執行時程表」並不足以證明系爭開發案基地業已完成施工。按鈞院於102年6月17日當庭訊問系爭開發案之進行程度，以及是否有施工進度表可參考。經相對人回覆系爭開發案尚在整地階段，並另行查報系爭開發案之施工進度表。惟依相對人陳報狀所附之「各分期工程表」所示，僅係系爭開發案之預定施工進度，但系爭開發案工程之實際施工進度，並非等同於該「各分期工程表」上之進度。況查，不論相對人所言系爭開發案施工整地究竟是尚未完成或大致完成，均將準備進行土建工程，益見本件開發案至今尚未進行土建工程，準備進行土建工程，故本件確有避免發生重大損害及急迫之情事。
⒋綜上所陳，鑑於系爭開發案規模之龐大，以及開發案基地周遭區域環境涵容力之脆弱，應立即停止其開發許可之執行。
（六）停止系爭開發案之環境影響評估審查結論與開發許可之執行，對公益並無重大影響。
⒈本件開發案之進行對苗栗縣民並無急迫性與必要性。查系爭開發案之目的係於後龍地區營建殯葬園區，惟依前揭內政部100年度苗栗縣火化率統計，縣內已經營運之兩座火
葬場，年度使用率均未超過30%；公墓設施使用率則均未
超過6%，骨灰存放設施同樣使用率未超過50%，且苗栗縣
尚有已完工即將營運的頭份殯儀館可供使用。顯見系爭開發案並無任何之急迫性與必要性。
⒉停止系爭開發案之進行並無造成公益重大影響之疑慮：次按最高行政法院99年度裁字第2032號裁定謂：「廠商之建廠營運個別利益係屬私益，並非公益」以及「合法性顯有疑義之行政處分，不具立即執行之公益，係法治國家之依法行政原則之具體化，而為維護憲法原則之重大公益所要求。」從而，停止系爭開發案之進行固將導致開發單位營運之期日推遲，惟此係屬開發單位個人之私益，較諸環境破壞之不可回復性與周遭學童、居民，甚而是因食用鄰近農地耕作之作物之潛在戴奧辛受害者的健康，個人私益毋寧在此必須退讓。綜上所陳，停止系爭開發案之環境影響評估審查結論暨開發許可之執行，並無礙乎公益。
⒊系爭開發案之開發目的係為「紓解縣內殯葬設施不足情況」，顯與實況不符。依上所述，系爭開發案之環境影響說明書所述之開發目的，係因「苗栗縣全縣無一殯儀館」及「苗栗縣境內火化設施不足」為由，顯與實況不符。再者，系爭開發案進行非都市土地使用地變更審查時，參與審查之列席單位營建署即就系爭開發案之「設置必要性」及「區位適當性」提出質疑。按監察院102年5月9日審議系
爭開發案之調查報告（派查字號：0000000000）亦認為：「苗栗縣政府雖稱本案係參酌鄰近縣市殯葬園區面積訂出需地總面積，惟並未援引任何案例加以比較分析（亦未責成開發業者提出分析數據），……核有未當。」
⒋綜上，相對人就系爭開發案之規劃並未確實參酌苗栗縣殯葬設施計需求，上開系爭開發案環境影響評估說明書所載之開發目的即屬無據；系爭開發案顯屬濫行開發國土，故停止系爭開發案之環境影響評估審查結論及開發許可之執行，對於公益並無影響。
（七）行政處分之合法性顯有疑義者，行政法院即得依照行政訴訟法第116條停止該違法之行政處分之執行：
⒈按最高行政法院99年度裁字第2032號裁定謂：「依訴願法第93條第2項：『原行政處分之合法性顯有疑義者，或原
行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。』據此，行政處分之合法性顯有疑義時，即不論該處分之執行，是否將發生難以回復之損害，有無急迫情事，是否為維護重大公共利益所必要，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請停止執行。此規定即表明合法性顯有疑義之行政處分，不具立即執行之公益，係法治國家之依法行政原則之具體化，而為維護憲法原則之重大公益所要求。行政訴訟法第116條第2項雖無類此之明文規定，然而行政法是憲法之具體化，解釋運用行政訴訟法第116條第2項規定，自應顧及此項法治國家依法行政原則之精神。」因此，行政法院適用行政訴訟法停止執行之規定，對於合法性顯有疑義之行政處分，即應裁定停止該違法處分之執行，以維護法治國家依法行政之憲法原則的重大公益要求。
⒉相對人並未提供相對人所屬之環境影響評估審查會專案小組系爭開發案基地為石虎棲息地之研究成果，致使系爭開發案環境影響評估審查結論基於不完備之調查資料所作成，業經監察院調查報告指出具有違法失職之處，系爭開發案之環境影響評估審查結論合法性顯有疑義，應立即停止本件審查結論與開發許可之執行，始能確保依法行政原則。查，依照監察院就系爭開發案之調查報告，相對人於「98年5月收到『新竹、苗栗之淺山地區小型食肉目動物之
現況與保育計畫』成果報告書後，專案小組尚於98年9月
及12月召開二次初審會議，該府未將該成果報告書提供專案小組初審會議參考，至本案對於保育類哺乳動物調查不夠完備，恐影響石虎之棲地環境，特生中心及縣府均有疏失」。顯見相對人確實於辦理系爭開發案之環境影響評估審查程序中，即已明知系爭開發案基地係瀕零絕種之保育類野生動物石虎之棲息地，卻刻意未提供關於上開研究成果報告書給系爭開發案之環境影響評估審查專案小組納入評估，導致相對人所屬之環境影響評估審查會議遺漏上開重大資訊，而基於不完全資訊作成系爭開發案有條件通過第一階段環境影響評估之審查結論。因此，系爭開發案之環境影響評估審查結論之合法性顯有疑義，依照法治國依法行政原則與最高行政法院99年度裁字第2032號裁定意旨，應立即停止系爭開發案之環境影響評估審查結論與開發許可之執行。
三、按行政程序法第128條規定：「行政處分於法定救濟期間經
過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」第129條規定：「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、
廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」另環境影響評估法第23條第8項、第9項及第11項規定：「（第8項）開發
單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達
之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。……（第11項）第八項之書面告知格式，由中央主管機關定之。」
四、本件相對人與參加人（即開發單位）之前身全安泰事業股份有限公司於民國（下同）96年8月15日簽訂「苗栗縣福祿壽
殯葬園區興建營運計畫B.O.O.（興建－擁有－營運）申請案契約」，歷經相對人環境影響評估審查委員會審查後，相對人乃依據環境影響評估法第7條第2項規定，以99年4月6日府環綜字第0997800530號公告有條件通過第一階段環境影響評估之審查結論，完成法定環境影響評估審查程序。隨後，相對人另以101年3月3日府商產字第1010040423號函送達參加
人，通知其所申請之系爭開發案已准予開發。嗣聲請人以相對人明知苗栗後龍地區為「珍貴稀有保育類野生動物石虎」之重要棲息地，卻於環評審查過程中，刻意隱瞞該項重要事實，致使本開發案之環評審查過程中完全沒有提及保育類動物石虎之任何資訊，而有因不完全資訊而造成違法行政處分之情事；環境影響評估法第8條規定，開發案如對環境有重
大影響「之虞」者，即應依法繼續進行第二階段環評，而依環境影響評估法施行細則第19條第3款規定，開發行為「對
保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者」，即屬「對於環境有重大影響」，因此本開發案依法應進行第二階段環評，始屬適法；另環境影響評估法第14條第1
項規定，目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，是本件除應撤銷環評審查結論外，應一併撤銷開發許可等為由，依行政程序法第128條規定，以102年1月31日「
行政申請書」向相對人申請撤銷上開99年4月6日府環綜字第0997800530號有條件通過第一階段環境影響評估之審查結論公告，及101年3月3日府商產字第1010040423號函准許開發
之處分（參見本院卷第28頁至第31頁）。惟聲請人認相對人未依環境影響評估法第23條第9項規定，於書面告知送達之
日起60日內依法執行，遂以相對人為起訴被告，對其怠於執行職務之行為，直接向本院提起訴訟，刻由本院以102年度
訴字第167號環境影響評估法案件審理中。經查，本件聲請
人聲明本件系爭相對人99年4月6日府環綜字第0997800530號有條件通過第一階段環境影響評估之審查結論公告，及101
年3月3日府商產字第1010040423號函准許開發之處分，均應於前揭本院102年度訴字第167號環境影響評估法案件判決確定前停止執行（參見本院卷第4頁及第130頁）。惟該行政訴訟之本案，聲請人雖主張係依據環境影響評估法第23條第9
項提起訴訟，但聲請人於該案當中亦坦承起訴前係依行政程序法第128條規定申請「行政處分之重新進行」，並未依環
境影響評估法第23條第11項規定，以中央主管機關所定之書面告知格式，並表明引用同條第8項之告知意旨等語，有聲
請人102年1月31日之「行政申請書」及本院102年度訴字第167號案件102年7月3日之準備程序筆錄附卷可按。再者，前
揭相對人99年4月6日府環綜字第0997800530號有條件通過第一階段環境影響評估之審查結論公告，及101年3月3日府商
產字第1010040423號函准許開發之處分，均載明如有不服得自本處分公告之翌日起30日內具訴願書提起訴願之教示條款（參見本院卷第20頁至第22頁）；另聲請人於102年1月31日向相對人提出「行政申請書」，亦載明係依行政程序法第128條規定申請撤銷前揭行政處分（參見本院卷第28至32頁）
。顯見，該等行政處分皆屬已確定之行政處分，當事人不能再循通常之救濟途徑（即訴願或行政訴訟）加以撤銷或變更。因此，參照首揭說明，聲請人即不得依據行政訴訟法第116條之規定聲請停止前揭行政處分之執行。至於聲請人對於
前揭已確定之行政處分，依行政程序法第128條規定向相對
人申請重開行政程序並主張應予撤銷部分，雖經相對人另以102年5月30日府民生字第1020107354號函否准在案。惟此種當事人申請「行政處分之重新進行」之案件，其不服進而訟爭之行政處分乃該拒絕程序重開之否准處分，並非已確定之前行政處分或決定，自不得藉由對拒絕程序重開之否准處分爭訟，轉而對已確定之前行政處分，聲請停止執行。從而，本件並不因聲請人申請「行政處分之重新進行」，而使前揭已確定之前行政處分回復為不確定，並得據以聲請本件之停止執行。
五、綜上所述，本件聲請人所為停止執行之聲請，與首揭規定之要件不合，應予駁回。另本件係因聲請人所聲請停止執行者，俱屬已確定之行政處分，不得聲請停止執行，已如前述，則聲請人主張「系爭開發案之進行已嚴重破壞當地淺山生態系之健全，自屬對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響，依法應進行第二階段之環境影響評估。」「系爭開發案火化爐所排放之戴奧辛對國民健康或安全，有顯著不利之影響，相對人應依但未依環境影響評估法第8條
進行第二階段環境影響評估，就系爭開發案逕為有條件通過第一階段之審查結論，顯有裁量濫用之違法。」「系爭開發案規模鉅大，已經嚴重破壞當地原始地貌與水土保持，為避免對周遭環境生態、居民之財產及生命安全造成重大且難於回復之損害，應立即停止系爭開發案之環境影響評估審查結論與開發許可之執行。」等有關是否符合發生難於回復之損害及有急迫情事等事項，及聲請通知證人裴家騏、陳美汀到庭證述上開待證事項等，即無再進一步論究審酌及調查之必要，均附此敘明。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85
條第1項前段，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　102　 年　　7　　 月　　12　　日臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官　 王 茂 修
法 官　 莊 金 昌
法 官　 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中　　華　　民　　國　　102　 年　　7　　 月　　12　　日書記官 杜 秀 君