104年度訴字第345號｜行政：政府採購法｜裁判日期：105 年 05 月 05 日

臺中高等行政法院判決 104年度訴字第345號105年4月21日辯論終結原告　承佑交通運輸股份有限公司代　表　人　陳清德原告　嘉南汽車貨運股份有限公司代　表　人　黃忠憲原告　欣嘉交通股份有限公司代　表　人　黃忠義共同訴訟代理人　林羣期　律師被告　行政院農業委員會農糧署中區分署代　表　人　蘇宗振訴訟代理人　王翼升　律師複代理人　林佳怡　律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國104年8月20日工程訴字第10400270000號（訴0000000號）、104年8月28日工程訴字第10400279280號（訴0000000號）、104年8月27日工程訴字第10400277590號採購申訴審議判斷（訴0000000號），提起行政訴訟，關於追繳及不予發還押標金部分，本院判決如下︰主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：緣原告承佑交通運輸股份有限公司（下稱原告承佑公司）及原告嘉南汽車貨運股份有限公司（下稱原告嘉南公司）自民國（下同）99年11月起至101年11月先後參與被告「100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業」（招標案號：000000-0，押標金新臺幣（下同）48萬元，下稱採購案1）、「100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業」（招標案號：000000-0，押標金48萬元，下稱採購案2）、「101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業」（招標案號：0000000-0，押標金14萬2500元，下稱採購案3）及「102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業」（招標案號0000000-0，押標金90萬元，下稱採購案4）等4件採購案之投標。嗣被告於101年11月21日上開採購案4開標時，被告發現原告承佑公司及原告嘉南公司之押標金支票連號，經開標主持人依政府採購法第50條第1項第5款及第50條第3項規定宣布廢標，除依該案投標須知第36點規定，不予發還原告承佑公司及原告嘉南公司已繳納之該案押標金外，並移送臺灣雲林地方法院檢察署（以下簡稱雲林地檢署）偵辦。被告另於101 年1 2月3日再次公告辦理採購案4之公開招標作業，詎原告承佑公司為取得該案，於該案開標時，再請無投標意願之原告欣嘉交通股份有限公司（下稱原告欣嘉公司）實際負責人黃忠憲（亦為原告嘉南公司之負責人）出借原告欣嘉公司之名義參與該標案，被告未察而由原告欣嘉公司得標，並於開標後將押標金90萬元發還原告欣嘉公司。嗣被告於接獲雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號、第6268號緩起訴處分書（以原告承佑公司實際負責人陳平富經認定犯政府採購法第87條第5項前段意圖影響採購結果及獲取不當利益而借用他人即原告嘉南公司之名義及證件投標罪，原告承佑公司亦經依同法第92條論以同罪，科以第87條第5項之罰金刑，緩起訴期間1年，諭知陳平富及原告承佑公司並應分別向該檢察署指定之公益團體、地方自治團體支付20萬元；另以原告嘉南公司負責人黃忠憲經認定犯政府採購法第87條第5項後段之容許原告承佑公司借用本人名義參加投標罪，原告嘉南公司亦經依同法第92條論以同罪，科以第87條第5項之罰金刑，緩起訴期間1年，諭知黃忠憲及原告嘉南公司並應分別向該檢察署指定之公益團體、地方自治團體支付10萬元；又以原告欣嘉公司實際負責人黃忠憲經認定犯政府採購法第87條第5項後段之容許原告承佑公司借用本人名義參加投標罪，原告欣嘉公司亦經依同法第92條論以同罪，科以第87條第5項之罰金刑，緩起訴期間1年，諭知黃忠憲及原告欣嘉公司並應分別向該檢察署指定之公益團體、地方自治團體支付10萬元、5萬元。）時，始知原告承佑公司實際負責人陳平富於上開4件採購案均向黃忠憲借用原告嘉南公司及原告欣嘉公司名義或證件投標，被告乃於104年4月7日分別以農糧中（雲）字第1041148236號函（下稱原處分1）、農糧中（雲）字第0000000000A號函（下稱原處分2）、農糧中（雲）字第0000000000C號函（下稱原處分3）通知原告承佑公司、原告嘉南公司及原告欣嘉公司，請分別依政府採購法第31條第2項及投標須知之規定，原告承佑公司及原告嘉南公司分別繳回採購案1、採購案2、採購案3等件採購案已發還之押標金共110萬2,500元，另其已繳納採購案4之押標金90萬元則不予發還；而原告欣嘉公司則繳回採購案4已發還之押標金 90萬元。原告等均不服，分別於104年4月15日提出異議，被告於104年4月30日分別以農糧中（雲）字第1041148377號函、農糧中（雲）字第1041148407號函及104年5月4日以農糧中（雲）字第1041148424號函復異議處理結果，均仍維持原處分。原告等分別於104年5月9日及同年月11日以申訴書向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經工程會分別以104年8月20日工程訴字第10400270000號（訴0000000號）、同年月28日工程訴字第10400279280號（訴0000000號）及同年月27日工程訴字第10400277590號（訴0000000號）採購申訴審議判斷書均決定，對於有關追繳及不予發還押標金部分，申訴駁回，其餘申訴不受理。原告等不服，遂於104年10月14日依行政訴訟法第37條第1項第3款規定，共同向本院提起本件行政訴訟。二、原告主張：㈠程序事項：本件各共同原告之訴訟標的均係因訴外人陳平富於上開採購案向原告嘉南公司、原告欣嘉公司借牌而違反政府採購法，致原告等受有遭被告追繳押標金及沒入押標金之不利處分，故此部分於事實上及法律上屬同一原因，原告等爰依行政訴訟法第37條第1項第3款規定共同提起本件訴訟。㈡實體部分： ⒈原告承佑公司部分： ⑴本件向他人借牌投標之行為人係陳平富並非原告承佑公司，陳平富向他人借牌之時均未告知負責人，因此此部分借牌行為係屬陳平富個人行為與原告承佑公司無關，原告承佑公司並無政府採購法第31條第2項第2、8款規定「投標廠商另行借用他人名義或證件投標。」、「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之情事。 ⑵按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」本件實係因行為人陳平富不知借牌投標相關行為應有之法律責任，以致貪圖方便而向他人借牌投標，實際上原告承佑公司參與被告相關運送作業之工作已有十餘年，原告承佑公司之履約狀況良好，均未曾有任何遲延或違約情事，且多次投標之金額均低於底價七至八折，顯見原告承佑公司亦未有憑借牌乙事即將投標金額提高以賺取高額利潤，本件對原告承佑公司沒入押標金及追繳押標金，其金額龐大致原告承佑公司之前履約工作所得均賠付於本件押標金之沒入及追繳，對原告承佑公司十分不公平，懇請鈞院考量本件係因行為人不知法規而觸法，且原告承佑公司過往履約經驗良好等情，減輕或免除原告承佑公司本件之處罰。 ⑶再者，本件原告承佑公司已有受雲林地檢署諭知緩起訴處分，今被告再通知原告承佑公司依政府採購法第31條第2項規定沒入押標金不予發還及追繳押標金等處分，顯然有違一事不二罰之原則，故被告原處分及異議處理結果及工程會申訴審議判斷均係有違誤。 ⑷押標金不予發還或追繳押標金，實際上都是以投標行為有影響採購公正之違法行為為前提，既屬對違法行為所為之不利處分，實難謂該不利處分不具有「裁罰性」，更何況最高行政法院101年6月12日之決議既已認定政府採購法第101條除第13款外，其餘各款均屬違反行政法上義務之行為，刊登政府採購公報係予以不利益處分具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁罰權時效。此項見解應包含政府採購法第101條第1項第6款「犯第87條至92條之罪經第一審為有罪判決者」之情形。準此，則同樣觸犯政府採購法第87條之罪，刊登政府採購公報時即被認定為裁罰性不利益處分，有行政罰法第27條所定3年裁處時效規定之適用；但對廠商追繳押標金時，卻認定非裁罰性不利處分，而適用行政程序法第131條5年請求權之時效，同樣的行為卻作不同之認定，法律割裂解釋實屬不妥。因此就機關追繳押標金其性質上應係對過去廠商違反行政法上義務之制裁，具有裁罰性而屬裁罰處分，應認定有行政罰法第27條3年裁處時效之適用，始合於實情。故本件原告承佑公司參加被告辦理之採購案1、採購案2、採購案3、採購案4之採購案，自行為終了時起算至被告以104年4 月7日原處分1通知原告承佑公司將依政府採購法第31條第2項規定沒入押標金90萬元不予發還及追繳押標金110萬2,500元等處分時，被告顯已超過行政罰法第27條所定3年之消滅時效期間。 ⑸綜上，被告沒入押標金不予發還及追繳押標金等處分及異議處理結果、申訴審議判斷均有上開違誤，應予撤銷。而被告沒入押標金90萬元即應發還予原告承佑公司。⒉原告嘉南公司部分： ⑴本件原告嘉南公司並未向他人借牌投標，因此原告嘉南公司並無政府採購法第31條第2項第2、8款規定「投標廠商另行借用他人名義或證件投標。」、「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之情事。 ⑵按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」本件原告嘉南公司不知借牌投標相關行為應有之法律責任，以致一時失慮而借牌予他人投標，且原告嘉南公司亦未有憑借牌乙事獲取任何利益及好處，懇請鈞院考量本件係因行為人不知法規而觸法，又未獲致任何不法利益，予以減輕或免除對原告嘉南公司本件之處罰。 ⑶再者，本件原告嘉南公司已受雲林地檢署諭知緩起訴處分，今再通知原告嘉南公司依政府採購法第31條第2項規定沒入押標金不予發還及追繳押標金等處分，顯然有違一事不二罰之原則，故原處分係有違誤。 ⑷原告嘉南公司參加被告辦理之採購案1、採購案2、採購案3、採購案4，自行為終了時起算至被告以104年4月7 日原處分2通知原告嘉南公司將依政府採購法第31條第2項規定沒入押標金90萬元不予發還及追繳押標金110萬 2,500元等處分時，被告顯已超過行政罰法第27條所定3年之消滅時效期間。 ⑸按「政府採購法（下稱本法）第31條第2項第8款『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（本院103年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙。行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函，將機關辦理採購，發現廠商有本法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，僅在網站上公告，未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議內容可參，而本件原告嘉南公司並未向有他人借牌投標，而被告係以原告嘉南公司有政府採購法第31條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之情事，而為沒入押標金不予發還及追繳押標金之處分，惟其所依據係依工程會103年8月29日之函釋，然依上開最高行政法院之見解，該工程會之函釋並不生法規命令之效力，因此被告繩之以政府採購法第31條第2項第8款，而為追繳押標金及沒入押標金之原處分即有不合。 ⑹綜上，被告沒入押標金不予發還及追繳押標金等處分及異議處理結果、申訴審議判斷均有上開違誤，應予撤銷。而被告沒入押標金90萬元即應發還予原告嘉南公司。⒊原告欣嘉公司部分： ⑴本件原告欣嘉公司並未向他人借牌投標，因此原告欣嘉公司並無政府採購法第31條第2項第2、8款規定「投標廠商另行借用他人名義或證件投標。」、「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之情事。 ⑵按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」本件原告欣嘉公司不知借牌投標相關行為應有之法律責任，以致一時失慮而借牌予他人投標，且原告欣嘉公司亦未有憑借牌乙事獲取任何利益及好處，懇請鈞院考量本件係因行為人不知法規而觸法，又未獲致任何不法利益，予以減輕或免除原告欣嘉公司本件之處罰。 ⑶再者，本件原告欣嘉公司已受雲林地檢署諭知緩起訴處分，今再通知原告依政府採購法第31條第2項規定追繳押標金等處分，顯然有違一事不二罰之原則，故原處分係有違誤。 ⑷另關於被告應發還之履約保證金98萬4,000元整，經查該部分款項與上開借牌投標之工程無關，原告欣嘉公司既已符合保證金發還之規定，被告自應發還而不得加以扣留，被告扣留不發之作為已屬違法，懇請鈞院准予發還上開履約保證金。 ⑸原告欣嘉公司參加被告辦理之採購案4之採購案，自行為終了時起算至被告以104年4月7日原處分3通知原告將依政府採購法第31條第2項規定追繳押標金90萬元時，被告顯已超過行政罰法第27條所定3年之消滅時效期間。 ⑹本件原告欣嘉公司並未向有他人借牌投標，而被告係以原告欣嘉公司有政府採購法第31條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之情事，而為追繳押標金及予發還履約保證金之處分，惟其所依據係依工程會103年8月29日之函釋，然依上開最高行政法院之見解，該工程會之函釋並不生法規命令之效力，因此被告繩之以政府採購法第31條第2項第8款，而為追繳押標金之原處分即有不合。 ⑺綜上，被告追繳押標金及不發還履約保證金等處分及異議處理結果、申訴審議判斷均有上開違誤，應予撤銷。而被告應發還之履約保證金98萬4,000元整即應發還予原告欣嘉公司。 ⒋按「政府採購法（下稱本法）第31條第2項第8款『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（本院103年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙。行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函，將機關辦理採購，發現廠商有本法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，僅在網站上公告，未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議內容可參。而本件原告嘉南公司、欣嘉公司並未向他人借牌投標，被告係以原告嘉南公司、欣嘉公司有政府採購法第31條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之情事，而為沒入押標金不予發還及追繳押標金之處分，惟其所依據係依工程會103年8月29日之函釋，然依上開最高行政法院之見解該工程會之函釋並不生法規命令之效力，因此被告繩之以政府採購法第31條第2項第8款，而為追繳押標金及沒入押標金之原處分即有不合。 ⒌被告於原告異議時係引用工程會94年3月16日工程企字第09400076560號函文函復原告，另於本案答辯援引工程會89年1月19日函釋內容並引用最高行政法院104年度判字第456號判決意旨主張該函文係90年1月1日行政程序法施行前為之，並無溯及適用該函釋，而工程會判斷理由亦引用89年1月19日之函釋內容及最高行政法院104年度判字第420 號判決意旨，而認原告主張無理由。然： ⑴按「惟按工程會94年3月16日工程企字第09400076560號函發布後，工程會僅在網站上公告，並未依行政程序法第157條之規定刊登政府公報或新聞紙，亦有工程會104年9月30日工程企字第10400286760號函所附本院函詢事項工程會意見對照表附卷可佐（本院卷第83-85頁）。則工程會94年3月16日函既未踐行行政程序法第157條規定之發布程序，即欠缺法規命令之生效要件。依最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，工程會94年3月16日函所為之上開認定，尚未發生效力，則工程會94年3月16日函所認定『容許他人借用本人名義或證件參加投標』之行為，尚不構成政府採購法第31條第2項第8款所規定之影響採購公正之違反法令行為，被告以工程會94年3月16日函作為向原告追繳系爭採購案押標金之依據，核無足採。㈤另被告援引工程會89年1月19日函：『廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。』認原告參與前揭採購案有政府採購法第31條第2項第8條規定情事等語。惟按工程會89年1月 19日函發布時所適用之政府採購法（87年5月27日制定公布，自公布後1年施行）第48條第1項第2款、第50條第1項第3款至5款、87條之規定內容依序為：『二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。』、『三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、影響採購公正之違反法令行為。』、『意圖使廠商不為投標、違反其本意投標，或使得標廠商放棄得標、得標後轉包或分包，而施強暴、脅迫、藥劑或催眠術者，處1年以上7年以下有期徒刑，得併科新臺幣300萬元以下罰金。犯前項之罪，因而致人於死者，處無期徒刑或7年以上有期徒刑；致重傷者，處3年以上10年以下有期徒刑，各得併科新臺幣300萬元以下罰金。以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。第1項、第3項及第4項之未遂犯罰之。』，均無『容許他人借用本人名義或證件參加投標』之行為類型，迨91年2月6日修正公布政府採購法時，始於其中第87條增訂第5項『意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。』足見上開工程會89年1月19日函所認定其他『有影響採購公正之違反法令行為』類型範圍並未及於『容許他人借用本人名義或證件參加投標』。而政府採購法第31條第2項第8款規定，既係授權政府採購法之主管機關就特定之行為類型，事先一般性認定屬於『影響採購公正之違反法令行為』，主管機關所為之認定，具有法規命令性質（最高行政法院103年度7月份第1次、104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。則工程會於89年1月19日作成該函當時，『容許他人借用本人名義或證件參加投標』之行為，依上開說明，並未經工程會具體認定屬於『影響採購公正之違反法令行為』（亦即當時並未訂定該法規命令）。是原告於96年10月間容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為，工程會89年1月19日函尚難作為被告於96年10 月間辦理系爭採購時處理押標金事宜的規範依據（最高行政法院101年度判字第640號、第679號判決、104年度裁字第1136號裁定參照）。又『借用他人名義或證件投標』與『容許他人借用本人名義或證件參加投標』，係不同之行為態樣，自不容混為一談，而工程會於89年1 月19日函既未事先具體認定『容許他人借用本人名義或證件參加投標』屬於影響採購公正之違反法令行為，亦不得以『借用他人名義或證件投標』與『容許他人借用本人名義或證件參加投標』之行為相似，而加以比附援引。是被告援引臺北高等行政法院104年度訴字第186號、最高行政法院104年度判字第420號、第470號判決及工程會104年10月20日工程企字第10400288400號函、104年12月11日工程企字第10400384310號函，尚難作為原告有政府採購法第31條第2項第8款『影響採購公正之違反法令行為』之不利認定。從而，被告援引工程會於89年1月19日函作為追繳系爭押標金處分之論據，亦不足採。」鈞院104年度訴字第368號判決見解參照。 ⑵依上開實務見解可知：被告引用工程會94年3月16日函文依最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議內容可知，該函文內容不生法規命令之效力，因此該函所認定「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為，尚不構成政府採購法第31條第2項第8款所規定之影響採購公正之違反法令行為，被告無法以之作為本件追繳原告押標金之依據。 ⑶而工程會89年1年19日工程企字第00000000號函文內容就政府採購法第48條第1項第2款、第50條第1項第3款至第5款、第87條之規定內容均無「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為類型，係迨91年2月6日修正公布政府採購法時，始於其中第87條增訂第5項「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」足見上開工程會89年1月19日函所認定其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型範圍並未及於「容許他人借用本人名義或證件參加投標」。而工程會於89年1月19日函既未事先具體認定「容許他人借用本人名義或證件參加投標」屬於影響採購公正之違反法令行為，亦不得以「借用他人名義或證件投標」與「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為相似，而加以比附援引。是被告及工程會判斷理由援引最高行政法院104年度判字第420號、第456號判決尚難作為原告有政府採購法第31條第2項第8款「影響採購公正之違反法令行為」之不利認定。從而，被告援引工程會於89年1月19日函作為追繳系爭押標金處分之論據，亦不足採。 ⑷至於被告另辯稱其依據投標須知之規定可作為追繳押標金之依據，惟該投標須知乃係將政府採購法第31條第2 項各款規定之內容列入投標須知中，該投標須知仍係規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，因此就此部分之解釋仍應依最高行政法院104 年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議內容，並無從依該投標須知即可認定「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為即屬政府採購法第31條第2項第8款之情事，而得作為本件對原告追繳押標金處分之依據。 ⒍另依原告欣嘉公司與被告間102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林二區各項物資汽車運送作業合約書第10條第㈣項規定，本件原告欣嘉公司並無合約所規定得不予發還保證金之情事，且第㈠項所規定無待解決事項後30日內發還保證金與本件被告追繳保證金之意旨並不相同，因此原告依契約規定本應發還保證金予原告欣嘉公司，其未予發還與契約規定不符，本件原告欣嘉公司訴請發還履約保證金係有理由（有關被告沒入原告欣嘉公司履約保證金984,000元部分，因係屬私法問題，並非公法上爭議，另以裁定將訴訟移送於有受理訴訟權限之管轄法院臺灣雲林地方法院）。㈢聲明求為判決： ⒈原處分（即被告104年4月7日農糧中（雲）字第1041148236號函、被告104年4月7日農糧中（雲）字第0000000000A 號函、被告104年4月7日農糧中（雲）字第0000000000C號函）、異議處理結果（即被告104年4月30日農糧中（雲）字第1041148377號函、被告104年4月30日農糧中（雲）字第1041148407號函、被告104年5月4日農糧中（雲）字第1041148424號函）及採購申訴審議判斷（即工程會訴0000000號、0000000號、0000000號）關於駁回部分均撤銷。 ⒉被告應給付原告承佑公司90萬元，被告應給付原告嘉南公司90萬元，被告應給付原告欣嘉公司履約保證金98萬4,000元，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五算付利息。 ⒊訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：㈠原告承佑公司部分： ⒈原告承佑公司主張「借牌投標之行為人係陳平富並非原告承佑公司」有行政罰法第8條適用，無理由： ⑴查，依103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號緩起訴處分書內容所載，陳清德為原告承佑公司之負責人，陳平富為實際負責人。訴外人陳平富違反政府採購法第87條第5項前段，原告承佑公司以同法92條論以同罪之一事，因坦承犯行，故獲緩起訴處分並命訴外人陳平富向雲林地檢署指定之公益團體、地方自治團體支付20萬元並參加法治教育一場；原告承佑公司向雲林地檢署指定之公益團體、地方自治團體支付20萬元。 ⑵端視雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268 號緩起訴處分書內容，原告承佑公司於103年1月16日雲林地檢署102年度偵字第5616號及第6268號偵查階段皆有參與偵查，且未曾以「本件向他人借牌投標之行為係陳平富個人行為與原告無關」之抗辯，亦對於緩起訴處分之內容無質疑。故原告承佑公司以「本件向他人借牌投標之行為係陳平富個人行為與原告無關」為由顯屬詭辯之詞，顯不足採。 ⑶按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」行政罰法第8條定有明文。 ⑷次按「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」、「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」政府採購法第103條第1項第1款及同法第101條第1項第2款分別定有明文。 ⑸本案原告承佑公司違反第101條第1項第2款「借用或冒用他人名義或證件」情事，業經103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號緩起訴處分在案。該行為侵害採購工程之公平性及工程利益，情節實屬重大，故非屬行政罰法第8條之輕微情節。原告承佑公司以「因行為人不知法規而觸法，且原告過往履約經驗良好，減輕或免除處罰」，顯不足採。 ⑹末查，原告承佑公司此主張業已經鈞院104年度訴字第 175號判決內列為爭點並遭否准在案。 ⒉原告承佑公司主張有一事不二罰原則適用，無理由： ⑴按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」行政罰法第26條第1項、第2項定有明文。行政罰法第26條第1項規定之立法目的，無非以一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要，但罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予裁處。政府採購法授權採購機關仍得對於違規之廠商，為追繳押標金、刊登政府採購公報及停權之處分，係基於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質等維護公共秩序之目的，而裁處處分亦非刑罰所能涵蓋或替代。因此對於追繳工程押標金、刊登政府採購公報及停權之處分，自無違反一事不二罰之原則可言。」鈞院104年度訴字第175號判決意旨參照。 ⑵綜上，原告承佑公司主張有一事不二罰原則適用，無理由。 ⒊原告承佑公司主張有行政罰法第27條所定3年之消滅時效適用，無理由： ⑴按「前條第2項之情形，第1項期間自不起訴處分、緩起訴處分確定或無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定日起算。」行政罰法第27條第3項定有明文。 ⑵查，103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號緩起訴處分書處分理由如下：「1.陳清德為承佑交通運輸股份有限公司之負責人，陳平富為實際負責人。黃忠憲為嘉南汽車貨運股份有限公司之負責人。黃忠義為欣嘉交通股份有限公司之登記負責人，黃忠憲為實際負責人。陳金煅為明加汽車貨運有限公司之負責人，陳茂林為實際負責人。陳蘇長華為瑞嘉汽車交通股份有限公司之負責人，葉俊麟為實際負責人。蔡明松將其所有之貨車靠行於明加汽車貨運有限公司、瑞嘉汽車交通股份有限公司。2.陳平富為取得農糧署雲林辦事處辦理之『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一、二區各項物資汽車運送作業』、『101 年度雲林二區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』，為求於順利得標，基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，由陳平富於99至101年間聯繫訴外人黃忠憲，請原無投標意願之黃忠憲出借嘉南汽車貨運股份有限公司之名義，共同參與『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一區各項物資汽車運送作業』、『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林二區各項物資汽車運送作業』、『101年行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業』、『102-10 3年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業（第一次）』投標。嗣後經招標單位（即被告）於『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』標案中發現承佑交通運輸股份有限公司與嘉南汽車貨運股份有限公司之支票號碼為連號，而認有重大異常關連，予以廢標。詎陳清德為取得該標案，竟於該標案時，再請原無投標意願之黃忠憲出借欣嘉交通股份有限公司之名義，參與該標案並得標。3.蔡明松為取得『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一、二區各項物資汽車運送作業』、『101年度雲林一區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度雲林一區各項物資汽車運送作業』，為求於順利得標，基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，由蔡明松於99年至101年聯絡陳茂林、葉俊麟，請原無投標意願之葉俊麟出借瑞嘉汽車交通股份有限公司、陳茂林出借明加汽車貨運有限公司，參與『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』、『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業』、『101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』投標，影響上開採購案之開標結果。4.被告陳平富、蔡明松均違反政府採購法第87條第5 項前段，被告承佑交通運輸股份有限公司以同法92條論以同罪；被告葉俊麟、黃忠憲、陳茂林均違反政府採購法第87條第5項後段，被告瑞嘉汽車交通股份有限公司、嘉南汽車貨運股份有限公司、明加汽車貨運有限公司、欣嘉交通股份有限公司以同法92條論以同罪。惟因被告陳平富、蔡明松、葉俊麟、黃忠憲、陳茂林於警詢、偵查中坦承不諱，並於臺灣雲林地方法院檢察署102年度偵字第5616號及第6268號坦承犯行，故為緩起訴處分。」 ⑶綜上，緩起訴處分為103年1月16日，原告承佑公司主張被告以104年4月7日原處分1通知沒收押標金及追繳押標金，有行政罰法第27條所定3年之消滅時效適用，顯無理由。㈡原告嘉南公司部分： ⒈原告嘉南公司主張有行政罰法第8條適用以及主張有一事不二罰原則適用，無理由： ⑴查，103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616及6268號緩起訴處分書處分如下：訴外人陳平富、黃忠憲、蔡明松、葉俊麟、陳茂林均應於緩起訴處分確定後3個月內，分別向雲林地檢署指定之公益團體、地方自治團體支付20萬元、10萬元、10萬元、5萬元、5萬元，並參加法治教育一場。原告承佑公司、原告嘉南公司、訴外人瑞嘉汽車交通股份有限公司及訴外人明加汽車貨運有限公司應於緩起訴處分確定後3個月內，分別向雲林地檢署指定之公益團體、地方自治團體支付20萬元、10萬元、3萬元、3萬元。原告欣嘉公司應於緩起訴處分確定後3個月內，向公庫支付5萬元。 ⑵次查，103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號緩起訴處分書處分理由如下：「1.陳清德為承佑交通運輸股份有限公司之負責人，陳平富為實際負責人。黃忠憲為嘉南汽車貨運股份有限公司之負責人。黃忠義為欣嘉交通股份有限公司之登記負責人，黃忠憲為實際負責人。陳金煅為明加汽車貨運有限公司之負責人，陳茂林為實際負責人。陳蘇長華為瑞嘉汽車交通股份有限公司之負責人，葉俊麟為實際負責人。蔡明松將其所有之貨車靠行於明加汽車貨運有限公司、瑞嘉汽車交通股份有限公司。2.陳平富為取得農糧署雲林辦事處辦理之『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一、二區各項物資汽車運送作業』、『101年度雲林二區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』，為求於順利得標，基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，由陳平富於99至101年間聯繫訴外人黃忠憲，請原無投標意願之黃忠憲出借嘉南汽車貨運股份有限公司之名義，共同參與『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一區各項物資汽車運送作業』、『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林二區各項物資汽車運送作業』、『101年行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業（第一次）』投標。嗣後經招標單位（即被告）於『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』標案中發現承佑交通運輸股份有限公司與嘉南汽車貨運股份有限公司之支票號碼為連號，而認有重大異常關連，予以廢標。詎陳清德為取得該標案，竟於該標案時，再請原無投標意願之黃忠憲出借欣嘉交通股份有限公司之名義，參與該標案並得標。3.蔡明松為取得『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一、二區各項物資汽車運送作業』、『101年度雲林一區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度雲林一區各項物資汽車運送作業』，為求於順利得標，基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，由蔡明松於99年至101年聯絡陳茂林、葉俊麟，請原無投標意願之葉俊麟出借瑞嘉汽車交通股份有限公司、陳茂林出借明加汽車貨運有限公司，參與『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』、『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業』、『101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』投標，影響上開採購案之開標結果。4.被告陳平富、蔡明松均違反政府採購法第87條第5 項前段，被告承佑交通運輸股份有限公司以同法92條論以同罪；被告葉俊麟、黃忠憲、陳茂林均違反政府採購法第87條第5項後段，被告瑞嘉汽車交通股份有限公司、嘉南汽車貨運股份有限公司、明加汽車貨運有限公司、欣嘉交通股份有限公司以同法92條論以同罪。惟因被告陳平富、蔡明松、葉俊麟、黃忠憲、陳茂林於警詢、偵查中坦承不諱，並於臺灣雲林地方法院檢察署102年度偵字第5616號及第6268號坦承犯行，故為緩起訴處分。」 ⑶按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」行政罰法第26條第1項、第2項定有明文。行政罰法第26條第1項規定之立法目的，無非以一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要，但罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予裁處。政府採購法授權採購機關仍得對於違規之廠商，為追繳押標金、刊登政府採購公報及停權之處分，係基於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質等維護公共秩序之目的，而裁處處分亦非刑罰所能涵蓋或替代。因此對於追繳工程押標金、刊登政府採購公報及停權之處分，自無違反一事不二罰之原則可言。鈞院104年度訴字第175號判決意旨參照。 ⑷綜上，本案原告嘉南公司違反政府採購法第87條第5項後段及第92條之「容許他人借用本人名義參加投標」情事，業經103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號緩起訴處分在案。該行為侵害採購工程之公平性及工程利益情節實屬重大，故非屬行政罰法第8條之輕微情節。原告嘉南公司以「因行為人不知法規而觸法，且原告過往履約經驗良好，減輕或免除處罰」，顯不足採。且依上開實務見解意旨，原告嘉南公司主張有一事不二罰原則適用，無理由。 ⒉原告嘉南公司主張有行政罰法第27條所定3年之消滅時效適用，無理由： ⑴按「前條第2項之情形，第1項期間自不起訴處分、緩起訴處分確定或無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定日起算。」行政罰法第27條第3項定有明文。 ⑵查，103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號緩起訴處分書處分理由如下：「1.陳清德為承佑交通運輸股份有限公司之負責人，陳平富為實際負責人。黃忠憲為嘉南汽車貨運股份有限公司之負責人。黃忠義為欣嘉交通股份有限公司之登記負責人，黃忠憲為實際負責人。陳金煅為明加汽車貨運有限公司之負責人，陳茂林為實際負責人。陳蘇長華為瑞嘉汽車交通股份有限公司之負責人，葉俊麟為實際負責人。蔡明松將其所有之貨車靠行於明加汽車貨運有限公司、瑞嘉汽車交通股份有限公司。2.陳平富為取得農糧署雲林辦事處辦理之『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一、二區各項物資汽車運送作業』、『101 年度雲林二區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』，為求於順利得標，基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，由陳平富於99至101年間聯繫訴外人黃忠憲，請原無投標意願之黃忠憲出借嘉南汽車貨運股份有限公司之名義，共同參與『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一區各項物資汽車運送作業』、『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林二區各項物資汽車運送作業』、『101年行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業（第一次）』投標。嗣後經招標單位（即被告）於『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』標案中發現承佑交通運輸股份有限公司與嘉南汽車貨運股份有限公司之支票號碼為連號，而認有重大異常關連，予以廢標。詎陳清德為取得該標案，竟於該標案時，再請原無投標意願之黃忠憲出借欣嘉交通股份有限公司之名義，參與該標案並得標。3.蔡明松為取得『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一、二區各項物資汽車運送作業』、『101年度雲林一區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度雲林一區各項物資汽車運送作業』，為求於順利得標，基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，由蔡明松於99年至101年聯絡陳茂林、葉俊麟，請原無投標意願之葉俊麟出借瑞嘉汽車交通股份有限公司、陳茂林出借明加汽車貨運有限公司，參與『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』、『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業』、『101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』投標，影響上開採購案之開標結果。4.被告陳平富、蔡明松均違反政府採購法第87條第5 項前段，被告承佑交通運輸股份有限公司以同法92條論以同罪；被告葉俊麟、黃忠憲、陳茂林均違反政府採購法第87條第5項後段，被告瑞嘉汽車交通股份有限公司、嘉南汽車貨運股份有限公司、明加汽車貨運有限公司、欣嘉交通股份有限公司以同法92條論以同罪。惟因被告陳平富、蔡明松、葉俊麟、黃忠憲、陳茂林於警詢、偵查中坦承不諱，並於臺灣雲林地方法院檢察署102年度偵字第5616號及第6268號坦承犯行，故為緩起訴處分。」 ⑶綜上，緩起訴處分為103年1月16日，原告嘉南公司主張被告以104年4月7日原處分2通知沒收押標金及追繳押標金，有行政罰法第27條所定3年之消滅時效適用，顯無理由。 ⒊另原告嘉南公司主張「被告以政府採購法第31條第2項第8款規定為追繳押標金及沒入押標金之處分依據，惟工程會103年8月29日函釋並未刊登政府公報或新聞紙，不生法規命令之效力」無理由： ⑴按工程會89年1月19日工程企字第00000000號函說明二略以「……廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87 條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違法法令行為，其押標金亦不發還或追繳」（該函所稱第50條第1項第5款規定「影響採購公正之違反法令行為」，經91年2月6日總統華總一義字第09100025610號令修正公布之條文，業移列為第50 條第1項第7款）。 ⑵查，上列函文係90年1月1日行政程序法施行前為之，行政程序法並無溯及適用於該函釋（最高行政法院104年度判字第456號判決意旨參照）。是以，被告以103年1 月21日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號緩起訴處分書處分認定事實，依政府採購法第31條第2項第8款規定為追繳押標金及沒入押標金之處分，並無違誤。 ⑶次查，端視被告104年4月7日原處分2主旨可知，被告處分依據除以政府採購法第31條第2項外，尚依「投標須知」（按「八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」投標須知第36條定有明文）。 ⑷綜上，被告以103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號緩起訴處分書處分認定事實，依政府採購法第31條第2項及「投標須知」第36點作為處分依據亦為適法。原告嘉南公司主張並無理由。㈢原告欣嘉公司部分： ⒈原告嘉南公司主張有行政罰法第8條適用以及主張有一事不二罰原則適用，無理由： ⑴查，103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616及6268號緩起訴處分書處分如下：訴外人陳平富、黃忠憲、蔡明松、葉俊麟、陳茂林均應於緩起訴處分確定後3個月內，分別向雲林地檢署指定之公益團體、地方自治團體支付20萬元、10萬元、10萬元、5萬元、5萬元，並參加法治教育一場。原告承佑公司、原告嘉南公司、訴外人瑞嘉汽車交通股份有限公司及訴外人明加汽車貨運有限公司應於緩起訴處分確定後3個月內，分別向雲林地檢署指定之公益團體、地方自治團體支付20萬元、10萬元、3萬元、3萬元。原告欣嘉公司應於緩起訴處分確定後3個月內，向公庫支付5萬元。 ⑵次查，103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號緩起訴處分書處分理由如下：「1.陳清德為承佑交通運輸股份有限公司之負責人，陳平富為實際負責人。黃忠憲為嘉南汽車貨運股份有限公司之負責人。黃忠義為欣嘉交通股份有限公司之登記負責人，黃忠憲為實際負責人。陳金煅為明加汽車貨運有限公司之負責人，陳茂林為實際負責人。陳蘇長華為瑞嘉汽車交通股份有限公司之負責人，葉俊麟為實際負責人。蔡明松將其所有之貨車靠行於明加汽車貨運有限公司、瑞嘉汽車交通股份有限公司。2.陳平富為取得農糧署雲林辦事處辦理之『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一、二區各項物資汽車運送作業』、『101年度雲林二區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』，為求於順利得標，基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，由陳平富於99至101年間聯繫訴外人黃忠憲，請原無投標意願之黃忠憲出借嘉南汽車貨運股份有限公司之名義，共同參與『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一區各項物資汽車運送作業』、『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林二區各項物資汽車運送作業』、『101年行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業（第一次）』投標。嗣後經招標單位（即被告）於『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』標案中發現承佑交通運輸股份有限公司與嘉南汽車貨運股份有限公司之支票號碼為連號，而認有重大異常關連，予以廢標。詎陳清德為取得該標案，竟於該標案時，再請原無投標意願之黃忠憲出借欣嘉交通股份有限公司之名義，參與該標案並得標。3.蔡明松為取得『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一、二區各項物資汽車運送作業』、『101年度雲林一區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度雲林一區各項物資汽車運送作業』，為求於順利得標，基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，由蔡明松於99年至101年聯絡陳茂林、葉俊麟，請原無投標意願之葉俊麟出借瑞嘉汽車交通股份有限公司、陳茂林出借明加汽車貨運有限公司，參與『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』、『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業』、『101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』投標，影響上開採購案之開標結果。4.被告陳平富、蔡明松均違反政府採購法第87條第5 項前段，被告承佑交通運輸股份有限公司以同法92條論以同罪；被告葉俊麟、黃忠憲、陳茂林均違反政府採購法第87條第5項後段，被告瑞嘉汽車交通股份有限公司、嘉南汽車貨運股份有限公司、明加汽車貨運有限公司、欣嘉交通股份有限公司以同法92條論以同罪。惟因被告陳平富、蔡明松、葉俊麟、黃忠憲、陳茂林於警詢、偵查中坦承不諱，並於臺灣雲林地方法院檢察署102年度偵字第5616號及第6268號坦承犯行，故為緩起訴處分。」 ⑶按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」行政罰法第26條第1項、第2項定有明文。行政罰法第26條第1項規定之立法目的，無非以一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要，但罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予裁處。政府採購法授權採購機關仍得對於違規之廠商，為追繳押標金、刊登政府採購公報及停權之處分，係基於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質等維護公共秩序之目的，而裁處處分亦非刑罰所能涵蓋或替代。因此對於追繳工程押標金、刊登政府採購公報及停權之處分，自無違反一事不二罰之原則可言。鈞院104年度訴字第175號判決意旨參照。 ⑷綜上，本案原告欣嘉公司違反政府採購法第87條第5項後段及第92條之「容許他人借用本人名義參加投標」情事，業經103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號緩起訴處分在案。該行為侵害採購工程之公平性及工程利益，情節實屬重大故非屬行政罰法第8條之輕微情節。原告欣嘉公司以「因行為人不知法規而觸法，且原告過往履約經驗良好，減輕或免除處罰」，顯不足採。且依上開實務見解意旨，原告欣嘉公司主張有一事不二罰原則適用，無理由。 ⒉原告欣嘉公司主張有行政罰法第27條所定3年之消滅時效適用，無理由： ⑴按「前條第2項之情形，第1項期間自不起訴處分、緩起訴處分確定或無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定日起算。」行政罰法第27條第3項定有明文。 ⑵查103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616 號及第6268號緩起訴處分書處分理由如下：「1.陳清德為承佑交通運輸股份有限公司之負責人，陳平富為實際負責人。黃忠憲為嘉南汽車貨運股份有限公司之負責人。黃忠義為欣嘉交通股份有限公司之登記負責人，黃忠憲為實際負責人。陳金煅為明加汽車貨運有限公司之負責人，陳茂林為實際負責人。陳蘇長華為瑞嘉汽車交通股份有限公司之負責人，葉俊麟為實際負責人。蔡明松將其所有之貨車靠行於明加汽車貨運有限公司、瑞嘉汽車交通股份有限公司。2.陳平富為取得農糧署雲林辦事處辦理之『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一、二區各項物資汽車運送作業』、『101年度雲林二區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』，為求於順利得標，基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，由陳平富於99至101年間聯繫訴外人黃忠憲，請原無投標意願之黃忠憲出借嘉南汽車貨運股份有限公司之名義，共同參與『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一區各項物資汽車運送作業』、『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林二區各項物資汽車運送作業』、『101年行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業（第一次）』投標。嗣後經招標單位（即被告）於『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』標案中發現承佑交通運輸股份有限公司與嘉南汽車貨運股份有限公司之支票號碼為連號，而認有重大異常關連，予以廢標。詎陳清德為取得該標案，竟於該標案時，再請原無投標意願之黃忠憲出借欣嘉交通股份有限公司之名義，參與該標案並得標。3.蔡明松為取得『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林一、二區各項物資汽車運送作業』、『101年度雲林一區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度雲林一區各項物資汽車運送作業』，為求於順利得標，基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，由蔡明松於99年至101 年聯絡陳茂林、葉俊麟，請原無投標意願之葉俊麟出借瑞嘉汽車交通股份有限公司、陳茂林出借明加汽車貨運有限公司，參與『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』、『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業』、『101 年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業』投標，影響上開採購案之開標結果。4.被告陳平富、蔡明松均違反政府採購法第87條第5項前段，被告承佑交通運輸股份有限公司以同法92條論以同罪；被告葉俊麟、黃忠憲、陳茂林均違反政府採購法第87條第5項後段，被告瑞嘉汽車交通股份有限公司、嘉南汽車貨運股份有限公司、明加汽車貨運有限公司、欣嘉交通股份有限公司以同法92條論以同罪。惟因被告陳平富、蔡明松、葉俊麟、黃忠憲、陳茂林於警詢、偵查中坦承不諱，並於臺灣雲林地方法院檢察署102年度偵字第5616號及第6268號坦承犯行，故為緩起訴處分。」 ⑶綜上，緩起訴處分為103年1月16日，原告欣嘉公司主張被告以104年4月7日原處分3通知追繳押標金有行政罰法第27條所定3年之消滅時效適用，顯無理由。 ⒊另原告欣嘉公司主張「被告以政府採購法第31條第2項第8款規定為追繳押標金及沒入押標金之處分依據，惟工程會103年8月29日函釋並未刊登政府公報或新聞紙，不生法規命令之效力」無理由： ⑴按工程會89年1月19日工程企字第00000000號函說明二略以「……廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87 條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違法法令行為，其押標金亦不發還或追繳」（該函所稱第50條第1項第5款規定「影響採購公正之違反法令行為」，經91年2月6日總統華總一義字第09100025610號令修正公布之條文，業移列為第50 條第1項第7款）。 ⑵查上列函文係90年1月1日行政程序法施行前為之，行政程序法並無溯及適用於該函釋（最高行政法院104年度判字第456號判決意旨參照）。是以，被告以103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號緩起訴處分書處分認定事實，依政府採購法第31條第2 項第8款規定為追繳押標金及沒入押標金之處分，並無違誤。 ⑶次查，端視被告104年4月7日原處分3主旨可知，被告處分依據除以政府採購法第31條第2項外，尚依「投標須知」（按「八其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」投標須知第36點定有明文）。 ⑷綜上，被告以103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號緩起訴處分書處分認定事實，依政府採購法第31條第2項及「投標須知」第36點作為處分依據亦為適法。原告欣嘉主張並無理由。 ⒋原告欣嘉公司主張被告應發還履約保證金98萬4,000元，無理由： ⑴端視被告104年4月7日原處分3說明欄第4點可知，兩造簽立之運送契約第10條第1項之約定，履約保證金於契約屆期且無待解決事項後30日內一次無息發還。惟因原告欣嘉公司有違反政府採購法情事，是以，原告欣嘉公司尚需繳回已發還之押標金90萬元。 ⑵綜上，被告依據兩造簽立之運送契約第10條第1項之約定暫不予發還履約保證金，並非無據。原告欣嘉公司主張被告應發還履約保證金98萬4,000元，無理由。㈣承上所述，被告依據103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號緩起訴處分書內容認定原告等人有借用他人名義或證件參加投標及容許他人借用本人名義參加投標，並依政府採購法規定追繳押標金並無違誤，且與工程會採購申訴審議判斷書認定相同，應予維持。另原告等人於103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號偵查階段皆有參與偵查，亦對於緩起訴處分之內容無質疑。故原告等人既為認罪之表示但又提起本件訴訟，渠等之動機實屬可議等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、本件如事實概要欄所載事實，業據兩造分別陳明在卷，並有「100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業合約」、「100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業合約」、「101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業合約」、「102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業合約」、「102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業投標須知」、「102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業契約」、「102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業規範」、「行政院農業委員會農糧署中區分署101年11月21日開標/廢標紀錄」、被告104年4月7日農糧中（雲）字第104 1148236號函（即原處分1）、被告104年4月30日農糧中（雲）字第1041148377號函（異議處理結果）、被告104年4月7 日農糧中（雲）字第0000000000A號函（即原處分2）、被告104年4月30日農糧中（雲）字第1041148407號函（異議處理結果）、被告104年4月7日農糧中（雲）字第0000000000C號函（即原處分3）、被告104年5月4日以農糧中（雲）字第1041148424號函（異議處理結果），工程會104年8月20日工程訴字第10400270000號採購申訴審議判斷書（訴字第0000000號）、工程會104年8月28日工程訴字第10400279280號採購申訴審議判斷書（訴字第0000000號）、工程會104年8月27 日工程訴字第10400277590號採購申訴審議判斷書（訴0000000號）、雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號、第6268 號緩起訴處分書等資料附採購申訴審議卷及本院卷可稽，堪信為真實。兩造所爭執者厥為原告等之行為是否構成政府採購法第31條第2項第2款及8款追繳押標金之事由？被告追繳押標金是否罹於時效消滅？本件原處分有無違反一事不二罰原則？本件有無減輕或免責事由？被告所為追繳押標金之處分，是否適法？（至被告沒入原告欣嘉公司履約保證金984,000元部分，因係屬私法問題，並非公法上爭議，此部分另以裁定將訴訟移送於有受理訴訟權限之管轄法院臺灣彰化地方法院）。經查：㈠按政府採購法第31條規定：「（第1項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、第48條規定：「（第1項）機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：一、變更或補充招標文件內容者。二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。三、依第82條規定暫緩開標者。四、依第84條規定暫停採購程序者。五、依第85條規定由招標機關另為適法之處置者。六、因應突發事故者。七、採購計畫變更或取銷採購者。八、經主管機關認定之特殊情形。（第2項）第1次開標，因未滿3家而流標者，第2次招標之等標期間得予縮短，並得不受前項3家廠商之限制。」、第50條規定：「（第1項）投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第103條第1項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他影響採購公正之違反法令行為。（第2項）決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。（第3項）第1項不予開標或不予決標，致採購程序無法繼續進行者，機關得宣布廢標。」、第75條規定：「（第1項）廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：一、對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之四分之一，其尾數不足1日者，以1日計。但不得少於10日。二、對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。但至遲不得逾決標日之次日起15日。（第2項）招標機關應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。」、第76條規定：「（第1項）廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。（第2項）廠商誤向該管採購申訴審議委員會以外之機關申訴者，以該機關收受之日，視為提起申訴之日。（第3項）前項收受申訴書之機關應於收受之次日起3日內，將申訴書移送於該管採購申訴審議委員會，並通知申訴廠商。」、第87條規定：「（第1項）意圖使廠商不為投標、違反其本意投標，或使得標廠商放棄得標、得標後轉包或分包，而施強暴、脅迫、藥劑或催眠術者，處1年以上7年以下有期徒刑，得併科新臺幣300萬元以下罰金。（第2項）犯前項之罪，因而致人於死者，處無期徒刑或7年以上有期徒刑；致重傷者，處3年以上10年以下有期徒刑，各得併科新臺幣300萬元以下罰金。（第3項）以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。（第4項）意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。（第5項）意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。（第6項）第1項、第3項及第4項之未遂犯罰之。」、第92條規定：「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」而「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳。……二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。」被告「100-101年度雲林一區各項物資汽車運送作業」、「100-101年度雲林二區各項物資汽車運送作業」及「101年度雲林二區各項物資汽車運送作業」3件採購案投標須知第35點第2款及被告「102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業」採購案投標須知第36點第2款均載有明文（原告承佑公司部分）。另「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳。……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」被告「100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業」、「100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業」及「101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業」3件採購案投標須知第35點第8款及被告「102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林二區各項物資汽車運送作業」採購案投標須知第36點第8款亦均載有明文（原告嘉南公司及原告欣嘉公司部分）、又「……如貴會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法（按指政府採購法）第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」經工程會以89年1月19日 工程企字第00000000號函釋在案，並公開於工程會網站。又上開函釋意旨係屬通案適用原則，亦經工程會以93年11月1日工程企字第09300408730號函釋補充在案。㈡而工程會94年3月16日函釋略以：「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」係主管機關基於政府採購法第31條第2項第8款之授權，就所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之定義。揆諸政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質（政府採購法第1條參照），而廠商容許他人借用其名義或證件參加投標者，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免予競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化之得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或證件投標之行為，與政府採購法第31條第2項第2款「借用他人名義或證件投標」之行為相似，均已影響採購公正；且為同法第87條第5項後段所規範禁止之行為，則上開工程會函釋明確認定廠商容許他人借用其名義或證件參加投標之行為，屬於政府採購法第31條第2項第8款之「有影響採購公正之違反法令行為」，其押標金應不發還或追繳，與政府採購法之立法目的及具體規範相符，並未逾越政府採購法第31條第2項第8款授權範圍。又前述同法第31條第2項第8款所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關工程會一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由工程會認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為。參照最高行政法院102年度判字第771號及103年度判字第463號判決意旨，工程會89年1月19日函釋未逾越上開母法之規定，且公告於該會網站（參照工程會93年11月1日工程企字第09300408730號函：「說明二、旨揭函釋之說明二係為通案適用原則，本會89年1月19日工程企字第00000000 號函（公開於本會網站）說明二之後段，併請注意。」，有法規命令之性質，自得予以適用；足見廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，或其人員涉犯有政府採購法第87條之罪者，即屬於政府採購法第31條第2項第8款之情形（最高行政法院103年度判字第523號判決參照）。再以「依政府採購法第9條第1項前段規定，行政院公共工程委員會係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經公共工程會依上開規定，以89年1月19日 工程企字第00000000號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議有案。㈢本件原告承佑公司自99年11月起至101年11月先後參與被告「100-101年度雲林一區各項物資汽車運送作業」（招標案號：000000-0，押金48萬元）、「100-101年度雲林二區各項物資汽車運送作業」（招標案號：000000- 0，押標金48 萬元）、「101年度雲林二區各項物資汽車運送作業」（招標案號：0000000-0，押標金14萬2500元），「102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業」（招標案號0000000-0，押標金90萬元）4件採購案之投標。於101年11月21日上開「102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業」採購案開標時，被告發現原告承佑公司及另一投標廠商即原告嘉南公司之押標金支票連號，經開標主持人依政府採購法第50條第1 項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」及第50條第3項「第1項不予開標或不予決標，致採購程序無法繼續進行者，機關得宣布廢標。」等規定，宣布廢標，除依該案投標須知第36點規定，不予發還原告承佑公司已繳納之該案押標金外，並移送雲林地檢署偵辦。嗣被告於接獲雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號、第6268號緩起訴處分書，以原告承佑公司實際負責人陳平富經認定犯政府採購法第87條第5項前段意圖影響採購結果及獲取不當利益而借用他人名義及證件投標罪，原告承佑公司亦經依同法第92條論以同罪，科以第87條第5項之罰金刑，緩起訴期間1年，諭知陳平富及原告承佑公司並應分別向該檢察署指定之公益團體、地方自治團體支付20萬元等情，始知原告承佑公司實際負責人陳平富於上開4件採購案均向黃忠憲借用原告嘉南公司名義或證件投標，被告乃於104年4月7日以農糧中（雲）字第1041148236號函通知原告承佑公司，請依政府採購法第31條第2項及投標須知之規定，繳回「100-101年度雲林一區各項物資汽車運送作業」、「100-101年度雲林二區各項物資汽車運送作業」及「101年度雲林二區各項物資汽車運送作業」等，已發還之押標金共110萬2,500元，另其已繳納「102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業」押標金90萬元則不予發還。原告承佑公司不服，以104年4月15日行政異議狀提出異議，被告於104年4月30日以農糧中（雲）字第1041148377號函復異議處理結果，仍維持原決定，原告承佑公司仍不服提起申訴，經工程會駁回原告承佑公司之申訴。查，本件被告上開104年4月7日農糧中（雲）字第1041148236號函通知原告承佑公司「將依政府採購法第31條第2項及投標須知追繳押標金，已沒入之押標金不予發還」之函文並未指明係依政府採購法第31條第2項何款追繳及不予發還押標金，惟其於該函之說明欄第3點已敘明「三、依政府採購法第31條第2項及各標案投標須知規定略以，投標廠商另行借用他人名義或證件投標者，或其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，其所繳納之押標金不予發還，其已發還者並予追繳。……」並於函復異議處理結果之函文說明二說明略以「……查上開緩起訴處分書除對陳平富論以同法第87條第5項前段意圖影響採購結果或獲取不當利益而借用他人名義及證件投標罪外……」及引敘上開緩起訴處分書對原告承佑公司實際負責人所論之涉犯同法第87條第5 項前段妨害投標罪，足認被告係依政府採購法第31條第2項第2款之「投標廠商另行借用他人名義或證件投標」規定對原告承佑公司追繳及不予發還押標金。再「陳清德為承佑交通運輸股份有限公司（下稱承佑公司）之負責人，陳平富為實際負責人。黃忠憲為嘉南汽車貨運股份有限公司（下稱嘉南公司）之負責人。黃忠義為欣嘉交通股份有公司（下稱欣嘉公司）之登記負責人，黃忠憲為實際負責人。陳金煅為明加汽車貨運有限公司（下稱明加公司）之負責人，陳茂林為實際負責人。陳蘇長華為瑞嘉汽車交通股份有限公司（下稱瑞嘉公司）之負責人，葉俊麟為實際負責人。蔡明松將其所有之貨車靠行於明加、瑞嘉公司。渠等係以載運及運輸貨物為業，惟渠等為取得行政院農糧署中區分署雲林辦事處（下稱農糧署雲林辦事處）所辦理之各物資汽車運送作業，而為下列犯行：㈠陳平富為取得農糧署雲林辦事處理之『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處一、二區各項物資汽車運送作業』、『101年度雲林二區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』，為求於順利得標，基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，由陳平富於民國99至101年間聯繫黃忠憲，請原無投標意願之黃忠憲出借嘉南公司之名義，共同參與附表所示之標案。陳平富並自陳清德之彰化銀行斗南分行（帳號：000000000000）帳戶內，購買彰化銀行本行如附表一示支票，作為承佑公司及嘉南公司所需之押標金支票投標，同時亦製作嘉南公司之投標所需相關文件，並自行填寫本件採購案之標價，再交由嘉南公司會計蓋用嘉南公司大小章後送件投標。嗣於附表一編號1-4所示採購案開標時，陳平富再指示其兄陳俊宏持件代表嘉南公司，陳平富則代表承佑公司，嗣經招標單位於『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』標案中發現承佑公司與嘉南公司之支票號碼為連號，嘉南公司出席代理人為承佑公司實際負責人陳平富之兄陳俊宏，而認有重大異常關聯，予以廢標。詎陳清德為取得該標案，竟於該標案開標時，再請無投標意願之黃忠憲出借欣嘉公司之名義與該標案並得標。……㈢案經雲林縣政府政風處函送暨法務部調查局雲林縣調查站報告偵辦。二、上揭犯罪事實業據被告陳平富、黃忠憲、陳茂林、蔡明松、葉俊麟於警詢、偵查中坦承不諱，並經證人即瑞嘉公司登記負責人陳金煅、證人即明加公司登記負責人陳蘇長華、證人即承佑公司登記負責人陳清德、證人即瑞嘉公司會計陳玩伶證述屬實，此外，復有公開招標公告、決標公告、行政院農業委員會農糧署中區分署開標/議價/決標/流標/廢標紀錄、投標廠商文件審查表、廠商退還押標金及投標文件申請單，足認被告等人之自白，核與事實相符，其等借牌或容許借牌等犯行，洵堪認定。」業據雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號、第6268號緩起訴處分書載明綦詳，亦有上開緩起訴處分書附卷足稽。另參諸本案4件採購案之投標須知均已載明政府採購法第31條第2項各款所定押標金不予發還或追繳情形，原告承佑公司自難諉稱不知上開規定或辯稱另行借用他人名義或證件投標僅係實際負責人之行為，與其無關。被告所為追繳及不發還押標金，並無違誤。況「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」、「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」政府採購法第103條第1項第1款及同法第101條第1 項第2款分別定有明文。本件原告承佑公司違反政府採購法第101條第1項第2款「借用或冒用他人名義或證件」情事，業經103年1月16日雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號及第6268號緩起訴處分在案。已如前述，該行為侵害採購工程之公平性及工程利益，情節實屬重大，故非屬行政罰法第8條之輕微情節。原告承佑公司主張以「因行為人不知法規而觸法，且原告承佑公司過往履約經驗良好，應減輕或免除處罰」，並非可採。㈣原告嘉南公司自99年11月起至101年11月先後參與被告「100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業」（招標案號：000000-0，押金48萬元）、「100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業」（招標案號：000000-0，押標金48萬元）、「101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業」（招標案號：0000000-0，押標金14萬2500元）及「102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業」（招標案號0000000-0，押標金90萬元）4件採購案之投標。被告於101年11月21日上開「102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業」採購案開標時，發現原告嘉南公司及另一投標廠商即原告承佑公司之押標金支票連號，經開標主持人依政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」及第50條第3 項「第1項不予開標或不予決標，致採購程序無法繼續進行者，機關得宣布廢標。」等規定，宣布廢標，除依該案投標須知第36點規定，不予發還原告嘉南公司已繳納之該案押標金外，並移送雲林地檢署偵辦。嗣被告於接獲雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號、第6268號緩起訴處分書，以原告嘉南公司負責人黃忠憲經認定犯政府採購法第87條第5項後段之容許原告承佑公司借用本人名義參加投標罪，原告嘉南公司亦經依同法第92條論以同罪，科以第87條第5項之罰金刑，緩起訴期間1年，諭知黃忠憲及原告嘉南公司並應分別向該檢察署指定之公益團體、地方自治團體支付10萬元等情，始知原告承佑公司實際負責人陳平富於上開4件採購案均向黃忠憲借用原告嘉南公司名義或證件投標，被告乃於104年4月7日以農糧中（雲）字第0000000000A號函通知原告嘉南公司，請依政府採購法第31條第2項及投標須知之規定，繳回「100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林一區各項物資汽車運送作業」、「100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業」及「101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業」3件採購案，已發還之押標金共110萬2,500元，另其已繳納「102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業」押標金90萬元則不予發還。原告嘉南公司不服，提出行政異議，被告於104年4月30日以農糧中（雲）字第1041148407號函復異議處理結果，仍維持原決定，原告嘉南公司仍不服提出申訴，經工程會將申訴駁回等情，為兩造所不爭執。查本件被告上開104年4月7日函通知原告嘉南公司「將依政府採購法第31條第2項及投標須知追繳押標金，已沒入之押標金不予發還」之函文並未指明係依政府採購法第31條第2項何款追繳押標金，惟其於該函之說明欄三已敘明「依政府採購法第31條第2項及各標案投標須知規定略以，投標廠商另行借用他人名義或證件投標者，或其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，其所繳納之押標金不予發還，其已發還者並予追繳。」並於函復異議處理結果之函文說明二係援引工程會94年3月16 日工程企字第09400076560號函釋略以「……二、廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」及引敘上開緩起訴處分書對原告嘉南公司負責人所論之涉犯政府採購法第87條第5項後段妨害投標罪暨原告嘉南公司亦依政府採購法第92條被論以同罪，足認被告係依政府採購法第31條第2項第8款之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」規定對原告嘉南公司為追繳及不予發還押標金。再「……陳清德為承佑交通運輸股份有限公司（下稱承佑公司）之負責人，陳平富為實際負責人。黃忠憲為嘉南汽車貨運股份有限公司（下稱嘉南公司）之負責人。黃忠義為欣嘉交通股份有公司（下稱欣嘉公司）之登記負責人，黃忠憲為實際負責人。陳金煅為明加汽車貨運有限公司（下稱明加公司）之負責人，陳茂林為實際負責人。陳蘇長華為瑞嘉汽車交通股份有限公司（下稱瑞嘉公司）之負責人，葉俊麟為實際負責人。蔡明松將其所有之貨車靠行於明加、瑞嘉公司。渠等係以載運及運輸貨物為業，惟渠等為取得行政院農糧署中區分署雲林辦事處（下稱農糧署雲林辦事處）所辦理之各物資汽車運送作業，而為下列犯行：㈠陳平富為取得農糧署雲林辦事處理之『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處一、二區各項物資汽車運送作業』、『101年度雲林二區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』，為求於順利得標，基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，由陳平富於民國99至101年間聯繫黃忠憲，請原無投標意願之黃忠憲出借嘉南公司之名義，共同參與附表所示之標案。陳平富並自陳清德之彰化銀行斗南分行（帳號：000000000000）帳戶內，購買彰化銀行本行如附表一示支票，作為承佑公司及嘉南公司所需之押標金支票投標，同時亦製作嘉南公司之投標所需相關文件，並自行填寫本件採購案之標價，再交由嘉南公司會計蓋用嘉南公司大小章後送件投標。嗣於附表一編號1-4所示採購案開標時，陳平富再指示其兄陳俊宏持件代表嘉南公司，陳平富則代表承佑公司，嗣經招標單位於『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』標案中發現承佑公司與嘉南公司之支票號碼為連號，嘉南公司出席代理人為承佑公司實際負責人陳平富之兄陳俊宏，而認有重大異常關聯，予以廢標。詎陳清德為取得該標案，竟於該標案開標時，再請無投標意願之黃忠憲出借欣嘉公司之名義與該標案並得標。……㈢案經雲林縣政府政風處函送暨法務部調查局雲林縣調查站報告偵辦。二、上揭犯罪事實業據被告陳平富、黃忠憲、陳茂林、蔡明松、葉俊麟於警詢、偵查中坦承不諱，並經證人即瑞嘉公司登記負責人陳金煅、證人即明加公司登記負責人陳蘇長華、證人即承佑公司登記負責人陳清德、證人即瑞嘉公司會計小姐陳玩伶證述屬實，此外，復有公開招標公告、決標公告、行政院農業委員會農糧署中區分署開標/議價/決標/流標/廢標紀錄、投標廠商文件審查表、廠商退還押標金及投標文件申請單，足認被告等人之自白，核與事實相符，其等借牌或容許借牌等犯行，洵堪認定。」原告嘉南公司負責人容許他人借用原告嘉南公司名義參加投標，業據雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號、第6268號緩起訴處分書載明綦詳，有上開緩起訴處分書附卷足稽。參以本案4件採購案之投標須知均已載明同政府採購法第31條第2項各款所定押標金不予發還或追繳情形，原告嘉南公司自難諉稱不知上開規定。另被告係援引工程會94年3月16日工程企字第09400076560號函釋認原告嘉南公司容許他人借用本人名義或證件參加投標，構成政府採購法第31條第2項第8款之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，對原告嘉南公司追繳及不發還押標金。惟原告嘉南公司上開行為，亦同時構成工程會89年1月19日工程企字第00000000號函「如 ……發現該3家廠商有政府採購法第48條第1項第2款或第50 條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，茲依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」所認政府採購法第31條第2項第8款影響採購公正之違反法令行為。又政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，而廠商容許他人借用其名義或證件參加投標者，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免予競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或證件投標之行為，與政府採購法第31條第2項第2款「借用他人名義或證件投標」之行為相似，均已影響採購公正……（最高行政法院104年度判字第420號判決意旨參照）。復依最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議「……以89年1月19日工程企字第00000000號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」之意旨，亦認機關得依工程會上函不發還或追繳押標金，因此被告依據政府採購法第31條第2項第8款、本案3件採購案投標須知第35點第8款及1件採購案投標須知第36點第8款之規定，通知原告追繳本件採購案押標金110萬2,500元及不予發還已繳納尚未發還之押標金90萬元，揆諸上開規定，被告此部分原處分及異議處理結果並無違誤。㈤被告於101年10月30日第1次公告辦理「102-103年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處雲林二區各項物資汽車運送作業（招標案號0000000-0）」採購案之公開招標，於101年11月21日開標時，發現其中2家投標廠商即原告承佑公司及原告嘉南公司之押標金支票連號，經開標主持人依政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」及第50條第3項「第1項不予開標或不予決標，致採購程序無法繼續進行者，機關得宣布廢標。」等規定，宣布廢標，並移送雲林地檢署偵辦，嗣另於101 年12月3日再次公告辦理公開招標作業，原告承佑公司為取得該案，於該案開標時，再請無投標意願之原告欣嘉公司實際負責人黃忠憲（亦為原告嘉南公司之負責人）出借原告欣嘉公司之名義參與該標案，被告未察而由原告欣嘉公司得標，並於開標後將押標金90萬元發還原告欣嘉公司。嗣被告於接獲雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號、第6268號緩起訴處分書，始知上情，乃於104年4月7日以農糧中（雲）字第0000000000C號函通知原告欣嘉公司，請依政府採購法第31條第2項及投標須知之規定，繳回本案已發還之押標金 90萬元。原告欣嘉公司不服提出異議，被告於104年5月4日以農糧中（雲）字第1041148424號函復異議處理結果，仍維持原決定，原告欣嘉公司仍不服，向工程會提出申訴，亦據工程會將原告欣嘉公司之申訴駁回等情，為兩造所不爭執。查本件被告上開104年4月7日農糧中（雲）字第0000000000C號函通知原告欣嘉公司「將依政府採購法第31條第2項及投標須知追繳押標金」之函文並未指明係依政府採購法第31條第2項何款追繳押標金，惟其於該函之說明欄三、敘明「依政府採購法第31條第2項及各標案投標須知規定略以，投標廠商另行借用他人名義或證件投標者，或其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，其所繳納之押標金不予發還，其已發還者並予追繳。」並於函復異議處理結果之函文說明二亦援引工程會94年3月16日工程企字第09400076560號函釋略以「……二、廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」並引敘上開緩起訴處分書對原告欣嘉公司實際負責人所論之涉犯政府採購法第87條第5項後段妨害投標罪，足認被告係依政府採購法第31條第2項第8款之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」規定對原告欣嘉公司追繳押標金。而「……陳清德為承佑交通運輸股份有限公司（下稱承佑公司）之負責人，陳平富為實際負責人。黃忠憲為嘉南汽車貨（按：漏「運」字）股份有限公司（下稱嘉南公司）之負責人。黃忠義為欣嘉交通股份有公司（下稱欣嘉公司）之登記負責人，黃忠憲為實際負責人。陳金煅為明加汽車貨運有限公司（下稱明加公司）之負責人，陳茂林為實際負責人。陳蘇長華為瑞嘉汽車交通股份有限公司（下稱瑞嘉公司）之負責人，葉俊麟為實際負責人。蔡明松將其所有之貨車靠行於明加、瑞嘉公司。渠等係以載運及運輸貨物為業，惟渠等為取得行政院農糧署中區分署雲林辦事處（下稱農糧署雲林辦事處）所辦理之各物資汽車運送作業，而為下列犯行：㈠陳平富為取得農糧署雲林辦事處理之『100-101年度行政院農業委員會農糧署中區分署雲林辦事處一、二區各項物資汽車運送作業』、『101年度雲林二區各項物資汽車運送作業』、『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』，為求於順利得標，基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，由陳平富於民國99至101年間聯繫黃忠憲，請原無投標意願之黃忠憲出借嘉南公司之名義，共同參與附表所示之標案。陳平富並自陳清德之彰化銀行斗南分行（帳號：0000000000000）帳戶內，購買彰化銀行本行如附表一示支票，作為承佑公司及嘉南公司所需之押標金支票投標，同時亦製作嘉南公司之投標所需相關文件，並自行填寫本件採購案之標價，再交由嘉南公司會計蓋用嘉南公司大小章後送件投標。嗣於附表一編號1-4所示採購案開標時，陳平富再指示其兄陳俊宏持件代表嘉南公司，陳平富則代表承佑公司，嗣經招標單位於『102-103年度雲林二區各項物資汽車運送作業』標案中發現承佑公司與嘉南公司之支票號碼為連號，嘉南公司出席代理人為承佑公司實際負責人陳平富之兄陳俊宏，而認有重大異常關聯，予以廢標。詎陳清德為取得該標案，竟於該標案開標時，再請無投標意願之黃忠憲出借欣嘉公司之名義與該標案並得標。……㈢案經雲林縣政府政風處函送暨法務部調查局雲林縣調查站報告偵辦。二、上揭犯罪事實業據被告陳平富、黃忠憲、陳茂林、蔡明松、葉俊麟於警詢、偵查中坦承不諱，並經證人即瑞嘉公司登記負責人陳金煅、證人即明加公司登記負責人陳蘇長華、證人即承佑公司登記負責人陳清德、證人即瑞嘉公司會計小姐陳玩伶證述屬實，此外，復有公開招標公告、決標公告、行政院農委會農糧署中區分署開標/議價/決標/流標/廢標紀錄、投標廠商文件審查表、廠商退還押標金及投標文件申請單，足認被告等人之自白，核與事實相符，其等借牌或容許借牌等犯行，洵堪認定。」此有雲林地檢署檢察官102年度偵字第5616號、第6268號緩起訴處分書附卷可參。參以本件採購案之投標須知均已載明同政府採購法第31條第2項各款所定押標金不予發還或追繳情形，原告欣嘉公司自難諉稱不知上開規定或容許他人借用原告欣嘉公司名義或證件投標僅係實際負責人之行為，與其無關。再本案被告係援引工程會94年3月16日工程企字第09400076560號函釋認原告欣嘉公司容許他人借用本人名義或證件參加投標，構成政府採購法第31條第2項第8款之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，對原告欣嘉公司追繳押標金。惟原告欣嘉公司上開行為，亦同時構成工程會89年1月19日工程企字第00000000號函「如……發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」所認之情形。況政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，而廠商容許他人借用其名義或證件參加投標者，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免予競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或證件投標之行為，與政府採購法第31條第2項第2款『借用他人名義或證件投標』之行為相似，均已影響採購公正……（最高行政法院104年度判字第420號判決意旨參照）。另最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議「……以89年1月19日工程企字第00000000號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳，」之意旨，亦認機關得依工程會上開函不發還或追繳押標金，從而被告依政府採購法第31條第2項第8款及本案採購案投標須知第36點第8款之規定，通知原告欣嘉公司追繳本件採購案押標金90萬元，於法並無違誤。㈥有關一事不二罰部分，按「……行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰而言，行政罰法第1條定有明文。而同法第2條規定：『本法所稱其他種類之行政罰，指下列裁罰性之不利處分：1、限制或禁止行為之處分：……2、剝奪或消滅資格、權利之處分：……3、影響名譽之處分：……4、警告性處分：……』是行政罰法所稱之『裁罰性之不利處分』係以『違反行政法上之義務』而應受『裁罰性』之『不利處分』為要件（立法理由參照）；若行政機關基於管制之目的，對人民作成限制或剝奪權利之行政處分者，其目的既非制裁人民違反行政法上義務之行為，即非行政罰。觀諸政府採購法第31條第2項規定：『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……。』本項各款所列得不發還或須追繳押標金之事由，必須明定於招標文件中，採購機關始得不發還或追繳，可知廠商有該項各款情形之行為，並非違反行政法上之義務，則採購機關不發還或追繳押標金之處分，尚非行政罰，自無行政罰法一行為不二罰原則或裁處權時效之適用。是上訴人爭執其同一行為既經緩起訴處分而繳交公益金在案，被上訴人再對其追繳押標金，即屬重複處罰，有違一事不二罰之規定；且……云云，亦屬誤解。」（最高行政法院100年度判字第2069號判決意旨參照。原告等主張同一行為既經緩起訴處分而繳交緩起訴處分金在案，被告再對其追繳及不發還押標金，有違一事不二罰之規定云云，顯屬誤解。㈦按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅……。」行政程序法第131條第1項定有明文。政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，屬公法上之請求權，自適用行政程序法第131條第1項關於消滅時效之規定。又「1、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。2、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。是依前開決議意旨，消滅時效之起算，應自可合理期待機關得為追繳時起算。再時效制度之目的乃在於使法律關係及早確定，並避免舉證上之困難；惟如權利人之請求權尚無從行使時，即開始起算消滅時效，除不符時效制度原在督促權利人及早行使權利之意旨，亦屬強人所難。故民法第128條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自行為時起算。」實屬時效制度之一般法理，自得為公法領域所援用。又採購機關於招標文件中規定廠商有政府採購法第31條第2項所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用，亦經最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議在案，已如前述，而有關該公法上請求權消滅時效起算時點，亦經同次會議決議：「政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」是最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議，業已審酌本於衡平原則及兼顧消滅時效制度之立意，及具體個案情節之變化，始作出上揭決議內容，自屬客觀合理之法律見解，而可適用於本件消滅時效起算之參考。查本件被告於接獲雲林地檢署檢察官103年1月16日102年度偵字第5616號、第6268號緩起訴處分書（以原告承佑公司實際負責人陳平富經認定犯政府採購法第87條第5項前段意圖影響採購結果及獲取不當利益而借用他人即原告嘉南公司之名義及證件投標罪，原告承佑公司亦經依同法第92條論以同罪，科以第87條第5項之罰金刑，緩起訴期間1年，諭知陳平富及原告承佑公司並應分別向該檢察署指定之公益團體、地方自治團體支付20萬元；另以原告嘉南公司負責人黃忠憲經認定犯政府採購法第87條第5項後段之容許原告承佑公司借用本人名義參加投標罪，原告嘉南公司亦經依同法第92條論以同罪，科以第87條第5項之罰金刑，緩起訴期間1年，諭知黃忠憲及原告嘉南公司並應分別向該檢察署指定之公益團體、地方自治團體支付10萬元；又以原告欣嘉公司實際負責人黃忠憲經認定犯政府採購法第87條第5項後段之容許原告承佑公司借用本人名義參加投標罪，原告欣嘉公司亦經依同法第92條論以同罪，科以第87條第5項之罰金刑，緩起訴期間1年，諭知黃忠憲及原告欣嘉公司並應分別向該檢察署指定之公益團體、地方自治團體支付10萬元、5萬元。）時，始知原告承佑公司實際負責人陳平富於上開4件採購案均向黃忠憲借用原告嘉南公司及原告欣嘉公司名義或證件投標，被告於104年4月7日分別以農糧中（雲）字第1041148236號函（即原處分1）、農糧中（雲）字第0000000000A號函（即原處分2）、農糧中（雲）字第0000000000C號函（即原處分3）通知原告承佑公司、原告嘉南公司及原告欣嘉公司，請分別依政府採購法第31條第2項及投標須知之規定，原告承佑公司及原告嘉南公司分別繳回採購案1、採購案2、採購案3等件採購案已發還之押標金共110萬2,500元，另已繳納採購案4之押標金90萬元則不予發還；而原告欣嘉公司則繳回採購案4已發還之押標金90萬元。在此之前，依原告投標文件資料並無異常之處，被告尚難依形式審查而發現原告承佑公司有借用原告嘉南公司、原告欣嘉公司名義參加投標，而原告嘉南公司及原告欣嘉公司有容許原告承佑公司借牌參與投標犯行，自無從合理期待被告於當時即得為追繳押標金，亦即被告於接到雲林地檢署檢察官103年1月16日102年度偵字第5616號、第6268 號緩起訴處分書前並無合理期待可知或可得而知原告等公司負責人有前揭違法情事，是以本件消滅時效之期間即應自被告接到雲林地檢署檢察官103年1月16日102年度偵字第5616 號、第6268號緩起訴處分書時起算，始合理。從而，被告於104年4月7日分別以農糧中（雲）字第1041148236號函（即原處分1）、農糧中（雲）字第0000000000A號函（即原處分2）、農糧中（雲）字第0000000000C號函（即原處分3）通知原告承佑公司、原告嘉南公司及原告欣嘉公司追繳押標金時，尚未逾5年之消滅時效。五、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告所為原處分及異議處理決定並無違誤；申訴審議判斷遞予維持（不受理部分原告未提起爭訟，不在本件審理範圍），亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，並請求被告應給付原告承佑公司90萬元，被告應給付原告嘉南公司90萬元，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五算付利息，為無理由，應予駁回（至原告欣嘉公司請求被告返還履約保證金98萬4,000元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五算付利息部分另裁定移送）。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85 條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　 5　　月　 5 　日臺中高等行政法院第三庭審判長法官　林秋華法官劉錫賢法官莊金昌以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　年　　 5 　月　 13 　日書記官李孟純

臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)104年度訴字第345號

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