臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)105年度訴字第33號

• 裁判案由: 都市計畫
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 05 月 20 日
• 當事人: 即被選、巷26弄1號

臺中高等行政法院判決
105年度訴字第33號原告即被選 張金城
定當事人 巷26弄1號
廖萬慶
被 告　臺中市政府
代　表　人　林佳龍
訴訟代理人　洪唯禎
楊靜怡
上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國104年12
月28日台內訴字第1040057049號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告為辦理「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」，前以民國103年5月15日府授都計字第10300824971號公告「擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案
」計畫書、圖，公告期間自103年5月20日起30天。原告及其他關係人以103年6月16日陳情建議書（下稱系爭陳情案）向被告提起異議，經被告以103年6月17日府授都計字第1030113427號函知原告上開陳情建議案將供作後續審議之參考。嗣被告以103年11月4日府授都計字第10302258821號函知原告
及其他關係人於103年11月12日召開「變更臺中市烏日都市
計畫主要計畫專案通盤檢討（配合辦理主、細計畫分離）案暨擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案」該市都市計畫委員會專案小組審查會議，復以103年11月7日府授都計字第10302285031號函知原告及其他關係人以上開會議因故延期等語
。其後，被告於104年3月20日召開通盤檢討案第1次專案小
組會議、同年6月2日召開通盤檢討案第2次專案小組會議並
邀請原告及其他關係人到場說明後，同年8月5日臺中市都市計畫委員會第47次會議決議納入後續烏日都市計畫實質檢討辦理，並經內政部都市計畫委員會104年10月27日第862次會議審議通過。原告及其他關係人認系爭陳情案符合申請之案件，被告未於法定期間完成審議並決議另案辦理，有應作為而不作為情事，提起訴願經訴願決定不受理，原告遂提起本件行政訴訟。
二、按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。……訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條定有明文。經查，本件經張金城、廖萬慶、張福全、林錦盾、林金印、張秋桂、張振宗、張炳森、晉惠塑膠工業股份有限公司、徐福義、徐天佑、徐惟隆、曾桐基、張淨德、張淨慧、遠雄通運有限公司、林清木、林楊伸、林奕倫等19人依行政訴訟法第29條第1項
之規定，選定原告張金城及廖萬慶為本件當事人(本院卷17-18頁選定當事人名冊)，其他當事人則脫離本件訴訟，合先
敘明。
三、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
1.撤銷訴願決定及臺中市都市計畫委員會104年8月5日第47
次會議決議。
2.被告應保留前竹里旱溪下游現行既有河道原有寬度，兩側設RC堤防。
3.撤銷前竹區段徵收。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、原告訴稱略以：
㈠本件都市計畫事件，依現行行政訴訟法第2條明定，得提起
行政訴訟，而原告所提系爭陳情案，係依法陳情及依法申請之案件，並經被告收文受理在案，然依都市計畫法第19條規定，被告未於120日內完成審議，即有應作為而不作為之情
形，更違反行政程序法相關規定，且因不作為而無行政處分，原告自得經踐行訴願程序後，提起本件課予義務訴訟。
㈡按司法院釋字第732號解釋意旨，本件前竹區段徵收案，以
整治前竹水患為由，欲變動毗鄰旱溪下游，另做計畫河道；復以此為由，另以行政院79年函釋為據，推行前竹區段徵收案，前者違背學理及水患，已由經濟部水利署第三河川局解除之事實，後者違反土地徵收條例就進行徵收程序審查徵收案之必要性、公益性、正當性，逾越都市計畫委員會法定權限，侵犯土地所有權人諸多權利，依法均應撤銷，原告正行政救濟中，104年8月21日行政院秘書長函內政部之院臺訴字第1040043667號函已有明確表態。被告稱103年5月20日公告公開展覽「變更烏日都市計畫主、細計畫分離」不涉實質變更，則係承襲99年9月21日內政部都市計畫委員會第739次會議決議之「變更烏日都市計畫（配合前竹區段徵收）」而來，而該次會議以防治前竹里水患為目標，然前竹里旱溪沿岸，自48年八七水災形成目前河道後，再無災情出現，被告此舉違反都市計畫法第5條「都市計畫應依據現在及既往情況
，並預計25年內之發展情形訂定」規定及都市計畫定期通盤檢討實施計畫相關規定，且以變更烏日都市計畫第4次通盤
檢討名義，亦即應參考陳情意見為必要之變更，卻行政裁量成不涉及實質內容變更，且被告於98年審議通過「變更烏日都市計畫（前竹區段徵收案）第三次通盤檢討案」、99年送審，而非併陳區段徵收或土地重劃方式，再經由法定程序擇定其一，以行政裁量排除適用法律，有行政程序法第111條
第6款或第7款無效情形，並違背比例原則。況內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次會議通過上開98年通盤檢討案，於但書中明載審議通過效力僅3年，逾期未完成即失效等
語，然被告於103年5月20日辦理公告及公開展覽「變更烏日都市計畫（前竹地區徵收案）第四次通盤檢討案」圖說，原告依法陳情提出反對徵收並請求撤銷，被告未於法定期限內處理，反於同年9月26日以府授都計字第1030192642號函請
內政部延長系爭徵收案1年，內政部都市計畫委員會103年11月11日第839次會議亦無合法處理原告之陳情，違法莫此為
甚。
㈢原告請求被告遵照水利工程專業知識，重新核算變更烏日都市計畫中有關前竹里旱溪下游計畫河道之規劃，使其搭配柳川與旱溪交會下游之河道寬度，並考慮沿用既有河道以符合經濟效益，更應辦理計畫河道公聽會集思廣益。
五、被告答辯略以：
㈠程序事項：
按最高行政法院89年度判字第1729號判決及內政部69年12月8日台69訴14143號函釋意旨，都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討所作之必要變更，不具行政處分性質，不得對之提起行政救濟。次按訴願法第2條第1項規定，所謂「依法申請之案件」係指人民依法有權請求行政機關為准駁之行政處分，原告之請求係供作都市計畫通盤檢討之參考，僅有建議權而非屬依法申請案件，且提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關做成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法，然本件非原告依法申請之案件，被告並不負有作為義務，原告自不得主張其有權利或法律上利益受損害。
㈡實體事項：
1.被告自103年5月20日起辦理「變更臺中市烏日都市計畫主要計畫專案通盤檢討（配合辦理主、細計畫分離）案暨擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案」（下稱系爭通盤檢討案）公告展覽30天，原告於同年6月16日向被告提出系爭
陳情案，並經被告以103年6月17日府授都計字第1030113427號函知原告錄案辦理，然系爭通盤檢討案係屬辦理都市計畫主要計畫及細部計畫分離，未針對土地使用分區及開發方式調整，無涉實質分區檢討變更。考量公開展覽期間公民所陳情意見涉及實質變更，爰被告先就後續是否修正通盤檢討作業納入實質變更一節進行內部檢討，並作成原都市計畫通盤檢討案續辦之決定，同時適逢被告首長輪替及都市計畫委員會改組等相關程序作業，俟完成被告都市計畫委員會改聘及簽辦系爭通盤檢討案專案小組重組作業後，方於104年3月20日及6月2日召開2次專案小組會議，
復經被告104年8月5日第47次臺中市都市計畫委員會決意
納入後續烏日都市計畫實質檢討辦理，並經內政部都市計畫委員會104年10月27日第862次會議審議通過。是系爭通盤檢討案係因不可抗拒因素致未於法定期間完成都市計畫審議，故無原告主張應作為而不作為情形。
2.至有關原告主張廢除前竹里旱溪計畫河道及撤銷前竹區段徵收部分，惟前竹區段徵收範圍位屬98年改制前原臺中縣政府辦理之「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」，業經內政部都市計畫委員會99年9月21日第
739次、100年8月23日第762次、103年11月11日第839次會議決議通過，將俟區段徵收發價作業完成後，再行辦理都市計畫公告發布實施；且前竹地區於烏日都市計畫發布實施時屬農業區，後於「擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討）」案變更為可建築用地，依土地徵收條例第4
條第1項第3款規定，都市土地之農業區、保護區變更為建築用地時，應採區段徵收方式開發，故非屬市地重劃範疇。另旱溪河道主管機關為經濟部水利署第三河川局，其河道範圍之指定或廢除事宜，係屬該局主管權責，被告僅依該局所提供之排水圖籍配合辦理都市計畫分區事宜。
㈢有關原告其他主張，被告答辯如下：
1.系爭通盤檢討案前經內政部都市計畫委員會99年9月21日
第739次會議審議通過，惟該決議因與原公告展覽草案內
容差異甚大，復於100年6月15日補辦公開展覽30天，並經100年8月23日內政部都市計畫委員會第762次會議審議通
過，其開發期程自該會議紀錄文到3年內起算（屆滿期限
為103年9月13日）。惟101年土地徵收條例修法改以市價
徵收補償等因素，致系爭通盤檢討案未於上開期限內完成開發，被告爰以103年7月10日府授都計字第1030129840號函檢送變更計畫書、圖報請內政部都市計畫委員會審議延長開發期程，經103年11月11日內政部都市計畫委員會第
839次會議同意延長開發期程，以該會議紀錄文到1年內提送修正計畫書、圖報由內政部核定。然囿於區段徵收相關前置準備作業程序繁複，致被告未能於上開會議審議通過紀錄文到1年內（屆滿期限為104年12月2日）提送修正計
畫書、圖報由內政部核定，被告乃以104年10月15日府授
都計字第1040229038號函提請大會報告區段徵收作業狀況及進度，並經內政部都市計畫委員會104年12月8日第865
次會議決議請被告積極辦理等語，並無原告主張系爭通盤檢討案因逾越開發期限而失其效力之情。
2.又原告於被告辦理系爭通盤檢討案期間陳情應撤銷前竹區段徵收等語，惟按中央法規標準法第18條揭櫫之法律適用從新從優原則，應以人民聲請許可案件為限，而原告之陳情案件僅為建議權，係供都市計畫通盤檢討之參考，非屬人民聲請許可案件，不適用該條規定。
六、本件兩造之爭點為：臺中市都市計畫委員會104年8月5日第
47次會議決議是否為行政處分？原告有無請求被告於系爭通盤檢討案中「應保留前竹里旱溪下游現行既有河道原有寬度，兩側設RC堤防」及「撤銷前竹區段徵收」之公法上請求權？
七、本院判斷：
㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定
，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院
提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所規定，是依該規定提起撤銷訴訟，自須以有行政處分為前提，並須經訴願程序，始得提起；而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願
法第3條第1項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例意旨可資參照。
㈡再按司法院釋字第156號解釋理由：「主管機關變更都市計
畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5
年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，為行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求主管機關變更都市計畫，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，而係主管機關變更都市計畫後，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，此具有行政處分之性質，因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，方得依法提起行政救濟。
㈢經查，本件被告自103年5月20日起辦理系爭通盤檢討案，於103年5月20日起公告展覽30天(訴願卷292頁)，原告於同年6月16日向被告提出系爭陳情案，其陳情內容為「1.旱溪若仍是中央管河川，整治應由第三河川局負責，不可以前竹里區段徵收案支應整治經費。2.旱溪若已成市管河川，其整治應由臺中市政府負責，不可以前竹里區段徵收案支應整治經費。3.旱溪整治完成後市地重劃方式開發。4.以原來舊河道浮覆地交換新設計河道用地。5.撤銷前竹里區段徵收案，以利河川局依法整治旱溪。」(本院卷33頁)，並經被告以103年6月17日府授都計字第1030113427號函知原告錄案辦理(同卷
48頁)，其後，被告於104年3月20日召開通盤檢討案第1次專案小組會議(同卷34頁反面,35頁)、同年6月2日召開通盤檢
討案第2次專案小組會議並邀請原告及其他關係人到場說明
後(同卷37-39頁反面)，同年8月5日臺中市都市計畫委員會
第47次會議決議納入後續烏日都市計畫實質檢討辦理(同卷
40-43頁)，並經內政部都市計畫委員會104年10月27日第862次會議審議通過(同卷44-45頁)。又依臺中市都市計畫委員
會104年8月5日第47次會議，關於系爭通盤檢討案決議為「
本案係屬主、細計畫分離專案檢討，不涉及實質內容變更，且本府都市發展局現正辦理『烏日、大肚都市計畫區整併及主要計畫、細部計畫分離專案通盤檢討規劃作業案』之烏日都市計畫實質檢討，爰依專案小組意見公開展覽期間人民及團體陳情意見應納入該案一併研析。」(同卷43頁)，是該決議僅係系爭通盤檢討案之主、細計畫分離專案檢討，並不涉及實質內容變更，並將原告陳情意見納入該案一併研析，且依司法院釋字第156號解釋理由書意旨，都市計畫定期通盤
檢討並非行政機關之行政處分，與變更都市計畫屬於行政處分不同，並非撤銷訴訟之標的(原告於本院104年度訴字第436號事件亦曾請求撤銷該決議，嗣於該事件中撤回該部分聲
明，本院104年度訴字第436號判決仍對該決議論述為非行政處分)，是原告請求撤銷該決議及訴願決定(訴願不受理)之
部分，自非合法，且無法補正，應於本件判決併予駁回，不另為裁定。
㈣關於原告請求被告「應保留前竹里旱溪下游現行既有河道原有寬度，兩側設RC堤防」之部分，核屬請求被告於系爭通盤檢討案為一定之行政作為，而屬行政機關為達成都市計畫目的之行政計畫。按都市計畫法第26條規定固然係課予都市計畫擬定機關每3年或5年至少通盤檢討1次，且依據發展情況
並參考人民建議作成必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用等法律上義務，惟公法法規雖課予行政機關某種作為義務，並不當然可以據此導出人民具有得為此項請求作為之主觀公權利，依「保護規範（目的）說」，必須該項法規之規範目的，至少兼具有保護個人利益始足當之。茲查都市計畫通盤檢討之基礎，依都市計畫法第26條第2項
授權訂定之「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第5條規定
，至少包括自然及人文景觀資源、人口規模、人口密度分布、建築密度分布、產業結構及發展、土地利用、公共設施容受力、住宅供需、交通運輸等項目，足證都市計畫通盤檢討事項包羅廣泛，非以個別人民利益之保護為目的，依前開保護規範說（併參司法院釋字第469號解釋），實難僅依都市
計畫法第26條第1項之規定，導出人民有請求都市計畫擬定
機關應為如何都市計畫通盤檢討變更之主觀公權利。甚者，即便最攸關個人利益之公共設施保留地，誠如司法院釋字第336號解釋所言，其與都市計畫之整體，具有一部與全部之
關係，因此，亦無僅就個人所有公共設施保留地，請求都市計畫擬定機關應為如何變更權利（最高行政法院99年度裁字第2778號裁定意旨參照）。都市計畫法第27條第1項亦規定
都市計畫經發布實施後，遇有該條第1項各款之情形，當地
直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更，同屬行政機關依法令行使職權之行為，亦應為相同之解釋，即人民無請求行政機關為都市計畫變更之公法上權利。
㈤至原告請求撤銷前竹區段徵收部分，因該徵收範圍位屬98年改制前原臺中縣政府辦理之「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」，由被告規劃作業中，雖經內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次、100年8月23日第762
次、103年11月11日第839次會議決議通過(同卷50,56頁反面,63頁)，惟該部決議係促請被告積極辦理，俟被告區段徵收發價作業完成後，再行辦理都市計畫公告發布實施，是該徵收案尚未經被告檢送徵收相關文件資料報請內政部核准徵收，即未有徵收處分，原告該部分請求，應屬請求被告於系爭通盤檢討案不予規劃該部分徵收，亦為被告一定之行政作為，惟原告並無請求被告為都市計畫變更之公法上權利，僅能以陳情及建議方式，促請被告採行，是原告請求被告於系爭通盤檢討案中「應保留前竹里旱溪下游現行既有河道原有寬度，兩側設RC堤防」及「撤銷前竹區段徵收」之部分，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
八、據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部顯無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第107條第1項第10款及第3項、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105 年　　5　　月　　20　　日臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105 年　　5　　月　　20　　日書記官 許 巧 慧