臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)103年度訴字第187號

• 裁判案由: 土壤及地下水污染整治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 10 月 29 日

臺中高等行政法院判決
103年度訴字第187號103年10月22日辯論終結原 告　盈銓興業股份有限公司
代　表　人　陳義龍
訴訟代理人　林傳智　律師
複代 理 人 涂朝興　律師
被 告　南投縣政府
代　表　人　陳志清
訴訟代理人　張訓嘉　律師
何嘉昇　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國103年2月27日環署訴字第1020098641號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國83年至91年間向訴外人志皇興業股份有限公司（下稱志皇公司）承租位於南投縣南投市○○段○○○段○○○○號之廠房（下稱系爭廠址）從事金屬表面處
理、熱處理及各種機械零件、五金工具、手工具之製造、加工、買賣及電鍍業務，該廠區經行政院環境保護署於98年度辦理「廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫」（下稱98年調查計畫）進行調查，發現該廠區土壤中之鎳濃度高達503mg/kg、鉻濃度高達432mg/kg，超過土壤污染管制標準（管制標準：鎳為200mg/kg，鉻為250mg/kg），被告前以101年10月19日府授環水字第1010192781號公告系爭場址為
土壤污染控制場址在案。嗣被告依據原告前身德順興業股份有限公司（下稱德順公司）於84年所提報水污染防治措施計畫，記載其製程為金屬表面酸洗、鍍鎳及鍍鉻，使用原料包含鹽酸、鉻酸、硼酸及鎳板等，且98年調查計畫中發現污染地點，係位於電鍍廠房及酸洗區內，研判該製程、原料及廠區配置皆與所發現之污染物及污染地點具高度關聯性；另原告曾於86年至87年遭南崗工業區服務中心污水處理廠斷管期間有3次廢水排放不符合放流水標準而受裁處紀錄，其中未
符合放流水標準之污染物包含重金屬鉻、鎳均超過法定限值，與本件系爭污染物相符，被告乃據以核認原告屬土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第2條第15款第1目及第2目
之污染行為人，爰以102年8月16日府授環水字第10201537562號公告（即原處分1）增列原告為系爭場址之污染行為人，同時依同法第13條第1項規定以府授環水字第10201537561號函（即原處分2）命原告於公告日起6個月內，向南投縣政府環境保護局（下稱被告環保局）提送土壤污染控制計畫辦理核定事宜。原告不服，於102年9月11日經由被告環保局提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠程序事項：
按解散之公司除因合併、分割或破產而解散外，應行清算，於清算範圍內，視為尚未解散。公司之清算人，在執行職務範圍內，為公司之負責人。公司之清算，以董事為清算人；但本法或章程另有規定或經股東會決議另選清算人時，不在此限。又清算人執行職務，有代表公司為訴訟上或訴訟外一切行為之權。清算人有數人時，得推定一人或數人代表公司，如未推定時，各有對於第三人代表公司之權。公司法第24條、第25條、第8條第2項前段、第322條第1項、第334條準
用第84條、第85條第1項分別定有明文。查德順工業有限公
司、德順公司，為原告之前身，與原告之統一編號相同，為同一私法人主體，此參照原告公司歷次登記表即明。嗣原告經經濟部於93年7月8日以經授中字第09332386610號函令解
散，有盈銓公司登記資料影本可稽，現已進入清算程序，於清算之範圍內，原告之法人格依然存續，陳義龍、李榮燦、莊琇雯為原告之董事，於公司解散後，依前揭規定，均為原告之清算人，又未推定由一人或數人代表公司，則各有對於第三人代表公司為訴訟上或訴訟外一切行為之權，自得由清算人陳義龍一人單獨代表原告公司為訴訟上或訴訟外一切行為。至臺灣南投地方法院103年度訴字第29號民事判決中，
以監察人廖昭宜為原告公司法定代理人，乃因該件民事訴訟原告即莊琇雯、李榮燦，均為原告董事，依法原告不得以董事陳義龍為該民事訴訟之法定代理人，主要係在避免利益衝突，有該判決理由附卷可佐。而本件行政訴訟中，因無利益衝突情事，自無從比照臺灣南投地方法院103年度訴字第29
號民事判決以監察人廖昭宜為原告公司代表人之理，理應回歸公司清算暨代表規定，是以，原告以陳義龍為代表人，自屬合法。
㈡實體事項：
⒈原處分1、2均未說明認定原告為系爭場址污染行為人之事實與理由，違背行政程序法第96條第1項第2款規定而有瑕疵：
按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第96條第1項第2款定有明文。次按土污法第2條第15款規定：「污染行為人：指因有下列行
為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。」查原處分1、2函文當中，均未清楚描述原告所為污染行為屬於土污法第2條第15款之哪一種方式以及為污染行為
之確切時間為何，意即未說明認定原告為系爭場址污染行為人之事實與理由，有違行政程序法第96條第1項第2款而有瑕疵。
⒉原告依法設立經營電鍍事業多年，期間均恪遵環保相關法令，並無違反情事：
查原告係向原土地所有權人瑋思玩具企業股份有限公司（下稱瑋思公司）承租系爭場址營業，因係經營電鍍事業，故就可能造成之污染本已十分注意，環保單位更定期、不定期到廠查核，因此，原告於該地經營多年，亦僅於87年2月6日及同年5月29日因人員疏忽致廢水些微超標，經原
告立即妥善處理後，已無爭議，否則豈有多年均未遭環保單位裁罰之可能？
⒊原告並非唯一使用該土地之人，且早於93年7月8日解散，不再使用系爭場址已近8年，被告亦查無直接證據足以證
明原告為污染行為人，僅能以推論方式為之，實難令人甘服：
按行政機關作成行政處分所根據之事實，如與事實真相不符者，即有認定事實錯誤之情形，則該行政處分之合法要件即有欠缺，而構成得撤銷之原因，最高行政法院92年度判字第537號判決要旨著有明文。原告早於93年7月8日即
停業解散，同時終止租用系爭場址，未再使用系爭場址距今已有8年之久，此8年期間該土地或係由他人使用，或曾遭別人任意處置污染物，均有可能性。另現土地所有權人志皇公司係於97年間將系爭場址出租於台普化工股份有限公司（下稱台普公司）使用迄今。自原告於93年間退出系爭場址後至97年間台普公司進入系爭場址使用之前，有4
年期間，此4年期間，原所有權人瑋思公司或現所有權人
志皇公司雖未將系爭場址出租他人，然就該土地是否任由他人使用，或曾遭別人任意處置污染物，均有可能。換言之，縱然該土地確有超標之重金屬含量，惟被告迄今尚未提出適當證據證明此重金屬污染確為8年前營業之原告盈
銓公司所造成，不得僅憑原告經營電鍍事業遽爾推論為污染行為人，否則豈非類如以賣刀者即為殺人者之謬誤推論方法認定事實，顯不符合相當因果關係理論。是以，被告迄今均未提出直接證據證明原告為污染行為人，卻以原告為污染行為人而對原告下行政處分，揆諸前揭判決意旨，此行政處分之合法性要件即有欠缺，而構成得撤銷之原因。
⒋縱認原告為污染行為人，被告之請求權亦已罹於公法上時效而消滅，原處分1、2應予撤銷：
按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不
行使而消滅。」行政程序法第131條定有明文，從而，縱
認原告為污染行為人，所為污染行為亦在8年之前，被告
對於原告之請求權，自因時效經過而消滅，被告依法不得對原告為行政處分，原處分1、2應予撤銷。
⒌原處分1、2將原告公告為系爭場址之污染行為人，核屬違背土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點（下稱土污法過渡執行要點）第3點規定及誠信原則
，灼然至明，應予撤銷：
按土污法過渡執行要點第3點規定：「於本法修正施行前
已有污染行為事實，如污染行為於修正施行前終了，因該污染行為造成之受污染場址於本法修正施行後始公告為控制或整治場址者，不適用本法第40條第3項、第41條第3項及第4項規定。」旨在明定土污法修正後始新增針對污染
行為人「裁處罰鍰」、「公布姓名」及「環境教育講習」之規定，對於修正前已終了之污染行為不適用之，此規定係在落實法律不溯及既往原則之要求。次按被告101年10
月19日府授環水字第1010192781號公告依土污法過渡執行要點第3點規定不公告污染行為人名稱。蓋原告縱有污染
行為，最遲業已於87年間終了，土污法係於89年2月2日公布施行，從而，本件原告核屬本法公布施行前已有污染行為事實，污染行為於公布施行前終了，因該污染行為造成之受污染場址於本法99年修正施行後即101年10月19日始
公告為控制場址者，依土污法過渡執行要點第3點規定，
不適用本法第40條第3項、第41條第3項及第4項規定。換
言之，土污法99年修正後始新增針對污染行為人「裁處罰鍰」、「公布姓名」及「環境教育講習」之規定，對於原告於公布前已終了之污染行為，當然不適用之。又被告出於處罰原告之目的，指摘先前發布之函令違法而執意公告原告為污染行為人，前後矛盾，亦有違誠信原則，殊不足取。
⒍被告有違行政自我拘束原則：
按最高行政法院88年度判字第3724號行政判決要旨謂：「所謂『平等原則』係指行政機關非有正當理由，作成行政行為時，對行為所規制之對象，不得為差別待遇而言。而所謂『行政自我拘束原則』則指處分機關作成行政處分後，自己亦與相對人一樣，同受該行政處分之拘束。」查被告於102年1月31日就行政院環境保護署102年環署訴字第1010111222號訴願案件所提出之補充答辯稱：「㈠本府雖
認定訴願人為本案污染行為人，惟因訴願人業於93年度辦理歇業，屬『土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點』第3點略以『於本法修正施行前已有污
染行為事實，如污染行為於修正施行前終了，因該污染行為造成之受污染場址於本法修正施行後始公告為控制或整治場址者，不適用本法……第41條第4項規定』，本府依
據前開規定未於公告中標示污染行為人之名稱。㈡本府於101年10月29日府授環水字第10102114331號函將前述公告送達予訴願人，函中亦未明確向訴願人表示渠為污染行為人之敘述。㈢綜上，因本府未向訴願人明確表示渠為污染行為人，本案視為未認定污染行為人。」有行政院環境保護署102年3月15日環署訴字第1010111222號訴願決定書理由三附卷可佐。換言之，被告101年10月29日府授環水字
第10102114331號函及101年10月19日府授環水字第1010192781號公告，依據土污法過渡執行要點第3點，不認定原
告為污染行為人，亦不公告原告為污染行為人，核屬適法且妥當，揆諸最高行政法院88年度判字第3724號行政判決要旨，被告應受自己所為上開函文及公告之拘束，始符合行政自我拘束原則之要求。是被告101年10月29日府授環
水字第10102114331號函及101年10月19日府授環水字第1010192781號公告，既不認定原告為污染行為人，又不公告原告為污染行為人，惟於1年之後，原處分1、2復又認定
原告為污染行為人，且公告原告為污染行為人，出爾反爾，莫此為甚，顯然違反行政自我拘束原則。
⒎依據處罰法定原則、法律不溯及既往原則，被告尚無從認定原告為污染行為人，更不得據以處罰原告：
按土污法於89年2月2日制定公布，同年月4日施行；次按
最高行政法院91年度判字第1838號行政判決要旨謂：「按基於法治國家之法安定性與人民信賴保護之要求，行政法規原則上並不具有溯及既往之效力，以尊重人民之既得權利與既成之法律關係，此即法律不溯及既往原則。」查原告使用系爭場址時，僅於86、87年間因人員疏忽致廢水些微超標，但88年至93年計6年期間，原告均未再遭環保單
位裁罰，換言之，依據現有環保單位裁罰資料，僅能認定原告之土壤污染行為係於86年、87年間實施，同時終了，而土污法於89年2月4日施行，基於法律不溯及既往原則，被告尚不得依嗣後施行之土污法認定原告為污染行為人，又命原告提出控制計畫。詎料，原處分1、2竟依嗣後施行之土污法認定原告為污染行為人，又命原告提出控制計畫，顯已違背法律不溯及既往原則之要求。次查，原告於87年間為土壤污染行為時，土污法尚未公布施行，依行政罰法第4條處罰法定原則，被告不得以89年2月4日公布施行
之土污法對於原告加以處罰。綜上，縱認原告為污染行為人，土壤污染行為亦在土污法公布施行前終了，依據處罰法定原則、法律不溯及既往原則，被告尚無從認定原告為污染行為人，更不得據以處罰原告。
⒏原處分1、2命原告提出控制計畫，乃至其後之改善計畫，令原告改善系爭場址之土壤污染物濃度低於管制標準，其內容核屬對任何人均屬不能實現者，應屬無效：
按行政程序法第111條第3款規定：「行政處分之內容對任何人均屬不能實現者，無效。」查原處分1、2命原告提出控制計畫，乃至其後又會命原告提出改善計畫，最終必令原告改善系爭場址之土壤污染物濃度低於管制標準。惟，原告現今既非系爭場址之土地所有權人，又非承租人，無權進入系爭場址，更遑論改善系爭場址之土壤污染物濃度低於管制標準，從而，原處分1、2之內容，核屬對任何處於與原告相同地位之人均屬不能實現者，應屬無效。
⒐「排放廢水」與「系爭場址土壤遭污染」二事間欠缺相當因果關係，被告遽謂因原告排放廢水導致系爭場址土壤遭污染云云，尚嫌率斷：
被告必須舉證證明「原告洩漏及非法排放污染物導致系爭場址遭受污染」，換言之，不僅須證明「原告有實施洩漏及非法排放污染物之行為」，尚須證明「原告污染行為」與「系爭場址遭污染之結果」具有相當因果關係，合先敘明。原告於系爭場址營運期間，雨水溝係在系爭場址前方，而非在系爭場址內。被告103年6月4日答辯一狀伍、三
既稱：「原告於系爭場址營運期間將廢水排入場址前方雨水溝，自足認原告確實為本件污染行為人」云云，惟被告既謂原告於系爭場址營運期間將廢水排入場址前方雨水溝，而非排入系爭場址內，則「原告排放廢水」與「系爭場址土壤遭污染」二者，尚欠缺相當因果關係，若無其他證據足資佐證，被告遽謂：因原告排放廢水導致系爭場址土壤遭污染云云，尚嫌率斷等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分1、2均撤銷。
三、被告則以：
㈠程序事項：
按公司法第84條第1項第1款「了結現務為清算人之職務」、第2項前段「清算人執行前項職務，有代表公司為訴訟上或
訴訟外一切行為之權」、第85條第1項「清算人有數人時，
得推定一人或數人代表公司，如未推定時，各有對於第三人代表公司之權。關於清算事務之執行，取決於過半數之同意。」凡此規定，依同法第334條準用於股份有限公司。是提
起訴訟為清算人執行清算事務中了結現務之行為，在未推定代表人時，應取得過半數之同意。查原告固稱其解散後，由原董事陳義龍、李榮燦、莊琇雯擔任清算人，又未推定由一人或數人代表公司，各有對於第三人代表公司之權，故本件由清算人陳義龍一人單獨代表原告提起本件訴訟，為合法代理云云……，惟原告並未提出相關證據，證明其三位清算人並未推定由其中一人或數人代表公司，故本件陳義龍得否單獨代表原告，已非無疑。次查，若原告之三位清算人推定由一人或數人代表公司，自應取得過半數之同意始得提起本件訴訟，由於原告並未提出證據證明其三位清算人已取得過半數同意提起本件訴訟，其起訴程序即難謂為合法，應予裁定駁回。
㈡實體事項：
⒈原處分1、2俱無未載明理由之瑕疵：
按書面行政處分應記載之理由除認定事實所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件之理由外，在裁量處分，尚包括裁量理由；至於事後補記應記明理由之方式，法律無明文規定，並不限於原處分機關以相對人為直接對象，送達補記理由之書面為必要。原處分機關於訴願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應記明之理由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款
補記理由程序，原處分未載明理由之瑕庛即已告治癒，此有最高行政法院97年度判字第214號判決可資參照。查被
告業於102年5月10日、6月14日函文原告，表示原告自84
年至93年於系爭場址主要經營金屬表面處理、熱處理及電鍍等業務為主，使用原料包含三氧化鉻、硫酸鎳等物質，且於86年至87年遭南崗工業區服務中心污水處理廠斷管期間曾有排放未符合放流水標準而遭裁罰之紀錄，調查所發現之土壤污染物種類及污染點位與原告製程、廠區配置及非法排放紀錄具明顯之因果關係，故認定原告為污染行為人，準此已難謂原處分1、2未載明理由。其次，被告於訴願程序中亦提出書面答辯，詳細說明認定原告為本件污染行為人之事實及法律上依據，原告顯然明知原處分之理由，況依前揭最高行政法院判決意旨，亦足認本件並無未載明理由之瑕疵。是原告所稱原處分1、2均未說明認定原告為系爭場址污染行為人之事實與理由，違背行政程序法第96條第1項第2款規定而有瑕疵云云，要無可採。
⒉原告未取得排放許可即非法排放廢水，且所排放之廢水長期不符合國家放流水標準，原告自有洩漏及非法排放污染物之行為，洵堪認定：
原告於84年9月19日、85年1月22日、87年2月6日、87年5
月29日遭稽查發現有未經許可之放流口排放廢（污）水，違反水污染防治法第14條之規定。又行政院環境保護署於85年1月22日採樣檢驗原告之放流水，採樣結果未符合放
流水標準。另根據南崗工業區管理中心86年6月5日、7月8日、87年1月12日、3月3日、9月16日派員採樣化驗結果顯示，原告所排放之廢水亦未符合放流水標準。再者，因原告所排放廢水始終未能符合放流水標準，故於86年4月8日起即遭南崗工業管理中心污水處理廠斷管，原告至88年9
月1日始重新納管，經當時臺灣省政府環境保護處中區環
境保護中心於87年2月6日現場稽查結果，發現原告未完成接管手續，即擅自排放廢水於雨水下水道，違反水污染防治法第14條之規定。經南崗工業管理中心於89年9月5日現場稽查，仍發現原告有將廢水排入雨水下水道之情形，南崗工業區服務中心於90年4月23日至原告廠區巡察，發現
原告將部分廢污水逕行排入雨水溝，且因原告未於90年4
月26日將相關設施改善完成，而遭南崗工業區服務中心拒絕連接使用該中心污水下水道系統。再者，被告分別於98年11月7日、99年1月22日會同土地所有權人於系爭場址進行土壤採樣，共計完成8組土壤樣品採樣作業。檢測結果
發現樣品編號S000000-00檢測出含鉻濃度為432mg/kg、鎳濃度為270mg/kg；樣品編號S000000-00檢測出含鎳濃度為307mg/kg；樣品編號S000000-00檢測出含鎳濃度為503mg/kg，其點位分布均位於原告當時製程區內，足見本件土壤污染與原告之製程原料及廠區配置顯具有關聯性。原告雖另主張本件污染可能來自於廠區外西側山坡地上方之工廠云云，然本件污染係土壤污染而非地下水污染，污染範圍並不會因地勢高低或地下水流向而有變動，又系爭場址內西側之採樣點S000000-00並未檢測出本件污染物鉻與鎳，亦可排除西側工廠造成系爭場址土壤污染之可能。原告空言臆測本件污染來自於場外云云，顯與客觀事證相違，洵非可採。
⒊台普公司及瑋思公司之製程及使用原料與本件污染物質鎳、鉻無關，應可排除為系爭場址之污染行為人：
台普公司固於97年4月1日起承租使用系爭土地，然台普公司係營建化學材料製造業，其生產製程為聚羧酸鹼水劑、蔗糖及水攪拌混和即為成品，並無產生廢水，亦無使用鎳、鉻，且對比本件調查計畫之污染點為其生產製程皆非位於台普公司儲槽周遭，自可排除台普公司造成系爭場址土壤遭重金屬鎳、鉻污染之疑慮。次查，原告從事金屬電鍍業，其製程為金屬表面酸洗、鍍鎳及鍍鉻，主要使用之原料包含脫脂劑、鹽酸、鉻酸、硫酸鎳、氯化鎳及電鍍液等，與系爭場址所檢驗出之超標污染物鉻、鎳相同，顯具有高度相關性，且調查計畫中發現之污染點位，係位於原告電鍍廠房及酸洗區內，與原告製程、原料及廠區配置具高度關聯性。再查，原告於系爭場址營運期間遭多次查獲無排放許可證而任意將廢水排入雨水溝，且本件污染點位與原告製程、原料及廠區配置具高度關聯性，復查無遭他人傾倒污染物之積極事證，自足認原告確實為本件污染行為人。綜上，台普公司製程及使用之原料與本件污染物質鎳、鉻無關，應可排除為系爭場址之污染行為人。至於系爭場址於68年至84年間雖由志皇公司之前身即瑋思公司所使用，惟查，瑋思公司之產品為布玩偶、木玩具以及塑膠玩具，並無金屬相關製程，且經被告建設處工商管理科調取瑋思公司之原料、製程、產品或廠區配置等相關資料後，確認瑋思公司所使用之原料為布、木材及塑膠粒，主要生產設備及動力為壓縮機、輸送機、裁斷機、電熱水爐、針車機，且作業過程中無廢水、廢氣，聲音微小，廠房配置亦無電鍍製程相關設備，更無使用重金屬鉻、鎳之紀錄，足證該公司與本件污染要無任何關聯，原告確實是系爭場址中唯一曾使用鎳、鉻電鍍製程之廠商，至為明確。
⒋南崗工業區山坡地勢大致為西高東低，而調查計畫所發現土壤污染物(即鉻、鎳)發生點位為該廠房之東側，而位於該廠區西方(地勢較高處)並未發現有重金屬污染之情形。其次，系爭場址係由重金屬鎳、鉻造成之土壤污染，因土壤重金屬移動性低，污染由廠外擴散至廠內機率較廠內直接發生污染機率低，原告主張本件污染係山坡地上方電鍍廠排放廢水所致云云，尚非可採。
⒌本件並無土污法過渡執行要點第3點之適用，原告指摘被
告違反該規定及行政自我拘束原則云云，尚非有據：
原處分2之內容係檢送原處分1並命原告提出控制計畫，該處分本身並非公告處分，原告對此爭執，顯有誤會。其次，土污法過渡執行要點第3點係有關土污法第40條第3項、第41條第3項及第4項之罰鍰等行政罰規定不適用之情形，惟本件被告係依土污法施行細則第10條之規定，公告污染行為人姓名或名稱，並非依土污法第40條或第41條之規定，此觀原處分1並未依該規定課處罰鍰並命接受教育講習
即明，是以本件原處分1補充公告原告為污染行為人乙節
，即與過渡要點之規定無關。再者，依前述裁罰紀錄可知，原告洩漏、非法排放污染物之行為應持續至少至90年4
月間，顯然其污染行為於土污法89年2月2日公布施行時並未終了，故亦無該過渡要點之適用。又按，憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權，此有最高行政法院93年判字第1392號判例要旨可稽。本件經查並無過渡要點之適用已如前述，是以原告要求被告不得認定污染行為人，且不得依土污法施行細則第10條之規定公告污染行為人之姓名或名稱云云，自難謂有據。
⒍原處分2係課與原告公法上之作為義務，並非行政罰，原
告對此顯有誤解。況本件污染狀態於土污法施行後仍繼續存在，依大法官釋字第714號之旨，被告命原告提出控制
計畫並無溯及既往之問題：
本件被告認定原告為污染行為人，並依土污法第13條第1
項之規定，命原告提出控制計畫，乃係確認並形成原告公法上之作為義務，並非針對原告之行為課處行政罰，合先陳明。其次，土污法施行前發生之污染狀況於土污法施行後仍繼續存在者，將對國民健康及環境造成危害，須予以整治，方能妥善有效解決污染問題，以維公共利益。況施行前之污染行為人之污染行為原屬非法，在法律上本應負一定除去污染狀況之責任，系爭規定課予相關整治責任，而對其財產權等所為之限制，與所保護之公共利益間，並非顯失均衡，此有司法院釋字第714號解釋理由書可稽。
本件原告污染行為係持續至90年4月間已如前述，縱如原
告所言，其污染行為於87年已終了，由於本件污染狀態於土污法施行後仍繼續存在，自無所謂溯及既往之問題。
⒎本件命原告提出控制計畫之內容，並非對任何處於相同地位之人均不得實現，原告主張系爭處分內容應屬無效云云，並非有據：
原處分1之內容僅係公告系爭場址為控制場址，該公告並
未命原告提出控制計畫，先予澄清。其次，原告現雖非系爭場址之土地所有權人或承租人，惟仍可向土地所有人志皇公司協議取得其同意進入系爭場址，故原處分2之內容
非對任何人均不得實現，實務上由污染行為人取得土地所有人之同意而進入場址進行污染控制、整治之情形並非少見。況且，若依原告所言，對於污染他人土地之污染行為人，以及將污染土地轉讓他人之污染行為人豈非均無須進行污染控制、整治？由此益徵原告所為主張，實無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：
被告以原處分1增列原告為系爭場址之污染行為人，復依土
污法第13條第1項規定以原處分2命原告於公告日起6個月內
，向被告環保局提送土壤污染控制計畫辦理核定事宜，是否適法？原處分1、2是否有違行政程序法第96條第1項第2款規定？被告之請求權已否罹於行政程序法第131條之公法上時
效而消滅？原處分1、2是否有土污法過渡執行要點第3點之
適用，進而有行政自我拘束原則及誠信原則之違反？原處分1、2是否有違處罰法定原則、法律不溯及既往原則？經查：㈠按解散之公司除因合併、分割或破產而解散外，應行清算，於清算範圍內，視為尚未解散。公司之清算人，在執行職務範圍內，亦為公司之負責人。公司之清算，以董事為清算人；但本法或章程另有規定或經股東會決議另選清算人時，不在此限。又清算人執行職務，有代表公司為訴訟上或訴訟外一切行為之權。清算人有數人時，得推定一人或數人代表公司，如未推定時，各有對於第三人代表公司之權。公司法第24條、第25條、第8條第2項前段、第322條第1項、第334條
準用第84條第2項、第85條第1項分別定有明文。本件原告之董事長為陳義龍，董事為莊琇雯、李榮燦，前身為德順工業有限公司、德順公司，與原告為同一私法人主體，嗣經經濟部於93年7月8日以經授中字第09332386610號函令解散，有
德順工業有限公司、德順公司、原告之公司變更登記表在本院卷可稽，則原告於解散後，應經清算，於清算之範圍內，其法人人格依然存續，依前揭規定，陳義龍、李榮燦、莊琇雯均為原告之清算人，又未推定由一人或數人代表公司，則各有對於第三人代表公司為訴訟上或訴訟外一切行為之權，自得由清算人陳義龍一人單獨代表原告公司為訴訟上或訴訟外一切行為，合先敘明。
㈡按「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物……。」、「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，……。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」、「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送
直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。……。」、「因污染行為人之行為致土地經公告為污染整治場址時，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰，並公告其姓名或名稱，且污染行為人應接受4小時本法相關法規及環境教育講習。」、「
有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：一、未經公告為整治場址之污染行為人因其行為致土地經公告為污染控制場址。二、污染土地關係人未盡善良管理人之注意義務，致土地經公告為污染整治場址。」、「前項第1
款之污染行為人，直轄市、縣（市）主管機關應公告其姓名或名稱，並命污染行為人接受4小時本法相關法規及環境教
育講習。」為土污法第2條第15款、第12條第1項、第2項、
第13條第1項、第40條第3項、第41條第3項、第4項定有明文。另依土污法過渡執行要點第3點規定：「於本法修正施行
前已有污染行為事實，如污染行為於修正施行前已終了，因該污染行為造成之受污染場址於本法修正施行後始公告為控制或整治場址者，不適用本法第40條第3項、第41條第3項及第4項規定。」
㈢本件原告於83年10月1日至91年9月30日止向志皇公司承租位於南投縣南投市○○段○○○段○○○○號之廠房從事金屬表
面處理、熱處理及各種機械零件、五金工具、手工具之製造、加工、買賣及電鍍業務，該廠區經行政院環境保護署於98年度進行調查計畫，發現該廠區土壤中之鎳濃度高達503mg/kg、鉻濃度高達432mg/kg，超過土壤污染管制標準（管制標準：鎳為200mg/kg，鉻為250mg/kg）。另據原告前身德順公司於84年所提報水污染防治措施計畫記載其製程為金屬表面酸洗、鍍鎳及鍍鉻，使用原料包含鹽酸、鉻酸、硼酸及鎳板等，且98年調查計畫中發現污染地點，係位於電鍍廠房及酸洗區內，研判該製程、原料及廠區配置皆與所發現之污染物及污染地點具高度關聯性；另原告曾於86年至87年遭南崗工業區服務中心污水處理廠斷管期間有3次廢水排放不符合放
流水標準而受裁處紀錄，其中未符合放流水標準之污染物包含重金屬鉻、鎳均超過法定限值，與本件系爭污染物相符。被告遂以102年8月16日府授環水字第10201537562號公告增
列原告為系爭土壤污染控制場址之污染行為人，並同時以府授環水字第10201537561號函命原告於公告日起6個月內，向被告環保局提送土壤污染控制計畫辦理核定事宜，有公證書、租賃契約書影本各2件、廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢
第4期調查計畫（甲、乙）查證成果（下稱查證成果）、原
告84年水污染防治措施計畫、被告101年10月19日府授環水
字第1010192781號公告、101年10月19日府授環水字第10101927811號公告、原處分1、2等影本附原處分卷可稽。又被告於為原處分1、2前，曾於102年5月10日以府授環水字第1020057046號函，及102年6月14日府授環水字第1020104632號函知原告，表示原告自84年至93年於系爭場址主要經營金屬表面處理、熱處理及電鍍等業務為主，使用原料包含三氧化鉻、硫酸鎳等物質，且於86年至87年遭南崗工業區服務中心污水處理廠斷管期間曾有排放未符合放流水標準而遭裁罰之紀錄，調查所發現之土壤污染物種類及污染點位與原告製程、廠區配置及非法排放紀錄具明顯之因果關係，故認定原告為污染行為人，此有該二函文在本院卷可稽（見本院卷第65頁至第67頁）。另被告於訴願程序亦提出訴願答辯書，詳細說明認定原告為本件污染行為人之事實及法律上依據，此亦有該訴願答辯書附訴願卷足稽，依行政程序法第114條第2項規定，被告自得於訴願程序終結前為補正行為，是原告訴稱原處分1、2均未說明認定原告為系爭場址污染行為人之事實與理由，違背行政程序法第96條第1項第2款規定而有瑕疵云云，要無可採。
㈣本件系爭廠址於68年至83年間係由志皇公司之前身即瑋思公司所使用，原告係83年10月至91年9月間始向志皇公司承租
使用，嗣台普公司復於97年4月1日起承租使用系爭廠址，此為兩造所不爭執。惟查瑋思公司之產品為布玩偶、木玩具以及塑膠玩具，並無金屬相關製程，且經被告建設處工商管理科調取瑋思公司之原料、製程、產品或廠區配置等相關資料後，確認瑋思公司所使用之原料為布、木材及塑膠粒，主要生產設備及動力為壓縮機、輸送機、裁斷機、電熱水爐、針車機，且作業過程中無廢水、廢氣，聲音微小，廠房配置亦無電鍍製程相關設備，更無使用重金屬鉻、鎳之紀錄，此有瑋思公司工廠設立申請書、臺灣省政府建設廳核准設立工廠函各1紙在本院卷（第158頁、第181頁）可憑，足證該公司
與本件污染要無任何關聯。另台普公司係營建化學材料製造業，其生產製程為聚羧酸鹼水劑、蔗糖及水攪拌混和即為成品，並無產生廢水，亦無使用鎳、鉻，有台普公司工廠登記抄本、生產製程說明表在訴願卷可稽。且經被告對比本件調查計畫之污染點為其生產製程皆非位於台普公司儲槽周遭，自可排除台普公司造成系爭場址土壤遭重金屬鎳、鉻污染之疑慮。而原告係從事金屬電鍍業，其製程為金屬表面酸洗、鍍鎳及鍍鉻，主要使用之原料包含脫脂劑、鹽酸、鉻酸、硫酸鎳、氯化鎳及電鍍液等，與系爭場址所檢驗出之超標污染物鉻、鎳相同，顯具有高度相關性，且調查計畫中發現之污染點位，係位於原告電鍍廠房及酸洗區內，與原告製程、原料及廠區配置具高度關聯性。再者，原告於84年9月19日、87年2月6日、87年5月29日遭稽查發現有未經許可之放流口排放廢（污）水，違反水污染防治法第14條之規定，經各裁處罰鍰6萬元在案，有違反水污染防治法案件處分書3紙在本院卷可稽。又行政院環境保護署於85年1月22日採樣檢驗原告
之放流水，採樣結果未符合放流水標準，有事業水污染稽查紀錄、水質樣品檢測報告各1紙在本院卷可稽。另根據南崗
工業區管理中心86年6月5日、7月8日、87年1月12日、3月3
日、9月16日派員採樣化驗結果顯示，原告所排放之廢水亦
有鉻、鎳未符合放流水標準之情事，此亦有南崗工業區管理中心現場採樣紀錄表、水質檢驗紀錄表各5紙附原處分卷足
憑。再者，因原告所排放廢水始終未能符合放流水標準，故於86年4月8日起即遭南崗工業管理中心污水處理廠斷管，原告至88年9月1日始重新納管，經當時臺灣省政府環境保護處中區環境保護中心於87年2月6日現場稽查結果，發現原告未完成接管手續，即擅自排放廢水於雨水下水道，違反水污染防治法第14條之規定，此有臺灣省政府環境保護處87年2月
10日八七環中二字第3558號函在原處分卷可憑。再者，被告分別於98年11月7日、99年1月22日會同土地所有權人於系爭場址進行土壤採樣，共計完成8組土壤樣品採樣作業。檢測
結果發現樣品編號S000000-00檢測出含鉻濃度為432mg/kg、鎳濃度為270mg/kg；樣品編號S000000-00檢測出含鎳濃度為307mg/kg；樣品編號S000000-00檢測出含鎳濃度為503mg/kg，其點位分布均位於原告當時製程區內，足見本件土壤污染與原告之製程原料及廠區配置顯具有關聯性，此亦據查證成果敘明在卷，原告訴稱其排放廢水與系爭場址土壤遭污染二者間欠缺相當因果關係，尚非可採。
㈤另本件污染係土壤污染而非地下水污染，污染範圍並不會因地勢高低或地下水流向而有變動，又系爭場址內西側之採樣點S000000-00並未檢測出本件污染物鉻與鎳，亦可排除西側工廠造成系爭場址土壤污染之可能。原告訴稱本件污染來自於場外云云，顯與客觀事證相違，亦無足採。
㈥復按土污法之制定，旨在對土壤及地下水之污染進行整治，並採取必要之應變措施，其規範取向著重於「污染整治」，即針對已然發生之污染予以控制、整治，是對於污染發生在89年2月2日土污法施行前，而於土污法施行後仍繼續存在之污染，自有土污法之適用，此參89年2月2日公布之土污法第48條規定：「第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、
第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」明示不論污染行為係發生於土污法施行前或後，污染案件中之污染行為人均負有清理、調查、整治等工作之義務甚明。雖同法第2
條第12款及第11條第2項有關污染行為人及公告控制場址等
規範不在上述第48條規定之列，然依其訂定乃在控制、整治既存污染之立法精神，則於土污法施行前已發生土壤及地下水污染之污染行為人，亦有適用。且該條之規定，亦經司法院釋字第714號解釋未違法律不溯及既往原則及比例原則。
原告訴稱被告之處分有違處罰法定原則、法律不溯及既往原則，核無可採。
㈦又依現行土污法第40條第3項、第41條第3項、第4項所定之
處罰為「裁處罰鍰」、「公布姓名」及「環境教育講習」，是土污法過渡執行要點第3點規定，旨在明定土污法修正後
始新增針對污染行為人「裁處罰鍰」、「公布姓名」及「環境教育講習」之規定，對於修正前已終了之污染行為不適用之。查本件之處分係核認原告為污染行為人及命提出土壤污染控制計畫，並未依據現行土污法第40條第3項、第41條第3項、第4項規定對原告處以罰鍰及接受環境教育講習，自無
涉過渡時期執行要點之適用問題。原告訴稱被告之處分有違誠信原則，殊無足取。
㈧另被告前於101年10月19日公告系爭場址為土壤污染控制場
址並未同時公告污染行為人，係依據土污法施行細則第10條第2項規定：「於污染行為人未查明前或無污染行為人時，
得不予記載。」嗣後被告查明原告前述污染事實後，據以認定係系爭場址之污染行為人，始據以公告，尚與行政自我拘束原則無涉。
㈨復按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時
，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」固為行政程序法第131條第1項所明定，惟所謂「公法上之請求權」，係指公法上權利義務主體相互間，基於公法，一方得請求他方為特定給付之權利。此一公法上請求權，應限於公法上之金錢或實物給付請求權，而不及於其他請求權；換言之，本條請求權之範圍，實質上應限於財產法性質之請求權，而非泛指一切公法上之請求權。經查本件原處分1公告增列原告
為系爭土壤污染控制場址之污染行為人，其性質為「確認處分」，至於原處分2命原告於公告日起6個月內，向被告環保局提送土壤污染控制計畫之處分具形成權性質，均非屬財產法性質之請求權，自非公法上請求權，原告訴稱本件之請求權已罹於公法上時效而消滅，亦非可採。
㈩本件原處分1係增列原告為系爭場址之污染行為人，無涉該
處分可否執行問題。另原處分2係命原告於公告6個月內，提送土壤污染控制計畫，於客觀通念上，亦非其所不能踐行，原告訴稱其非系爭廠址之土地所有人，又非承租人，該處分內容不能實現，應屬無效，顯無可採。
綜上所述，原告前揭主張，均無可採。被告綜合上開事證所為增列原告為污染行為人之原處分1，並命原告於6個月內提送土壤污染控制計畫之原處分2，經核均無違誤。訴願決定
予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 29 日臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官　蔡 紹 良
法 官　詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 10 月 29 日書記官 許 巧 慧