臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)103年度訴字第393號

• 裁判案由: 採取土石
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 11 月 25 日

臺中高等行政法院判決
103年度訴字第393號104年11月11日辯論終結原 告　萬福資源有限公司
代　表　人　姚麗華
訴訟代理人　徐正安　律師
被 告　臺中市政府
代　表　人　林佳龍
訴訟代理人　黃亮鈞
上列當事人間採取土石事件，原告不服經濟部中華民國103年8月12日經訴字第10306107730號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠本件被告代表人於訴訟繫屬中變更為林佳龍，已據其具狀聲明承受訴訟（見本院卷第203頁），經核無不合，應予准許
，合先敘明。
㈡按行政法院因原告之聲明或陳述有不明瞭或不完足之情形，而依行政訴訟法第125條第3項規定行使闡明權，令其敘明或補充後，經原告自行考量後，明確表明其訴之聲明及所主張之事實理由者，基於當事人處分權主義及法院不干涉主義，行政法院應尊重其自主決定，以其聲明之事項為審判對象，此稽之行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條規定可明。否則，即悖離法院應維持超然、中立之地位及角色。查本件原告委任具律師資格之訴訟代理人（見本院卷第25至26頁）向本院提起本件行政訴訟，原狀載訴之聲明為：請求撤銷臺中市政府民國103年1月9日府授水管字第1030000452號函
之行政處分及經濟部103年8月12日經訴字第10306107730號
訴願決定（見本院卷第4頁），迭經本院於行準備程序及言
詞辯論程序闡明原告是否選擇課予義務訴訟類型起訴，並為相應之訴之聲明（分見本院卷第76至77頁及第338至339頁），原告起初變更其訴之聲明為：1.撤銷訴願決定及原處分。2.被告應依土石採取法第2章第1、2、3節規定辦理審核及登記（見本院卷第77頁），惟隨即陳明原告並非提起課予義務訴訟，而係提起撤銷訴訟，並變更訴之聲明如原起訴狀所載，迄言詞辯論期日終結未再變更（分見本院卷第129頁及第338至339頁），核諸前開說明，本院自應尊重原告經本院闡
明後之最終自主決定，合先敘明。
二、事實概要：
原告於98年8月31日及99年3月17日檢具書件，向原臺中縣政府（99年12月25日改制後為臺中市政府）申請在原臺中縣大安鄉（改制後為臺中市○○區○○○段海堤區域外至低潮線間未登錄土地濱海採取土石，經被告於99年3月29日及6月29日辦理會勘及召開審查會議，作出車輛行經路線請於計畫書內敘述清楚、海堤區域內運輸設施應併予審理、應釐清接管維護作業權責單位、請與地方民眾加強溝通協調等決議內容。嗣原告於100年3月18日、100年11月29日、101年1月2日及101年2月8日向被告陳情或詢問案件辦理進度，復於101年12月18日再度函請被告水利局審核並報請中央主管機關審查，經被告以102年1月2日府授水管字第1010232584號函復，請
原告應先與地方居民溝通達成共識後，再行辦理。原告旋於102年8月6日以被告就本件土石採取申請案，有怠為處分之
情事，提起訴願，由經濟部以102年12月4日經訴字第10206107800號訴願決定書為「臺中市政府應於收受本訴願決定書
後3個月內，對訴願人之請求依法作成准駁之處分」。嗣經
被告審查後，以103年1月9日府授水管字第1030000452號函
（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，復提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：
㈠關於訴願決定指出原告在海堤區域設置運輸便道違反法令規定乙節，雖原告提出之濱海土地採取計畫書所規畫之「運輸便道」係於海堤區域內設置建造物，依海堤管理辦法第6條
規定，應向海堤區域之管理機關即直轄市、縣（市）政府申請許可使用。因原告擬於海堤區域設置運輸便道，對土地使用恐有疑義，惟原臺中縣政府前以99年3月15日府工水字第0990053377號函覆原告表示海堤區域設置「運輸便道」等設
施非明文禁止事項，同意原告所為設置運輸便道之規劃。至於是否准許原告運輸便道之如何規劃，係待土石採取機關審核發給土石採取許可證後，再由原告提出申請許可使用。
㈡關於原告計劃設置之運輸便道是否違反非都市土地使用管制規則第6條附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目
表所列「十二、水利用地」之容許使用項目及許可使用細目規定？已經經濟部函示「土石運輸便道尚非（海堤區域）明文禁止事項」，且認土石運搬屬土石採取法第11條第1項第4款規劃土石採取計劃一環，宜納入規劃，可證於非都市土地之海堤區域內之水利用地並非明文禁止設置土石運輸便道。㈢至於運輸便道之使用期限乙節，依前述原臺中縣政府99年3
月15日府工水字第0990053377號函說明二可知，同意原告於海堤區域之水利用地為運輸便道之規劃，至於是否准許原告之如何規劃，尚待土石採取主管機關於核發土石採取機關審核發給土石採取許可證後，再由原告提出申請許可使用。原告自原臺中縣政府時期申請本件土石採取案，有關運輸道路部分是原臺中縣政府指示原告於取得土石採取許可證後再為規劃，且歷經臺中縣市政府合併之後之多次審查及往來公文，均無提出對原告所要求運輸道路7年使用期限之質疑及要
求修正，突以此為駁回原告訴願理由，認係以突襲理由妨礙原告防禦之嫌。縱原告現規劃申請之運輸便道之使用年限為7年，不符3年之使用規定，然依行政指導原則，亦應命原告提出修正，而非逕以此理由駁回原告申請。況且對此運輸道路使用年限問題，原告亦同意修正申請使用年限為3年。
㈣臺中市大甲地政事務所104年7月14日甲地二字第1040005707號函附之臺中市○○區○○段963、963-1、964地號土地之
測量成果圖，其中圖一部分為安威風力發電股份有限公司（下稱安威公司）為設置風力發電機之運輸及保養維修路線，並非原告規劃之運輸道路，而圖二現況套繪配置圖，關於車輛調度場原告已廢止不再設置，至於海沙轉運區原則上設置於963-1地號土地外，如原告提出之區域圖有誤差，原告願
意修正。
㈤有關臺中市○○區○○段○○○○○○號土地之使用分區與本件
原告申請案件之關係：
1.南安段963-1地號土地係經行政院於101年6月12日同意撥
與臺中市政府農業局作為防風造林使用。本件原告申請案前經原臺中縣政府進行程序及實質審查，於99年12月15日送經濟部審查，經濟部於99年12月21日複審認尚有道路部分未經主管機關同意及相關單位意見、法令競合等疑義，退回原臺中縣政府。後臺中縣市政府合併（99年12月25日），本件申請案再經被告審查，於審查中僅要求原告整合地方意見，從無對原告申請書所載之運輸道路需經過系爭963-1地號土地之容許使用有所爭議。況被告於101年6月
12日即撥用系爭963-1地號土地，然自101年6月之後與原
告之往來公文，均無提及有關系爭963-1地號土地之使用
分區問題，就連本件原處分駁回原告申請之公文中，亦無提及有關本件963-1地號土地之容許使用疑義，被告於行
政訴訟繫屬中提出，顯有突襲妨礙原告之防禦，故本件之爭議事項應在於水利用地是否得設置採取土石所需之運輸道路。
2.安威公司於102年12月25日獲地方政府即被告同意函允許
設置編號73、74之發電機組，而原告所申請之運輸道路與安威公司所申請之運輸及維修道路之位置相同，方向相同，多有重疊，且安威公司已向臺中市政府農業局辦理分割963-1地號土地，並廢止撥用，依臺中市政府農業局104年8月5日中市農林字第1040025381號函所示，963-1地號土
地分割之部分土地停止撥用，應非臺中市政府農業局為管理機關，並不做防風造林使用，應不影響被告之使用目的。為此原告依據大甲地政事務所之複丈成果圖，就原申請之運輸便道及海沙轉運區之位置修正如下：⑴將海沙轉運區移至963-1地號土地地界外，避免與安威公司之風力發
電機組相鄰。⑵運輸便道如原告於104年10月8日提出之甲、乙二案，甲案之設置可避免使用過多963-1地號土地，
乙案則是完全依據安威公司之設置風力發電機組所需之運輸道路之路線規劃，雖是利用較多土地，但依據海堤管理辦法第35條規定，海堤區域之使用事項，本辦法未規定者，得準用河川管理辦法規定，而依河川管理辦法第52條規定「河川區域施設運輸路、便橋或越堤路應經許可始得為之，並應於完成後提供他人使用，同時提供其他許可使用人之使用者，得協議共同負擔建造成本及維護費用……」。顯然安威公司所設置運輸道路可供原告使用，不會增加土地管理機關之負擔等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯略謂：
㈠本件原告申請案件必須在海堤區域內設置運輸便道搬運土石，而申請許可期限為7年，超過海堤管理辦法第30條規定之
許可使用期限。再者，上開規劃之運輸便道位於水利用地上，依非都市土地使用管制規則第6條附表一規定，水利用地
之容許使用項目及許可使用細目並無運輸便道等道路設施項目，故被告駁回原告之申請案。
㈡依經濟部103年9月30日經授務字第10320111980號函釋（下
稱經濟部103年9月30日函釋）「土石運搬屬土石採取法第11條第1項第4款規範土石採取計畫一環，宜納入規劃」，故知土石採取計畫書內應含運輸便道之規劃。按土石採取法第14條規定略以：「……報經中央主管機關審核後核發土石採取許可證。」，則倘土石採取案計畫書圖經中央審核同意後，再由地方主管機關審查計畫書內其他細節，係不符程序。且本案原臺中縣政府函送請經濟部審核時，已提出部分項目（如運輸便道等）未完成審查，而經濟部函復「……應由貴府就實務上依法審核、認定，經認無違反主管法令情事後，再報經中央主管機關審核。……」等語，可知土石採取許可申請案件於程序上並非如原告主張係先行核發土石採取許可證後，再由原告提出運輸便道申請許可使用。
㈢經濟部103年9月30日函釋說明二僅說明海堤區域內運輸便道可依水利法及海堤管理辦法提出申請，並未就「水利用地」容許使用部分進行解釋。而水利用地容許使用係由「非都市土地使用管制規則」所規範，係屬不同權管法規，不應混為一談。依經濟部水利署103年9月17日經水政字第10353188100號函說明三略以：「……水利用地之容許使用項目及其各
款許可使用細目尚無運輸便道一項，惟可作為採取土石……」，前開採取土石項目依附表一含附帶條件「限於經土石採取機關規劃公告整體砂石資源開發區有案者」，而臺中市大安區並無相關機關規劃公告砂石資源開發區，故可知原告申請案之運輸便道，均不符水利用地之容許使用項目及其各款許可使用細目。
㈣本件原告申請土石採取區域需設置運輸便道，並通過海堤破堤處，方能對外連接水防道路，惟該破堤處為大安區南安段963、964地號水利用地，使用水利用地施設運輸便道係屬無法避免，故原告上開申請案件既已無法符合土地使用管制法規，被告應予以駁回等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。五、本件兩造爭執要點為：被告就原告欲在臺中市○○區○○段海堤區域外至低潮線間未登錄土地濱海採取土石申請案，以原告申請開採7年期間不符合海堤管理辦法第6條許可使用期間不得超過3年之規定，及海堤區域內設置運輸便道，坐落
土地係屬水利用地，不符合非都市土地使用管制規則第6條
規定等理由，駁回原告申請，認事用法有無違誤？
六、本院判斷如下：
㈠按土石採取法第1條規定：「為合理開發土石資源，維護自
然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本法所稱主管機關
：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第3條規定：「（第1項）土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地與工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。六、磚、瓦或窯業，開採土石自用者。（第2項）前項
各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」第6條規定：「河川及水域之土石採取許
可期限，最長以3年為限，期滿不得展延。陸上土石、濱海
及海域土石之土石採取許可期限，最長以10年為限；期滿申請展延者，亦同。」第10條規定：「（第1項）申請土石採
取許可者，應檢具下列書件，向直轄市、縣（市）主管機關為之；書件不齊全者，應不受理：一、申請書及申請區域圖。二、規費繳納收據。三、土石採取計畫書圖。四、申請土石採取區域之土地所有人、使用人或管理人之同意書或公有土地管理機關准許使用或同意規劃之證明文件，其申請採取海域土石者，免附。五、經中央主管機關指定之其他有關文件。（第2項）前項申請人申請在他人礦區內採取土石者，
應於直轄市、縣（市）主管機關通知之期限內，提出礦業權者之同意書。但在他人礦區內採取不同一礦床之土石，無法取得同意書者，應敘明理由，附其曾接洽礦業權者之證明文件。（第3項）第1項第3款土石採取計畫書圖，應由依法登
記執業之採礦工程技師或其他相關專業技師簽證。」第11條規定：「前條第1項第3款土石採取計畫書圖，應包括下列事項：一、採取計畫。二、水土保持及環境維護措施。三、土石採罄或無繼續經營意願之整復維護措施。四、運輸計畫。五、公共設施維護計畫。六、土石採取計畫圖。七、土石採取區實測平面圖。八、土石採取區位置交通圖。九、其他中央主管機關規定應行記載事項或文件。」第12條規定：「申請區域圖之位置界限、面積及第7條第2項規定之深度，以經中央主管機關公告之測量方式測定之。」第13條規定：「直轄市、縣(市)主管機關對於土石採取許可之申請，應就其提出之各項書件、圖說審查，如記載不完備者，應附理由通知申請人限期於30日內補正；屆期不補正或補正不完全者，駁回其申請。」第14條規定：「直轄市、縣（市）主管機關審核申請土石採取許可案時，應會同水利、漁業、水土保持、交通、環境保護、土地使用、管理及其他相關機關實地勘查，經依法審核認無違反主管法令情事者，報經中央主管機關審核後核發土石採取許可證。」海堤管理辦法第1條規定：
「本辦法依水利法（以下簡稱本法）第63條之6規定訂定之
。」第2條規定：「本辦法用詞含義如下：一、海堤：建造
在沿海之堤防及其所屬防洪、禦潮閘門或其他附屬建造物或建於沿海感潮範圍內之河口防潮堤或其他以禦潮為主要目的之各種防護設施。二、海堤區域：指從海堤堤肩線向外150
公尺至堤內堤防用地及應實施安全管制之土地或其他海岸禦潮防護措施之必要範圍。但海堤堤肩線向外150公尺範圍內
，超過負5公尺等深線者，以負5公尺等深線處為準。三、整建：指海堤之新建、加高、培厚及延長工程。四、維護：指海堤之輕微修繕及保養。五、養護：指海堤之歲修及災害修護。六、堤防用地：指預定堤防用地、已建築堤防及其附屬建造物與水防道路用地。七、水防道路：指便利防汛、搶險運輸所需之道路及側溝，並為堤防之一部。八、堤內：堤防臨陸面，即堤後。九、堤外：堤防臨海面，即堤前。」第4
條規定：「（第1項）本辦法所稱管理機關，在中央為經濟
部水利署，並由各該海堤所在水利署所屬河川局執行各項管理事項；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府，或由其設置機關管理之。（第2項）事業性海堤之整建、維
護、防汛搶險、養護及其他有關事宜，由各該目的事業主管機關或事業機構辦理。」第6條規定：「直轄市、縣(市)政
府辦理其行政轄區內一般性海堤之下列事項：一、海堤區域內除海堤以外之巡防及違法案件之取締與處分事項。二、海堤區域內除海堤以外之申請使用之許可事項。三、防汛搶險。四、海堤區域內除海堤以外之土地及其他行政管理事項。」第30條第1項規定：「許可使用期間不得超過3年。但養殖或種植植物於期滿欲繼續使用者，得於期滿2個月前之1個月內申請延長使用，每次延長不得超過3年；逾期未申請者，
其許可於期限屆滿時失其效力。」水利法第4條規定：「本
法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第63條之5規定：「（第1項）海堤區域內禁止下列行為：一、毀損或變更海堤。二、啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施。三、棄置廢土或廢棄物。四、採取或堆置土石。五、飼養牲畜或採伐植物。六、其他妨礙堤防排水或安全之行為。（第2項）海堤區域內
養殖、種植植物或設置改建、修復或拆除建造物或其他設施，非經許可不得為之。」第63條之6規定：「海堤區域之劃
定與核定公告、使用管理、防潮搶險、海堤安全之檢查與養護及其他應遵行事項，其管理辦法，由中央主管機關定之。」非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計
畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」第3條規定：「非都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、殯葬、海域、特定目的事業等使用地。」第4條
規定：「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」第6條第1項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」
㈡經查：原告於98年8月31日及99年3月17日檢具濱海土石採取計畫書圖向原臺中縣政府申請許可在原臺中縣大安鄉○○段海堤區域外至低潮線間未登錄土地濱海採取土石，前經原臺中縣政府會勘現場後，召開審查會議決議原告應於計畫書內敘明車輛行經路線、其屬於海堤區域內之運輸設施應併予審查，且應釐清接管維護作業權責單位、原告亦應與地方民眾加強溝通協調等事項，其後臺中縣市合併改制為直轄市，被告續行發函請原告應先與地方居民溝通達成共識後，再行辦理，原告不服提起訴願，經經濟部作成訴願決定責成被告應於3個月內就原告上開申請案件依法作成准駁之處分，被告
旋審查後，作成原處分駁回原告所請，並據訴願決定維持原處分等情，有原告98年8月31日及99年3月17日提出之申請函（分見本院卷第14頁及第39頁）、原告提出之「台中市○○區○○段海堤區域外至平均低潮線間濱海土石採取計畫」書圖（併本院案卷外放）、原臺中縣政府99年3月29日會勘現
場紀錄表（見本院卷第210至212頁）、原臺中縣政府99年7
月12日府建土字第0990217574號函及檢附原告申請案99年6
月29日審查會議紀錄（見本院卷第213至217頁）、原臺中縣政府99年7月15日府建土字第0990221146號函及檢附原告申
請案之計畫書審查情形表（見本院卷第218至220頁）、原臺中縣政府99年9月21日府建土字第0990298549號函及檢附原
告申請案計畫書審核意見修正本（見本院卷第221至223頁）、原臺中縣政府99年10月21日府建土字第0990333458號函及檢附原告申請案之計畫書審核意見修正本（見本院卷第224
至226頁）、原臺中縣政府99年12月15日府建土字第0990397709號陳送經濟部鑒核函（見本院卷第227至228頁）、經濟
部102年12月4日經訴字第10206107800號訴願決定（見本院
卷第230至233頁）、原處分（見本院卷第7頁）、經濟部103年8月12日經訴字第10306107730號訴願決定（見本院卷第8
至13頁）等件可稽，堪予認定。
㈢本件原告雖以上開情詞指摘原處分違法應予撤銷云云，惟：1.揆諸前引土石採取法第2條、第10條、第13條及第14條等
規定，可知直轄市政府或縣（市）政府就土石採取許可申請案件，具有受理及實質審查權限，須經其審核認定無違反主管法令情事者，始須踐行後續之報請中央主管機關經濟部審核及核發土石採取許可證之程序，否則，即應自行本於主管機關之權限，作成否准處分駁回所請（最高行政法院100年度判字第1551號判決意旨）。再者，觀諸土石
採取法第3條第1項規定，足見土石採取並非人民之固有財產權，除該條第1項但書規定之特殊情形外，非經申請主
管機關作成授益處分予以許可，不得擅自為之，則人民不服主管機關就其申請案件所為之否准處分，自應循序提起訴願後，再依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟。
2.又行政法院審理人民不服行政機關否准申請之處分而提起之課予義務訴訟，係以事實審言詞辯論終結時之事實及法律狀態為基準判斷原處分機關就原告之申請案件有無作成准許處分之義務，如其申請案件不符合法定應予准許之要件者，原處分駁回所請即屬適法，無論其記載之理由完備與否，均不能據為原告之訴有理由之論據（最高行政法院99年度判字第1118號、99年度判字第1049號、99年度判字第873號、98年度判字第822號及95年度判字第2203號判決意旨參照）。準此以論，原告對於行政機關未准依其申請作成授益處分不服，循序提起訴願後，選擇撤銷訴訟類型起訴，僅求為撤銷原處分及訴願決定，而未依行政訴訟法第5條規定，提起課予義務訴訟，並為完足之聲明，而經
法院闡明後，仍不予變更者，其起訴是否欠缺權利保護必要，依目前司法實務見解，或認為原告顯然不能達到訴之目的，出現所謂孤立的撤銷訴訟，欠缺權利保護要件（最高行政法院103年度裁字第1329號裁定意旨、104年度判字第134號判決意旨），或認為基於行政訴訟以保障人民權
益為優先之宗旨，人民對於拒絕依法申請之處分提起撤銷訴訟，行政法院為實體審理後判決撤銷原處分確定，原處分機關應受確定判決拘束重為處分，人民之申請目的即有實現可能，其僅以此期待為訴之目的，並無不可（最高行政法院93年度判字第1067號判決意旨），固尚有爭論餘地。惟縱使因原告之申請案件具有特殊情形，不能認其起訴僅聲明撤銷原處分及訴願決定無實益，但核其訴訟之實質目的並非止於消極請求撤銷原處分機關之否准處分而已，而在使其申請案件回復繫屬狀態，以積極達到使原處分機關重新審查再作成處分之目的，故明顯與就負擔處分不服而提起之撤銷訴訟迥異，當不能因其訴訟具有撤銷訴訟之形式表徵，即否定其屬於課予義務訴訟之本質。從而，行政法院對於應屬課予義務訴訟範疇之申請案件爭議事件，原告卻僅聲明撤銷訴願決定及原處分者，仍應以事實審言詞辯論終結時之事實及法律狀態為判斷基準，以審查原處分之適法性，倘原告申請案件迄言詞辯論終結時仍具備應予駁回之法定要件，無論原處分駁回所請之理由完備與否，均具適法性，無撤銷之必要，並不因原告未依課予義務訴訟類型為完足聲明而異。
3.復按土石採取權原非人民固有之財產權，性質上係主管機關核准申請而授予之特許權，而土石採取申請許可案件涉及水利、漁業、水土保持、交通、環境保護、土地使用、管理及國土規劃等公共事項，而各該事項之審查本非土石採取法足以涵蓋規範，故土石採取法第14條明定主管機關對申請案件應審查有無違反主管法令之情事。再者，上開規定所稱違反法令情事，並非徒審查該申請案件有無欠缺應備齊之書件，或採取土石之區域是否屬於限制或禁止開採之範圍為限，尚及於申請人為採取土石而建置或使用之有關設施是否符合法令規範或為目前法秩序所容許。易言之，採取土石申請許可案件不僅採取場址本體不能牴觸法令，其因營業需要而建置或使用相關設施，亦不得有逾越法秩序容許限度損害公共利益或私人權益之情事，否則，其申請案件即構成違反法令之情事，主管機關自無從許可其申請。
4.查本件申請人前向被告申請許可其在目前臺中市○○區○○段海堤區域外至低潮線間未登錄土地採取土石，固據其提出濱海土石採取計畫書圖，並檢附原財政部國有財產局臺灣中區辦事處（現改制為財政部國有財產署中區分署）出具同意其規劃申請上開未登錄土地土石採取證明書為憑。但上開未登記土地係位於海堤區域外之低潮線地帶，必須通過海堤區域之臺中市○○區○○段963、963-1、964
等地號土地，始可與外圍之海堤道路相聯絡，惟目前尚無可供運輸土石之現有道路可供利用，原告乃規劃在海堤區域內之上開土地上開闢運輸道路（寬約10公尺許、長近200公尺許），已據本院履勘現場屬實，有卷附本院勘驗筆
錄及實況照片（見本院卷第259至269頁及第289至298頁），並囑託臺中市大甲地政事務所繪製現況成果圖及套繪配置圖各1份可參（見本院卷第300頁及第301頁），復有原
告提出之申請區域圖、地籍套繪圖在卷可憑（分見本院卷外放之原告濱海土石採取計畫圖冊及本院卷證物袋），足認屬實。
5.惟申請採取土石，其在政府機關規劃公告之土石採取專區內，已經主管機關規劃設置者，固無須重複審查，但非屬主管機關公告土石採取專區範圍者，因土石運輸係屬於土石採取計畫書圖之必要事項，自在主管機關審查之列，此稽之土石採取法第11條第1項第4款規定可明，而依海堤管理辦法第5條及第6條規定，海堤區域除堤身本體應歸經濟部水利署管理外，其他區域之主管機關則為當地之直轄市、縣（市）政府，而劃設海堤區域之目的在使海堤本體獲得適當屏障及緩衝，以避免堤身崩壞，導致海水倒灌釀成災難，故海堤區域土地，不能與內陸其他地區土地相擬，殊難任意供私人開闢道路作為運輸土石使用，讓由高載重量之卡車逐日輾壓。況且，上開海堤區域內之963地號及964地號等2筆土地之編定使用地類別為水利用地，有土地
登記簿謄本在卷可稽（見本院卷第67頁正反面），依非都市土地使用管制規則第6條規定，非都市土地經劃定使用
分區並編定使用地類別者，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，而該條附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表關於使用地類表水利用地部分所示（見本院卷第57至58頁），水利用地須經主管機關公告規劃為土石採取專區在案者，始可供作採取土石使用，如為私人申請採取土石者，顯非屬其容許使用之範圍。
6.復查上開963地號海堤區域土地已據行政院於101年6月12
日核准將其中面積59,055.07平方公尺部分另行分割編為
同段963-1地號土地，於101年9月7日辦竣第一次登記，並撥歸臺中市政府農業局作為海岸防風林造林使用等情，有卷附行政院101年6月12日院授財產接字第10100161541號
函、土地登記謄本、地籍圖及臺中市政府農業局104年4月7日中市農林字第1040010046號函（依序見本院卷第273至275頁及第278頁）可憑。是上開分割後之963-1地號土地
既仍屬海堤區域，且供作海岸防風造林用途，亦不容許違反撥用目的，提供予特定私人開闢道路作為其運輸土石使用。
7.原告雖謂：訴外人安威公司於102年12月25日已獲被告許
可設置編號73、74之發電機組，原告申請作為採取土地運輸道路與安威公司位置相同，方向略同，且安威公司已向臺中市政府農業局申請將963-1地號土地另行分割一部分
土地，並廢止原撥用作為防風造林使用，依據海堤管理辦法第35條規定，海堤區域之使用事項，本辦法未規定者，得準用河川管理辦法規定，而依河川管理辦法第52條規定，河川區域施設運輸路、便橋或越堤路應經許可始得為之，並應於完成後提供他人使用，同時提供其他許可使用人之使用，故原告所規劃之運輸便道，除與安威公司所規劃之道路未重疊部分，須再開闢外，重疊部分即可利用安威公司之道路云云。然海堤區域劃設係屬海岸防護之必要設施，其目的在鞏固海岸，以避免海岸地區因天然或人為因素造成災害，其使用應符合法規容許之項目，主管機關無從恣意容許私人違反法規管制使用。而上開原告擬作為運輸土石便道之海堤區域土地，其編定土地使用地類別為水利用地，已如前述，依前揭非都市土地使用管制規則第6
條附表一關於水利用地之容許使用項目及許可使用細目表之規定，其作為再生能源發電設施（限於風力發電、太陽光電發電設施點狀使用，點狀使用面積不得超過660平方
公尺及小水力使用）及再生能源輸送管線設施（限於線狀使用），並非法所不許，故訴外人安威公司基於再生能源發電設施及輸送管線設施之需要，申請許可合法使用上開海堤區域土地，並無違反法規管制之用途，但原告非在經主管機關依土石採取法第7條之1公告劃設之土石採取專區內申請採取土石，依前揭水利用地之容許使用項目及許可使用細目表所載，明顯牴觸使用管制之規定，則原告以上開情詞主張，渠可利用安威公司所規劃之道路云云，於法尚屬無據。又安威公司因從事再生能源設施之施工及維護需要，而申請在海堤區域開闢道路，應否許可係屬另一問題，如其獲許可開闢道路卻提供載運土石之高載重量卡車行駛，明顯與申請目的不符，亦違反管制規定，即喪失其存續之正當性。況依臺中市政府經濟發展局104年7月3日
中市經公字第1040032058號函載，足認安威公司係擬在大安區中海段635地號西側及南安段963地號北側設置73、74風力發電機組，而經臺中市政府經濟發展局依電業登記規則第2條及第3條規定，本於地方主管機關之地位核發同意函，但安威公司尚未取得經濟部核發之施工許可函，且尚未向被告申請容許使用系爭土地等情甚明（見本院卷第306頁）。是原告此部分之主張，於法亦屬無據，不能採取
。
8.是故，本件原告申請採取土石許可案本應審查其設置運輸便道有無違反法令之情事，而其設置之運輸土石便道，不但非屬原供作運輸土石用途之現有道路，且因位於海堤區域內，依現有之管制規定，並不得提供私人申請作為採取土石之用途，則被告因該運輸便道係屬採取土石之必要設施，既具有違反法令情事，且無從補正，核認不具備土石採取法第14條規定核發土石採取許可證之法定要件，而作成原處分否准其申請，自屬適法有據。
七、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。原告上開申請案件因迄本院言詞辯論終結時，仍不能認其無違反法令之情事，則被告依土石採取法第14條規定作成原處分否准所請，其所據之理由雖有不同，但結論核屬適法有據，自無撤銷責成被告另為處分之必要，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　104　 年　　11　　月　　25　　日臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官　王 德 麟
法 官 許 武 峰
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　104　 年　　11　　月　　25　　日書記官　凌 雲 霄