臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)102年度訴字第168號｜法律人

臺中高等行政法院判決 102年度訴字第168號102年11月28日辯論終結原告　惠名國際旅行社有限公司代　表　人　劉惠利被告　南投縣立埔里國民中學代　表　人　全正文訴訟代理人　張績寶　律師複代理人　黃琪雅　律師上列當事人間因政府採購法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：原告參與被告所辦理「2013年南投國際女子壘球邀請賽活動勞務採購案」招標案（採購案號：pljh-10201，下稱系爭採購案），惟於民國（下同）102年1月17日開標後，被告發現原告雖為最低標之廠商，但認其標價偏低，低於核定底價80%，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，故依政府採購法第58條規定，通知原告提出說明，經原告向被告提出書面資料說明後，被告仍認原告有降低品質、無法誠信履行之虞，遂以102年1月18日埔中總字第1020000314號函復原告系爭採購案不決標予原告，隨後並於同年月22日之決標公告由訴外人「泰元旅行社有限公司埔里分公司」為得標廠商。原告不服，對被告102年1月18日埔中總字第1020000314號函提出異議，並以系爭採購案之履約期間為102年1月20日至同年月27日，上開決標公告顯已執行完畢且無回復原狀之可能，提起本件確認訴訟。二、本件原告主張：（一）程序部分： ⒈系爭採購案預算為新臺幣（下同）966,800元，依政府採購法第76條第1項規定「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服」始能向行政院公共工程委員會為採購申訴，並參照行政院公共工程委員會88年4月2日（88）工程企字第8804490號公告金額為100萬元，暨採購申訴審議規則第2條、第11條第1款規定「採購事件未達公告金額者，申訴審議委員會會議為不受理之決議」，是以本件採購爭議得依行政訴訟法第6條第1項後段規定直接獨立提起確認行政處分違法之訴，無適用行政訴訟法第105條第2項規定，故無須補提「申訴審議判斷書」，合先敘明。另參照最高行政法院101年度判字第760號判決意旨：「因行政訴訟法對於該類型之確認行政處分違法訴訟之提起，並未設有救濟期間之限制，且對於訴訟可能性之濫用，可以透過確認利益存在之要件加以限制，以維持法安定性，故無訴願法第14條、政府採購法第76條、行政程序法第98條或行政訴訟法第106條救濟期間規定之類推適用。」併同敘明。 ⒉原告於102年1月18日已發函通知被告對未決標予原告之理由，業依法定程序聲明異議，惟被告表示原告提出之說明資料有影響履約品質之虞，而決定由訴外人「泰元旅行社有限公司埔里分公司」為得標廠商資格之行政處分，此係原告上網查看決標公告所知悉，而被告就系爭採購案，履約日期為102年1月20日至同年月27日，是以本件倘以撤銷訴訟為之，亦因該招標案之結束，使原告無從撤銷該處分，而獲得可回復之法律上利益，實務上會認為該撤銷訴訟欠缺權利保護之必要（參照司法院釋字第213號解釋、改制前行政法院27年判字第28號判例、30年判字第16號判例），故原告爰依行政訴訟法第6條第1項後段規定以「其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分為違法」之訴訟，為訴之聲明，合先敘明。 ⒊又按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第2項定有明文，本件原告於102年1月18日已向被告對系爭採購案過程表示異議，被告仍於102年1月22日公告「泰元旅行社有限公司埔里分公司」為得標廠商之違法決標，未為撤銷決標廠商資格，並續為簽約辦理活動，顯已符合行政訴訟法第6條第2項之規定。（二）實體部分： ⒈原告於102年1月間參加被告辦理「2013年南投國際女子壘球邀請賽活動勞務採購」公開招標，截止收件期限為102 年1月17日9時，開標時間為同日10時，經原告以電話向被告詢問決標結果，稱原告之投標價格為低於底價80%，要原告提出說明，原告於同年1月17日函文提出說明書與企劃說明，惟被告仍未決標給原告，原告再於同年1月18日以（102）惠旅字第028號函及同年月19日以（102）惠旅字第032號函向被告說明，被告均未改變違法決標之行政處分，仍由「泰元旅行社有限公司埔里分公司」辦理該招標案活動，且已辦理活動完畢，原告認前開決定「泰元旅行社有限公司埔里分公司」為得標廠商之行政處分應係違法，並有確認之利益，而提起本訴。 ⒉按「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」政府採購法第6條第1項定有明文。原告於102年1月17日上午派人前往被告參加本件投標，經開標後，原告投標價為所有投標廠商中最低，因低於底價80%，被告要原告提出說明，原告當日下午先傳真「標價低於底價80%廠商說明書」，已依限提出說明，被告稱應提出「企劃說明書」，因被告於招標時，在招標文件僅有1張經費估價單，投標廠商知悉約略應履約項目，惟確實行程、餐值、人數均未詳載，故原告於當場向被告索討比賽行程，俾能安排車輛用車行程與用餐餐值、人數、住宿日程，被告承辦人員僅敷衍表示與往年辦理一樣，經原告要求提供俾能制作企劃書說明，被告始提供原告如102年6月26日庭呈之「日程表」，原告即於翌日（102年1月18日）依被告實際確實之行程與人數等製作「企劃說明書」，並派人至被告說明，詎被告將原告所派同仁留於會議室，自為審查，遽為決標給「泰元旅行社有限公司埔里分公司」，而「泰元旅行社有限公司埔里分公司」係用「鎮寶大飯店」何以合格，原告使用「鎮寶大飯店」，竟係無表演舞台為不合格？實則原告向「鎮寶大飯店」預訂同年1月22日晚宴時，已向「鎮寶大飯店」詢問確認有無表演舞臺，業經飯店人員回答有，顯為被告為囑意「泰元旅行社有限公司埔里分公司」辦理，而為違法審查原告所提「標價低於底價80%廠商說明書」及「企劃說明書」。 ⒊原告於102年1月17日派員到被告參加開標程序，原告因被告本案招標文件未載明「用餐餐值及日程（含人數）、「住宿日程（含人數）、「車輛用車行程」，即現場向被告承辦人員詢問履約內容及索取有關資料，竟得敷衍回復暨提供不完整（僅大陸「江寧中學」及「日本隊」行程）資料，顯為偏坦「泰元旅行社有限公司埔里分公司」，且原告於參加投標開標時，被告居然訝異有另家廠商（即原告）會參加投標，顯係歷年來皆由同一廠商「泰元旅行社有限公司埔里分公司」得標辦理，是以被告於開標時對原告詢問履約內容僅得「與之前辦一樣」之回答，顯為維護另一家廠商「泰元旅行社有限公司埔里分公司」之作為至明。 ⒋原告對被告未決標給原告提出異議後，原告於102年1月19日早上打電話至被告，無人接聽，最後有接聽電話者說學校沒有人上班，自稱是守衛室；又102年1月24日原告之領隊打電話至「鎮寶大飯店」，飯店內人員自陳壘球比賽隊人員是住在那裡，足稽被告確係囑意另一家廠商「泰元旅行社有限公司埔里分公司」而認為原告所提「鎮寶大飯店」無表演舞臺為不合格，實係藉詞而違法審查至明。另被告複代理人於102年7月17日庭稱「在17日下午原告代表人打電話給被告說明原告沒有辦法將人員安排在同一間飯店，要求被告去跟飯店講」等云，並非事實，原告代表人不曾打電話給被告，特為敘明。 ⒌另原告所提出之經費估價單與「泰元旅行社有限公司埔里分公司」之「經費估價單」、縣府核定預算表相較可知，原告確能誠信履約，實係縣府未向旅行社為查訪價格行情，所估預算金額過高致所定底價顯然過高： ⑴交通費項目：原告估價95,000元已含機場接送及6日交通車住宿、比賽場地、參觀行程接送，因6日交通車住宿、比賽場地、參觀行程接送均在南投埔里鎮，實非環島行程之車資，縣府交通車1天核12,000元及機場接送1趟要15,000元顯屬過高。 ⑵膳食費項目：原告估價24萬元，均較縣府所核定便當費16,800元、球隊餐費216,000元（合計232,800元）、泰元旅行社有限公司埔里分公司234,800元為高，原告「企劃說明書」業經載明8日活動之膳食服務，晚餐配合被告依需排定，係全力配合被告，並無降低品質、無法誠信履約之虞。 ⑶住宿費用項目：原告估價35萬元，較縣府所核定住宿費27萬元高，泰元旅行社有限公司埔里分公司434,000元顯屬偏高。 ⑷場地費用項目：原告估價9,900元，晚宴向飯店訂餐本含有場地使用，並無場地費支出，比賽場地紅布條僅數百元即可製成、比賽場地擴音設備、遮陽遮雨棚架依縣府所核定場地費用15,200元、泰元旅行社有限公司埔里分公司估價18,000元均為偏高。 ⒍原告就被告對本件採購招標過程違法之處，另以102年1月19日（102）惠旅字第033號函轉知南投縣政府採購稽核小組，業經查核違法缺失事項，已得被告回覆改進說明，足稽驗證系爭決標公告行政處分已屬違法。 ⒎本件決標方式為「定有底價最低標得標」，原告既依招標文件提出投標文件，並無廠商資格不符之情形，且均依被告公告之招標文件內容提出旅遊活動企劃書，而所提出之投標價格既為所有投標廠商中最低（總價金為694,900元），並無不合理或違背法令之情形，被告應為原告為得標廠商之決標決定，惟竟決定由價格較高廠商「泰元旅行社有限公司埔里分公司」（總價金800,800元）為得標廠商，顯為違法。 ⒏原告依法應為決標廠商，本得履約而獲辦理之收入利益，惟因被告之違法決標給他家廠商辦理，而受有損害，原告得依行政訴訟法第7條之規定，得於本件行政訴訟中一併主張損害賠償，且被告之前述違法行政處分使原告支出之備標費用付諸流水，另支出異議費用，此等均屬原告因此所受之損害。尤以原告預備標團而與多家廠商預約（安排領隊、訂車等），如今因非可歸責原告之過失，須全部與廠商取消，原告商譽盡失，難以估算無形之商譽損害（保留此部分損害金額），爰主張如訴之聲明第2項，其損害項目如下： ⑴履約之所失利益111,184元：原告因本得為決標廠商履約而可得之利益，計有約111,184元之收入，類推適用民法第216條之規定：「損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害及所失利益為限。依通常情形，或依已定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益。」此原告得履約之利益應為所失利益，屬被告應賠償原告之範圍，並有最高法院89年度臺上字第249號民事判決可資參照。本件原告得標契約總價金694,900元，依國稅局頒定對旅行業之100年度營利事業各業同業利潤標準淨利率為 16%，則694,90O元×16%＝111,184元。 ⑵原告因準備投標、異議所支出之必要費用：原告亦得比照政府採購法第85條第3項之規定，請求被告償付準備投標、異議所支出之必要費用。 ①備標期間人員薪資：自102年1月間原告之所有為本件招標案所花費之工作時間（自本案招標公告日102年1月11日起至102年1月17日截止投標日，共7日），至少花用2位同仁費時製作標單及多位工作同仁分工預訂車輛、住宿飯店等工作內容亦所耗不貲，備標期間人員薪資約分擔5,000元。 ②交通油資：現95無鉛汽油每公升平均35元，自原告從臺中至被告（51.9公里），102年1月17日投標與說明，來回合計51.9×2＝103.8公里，如以1公升跑平均 12公里，則以上油資至少8.65公升，35元×8.65＝30 2.75元，油資即達302.75元，原告僅主張150元，故原告派同仁外出投標之油資（從臺中開車到南投埔里）為150元。 ③購買標單費用：200元。 ④異議書郵費（郵局快捷郵件）：480元。（三）綜上所述，被告前述之違法行政處分（「泰元旅行社有限公司埔里分公司」為得標廠商資格）應為違法，致使原告受有如上之損害。為此，原告依據行政訴訟法第6條第1項提起確認訴訟及同法第8條第1項提起給付訴訟，並聲明求為判決： ⒈確認被告於102年1月22日對「2013年南投國際女子壘球邀請賽活動勞務採購」招標案（採購案號：pljh-10201）所為「泰元旅行社有限公司埔里分公司」為得標廠商之公告（行政處分）違法。 ⒉被告應給付原告117,014元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。 ⒊訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：（一）按政府採購法第58條規定：「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」政府採購法施行細則第79條第1款規定：「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：一、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價80%者。」又最高行政法院95年度判字第00786號裁判：「政府採購法第58條之規定，乃賦予採購機關辦理採購決標事宜時，就最低標廠商之總標價是否有偏低，顯不合理，而有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形有考量之權限，以確保採購之品質及履約，是本條立法所保護對象及認定權限均屬採購機關，而非得標之廠商。行政院公共工程委員會（88）工程企字第8818232號、（88）工程企字第8814890號、（88）工程企字第8807433號、89年12月11日（89）工程企字第89036737號等函釋，亦為相同意旨之說明；足見最低標之總標價有無偏低不合理降低工程品質情形，其是否決標或應否通知廠商提出說明或擔保，應由採購機關衡量具體情形決定之，而行政院公共工程委員會上開函釋核與政府採購法第58條規定意旨相符，爰予援用。是以是否決標，乃被上訴人之裁量權，被上訴人於上訴人提出說明書（切結書）後，決標予上訴人，於法自屬有據。」另臺北高等行政法院101年度訴更一字第119號：「原告雖為最低標，但因其投標價格低於底價80%，經被告依『低於底價80%之執行程序』規定，檢討底價並無偏高，而通知原告說明後，認其底價偏低顯不合理，有降低品質、安全之虞，而依政府採購法第58條規定不決標予原告，並以次低標之訴外人運通旅行社為最低標廠商而得標，於法自無不合。」臺北高等行政法院99年度訴字第2047號裁判：「政府採購法第58條規範目的在於防止廠商低價搶標，影響工作進度及品質，故賦予採購機關不予決標給該廠商之權限，以確保採購之品質及履約，並非要求採購機關必須不予決標該廠商，其保護對象為採購機關，非得標的廠商。是最低標廠商的標價縱低於底價之80%，如招標機關認為並無『顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞』情事，乃決標予該廠商，於法仍屬有據。至於是否有『顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞』情事，其認定權係決定於招標機關，而非參與競標之廠商，即由招標機關本於其自身採購經驗與專業性為判斷，如無恣意或率斷之情形，當應尊重招標機關的決定。」（二）按政府採購之主管機關行政院公共工程委員會就上開第58條規定之執行，訂有「低於底價80%之執行程序」供採購機關作為準則，核係主管機關依職權所為技術性、細節性規定，與政府採購法第58條規定意旨無違。而稽諸「低於底價80%之執行程序」項次5之規定，就最低標廠商總標價態樣為「最低標之總標價低於底價之80%，但在底價70%以上，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」時，規定機關執行程序為限期通知最低標提出說明，並視情形依所列4點處理，其中第2點規定：「最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。該最低標表示願意提出差額保證金者，機關應予拒絕。」足認採最低標決標之採購案，如廠商之總標價低於底價80%，即屬總標價偏低。此時，是否有「顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞」情事，揆諸前揭所舉法院裁判所示見解，其認定權係決定於招標機關，而非參與競標之廠商，即由招標機關本於其自身採購經驗與專業性為判斷，如無恣意或率斷之情形，當應尊重招標機關的決定。（三）經查，原告於102年1月參加被告辦理系爭採購案招標，102年1月17日開標。系爭採購契約之底價為966,800元，原告雖為最低標，惟其投標金額僅為694,900元，低於底價80%，被告因而於開標當日即表示：原告投標金額低於底價80%，被告依政府採購法第58條規定請原告提出說明。嗣原告雖提出說明書及企劃說明書，惟稽之原告之說明，原告僅泛稱：「一、基於下列原因，得以證明本廠商不會降低本採購品質：本公司遵照貴校本案『勞務採購契約』暨『經費估價單』內容規定辦理。二、基於下列原因，得以證明本廠商將秉持誠信履行本契約：本公司依規定有加入『中華民國旅行業品質保障協會』會員及向『友聯產物保險公司』加保2,000萬元履約責任險。三、基於下列原因，得以證明本廠商之標價係屬合理：本公司依『經費估價單』分析各項價格，皆以旅行業優惠特價，僅內含微薄利潤，實屬合理」云云。是稽之原告所提出企劃說明書，原告並未依招標文件「經費估價單」提供「8日」之早餐、午餐、晚餐三餐，且依原告說明書所載內容，仍未見原告提供符合招標文件「經費估價單」所要求提供晚宴會場表演所需之表演舞臺、擴音設備等資料，尤其，原告所提供之住宿安排，明顯不符「經費估價單」所載：「所有住宿人員應住宿於同一間飯店不得分散住宿」之規定。換言之，原告雖應被告要求提出說明企劃書，惟原告一方面雖援引系爭採購案招標文件之一之「經費估價單」，惟另方面卻未依「經費估價單」所載條件內容，提出符合被告所需求之餐、宿要件之具體內容及詳細企劃，從而，稽之原告所提說明，自足認有不合理、降低品質、不能誠信履約之情形。從而，本件原告投標金額雖為系爭採購契約之最低標，惟因原告投標價格低於底價80%，經被告依「低於底價80%之執行程序」規定，通知原告說明後，依原告之說明，認原告底價偏低，顯不合理，有降低品質、無法誠信履約之虞，而依政府採購法第58條規定不決標予原告，並以次低標為最低標廠商而得標，於法自無不合。原告訴請確認被告對系爭採購案所為對泰元旅行社有限公司埔里分公司為得標廠商資格之行政處分違法及請求損害賠償云云，均無理由，應予駁回。（四）原告於系爭採購案投標前，就系爭採購案中之餐、宿需求條件，即招標文件「經費估價單」所載內容，均已知之甚詳。原告依系爭採購案之招標公告，應領取並據以投標之文件包括：1.勞務採購契約書；2.投標須知；3.經費估價單。而依投標須知第58條第3款所稱之「投標標價清單」即為「經費估價單」，依該條規定，亦屬招標文件，且依投標須知第59條規定，原告應於投標時，併與其他文件填妥密封後投標，此亦為原告於鈞院102年7月17日開庭時所不爭執，況系爭採購案於上網公開招標時，於「領投開標」欄「是否提供電子領標」項下之內容，即載明「招標文件售價及付款方式」：「請以現金新臺幣200元整親自到本校總務處領取。」而上開招標文件「經費估價單」，即為系爭採購案公告招標時之招標文件之一。是所有投標廠商於投標前，均已取得「經費估價單」，於本件即為原告及訴外人「泰元旅行社有限公司」，該二家廠商並均於「經費估價單」上填載該廠商之投標金額，並依該「經費估價單」記載之總額，填載於投標廠商之「標單」上，並以該投標單參與系爭採購案之投標。而所有投標廠商於投標時應提出供機關審核之資料，即均包含「經費估價單」及「標單」，此亦有系爭採購案之「廠商資格及證件審查表」項次7「估價單」、項次8「標單」可證。綜上，原告早於投標前，就有關被告於系爭採購案之需求，即招標文件「經費估價單」所載：提供「8日」之早餐、午餐、晚餐三餐、提供晚宴會場表演所需之表演舞台、擴音設備，及所有住宿人員應住宿於同一間飯店不得分散住宿等內容，均知之甚詳。原告事後辯稱被告就系爭餐、宿需求之內容，未於招標文件中載明云云，顯與事實不符，自不可採。茲因原告投標金額低於系爭採購案之80%，被告唯恐原告有降低品質、不能誠信履約之虞，因而要求原告提出說明。惟原告經被告依政府採購法第58條規定請其提出說明後，原告所提說明書及企劃說明書，仍未依招標文件「經費估價單」提出符合招標機關即被告需求之具體內容及詳細企劃，是被告綜合上情，認原告之說明顯不合理，有降低品質、無法誠信履約之虞，而不決標予原告，自難認有恣意或率斷之情形。（五）按政府採購法第23條規定：「未達公告金額之招標方式，在中央由主管機關定之；在地方由直轄市或縣（市）政府定之。地方未定者，比照中央規定辦理。」中央機關未達公告金額採購招標辦法第2條第1項第2款規定：「未達公告金額採購之招標，其金額逾公告金額十分之一者，得以下列方式之一辦理：二、符合本法第22條第1項第16款所定情形，經需求、使用或承辦採購單位就個案敘明不採公告方式辦理及邀請指定廠商比價或議價之適當理由，簽報機關首長或其授權人員核准者，得採限制性招標，免報經主管機關認定。」經查被告於102年1月9日接獲南投縣政府102年1月9日府教體字第1020011767號函核定預算辦理系爭採購案，經費預算966,800元，南投縣政府核定80萬元，不足經費166,800元。102年1月10日始由南投縣體育會壘球委員會發函予被告，確定不足經費由被告自行籌措。而系爭活動賽事時程為102年1月20日至27日，若欲辦理公開招標，時間僅有短短之8日。又系爭採購案依「採購金額級距表」，未達公告金額。是本件倘果有如原告所指被告自始即有意偏袒訴外人「泰元旅行社有限公司埔里分公司」云云之情形，被告大可逕依政府採購法第23條、中央機關未達公告金額採購招標辦法第2條第1項第2款規定，報請核准採限制性招標即可，不須公開招標。是本件被告既辦理公開招標，恰足已證明被告確無偏袒任何廠商，茲原告僅因事後未能獲得系爭採購案之決標，即逕以莫須有之罪名加諸於被告，實屬無由。（六）被告辯稱招標文件沒有載明8天都要在同一飯店、膳食服務係依被告所提供日程表訂定、原告企劃說明書已載明提供擴音設備云云。惟查： ⒈招標文件即上開「經費估價單」於「住宿費」項目第4點已載明：「所有住宿人員應住宿於同一間飯店不得分散住宿」；是依該條文內容之記載，不論是住幾天，只要是住宿，所有住宿人員均應住宿於同一間飯店。惟承前所述，原告提出之企劃說明書，卻仍係將參加本次活動之人員，於同一日中分別安排住宿於不同飯店，顯不符招標文件上開所載條件。是原告無視上開招標文件內容，反對其所提企劃說明書不符招標文件之要求乙節，曲解辯稱係因「招標文件沒有說所有住宿的人8天都要在同一飯店」云云，已顯原告情虛理虧之情。 ⒉而被告所以提供日程表，係因原告於決標後，因原告所提投標金額低於底價80%，被告即依政府採購法第58條規定請原告提出說明，原告見此即先入為主認其遭被告刁難，要求被告提供相關文件資料，被告方應原告要求提供系爭活動初步所擬日程表。惟無論如何，相關之日程表，並非招標文件，原告就系爭活動所提供之說明及企劃，自仍應以投標文件所載內容為準，應屬至明。 ⒊原告又辯稱其企劃說明書已載明原告可提供「比賽場地擴音設備」云云。惟查，「經費估價單」於「場地費用」項下固要求原告應提供「比賽場地」之擴音設備，惟於「經費估價單」之「膳食費」項目第6點亦明白記載要求原告須提供「開幕晚宴會場」所需之表演舞臺、擴音設備及足夠活動空間，惟原告之企劃說明書並未提供此部分之設備。足見原告所提企劃說明，確不符系爭活動之餐、宿需求。（七）綜上所述，本件原告投標金額雖為系爭採購契約之最低標，惟因原告投標價格低於底價80%，經被告依「低於底價80%之執行程序」規定，通知原告說明後，依原告之說明，認原告底價偏低，顯不合理，有降低品質、無法誠信履約之虞，而依政府採購法第58條規定不決標予原告，並以次低標為最低標廠商而得標，於法自無不合。原告訴請確認被告對系爭採購案所為對泰元旅行社有限公司埔里分公司為得標廠商資格之行政處分違法及請求損害賠償云云，顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有被告102年1月18日埔中總字第1020000314號函、102年3月14日埔中總字第1020000820號函、系爭採購案102年1月22日決標公告、系爭採購案102年1月11日、102 年1月22日公開取得報價或企畫書公告、辦理系爭採購案稽核缺失改進說明事項、系爭採購案勞務採購契約書、102年1月17日上午10時開標紀錄、南投縣政府102年3月1日府稽字第1020042061號函、102年3月22日府稽字第1020058767號函、南投縣體育會壘球委員會102年1月10日投壘委字第102000007號函、原告102年1月17日（102）惠旅字第028號函、102年1月18日（102）惠旅字第028號函、102年1月19日（102）惠旅字第032號函、102年1月19日（102）惠旅字第033號函、102年1月18日異議書、102年1月18日切結書、102年1月17日標價低於底價80%說明書、系爭採購案企劃說明書、經費估價單、102年1月18日交寄大宗掛號函件執據、函件存根、訂房預訂單、訂房確訂單、標單、廠商資格及證件審查表、損害明細表、系爭採購案公開取得報價單或企劃書公告網頁資料、訴外人泰元旅行社有限公司埔里分公司標單、廠商資格及證件審查表、訴外人鎮寶開發股份有限公司營利事業登記證、旅館業登記證、訴外人阿波羅大飯店營利事業登記證、南投縣政府衛生局埔里衛生所營業衛生稽查紀錄通知單、訴外人彰化汽車客運股份有限公司營利事業登記證、2013年南投國際女子壘球邀請賽日程表、競賽規程、企畫案、100 年度營利事業各業同業利潤標準（旅行業部分）影本等件附卷可稽，為可確認之事實。五、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原告提起確認行政處分違法訴訟是否合法？原告是否標價偏低，顯不合理，而有降低品質、不能誠信履約之虞？茲分述如下：（一）按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。（第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。（第4項）訴願人誤向原行政處分機關或受理訴願機關以外之機關提起訴願者，以該機關收受之日，視為提起訴願之日。」為訴願法第14條所明文。另「（第1項）廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。（第2項）廠商誤向該管採購申訴審議委員會以外之機關申訴者，以該機關收受之日，視為提起申訴之日。（第3項）前項收受申訴書之機關應於收受之次日起3日內，將申訴書移送於該管採購申訴審議委員會，並通知申訴廠商。」為政府採購法第76條所明定。又「（第1項）處分機關告知之救濟期間有錯誤時，應由該機關以通知更正之，並自通知送達之翌日起算法定期間。（第2項）處分機關告知之救濟期間較法定期間為長者，處分機關雖以通知更正，如相對人或利害關係人信賴原告知之救濟期間，致無法於法定期間內提起救濟，而於原告知之期間內為之者，視為於法定期間內所為。（第3項）處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」為行政程序法第98條所規定。而「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」及「（第1項）第4條及第5條訴訟之提起，除本法別有規定外，應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之。但訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算。（第2項）第4條及第5條之訴訟，自訴願決定書送達後，已逾3年者，不得提起。（第3項）不經訴願程序即得提起第4條或第5條第2項之訴訟者，應於行政處分達到或公告後2個月之不變期間內為之。」則分別為行政訴訟法第4條第1項、第6條第1項及第106條第1項、第2項、第3項所明定。人民對於尚不具有形式存續力之違法行政處分之救濟，固應提起撤銷訴訟，且須遵守撤銷訴訟之提起期間，然如行政處分在人民提起撤銷訴訟之前已執行完畢而無回復原狀可能者，即無提起撤銷訴訟之實益及必要，此際若人民具有即受確認判決之法律上利益，為貫徹人民依憲法第16條規定享有之訴訟權，得依行政訴訟法第6 條第1項後段規定直接獨立提起確認行政處分違法訴訟。又行政訴訟法對於該類型之確認行政處分違法訴訟之提起，並未設有救濟期間之限制，且對於訴訟可能性之濫用，可以透過確認利益存在之要件加以限制，以維持法安定性，故無訴願法第14條、政府採購法第76條、行政程序法第98條或行政訴訟法第106條救濟期間規定之類推適用（參照最高行政法院101年度判字第760號判決意旨）。（二）經查，系爭採購案已於102年1月18日以埔中總字第1020000314號函告知原告，系爭採購案已不決標予原告，隨後另於同年月22日之決標公告由訴外人「泰元旅行社有限公司埔里分公司」為得標廠商，並由訴外人「泰元旅行社有限公司埔里分公司」於102年1月27日完成履約，有上開函文及公開取得報價單或企劃書公告在卷可稽（參見本院卷第38頁至第40頁、第68頁）。顯見，被告決標予「泰元旅行社有限公司埔里分公司」之行政處分，業已執行完畢且無回復原狀可能，依上開規定及說明，如原告不服原處分，即應依行政訴訟法第6條第1項後段規定直接獨立提起確認原處分違法訴訟，並無首揭救濟期間規定之類推適用，且不因原告前曾選擇由被告再行審酌該處分是否違法而向被告提出異議，遽謂原告提起該類型之確認處分違法訴訟仍有首揭救濟期間規定之類推適用。且原告如獲判決確認已執行完畢之原處分為違法，即可合併請求賠償，原告顯有即受確認行政處分違法之法律上利益，是原告提起本件確認行政處分違法之訴訟，於法並無不合。（三）次按「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。……」「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」為政府採購法第52條第1項第1款、第58條所明定。同法施行細則第79條第1款規定：「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：一、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價80%者。……」又政府採購之主管機關行政院公共工程委員會就上開第58條規定之執行，訂有「依政府採購法第58條處理總標價低於底價80%之執行程序」供採購機關作為準則，核係主管機關依職權所為技術性、細節性之行政規則，與政府採購法第58條規定意旨無違，行政機關於辦理政府採購案時自得加以適用。而行為時（99年4月29日修正）「依政府採購法第58條處理總標價低於底價80%之執行程序」項次4，就最低標廠商總標價態樣為「最低標之總標價低於底價之80%，但在底價70%以上，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」時，規定機關執行程序為限期通知最低標提出說明，並視情形依所列4點處理，其中第2點規定：「最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。該最低標表示願意提出差額保證金者，機關應予拒絕。」足認採最低標決標之採購案，如廠商之總標價低於底價80%，即屬總標價偏低。（四）經查，原告參加被告所辦理系爭採購案之公開招標，該採購案截止收件期限為102年1月17日9時，開標時間則為同日10時，而招標底價為966,800元，原告之投標金額則為 694,900元，原告雖為最低標，惟其投標金額佔系爭採購案底價之71.88%，分別有原告及「泰元旅行社有限公司埔里分公司」之經費估價單、標單、廠商資格及證件審查表、公開取得報價單或企劃書公告等件在卷足憑（參見本院卷第160頁至第168頁）。因被告發現原告雖為最低標之廠商，但認其標價偏低，低於核定底價80%，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，故依政府採購法第58條、同法施行細則第79條第1款及「依政府採購法第58條處理總標價低於底價80%之執行程序」等規定，通知原告提出說明，原告雖以同年1月17日函文提出廠商說明書稱：「一、基於下列原因，得以證明本廠商不會降低本採購品質：本公司遵照貴校本案『勞務採購契約』暨『經費估價單』內容規定辦理。二、基於下列原因，得以證明本廠商將秉持誠信履行本契約：本公司依規定有加入『中華民國旅行業品質保障協會』會員及向『友聯產物保險公司』加保2,000萬元履約責任險。三、基於下列原因，得以證明本廠商之標價係屬合理：本公司依投標『經費估價單』分析各項價格，皆以旅行業優惠特價，僅內含微薄利潤，實屬合理……」等語（參見本院卷第42頁），惟企劃說明書則有以下與招標文件不符之處： ⒈系爭採購案於上網公開招標時，已於「領投開標」欄「是否提供電子領標」項下載明：「招標文件售價及付款方式：請以現金新臺幣200元整親自到本校總務處領取」等語（參見本院卷第163頁）。而本件招標文件包括勞務採購契約書、投標須知及經費估價單（參見本院卷第183頁至第190頁）。依該招標文件內之經費估價單所載，膳食費應包括「供應早餐、午餐、晚餐，共8日」（即102年1月20日至同年月27日）、「開幕晚宴會場需能提供表演舞台、擴音設備及足夠活動空間」（參見本院卷第190頁）。惟稽之原告所提出企劃說明書，僅提供部分餐食（參見本院卷第43頁至第55頁），其中「青女組」係提供102年1月21日至同年月26日之餐食，「社會組」則提供102年1月24日至同年月27日之餐食；又原告除於102年1月22日提供「青女組」全日三餐，及於102年1月26日提供「社會組」全日三餐外，其餘時間皆未提供晚餐，明顯與招標文件所要求之膳食內容不符。雖原告主張其企劃說明書是依據被告所提供之日程表辦理，依日程表所載，部分晚餐乃是由相關單位宴請隊職員，故未提供云云，並提出日程表為證（參見本院卷第143頁至第144頁）。然查，上開日程表並非招標文件，為兩造所不爭執，且被告主張該日程表僅是主辦單位初步安排之活動，原告在仍存有變數之情形下，捨正式之招標文件於不顧，逕自以該日程表為企劃依據，未完整提供招標文件所要求全部餐食，即應自行承擔其可能因此降低品質、不能誠信履約之評價，是原告此部分主張難認可採。 ⒉另依前開招標文件內之經費估價單所載，投標廠商應提供開幕晚宴會場之表演舞台、擴音設備及足夠活動空間（參見本院卷第190頁）。惟依原告所提出企劃說明書所載，原告係提供「『比賽場地』擴音設備、遮陽遮雨棚架（蒙古包2個、一般棚架12格）」，及「晚宴場地及比賽場地各1條『紅布條』」（參見本院卷第58頁），顯屬「場地費用」之需求項目，並非「膳食費」之需求項目，是原告之前揭企劃說明書並未提供晚宴會場之表演舞台、擴音設備及足夠活動空間。雖原告於本院審理時提出其領隊王先生與鎮寶大飯店人員之通話譯文（參見本院卷第235頁），以證明該飯店有表演舞台及擴音設備等情。但查，本件被告發現原告標價低於核定底價80%，顯不合理，並有降低品質、不能誠信履約之虞，乃依相關規定通知原告提出說明，原告並未於第一時間提出此部分說明，已如前述，被告因而認定其有降低品質、不能誠信履約之情形，即非無據，尚難以原告事後提供上開譯文即可作為認定被告當時之判斷有違採購經驗之專業，並有恣意或率斷之情形。又本件係因原告未於被告通知後提出合理之說明致不決標予原告，與被告事後得標之廠商在履約期間是否提供相同住宿地點無涉，是原告另主張最後得標之「泰元旅行社有限公司埔里分公司」亦安排參賽之隊職員住宿於鎮寶大飯店，為何「泰元旅行社有限公司埔里分公司」為合格，原告就不合格云云，即難為有利原告事實之認定。 ⒊再者，本件招標文件內之經費估價單有關住宿費部分記載：「所有住宿人員應住宿於同一間飯店不得分散住宿」之規定（參見本院卷190頁）。惟依原告所提供之住宿，分別將參與該國際邀請賽之各隊安排至埔里鎮寶大飯店、阿波羅大飯店、天水蓮大飯店住宿，有原告所提出之企劃說明書在卷可考（參見本院卷第43頁至第59頁），明顯與上開有關「所有住宿人員應住宿於同一間飯店不得分散住宿」之規定不符。（五）本件原告於投標前，即已知悉系爭採購案應提供「共8日」之早餐、午餐、晚餐3餐、晚宴會場表演所需之表演舞臺、擴音設備及所有住宿人員應住宿於同一間飯店不得分散住宿等需求，為原告所不爭執（參見本院卷第175頁）。原告所提出企劃說明書既未符合此等需求，被告乃據以認定原告之說明顯不合理，有降低品質、無法誠信履約之虞，並以102年1月18日埔中總字第1020000314號函復原告系爭採購案不決標予原告，及以同年月22日之決標公告由訴外人「泰元旅行社有限公司埔里分公司」為得標廠商，依上開規定及說明，尚無不合。因此，即便系爭投標案係以「最低標」為決標方式，被告以其自身採購經驗與專業性為判斷，決標予「泰元旅行社有限公司埔里分公司」，而不決標予原告，仍應予尊重，難認其有恣意或率斷之情形。（六）至於原告主張「依原告所提出之經費估價單與『泰元旅行社有限公司埔里分公司』之『經費估價單』、縣府核定預算表相較可知，原告確能誠信履約，實係縣府未向旅行社為查訪價格行情，所估預算金額過高致所定底價顯然過高：⑴交通費項目：原告估價95,000元已含機場接送及6日交通車住宿、比賽場地、參觀行程接送，因6日交通車住宿、比賽場地、參觀行程接送均在南投埔里鎮，實非環島行程之車資，縣府交通車1天核12,000元及機場接送1趟要15,000元顯屬過高。⑵膳食費項目：原告估價24萬元，均較縣府所核定便當費16,800元、球隊餐費216,000元（合計232,800元）、泰元旅行社有限公司埔里分公司234,800元為高……⑶住宿費用項目：原告估價35萬元，較縣府所核定住宿費27萬元高，泰元旅行社有限公司埔里分公司434,000元顯屬偏高。⑷場地費用項目：原告估價9,900元，晚宴向飯店訂餐本含有場地使用，並無場地費支出，比賽場地紅布條僅數百元即可製成、比賽場地擴音設備、遮陽遮雨棚架依縣府所核定場地費用15,200元、泰元旅行社有限公司埔里分公司估價18,000元均為偏高。」云云。惟查，原告所稱之交通費、膳食費、住宿費、場地費「顯屬過高」，並未敘明其具體理由，應屬空泛主張，且其並未提出公正單位之相關資料及客觀可信之數據以實其說，故難僅憑其空泛之主張即認本件有「依政府採購法第58條處理總標價低於底價80%之執行程序」執行原則第1項有關「訂有底價之採購，機關如發現底價偏高造成最低標標價偏低者，不適用採購法第58條之規定」之情形。況且，被告辦理系爭採購案，其所需之經費，業經被告將所需之預算表報請南投縣政府審核，經該府作部分修正後，核定補助款額度，被告並應在該額度範圍內辦理採購事宜，有南投縣政府102年1月9日府教體字第1020011767號函在卷足憑（參見本院卷第169頁），已依法定程序辦理，並非恣意編列。又承前所述，原告確實有未能提供完整餐食、晚宴會場表演所需之表演舞臺、擴音設備及所有住宿人員應住宿於同一間飯店不得分散住宿等需求，故其因此降低投標金額，亦屬合理，惟尚難執此即反推被告所定之底價及南投縣政府所核定之預算偏高。因此，原告上開主張，容屬主觀臆測之詞，委難憑採。（七）又原告主張被告辦理系爭採購案招標過程有違法之處，乃另以102年1月19日（102）惠旅字第033號函轉知南投縣政府採購稽核小組，業經查核違法缺失事項，已得被告回覆改進說明，足稽驗證系爭決標公告行政處分已屬違法云云。經查，本件南投縣政府固曾於102年3月1日以被告辦理系爭採購案有缺失事項，命被告限期提出改正措施，被告乃提出辦理系爭採購案改進說明事項，其中就「最低標廠商標價低於80%請其說明期限是否合理有疑」部分，被告係說明系爭採購案於102年1月17日開標，活動於102年1月20日開始，因時程過於緊迫，故請原告於次日即102年1月18日提出說明，無法給予合理期限等語，分別有南投縣政府102年3月1日府稽字第1020042061號函、102年3月22日府稽字第1020058767號函、被告102年3月14日埔中總字第1020000820號函及改進說明事項表在卷足憑（參見本院卷第92頁至第95頁）。顯見，被告並未自承決標予價格較高廠商「泰元旅行社有限公司埔里分公司」有何違背法令之處，是原告前揭主張已得被告回覆改進說明，足稽驗證系爭決標公告行政處分已屬違法云云，為無足採。再本件原告確有未能提供完整餐食、晚宴會場表演所需之表演舞臺、擴音設備及所有住宿人員應住宿於同一間飯店不得分散住宿等需求，已如前述，縱原告投標之價格較「泰元旅行社有限公司埔里分公司」得標之價格為低，被告仍認定其有降低品質、不能誠信履約之虞，以102年1月18日埔中總字第1020000314號函復原告系爭採購案不決標予原告，於法無違。原告主張被告不予原告得標，顯為偏袒、維護另一家廠商云云，尚屬無稽，難認可採。（八）復按，提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7條固有明文。而該條之所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費所為之規範。故依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。經查，原告主張被告對系爭採購案所為「泰元旅行社有限公司埔里分公司」為得標廠商之公告違法，因而提起本件確認之訴，既無理由，已如前述，則其附帶請求被告應給付原告117,014元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，亦屬無據。六、綜上所述，原告請求確認被告對系爭採購案所為「泰元旅行社有限公司埔里分公司」為得標廠商之公告違法，為無理由，應予駁回。另原告附帶請求損害賠償，亦因上開請求為無理由而失其所據，是原告請求被告應給付117,014元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，亦難認有理由，應併予駁回。七、本件事證已臻明確，是原告聲請傳訊證人即原告之領隊王兆烜，以證明被告審查過程未給予原告說明之機會之情，經核尚無必要；另兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，均併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　12　　月　　5　　日臺中高等行政法院第三庭審判長法官　林秋華法官　　莊金昌法官　劉錫賢以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102　年　　12　　月　　5　　日書記官杜秀君

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)102年度訴字第168號

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