臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)105年度全字第12號｜法律人

臺中高等行政法院裁定 105年度全字第12號聲請人　臺灣化學纖維股份有限公司代　表　人　王文淵訴訟代理人張嘉真　律師輔佐人　游楨德訴訟代理人王晨桓　律師姜威宇律師相對人　彰化縣政府代　表　人　魏明谷訴訟代理人　陳建良　律師林順良簡汝珊上列當事人間聲請假處分事件，本院裁定如下：主文聲請駁回。聲請訴訟費用由聲請人負擔。理由一、緣本件相對人前核發予聲請人之彰化廠汽電共生設備M22之固定污染源操作許可證（下稱固污操作許可證）與生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質使用許可證（下稱生煤使用許可證），有效期限至民國（下）105年9月28日止，聲請人爰於105年6月14日就上開M22汽電共生機組之固污操作許可證及生煤使用許可證，向相對人所屬環境保護局提出延展申請，並於同年月24日應相對人之要求補正聲請人表AP-M（續一）、表AP -E等部分內容與原許可申請文件內容，表明展延許可申請之內容與原許可申請內容一致，相對人本應即依原許可條件准予展延。詎相對人環保局以105年9月26日彰環空字第1050049478號函（下稱9月26日函）通知聲請人應於同年9月28日前完成補正，聲請人業以105年9月29日105台化彰安全衛生字第163A00211F88號函補正。惟相對人認聲請人未依規定補正，且所送申請文件與原操作許可內容不符，而以105年9月29日府授環空字第1050337502號函（下稱原處分）駁回聲請人展延之聲請。聲請人乃依行政訴訟法第298條第2項之規定，向本院提起本件定暫時狀態處分之聲請。二、聲請人聲請意旨略以：㈠相對人前核發予聲請人之彰化廠汽電共生設備M22之固污操作許可證與生煤使用許可證，有效期限至105年9月28日止，聲請人爰於105年6月14日就上開M22汽電共生機組之固污操作許可證及生煤使用許可證，向相對人所屬環境保護局（下稱環保局）提出展延申請，並於同年月24日應相對人之要求補正聲請人表AP-M（續一）、表AP-E等部分內容與原許可申請文件內容，表明展延許可申請之內容與原許可申請內容一致，相對人本應即依原許可條件准予展延。詎相對人環保局以105年9月26日彰環空字第1050049478號函通知聲請人應於同年9月28日前完成補正，聲請人業以105年9月29日105台化彰安全衛生字第163A00211F88號函補正，惟相對人卻於原處分指摘聲請人未依9月26日函補正等語；又原處分所附之審查意見表與9月26日函所附之審查意見表之內容完全不同，因此原處分以從未見之補正要求，表示聲請人未於期限內補正，對聲請人不僅造成突襲，且與事實不合。再者，相對人竟於前開2張操作許可證有效期限之翌日即105年9月29日始以原處分駁回上開聲請人之申請，是原處分已違反空氣污染防制法第29條第2項「應於許可證期限屆滿前」駁回之程序規定。㈡自聲請人於固污操作許可證與生煤使用許可證屆滿前3個月，即105年6月14日向相對人環保局提出申請展延以來，相對人均認為本件申請應屬「異動」而非展延，並要求聲請人辦理異動，然聲請人亦一再向相對人表示確認本件申請係依據空氣污染防制法第29條依原許可條件申請「展延」。且依前開9月26日函審查意見表之內容觀之，並未認定「申請事項未符許可證內容」，反而建議部分原許可條件另案辦理異動，足證相對人明知本件申請內容已完全符合原許可條件，絕無原處分所述「申請事項未符許可證內容」之情形。再者，異動與展延為不同之申請案，前者之依據為固定污染源設置與操作許可證管理辦法（下稱固污操作許可證管理辦法）第23條，後者則是同辦法第27條，聲請人係申請辦理展延，而非異動，故相對人以9月26日函要求聲請人就原許可條件另外辦理異動之建議，不可能作為本件不准按原條件展延之理由，否則顯屬不正當連結及違反法律保留原則。另依環保署96年12月26日環署空字第0960093718號函釋意旨可知，操作許可證應先辦理展延維持有效，再辦理異動，行政機關不能於辦理展延時要求業者應加嚴標準，又要求業者辦理異動，若未辦理異動則不許展延，因此相對人9月26日函要求聲請人另外辦理異動之意見，與本件申請展延案應如何補正無關，不足作為本案要求補正之條件。故是否另外辦理異動，結果如何，均非得作為駁回展延申請之理由。㈢相對人駁回聲請人上開許可證之延展申請主要係依據「彰化縣鍋爐蒸氣產生程序許可證審查原則」（下稱彰化縣許可證審查原則），以及要求聲請人依照聲請人於88年3月所提出之「臺灣化學纖維股份有限公司彰化廠汽電共生機組汰換暨擴充計畫環境影響說明書」（下稱M22環說書）之內容執行。然此二項依據，並無法律上之依據： ⒈彰化縣許可證審查原則違反法律保留原則，應屬無效：依照相對人103年12日11日訂定之彰化縣許可證審查原則表1、「蒸氣產生程序應設置之空氣污染防制設備」，針對硫氧化物，要求適用對象以生煤或水煤漿為燃料者，空氣污染防制設備應符合下列規定：1、含硫份0.5%以下者，需裝設濕式排煙脫硫；2、含硫份大於0.5%者，需裝設乾式排煙脫硫+濕式排煙脫硫或2次濕式排煙脫硫。此一原則之制定未經作用法律或經法律授權命令，但對人民發生顯非輕微之規制效力。且相關法規均未強制規定業者防制設備之型式，僅於空氣污染防制法第6條第4項、第8條第3項規定最佳可行控制技術種類，建議公私場所採用防制技術之型式。相對人逕以此原則限制聲請人之權利，屬無作用法授權，卻對人民發生干預效果之職權命令，並對人民之權利產生重大之限制，違反司法院釋字第443號、479號解釋意旨，依地方自治法第30條第2 項之規定，此一原則應屬無效。 ⒉相對人要求聲請人依照M22環說書之內容執行，有以下違法之處： ⑴依據空氣污染防制法第24條第1項、第2項、第28條、29條之規定、94年09月21日行政院環保署環署空字第000000000號函釋、固污操作許可證管理辦法第12條第1項第4款、第21條、第27條第1項、第2項以及生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣之規定可知，應實施環境影響評估之固定污染源，於首次設置及變更後核發固定污染源許可證時，始應檢附審查通過之環境影響說明書、評估書所載內容及審查結論納入審查；而後申請人得於許可證期間內，提出展延申請，則自應為依原許可條件之期間遞延，尚非得由許可機關就許可內容再為變更。且由該等規定所設之展延申請備置文件以及簡速發照程序，亦可知許可證展延制度之立法原意，係於原許可證操作條件不變之前提下，透過申請人提出申請書面、檢測報告或由主管機關現場勘查後，即核發展延許可。因此於申請人申請展延時，主管機關對於許可內容並不具裁量權，其准駁係屬「羈束處分」，不容主管機關任意變更原許可之內容。換言之，若申請人之申請內容與其客觀排放數據等並未變更，於相同情形下，主管機關基於平等原則、信賴保護原則、及誠信原則等基本要求，即應核發原操作條件不變、許可期限照舊之展延許可證，申請人無須再檢送環說書供審查。另外，相對人於105年8月16日以府授環空字第10502175882號函表示，依據M22環說書之內容，將原許可證予以抽換更正，又於同年9月22日以彰環空字第1050028740號函檢附之審查意見表要求聲請人M22之原許可使用量為實際使用量，並無任何法律及事實上之依據。 ⑵聲請人於88年3月間進行M22機組汰換暨擴充計畫時，依環境影響評估法即須進行環境影響評估，聲請人遂針對該開發行為提具M22環說書。惟查，M22環說書所載明M22汽電共生機組之生煤成分，僅為敘述往年之生煤成分統計資料，並非承諾值，而各項煤質統計資料，本無使用限制之問題，均屬該說明書提出當時之廠區當時客觀現況「描述」，並非具有公法上意思表示性質之「承諾」，且主客觀環境遞嬗，聲請人彰化廠區目前排放數值均遠優於國家標準，相對人審查意見一再要求聲請人依該等十數年前數值操作，對於環境維護並無實益，甚至可能有害。依高雄高等行政法院101年度訴字第251號判決要旨以及行政院環境保護署103年04月30日環署綜字第1030035464號函釋要旨可知，縱開發單位未依最初之環境影響說明書、評估書所載內容及審查結論而切實執行，固有違環評承諾，惟對於環境並無造成不利，又無違環境影響評估法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響者，則應考量環境影響評估法第1條之立法宗旨，判定該項不同之處是否已對環境造成不良影響之虞，納入處分之具體理由。⑶相對人雖以聲請人之申請不符合相關環境保護法令為由而予以駁回，惟有關報導卻屢見相對人以都市計畫變更之順利推動為考量，甚至相對人尚以民意調查是否贊成聲請人彰化廠退出以進行當地都市計畫等等，顯見否准處分之作成，相對人所考慮之主因之一，竟係與本件空氣污染防制法規管制保護目的無涉之龐大都市計畫利益，相對人為彌補其適法性之欠缺，刻意操弄與法律適用無涉，題目經過利己設計之「民意調查」，顯見其決定係參雜與M22許可證展延申請無關之考量，相對人之行政行為已違反不當聯結禁止原則。㈣本件聲請之釋明： ⒈原處分駁回聲請人於彰化廠之M22汽電共生機組許可證及生煤使用許可之展延申請，聲請人已於105年10月7日就原處分提起課予義務訴願，請求相對人做成許可展延之處分，本件確存在爭執之公法上法律關係。 ⒉又相對人以原處分駁回聲請人就M22固污操作許可證與生煤使用許可證展延之申請，其違法處已如前述，依最高行政法院103年裁字第1479號及最高行政法院104年裁字第2153號裁定意旨可知，本案申請人權利存在之蓋然性高，法院即有必要以較為簡略之調查程序，權宜性並暫時性地決定先給予適當之法律保護。 ⒊聲請人公司彰化廠M22汽電共生設備於運轉期間並無違反空氣污染防制法之情事存在，而其之固污操作許可證與生煤使用許可證已於105年9月28日到期，因未獲展延許可，故M22 已不得合法繼續運轉，電力部分雖可以較高之價格向臺灣電力公司購入，但製程運作所需要之熱能（蒸氣）卻無可取代，若不能准予展延，聲請人將面臨關廠之困境，且須即刻依大量解僱勞工保護法進行大量解僱勞工之通知，此將導致近千名員工失業，若加計員工家人及400多家協力廠商，則彰化當地將有上萬人受波及並受經濟來源中斷之害，一旦彰化廠停止運作，聲請人營運接單亦將受重大衝擊，而該等危險一旦發生，所致之員工失業而生社會動盪及聲請人痛失國內外市占等，顯非金錢所能彌補，M22許可證展延申請之本案行政爭訟結果確定，則關廠所造成之損失已無從回復。實務上曾認為倘未准許停止執行將導致聲請人關廠、結束營業、公司員工及其家屬陷於生活困境等情，屬於難以回復之重大損害（最高行政法院91年度裁字第1350號、90年度裁字第185號、89年度裁字第1370號、臺中高等行政法院95年度停字第5號、臺北高等行政法院90年度停字第88號以及高雄高等行政法院90年度第13號等裁定意旨參照）。縱損失之填補可以金錢為之，惟若金額過鉅，或計算困難者，為避免將來國家負擔過重之金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應將此等後果列為「難於回復損害」（最高行政法院105年度裁字第770號、101年度裁字634號、483號等裁定意旨參照）。因此，保全程序中聲請人是否有重大損害之認定，不能單以金錢賠償能否填補損害為唯一標準，若聲請人可能產生之損害過鉅，致國家將來因此發生不必要之過重金錢支出，或不必要之爭訟時，亦得作為重大損害之判斷依據。 ⒋相對人105年度總預算，歲入歲出餘絀已達新臺幣（下同）31億餘元，可證相對人之財務狀況不佳，無法承受過重之金錢支出。聲請人若停工每月將受有844,039,333元之營業損失、105,339,000元之人事費用損失以及17.18億元之機械設備損失，此等損失顯非相對人目前之財務狀況所能負擔。倘本案訴訟將原處分撤銷，衍生相對人須損害賠償聲請人之案件時，將造成不必要之訴訟資源浪費，以及相對人財政上過重之金錢負擔。再者，除前開可計算之營業、人事及設備損失外，若遽行停工將造成蒸汽及電力而中斷生產，導致精練機、染色機、定型機上之色布產生異常嚴重損失，評估受影響生產機台多達40台及8缸補投，並將導致製程物積存管路設備中產生硬化堵塞損失，更須進行管路設備堵塞清理，額外支出設備更換（濾機過濾網）費用、廢棄物處理費用等，而因污染防治設備無法運轉，將有廢氣逸散之潛在危險，影響作業人員安全，造成公安、廢棄逸散影響廠區及周界之環保問題；如為長期停供蒸汽及電力而無法生產，除因設備長期停車將發生腐蝕損壞，日後復車困難，且需投入巨額維修更換費用外，更將造成線上訂單無法出貨、客訴索賠、空運高額運輸費用，相關處理費用高達數千萬元，並導致下游廠商原料斷貨，影響紡織及耐隆粒等下游業者，進而影響國家經濟，此等損失難以估算，對於公益及私益均有重大危害。故應給予聲請人暫時狀態之權利保護，以防公益及私益發生重大之損害。 ⒌聲請人公司彰化廠電力及蒸汽之供應，屬「即發即用」，不具可儲存性且不可中斷，若貿然停工，將有致生公安危害之疑慮，諸如黃化機將因蒸氣中斷溫度無法控制，恐致槽壓失控而引起二硫化碳氣體逸散，當濃度達爆炸下限時，將有引起火災等災害之潛在危害；而硫碳吸收槽因蒸氣中斷，活性碳吸附之二硫化碳將無法進行脫附程序，致生二硫化碳逸散之可能性，於濃度達爆炸下限時，亦有引起火災等災害之潛在危害；如廢氣洗滌槽因動力中斷無法進行洗滌處理，更將產生硫化氫逸散，危及操作人員安全及四周環境。 ⒍查聲請人之M16、M17及M22之汽電共生機組，係聲請人為遵循能源管理法第10條第1項規定「能源用戶生產蒸汽達中央主管機關規定數量，應裝設汽電共生設備」之義務，而裝設之汽電共生「自用發電設備」，此乃「能源用戶」為踐行能源法所定之節能義務所裝設之「自用發電設備」，以達到節能之目的。且查聲請人彰化廠區汽電共生機組硫氧化物之實際排放濃度向來皆遠低於空污法相關法令之標準，甚至低於台電之臺中火力發電廠之排放。況且，即便以相對人自行訂定之更嚴格審查標準審核，聲請人亦完全合乎該等標準，此有經濟部長李世光日前之公開發言可稽：「目前從彰化縣政府最新、最嚴格的規範，臺化看起來是符合的」，故倘鈞院依聲請人聲請核准定暫時狀態假處分讓聲請人之汽電共生機組持續運作，亦私毫不生影響環境之疑慮。反之，倘聲請人之汽電共生機組無法運作，則原先國家需求電力之缺口勢必將由其他排放濃度更高之機組填補，此時更無助於空氣品質之改善。 ⒎況查聲請人公司為國內最大製造業集團，於全世界排名20大以內，如於原處分適法性有極大爭議之現況下，聽憑聲請人公司彰化廠M22汽電共生設備停止運轉甚或因此關廠，將造成寒蟬效應，未來相對人於招商方面恐使廠商裹足不前，直接戕害國家經濟及政府公信；全國工業總會亦表示，現今臺灣經濟低迷、投資不振、前景不明，聲請人彰化廠如被迫關廠，除對員工工作及生計造成重大影響外，更將造成臺外資對臺灣及相對人產生極大之不信任感，對投資臺灣、投資彰化裹足不前，為顧及縣民生計及臺灣經濟，於原處分適法性疑義釐清前，實不宜貿然令聲請人彰化廠M22汽電共生設備停止運轉甚或因此關廠。且全國現至少有上萬機組領有固定污染源操作許可證，並定期依原操作許可條件申請展延，本件聲請人亦係依空污法與其相關法令規定，遵期申請展延，不料卻遭相對人延宕審核時程、多次退件命補正，最終未於原許可證許可期限內發給展延許可，而逾期作成駁回之原處分，導致聲請人廠區應變不及被迫驟然停工，相對人之行為實已對許可證展延法制之安定性產生衝擊，不惟聲請人深受影響，其他領有固定污染源操作許可證之廠商亦揣揣不安。倘本件聲請未獲准，業界勢將憂慮原單純定期依原許可條件訂期展延之申請，日後變每隔數年即重複出現之關廠重大危機，故業界莫不高度關切本件指標案件之後續發展。足證本案確有防止發生重大之損害或避免急迫之危險之必要等語。⒏相對人所引述資料完全錯誤，其提出之被證15只是包含M17 與M22沒有包含三部汽電共生設備。生產需求，M22並非備用機組，通常情況下運轉兩部或三部機組調配，相對人提出的被證15號數字，對於發電量的欄位售電量欄位，自用電量欄位並非包含臺化彰化廠三部機組所有資訊，應僅為合格汽電共生兩部機組，而缺漏另一部汽電共生機組（自用發電設備）。另外相對人訴代有提及售電高達83％，也係誤解。除了上述基礎資料欄位的誤解外，主要係經濟部為因應國內電力嚴重短缺的情形，修訂了緊急增購的辦法，臺化彰化廠三部汽電共生機組在今年也接受國家電力的緊急調度，造成這個數字比例較高，最後重申M22機組並非備援機組，相對人訴代所述援引資訊似多來自於本案爭點的法律關係，如能源政策討論的媒體資訊亦多有誤解。㈤爰依行政訴訟法第298條第2項之規定，聲請本院裁定命相對人就原處分之訴願暨行政訴訟確定前，應暫准聲請人依原許可條件繼續操作、使用。三、相對人抗辯略以：㈠關於聲請人所主張爭執法律關係之答辯： ⒈本件系爭M22（G8）汽電共生設備，係聲請人於88年間申請設置，因採用生煤為燃料，且發電機端裝置容量達101,060 KW，屬環保署依「環境影響評估法」第5條第2項規定授權於87年7月8日所公布「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第29條第1項第4款第5目所定位於非都市土地且燃煤發電容量5萬瓩以上之汽電共生廠擴建工程。依環境影響評估法第5條規定，其設置應於設置前實施環境影響評估；依同法第16條規定，已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容；同法第17條則規定，開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行；如有違反第17條規定，依同法第23條規定則得處罰鍰、限期改善甚至命停止開發行為。 ⒉依88年3月經環保署審查通過之「臺灣化學纖維股份有限公司彰化廠汽電共生機組汰換暨擴充計畫環境影響說明書」（定稿本，下稱系爭環說書）內容之記載，聲請人對「開發計畫內容」係明白表示：「表4.3-1為蒸汽鍋爐及汽渦輪機之規格需求。……鍋爐預計使用之主燃料為購自國外之生煤，參考歷年使用生煤之成分，本計畫使用生煤之成分要求如表4.3-2所示，單位發熱量6000Kcal/Kg以上，預計使用量為39.7T/hr。」因生煤中水份、灰份及揮發份均為不利燃燒或發熱量物質，灰份比例並影響需處理底灰之數量，硫份是生煤中有害元素，包括有機硫、無機硫；固定碳則是生煤中不揮發之固體可燃物，為生煤燃燒時參與氣化反應主要成分，故生煤中所含固定碳比例愈高且水份、灰份、揮發份、硫份比例愈低，代表生煤品質愈佳，燃燒時發煙量、所生成硫氧化物及燒餘底灰量均愈低。聲請人於系爭環說書所稱「使用生煤之成分要求」，顯然表示其承諾將使用「固定碳比例達54.3%、硫份低於0.87%、揮發份低於31.2%、灰份低於13.8%、固有水份低於2.6%」之生煤為燃料無疑。相對人前於105年8月25日函詢環保署，環保署亦認系爭環說書表4.3-2所載生煤成分要求，聲請人應依所載內容切實執行。足見系爭環說書中關於生煤成分要求之記載，對聲請人有拘束力。 ⒊依據固污設置與操作許可證管理辦法第12條，以及生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法（下稱生煤使用許可證管理辦法）第7條之規定。聲請人前於99年5月14日因許可證內容異動，重新申請M22鍋爐汽電共生程序操作許可證及生煤使用許可證時，原應檢附「審查通過之環境影響說明書、評估書所載內容及審查結論」以供相對人審查，但聲請人並未將系爭環說書所載內容，尤其是「使用生煤成分之要求」檢送供相對人審查，相對人則於105 年3月間始成為本件環境影響評估監督機關，致未發現聲請人關於「環境影響說明書所載內容」之聲請文件並非完整，漏未將系爭環說書中「使用生煤成分之要求」列為許可條件審查，致100年12月30日所核發M22鍋爐汽電共生程序操作許可證及使用生煤許可證，並未規範聲請人所使用生煤應符合系爭環說書「使用生煤成分之要求」。 ⒋依固污設置與操作許可證管理辦法第31條及生煤使用許可證管理辦法第16條之規定。聲請人前因「異動」重新申請操作許可時，明顯故意不勾選適用環境影響評估法，不將系爭環說書中關於「使用生煤成分之要求」之內容檢送相對人審查，相對人原依上開二管理辦法規定，已得撤銷原固定污染源操作許可證及生煤使用許可證。惟環境影響評估法第17條規定既要求聲請人應切實執行系爭環說書內容，應認系爭環說書內容中關於「使用生煤成分之要求」，即為固定污染源操作許可證及生煤使用許可證內容之一部，聲請人應受拘束。故相對人遂於105年6月22日以府授環空字第1050211614號函更正M22鍋爐汽電共生程序操作許可證及使用生煤許可證中使用燃料「煙煤」成分內容與系爭環說書同，聲請人對此則表示接受。 ⒌兩造既確認系爭M22汽電共生程序所使用之生煤成分應與系爭環說書所載者相符，則聲請人所申請使用之生煤即應符合系爭環說書所載成分標準。然依聲請人於申請M22汽電共生程序操作許可證展延與生煤使用許可證展延所提出105年8月9日購買生煤之「INVOICE」及101年3月10日、101年4月17日、102年5月24日、102年10月17日生煤成分之分析報告，均可見聲請人所使用生煤成分中之固定碳(FIXED CARBON)成分最低僅36.3%，最高僅44.8%，遠低於系爭環說書要求之54.3%；含灰份(ASH)雖大致低於系爭環說書要求，但揮發份(VOLATILE MATTER)最低亦有40.15%，最高則有42.04%，遠高於系爭環說書所要求之31.2%；固有水份(INHERENT MOISTURE)同均遠逾2.6%；含硫量則僅105年8月9日所採購生煤低於系爭環說書所要求之0.87%。除顯然均違反系爭環說書之要求外，若聲請人本次擬申請許可使用之生煤成分即為105年8月9日「INVOICE」所載之生煤，顯然已與原許可使用之生煤成分不符。 ⒍聲請人申請使用生煤成分雖不符系爭環說書要求，但應尚未達空氣污染防制法第24條所規定「變更」之要件，而依固污設置與操作許可證管理辦法第23條之規定，聲請人所擬使用之生煤成分品質標準下降，除應申請主管機關核准變更系爭環說書內容外，並應以異動為原因重新申請操作許可，否則相對人顯無從就燃料成分不符之生煤，許可展延固定污染源操作許可證及生煤使用許可證，蓋聲請人所申請使用且實際上已使用者既為使用成分不符之生煤，已為原許可條件之異動，相對人何得逕為展延之許可？ ⒎相對人為免誤解，多次於審查意見中請聲請人確認是否僅提展延申請而不提異動申請，並請聲請人提出最近一次之生煤成分分析表。聲請人則多次答覆不申請異動，僅申請展延，最近一次生煤成分分析表則如上開105年8月9日「INVOICE」內容所載。聲請人105年9月29日最後一次補件說明，更改為爭執不應受系爭環說書關於使用生煤成分之要求之拘束。按依空氣污染防制法第29條第2項規定，申請許可證展延之文件不符規定或未能補正者，主管機關應於許可證期限屆滿前駁回其申請；系爭許可證管理辦法第27條第3項及生煤使用許可證管理辦法第12條第3項均規定，依空氣污染防制法第 29條規定申請許可證展延者，申請之文件不合規定或內容有欠缺者，經審核機關通知限期補正而屆期未補正或審查結果與原操作許可內容不符者，駁回其申請。因聲請人所送申請文件（使用生煤成分分析表）與原操作許可內容不符，且申請文件所載生煤用量、水蒸氣及電力年用量亦與原操作許可內容不符，相對人僅得於原許可證期限屆滿前駁回聲請人展延之申請。 ⒏由上可知，本件相對人駁回聲請人展延固定污染源操作許可證及生煤使用許可證之申請，與聲請人所主張「彰化縣鍋爐蒸氣產生程序許可證審查原則」之規定無關。而許可證展延申請，當然不得變動原許可條件而為展延之許可，聲請人所提出實際上已使用燃料之證明文件與原許可條件不符，卻又不願同時申請異動，且展延申請文件所載操作條件與原許可條件亦不相符，相對人自無從為展延之許可。系爭環說書所承諾「使用生煤成分之要求」，不論依環境影響評估法或系爭許可證管理辦法之規定，均對聲請人有拘束力，聲請人於17年後對其內容有不同意見，應依環境影響評估法所規定程序申請主管機關核准始得變更，變更後並應依系爭許可證管理辦法申請異動，始得使用品質標準較低之生煤，否則除應受罰鍰外，並可能受停工處分。 ⒐又聲請人於99年5月14日因許可證內容異動重新申請操作許可時，於申請書中「公私場所製程摘要表」中僅記載M01、 M02、M08、M09、M10、M16、M17、M18、MA1、MA2、MA3、 MA5及MA6為相關製程，且M22製程為「以汽電共生之型態產生蒸汽與電力，供應臺化公司各工廠使用」（同表AP-M(續一)），並未申請供其他製程使用蒸汽或電力，更未申請將蒸汽或電力供應其他公司使用。但因新聞媒體登載台塑集團總管理處總經理王瑞瑜表示：「台塑生醫是靠彰化廠汽電鍋爐生產。」彰化縣環保局因此派員於105年9月30日至「台塑生醫科技股份有限公司」稽查，結果證實該公司共列管有 M01洗衣粉化學製造程序、M02清潔劑（洗劑）製造程序、M03介面活性劑化學製造程序及M04化妝品製造程序，均使用聲請人所生產製造之蒸汽。若台塑生醫公司使用聲請人生產之蒸汽在99年5月14日前，則聲請人未將供應其他公司蒸汽之事實載明於申請文件，已涉及申請文件虛偽不實，得為撤銷許可證之事由，且違反聲請人於系爭環說書中所為蒸汽與電力均供臺化公司工廠使用之承諾；若台塑生醫使用聲請人生產之蒸汽在99年5月14日後，則聲請人同有原許可之製程異動，應重新申請操作許可而未重新申請即操作，係違反空氣污染防制法第56條之規定，且違反系爭環說書之承諾。㈡關於聲請人聲請定暫時狀態處分要件是否具備之答辯： ⒈查定暫時狀態處分要件是否具備，固應先以「聲請人本案請求在法律上獲得勝訴之蓋然性有多高」，再以個案中「情勢急迫程度」與「公私法益之實際權衡」等因素為判斷基準，但所謂情勢急迫程度，應即為行政訴訟法第298條第2項所規定「為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要」，且定暫時狀態處分內容，亦以避免重大損害或急迫危險發生之必要範圍為限，在所爭執法律關係為聲請人請求課與義務類型中，非以滿足聲請人本案請求為必要，最高行政法院104年度裁字第150號裁定之意旨亦認為聲請人本案權利存在性蓋然性自須較高時，使得謂有必要性。 ⒉關於聲請人本案權利存在之蓋然性，依上開相對人所為答辯各項所述，實不足認聲請人所主張之本案權利，即相對人就其展延申請應做成依原許可條件展延之請求為有理由。況原操作許可係附期限之行政處分，屆期未另有展延期限之行政處分時，因期限屆至而當然失效，縱相對人駁回展延申請之行政處分遭撤銷，已經過之期限亦不因此而得視為延長，在聲請人未另提操作許可及生煤使用許可之申請前，相對人亦無從做成任何處分。 ⒊因聲請人已於105年9月29日發函相對人表示M22汽電共生程序已安全停止運轉，故本件應無聲請人所主張因M22汽電共生程序操許可不能展延而有急迫危險發生可能。 ⒋至聲請人無法使用汽電共生機組製造蒸汽並發電，固有可能對其工廠內使用蒸汽之製程產生影響，但聲請人另有不需使用蒸汽之製程可維持生產，需用電力則可向台灣電力股份有限公司購買，且聲請人人員公開宣稱M22機組為備用機組，許可證失效前早已為停機狀態，則聲請人本件所主張因不能使用蒸汽影響所及之製程究竟如何？所生損害究竟如何？是否為不得回復？均未見聲請人陳明，空言主張，不足採信。⒌再以聲請人本件請求內容而論，既未有期限、復未見聲請人表明與避免重大損害發生之關連性，其請求已非有據。再以避免重大損害發生之必要性而論，依系爭環說書所載內容，聲請人於G8汽電共生設備設置完成加入運轉後，聲請人彰化廠所需蒸汽量為每小時173.6公噸（G6、G7、G8合計產氣量為每小時910公噸），需用電力則為每小時73,917度(G6、G7、G8合計最大電力產值為每小時259,190 KW，即每小時可產生電力259,190度)。但彰化縣環保局向經濟部能源局取得聲請人103年1月至105年7月間全部汽電共生設備之發電量及出售台灣電力公司之售電量統計表，經依上開統計資料計算，可見聲請人廠區自用電量有逐年下滑趨勢，以105年1至7月之統計值而觀，聲請人廠區自用電力每小時僅需17,693度。通常工廠用電量與產能關係為正相關，即用電量愈高代表產能愈大，聲請人105年彰化廠用電量與88年環評時相較，減少逾四分之三，足見聲請人產能同樣減少約四分之三，產能既減少四分之三，蒸汽用量同樣應減少四分之三，應足推論聲請人目前蒸汽用量應僅為173.6公噸之四分之一即43.4公噸。 ⒍依上聲請人需用電力與蒸汽量之推估，若欲維持聲請人工廠基本運作，應僅需有得每小時產生蒸汽43.4公噸、電力17,693度之汽電共生設備即足，超逾此部分之蒸汽量，均係為供應汽電共生設備發電端生產電力出售台灣電力公司，並非聲請人工廠生產所需。而聲請人廠內除系爭M22汽電共生設備外，尚有M16（G6）及M17（G7）二套汽電共生機組，前者每小時可供應蒸汽量為210公噸、發電量為57,194KW/小時，後者每小時可供應蒸汽量為350公噸、發電量為101,060KW/小時，M16僅需三分之一產能運轉、M17僅需五分一產能運轉，均足供聲請人工廠生產所需。則聲請人除於本件請求暫准依原許可條件操作使用M22製程及使用生煤外，同時另案請求 M16、M17製程暫准依原許可條件操作使用及使用生煤，然已逾其所主張避免重大損害發生之必要程度。 ⒎雖聲請人M16、M17固定污染源操作許可及生煤使用許可展延申請，同經相對人於105年9月29日駁回，但所涉及僅為究應僅申請展延抑應一併申請異動之爭執，彰化縣環境保護局局長並多次公開表示：臺化公司M16、M17展延申請文件內容均通過審查，因污染量下修，只需將申請表格轉換為異動並展延，不需申請試車。聲請人果為避免重大損害發生，最直接簡便之方式當然即為就M16或M17固定污染源操作及使用生煤重新申請許可，相對人定將以最快速度審查、核發許可證。聲請人不為此圖，卻主張為避免重大損害之發生，請法院介入審查定暫時狀態必要，實為捨近求遠，聲請人所主張之重大損害，輕易即得自行避免，實無迂迴請求法院假處分之必要，爰請求駁回聲請人之聲請。四、本院之判斷：㈠按「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」行政訴訟法第298條第2項定有明文。又依行政訴訟法第302 條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項規定假處分請求及原因，應釋明之。依上開條文之規定，聲請為定暫時狀態之處分，其要件有四：⑴因公法上法律關係發生爭執；⑵為防止發生重大之損害或避免急迫之危險；⑶行政法院認為有定暫時狀態之必要。⑷聲請人應釋明定暫時狀態處分請求及原因。此所謂爭執之公法上法律關係，係指為假處分所保全之本案行政爭訟標的之公法上法律關係而言。所謂「重大之損害」應綜合情形判斷是否對聲請人造成非僅通常之損害。所稱「急迫之危險」係指危險刻不容緩，無法循行政爭訟程序處理者而言。準此，依上開規定定暫時狀態之處分係於爭執之公法上法律關係尚未經確定終局裁判前，作成暫時擴張聲請人法律地位之措施。易言之，聲請人於准許定暫時狀態之處分裁定後，在本案確定終局裁判前，可依該裁定所定暫時狀態實現其權利，相對人亦應暫時履行其義務。又關於滿足性之處分因可使聲請人在本案判決確定前先獲得權利之滿足，因此，滿足性處分形同喪失其對本案訴訟原來具有之附隨性、暫定性等本質，而呈現如本案訴訟之內容，且發揮類似於本案訴訟之機能，為顧慮其影響之重大性，並平衡當事人雙方之利害，此種假處分准許之必要性須有較高之證明度。故聲請人就請求假處分之原因應釋明之，亦為同法第302條、第297條準用民事訴訟法第526條第1項所明定。因此，依行政訴訟法第298條第2項規定，上述有關為防止發生重大之損害或避免急迫之危險且有必要之情形，聲請人於聲請時均應舉證釋明之，如未能加以釋明，則其聲請自難准許。再者，暫時權利保護制度係要求法院在有限度的時間下，以較為簡略的調查程序審查當事人所提出之資料，權宜地、暫時地決定，是否給予當事人適當的保護，以避免將來的保護緩不濟急。故其審查本傾向以現有資料為主要依據（最高行政法院100年度裁字第2790號裁定參照）。㈡經查，本件相對人前核發予聲請人所屬彰化廠汽電共生設備M22固污操作許可證及生煤使用許可證（合稱M22許可證），有效期限至105年9月28日止，聲請人於105年6月14日就上開M22許可證，向相對人所屬環境保護局提出展延申請。惟相對人認聲請人未依規定補正，且所送申請文件與原操作許可內容不符，而於105年9月29日以原處分駁回聲請人之聲請。聲請人不服，業於105年10月7日提起訴願，現訴願審理中，有聲請人提出之原M22許可證、展延申請函、原處分函及訴願書影本附卷可稽（本院卷第16、72、74-82、142、151頁）。是聲請人因不服原處分所提起之課予義務訴願，就原處分是否存在得撤銷之事由及相對人是否應作成准許M22許可證使用期限展延之行政處分，而有公法上法律關係存在之爭執，即與行政訴訟法第298條第2項規定之「公法上法律關係發生爭執」要件相符。㈢又查相對人以原處分駁回聲請人M22（G8）許可證使用期限展延申請是否允當，聲請人主張有違法事由，該部分爭執之公法上法律關係，應另由聲請人提起行政救濟之本案處理，非本件聲請假處分事件所得審究，故本件僅得審酌依行政訴訟法第298條第2項所規定，相對人該處分之執行，對聲請人是否發生重大之損害，或避免急迫危險之必要等情形。本件就相對人駁回聲請人展延M22（G8）許可證使用期限展延之申請，究會對聲請人發生重大損害或急迫之危險而有避免之必要等情，聲請人主張略以：⒈M22（G8）許可證因未獲展延許可，已不得合法繼續運轉，如未及獲許可證暫予展延之處分，旋即面臨被迫關廠之困境，且須即刻依大量解僱勞工保護法進行大量解僱勞工之通知，將導致近千名員工失業，加計員工家人及400多家協力廠商，則彰化當地將有上萬人受波及並受經濟來源中斷之害，聲請人亦會因線上訂單無法出貨造成鉅額損失、痛失國內外市占，更會造成外資對投資臺灣及彰化縣裹足不前；⒉若遽行停供蒸汽及電力而中斷生產，將影響生產機台多達40台及8缸補投，並將導致製程物積存管路設備中產生硬化堵塞損失，更須進行管路設備堵塞清理，額外支出設備更換（濾機過濾網）費用、廢棄物處理費用等；如為長期停供蒸汽及電力而無法生產，除因設備長期停車將發生腐蝕損壞，日後復車困難，且需投入巨額維修更換費用；⒊聲請人彰化廠電力及蒸汽之供應，不具可儲存性且不可中斷，若貿然停工，將有致生公安危害之疑慮，危及操作人員安全及四周環境；若遽行停供蒸汽及電力，因污染防治設備無法運轉，將造成二硫化碳逸散或引起爆炸之潛在危險，影響作業人員安全，造成公安、廢氣逸散影響廠區及周界之環保問題云云。惟查： ⒈就聲請人所主張上開各點即M22（G8）許可證未獲展延許可，彰化廠停止電力蒸汽製程運作，將致聲請人員工及相關廠商人員失業、營運接單將受重大衝擊、痛失國外市占、相關機器停止運作產生之損失及維修費用，以及訂單無法出貨、客訴索賠、空運高額運輸費用等損失，以及彰化廠停止運作將有致生公安危害之疑慮，及造成二硫化碳逸散或引起爆炸之潛在危險部分，固有聲請人雖有提出聲請人彰化廠人員名冊、104年度營業額計算資料、人事費用表、彰化廠停機對客戶之影響說明及停電力蒸汽製程評估說明等資料（本院卷第100-109、116-117、126、128-135頁），並經聲請人之相關職員簽署在案。惟查聲請人就M2 2（G8）許可證未獲展延許可，聲請人彰化廠停止運作究竟會造成如何公安之重大損害或急迫危險，及本件有何定暫時狀態之必要等情，聲請人係立基於聲請人彰化廠上開各製程若停止供應電力及蒸汽而停機之狀態所產生可能之損害或危險，然聲請人並未提出彰化廠可能會關廠之具體證據，及停止蒸汽供應究會產生如何之危險，亦未提出相關之論據及證明，從而聲請人所提出之說明，尚未對其受有重大損害及急迫危險乙事，提出可供即時調查之證據而盡釋明之程度。且於105年9月29日相對人駁回其許可證展延申請後，聲請人於翌日停止M22（G8）汽電共生設備之運作至今，並未有如聲請人所稱之被迫關廠及發生公安危害之情事。是聲請人關於此部分之主張，核與聲請定暫時狀態假處分之要件不合，而無足採。 ⒉再按，行政訴訟法第298條第2項所規定之：「為防止發生重大之損害」，限於該項重大損害係非聲請人所能預料者，並且該損害非因自己之遲延、錯估等過咎行為所造成。蓋面臨之損害如為聲請人所能預料者，其原能採取防範措施，即無急迫可言，如其不採取防範措施而致損害發生，該損害之發生為其過咎所致，而因自己過咎行為發生損害，如得要求為定暫時狀態之假處分，無異鼓勵過咎行為，亦與公平正義原則有違。本件相對人核發M22（G8）許可證之初，聲請人業已知悉該許可證之期限至105年9月28日止，對其期限屆滿後，未必可獲得展延之許可乙節，乃知之甚稔，並據此預估其可能造成經營上之損害及增加營業成本，則聲請人因申請展延未獲准許，致原許可證屆期後無法繼續運作，實難謂係其因相對人否准申請展延許可證所生非通常性之損害。聲請人所提出因許可證未獲展延許可，其營運所生之損害，尚不足認係因本件公法上爭執之法律關係將發生「重大之損害」（最高行政法院96年度裁字第1672號、104年度裁字第2176號裁定參照）。又聲請人主張其彰化廠M22（G8）許可證未獲展延許可之結果，致M22（G8）汽電共生設備停止運作而無法生產電力與蒸汽，將使聲請人彰化廠內機器無法運作云云。惟聲請人若欲使彰化廠使用該M22（G8）汽電共生設備產生動力之機器繼續運作，就電力部分自得向台灣電力公司購電使用，此部分本院於105年10月11日行調查證據時為兩造所不爭（本院卷第38-51頁），而就蒸汽部分亦可購買燃電加熱器、小型蒸汽鍋爐、氮氣或其他燃料等替代方式繼續生產蒸汽，且據報載聲請人副董事長洪福源亦稱將採購燃電加熱器、小型蒸汽鍋爐或利用氮氣等替代方式繼續運作（本院卷第322、346-347頁），並不致於導致聲請人彰化廠應變不及被迫驟然停工，而使聲請人彰化廠只有關廠停工一途。是聲請人彰化廠M22（G8）許可證未獲展延之許可，聲請人既得另行依上開替代方式因應，其只是使用動力方式之改變，或許會增加聲請人之營運成本，但並不致於造成聲請人有如何之重大損害或急迫危險發生，堪以認定。 ⒊本件聲請人向相對人提出M22（G8）許可證展延之申請，經相對人以聲請人未依規定補正，且所送申請文件與原操作許可內容不符，而駁回聲請人之申請，業據相對人提出原處分函及答辯狀予以說明，核該原處分之合法性並非顯有疑義。本件聲請人向本院聲請為定暫時狀態之處分，其聲請時，就防止發生重大之損害或避免急迫之危險一節，未能加以釋明，核諸上開規定及說明，其聲請自難准許。又聲請人彰化廠M22（G8）許可證有效期間既已屆滿，聲請人於M22（G8）許可證屆滿前，即能預為採取防範措施，其未依此圖，而聲請定暫時狀態之處分程序，故本件亦無予以暫時權利保護之必要。 ⒋綜上所述，本件聲請人聲請定暫時狀態之假處分，核與行政訴訟法第298條第2項所定要件不符，應予裁定駁回。至於原處分是否有違法事由，係屬本案訴訟實體上有無理由之問題，尚與准駁定暫時狀態之假處分聲請之要件無涉（最高行政法院93年度裁字第994號裁定參照）。至兩造其餘之主張及陳述，核與本件裁定之結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　10　　月　　31　　日臺中高等行政法院第三庭審判長法官　林秋華法官莊金昌法官張升星以上正本證明與原本無異。如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。中　　華　　民　　國　　105　年　　10　　月　　31　　日書記官蔡逸媚

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)105年度全字第12號

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