臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)106年度簡上字第7號

• 裁判案由: 空氣污染防制法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 05 月 10 日
• 當事人: 榮成紙業股份有限公司

臺中高等行政法院判決
106年度簡上字第7號上 訴 人　榮成紙業股份有限公司
代　表　人　鄭瑛彬
訴訟代理人　王士豪　律師
被上訴人 　彰化縣政府
代　表　人　魏明谷
上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國105年
12月26日臺灣彰化地方法院105年度簡字第21號行政訴訟判決，
提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人在彰化縣○○鎮○○里○○巷0○0號設廠，從事造紙業，領有彰化縣政府生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質使用許可證（證號：府授環空煤用證字第N0037-02號，下稱系爭許可證），依許可申請文件所附廠區坐落位置為彰化縣二林鎮天和段254-268、274-280、293-200○000○0○00
0○0○000○000○○號土地，經被上訴人查核認為該廠鍋爐汽
電共生程序（M01、M05）許可證共同煤堆置場（X001），實際設置在彰化縣○○鎮○○段000○000○號土地（下稱系爭土地）上，與系爭許可證內容不符，且非屬目的事業主管機關工廠登記核准設立、登記或營運地號範圍內，認上訴人有違反空氣污染防制法（下稱同法）第28條第3項規定，依同
法第58條第1項暨「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰
額度裁罰準則」（下稱裁罰準則）第3條規定，以民國（下
同）104年12月8日府授環空字第1040415065號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並限期於105年3月2日前取得（煤堆置場）實際設置之目的事業主管
機關核准登記或營運之許可文件，並依同法第28條規定重新申請使用許可證，或依許可申請文件登載之目的事業主管機關核准工廠登記或營運地號範圍內操作使用生煤。上訴人不服原處分，於105年1月4日向行政院環境保護署（下稱環保
署）提起訴願，經環保署以105年5月17日環署訴字第1050013298號訴願決定駁回。原告仍表不服，遂提起行政訴訟。經原審法院以105年度簡字第21號判決（下稱原判決）駁回，
上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人於起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原審判決書所載。三、上訴意旨略以：
㈠原判決理由遽認許可證申請文件為許可證內容之一部，顯屬判決不備理由之當然違背法令，應予廢棄：查原判決略謂：「環保署100年6月23日環署空字第1000048230號函認為：『公私場所申請核發固定污染源操作許可證，應檢具目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，係為確認該公私場所污染源屬合法設立之固定污染源，始得依法核發許可證。』環保署上開函釋係上級機關為下級機關在執行職務時所為之解釋，性質上屬行政規則；查其內容係闡明法規之原意，核與同法第28條規定意旨相符，本院自得予以援用。準此可知，許可證之核發，係以業者之申請文件為基礎，其應提送之文件，包括公私場所地址、地號與是否為目的事業主管機關核准之範圍等基本事項，主管機關經審查符合相關規定後，其申請資料所載廠區之坐落位置，自為許可證內容之一部。」等語。（詳原判決第11頁）。惟查：
⒈上訴人於原審即曾主張，「許可內容」係指依許可內容使用許可物質之具體規定：
⑴按，空氣污染防制法之立法目的，在於防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，空氣污染防制法第1條定有明文。又領有使用許可證者，應依許
可內容使用許可物質。使用許可證許可內容有異動者，應於異動前，重新申請使用許可證，「生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法」（下稱管理辦法）第10條第1、2項亦分別定有明文。
⑵查管理辦法第9條規定，使用許可證應記載事項（下稱
許可證應記載事項）如下：①有效期間及證書字號。②基本資料：A.公私場所名稱及地址。B.公私場所負責人姓名、身分證明文件字號及住址。③許可內容：A.使用物質名稱、主要成分及年使用量。B.污染源名稱、操作條件及操作期程。C.空氣污染防制措施與設備之名稱、型式、處理容量及操作條件。④其他經主管機關記載之事項。
⑶次查，生煤使用許可證記載內容如下：①許可內容：A.使用物質名稱、主要成分及年使用量。B.涉及物質使用之污染源相關製造流程。C.污染源名稱及操作情形。D.污染排放及污染防制方式規定。E.防制設施設置條件規定。F.排放管道限制。G.檢測規定。H.記錄規定。I.申報規定。J.檢查、保養及維護規定。②其他規定事項：其他規定事項。
⑷再查，生煤使用許可證記載內容，均係就生煤使用為具體之使用條件規定，以防制空氣污染，然並無關於坐落土地地號之規定。觀諸上述空氣污染防制法之立法目的，應認空氣污染防制法第28條第3項、管理辦法第10條
規定之「許可內容」，限於與防制空氣污染有關，換言之，「許可內容」應係指依使用許可證記載內容使用許可物質之具體規定。
⒉上訴人另曾於原審主張，公私場所申請核發固定污染源操作許可證，所檢具之目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，係作為確認該公私場所污染源屬合法設立之固定污染源之用，而非作為「許可證內容」之一部分：
⑴查，環保署曾函釋：「……無法提出土地合法使用證明文件，是否仍可准予核發操作許可證乙節，……於准予核發操作許可證前，應另就其無法提出土地合法使用證明文件，是否影響原取得目的事業主管機關核准設立、登記或營運證明文件之效力，據以判定是否核發操作許可證……」（環保署98年5月14日環署空字第0980042049號函參照）。又環保署曾函釋：「……公私場所依空
氣污染防制法第24條第2項規定申請操作許可證者，應
檢具目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，向審核機關申請核發操作許可證。前揭規定公私場所申請核發固定污染源操作許可證，應檢具目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，係為確認該公私場所污染源屬合法設立之固定污染源，始得依法核發許可證」（環保署100年6月23日環署空字第1000048230號函、102
年9月18日環署空字第1020078211號函參照）。另環保
署曾函釋：「……實際設置地號如非屬其工廠登記證之登載範圍，是否得設置燃煤鍋爐等污染源，涉及相關目的事業主管機關管制規定，請貴府本權責查明後逕行處置……」（環保署103年2月6日環署空字第1030005552
號函參照）。
⑵次查，土地是否得合法使用，係目的事業主管機關審核核發核准設立、登記或營運證明文件之事項之一，簡言之，土地若未合法使用，亦僅影響目的事業主管機關核准設立、登記或營運證明文件之效力，而與「許可證內容」無關。本件雖非固定污染源操作許可證，惟申請生煤使用許可證，亦須檢附目的事業主管機關核准登記或營運之相關證明文件，本件遭認定違規之態樣與上述函釋意旨相同，自應為相同之處理標準。
⑶又環保署103年5月16日環署空字第1030035613號函釋要旨明白揭示：「公私場所固定污染源空氣污染防制計畫書及空氣污染防制設施說明書未登載於其固定污染源設置或操作許可證內，如經主管機關現場查核與其原申請資料不符者，主管機關仍應查明公私場所固定污染源操作許可證申請資料文件之製程設備資料表，不得僅因與原申請資料不符作為查處依據」準此，許可證審查核發之目的，係為確保公私場所固定污染源應符合空氣污染防制相關管制規定，並經審核機關就其所申請資料審查核定明載於許可證，作為許可核定規範內容，公私場所始得依許可核定內容為之。換言之，若申請資料未經登載於固定污染源設置或操作許可證內，則不得以現場查核與其原申請資料不符，即認定屬未依操作許可證內容進行操作。本件中，因違規態樣相同，參照上述函釋意旨，上訴人申請生煤使用許可證時所檢附之申請資料，上雖載有工廠地號，惟申請文件並未載明工廠地號即係生煤堆置場（X001）之實際坐落地號，甚且，該申請資料並未經審查機關核定為生煤使用許可證內容，被上訴人逕以系爭生煤堆置場（X001）實際坐落位置與申請文件中廠區坐落地號不符，即認上訴人屬未依許可內容使用許可物質，自嫌速斷。
⒊綜上所述，管理辦法第9條已明文規定使用許可證內容，
且上開使用許可證內容與系爭生煤堆置場使用許可證記載內容，均無關於坐落土地地號之規定。原判決在無法律或法律授權規定之情形下，僅引用環保署之函釋，即逕自擴張解釋許可證內容包含上訴人之申請文件。且上開函釋僅說明要求檢具目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件之理由為何，並未擴張解釋「許可內容」，原判決不附理由遽認許可證申請文件為許可證內容之一部，自有判決不備理由之當然違法。
㈡原判決理由遽認被上訴人無從得知上訴人共同煤堆置場所在，而得以進行污染管制，顯屬判決不備理由之當然違背法令，應予廢棄：查原判決略謂：「查本件公私場所平面配置圖說所標明之『X001煤炭場』，經比對原告廠區（包括系爭土地）地籍圖，確實在系爭土地上，惟上開圖說並未說明『X001煤炭場』係在248、249地號土地上，且矧之原告工廠登記抄本，原告廠址所在土地，並無248、249地號兩筆土地，是以被告之立場言之，自無從得知原告共同煤堆置場所在，而得以進行污染管制。」等語。（詳原判決第11頁）。惟查：⒈被上訴人於他案中，曾以申請文件有虛偽不實之理由（防制設備坐落土地地號不符），對瑞豐造紙股份有限公司為撤銷許可證之處分，然經環保署以「……雖未載明○○地號土地為其設置地點，惟經檢附『公私場所平面配置圖』，已明列系爭設施位置為其廠房用地，上開許可證之核發，亦經原處分機關派員到場勘查……」等理由，予以撤銷原處分（參環保署102年12月13日環署訴字第1020077757
號訴願決定書）。
⒉依環保署上揭訴願決定書可知，被上訴人核發許可證前，申請人須檢附「公私場所平面配置圖」，同時被上訴人也須派員到場勘查。上訴人二林廠系爭生煤堆置場（X001），自84年起即依法向被上訴人申請生煤使用許可，並經被上訴人核發許可在案。且上訴人於生煤使用許可證申請表中，均依法提供公私場所基本資料表、公私場所平面配置圖說等文件。上訴人之系爭生煤堆置場（X001），自84年設置起，其實際位置均與上訴人歷次申請提供之公私場所平面配置圖說相符，迄今仍未變更，故被上訴人並非不知系爭生煤堆置場之實際坐落位置，亦無被上訴人無法管制之疑慮。
⒊綜上所述，被上訴人並非不知上訴人系爭生煤堆置場之實際坐落位置，僅係不知系爭生煤堆置場之實際坐落地號，原判決未查明被上訴人是否從未對系爭生煤堆置場為任何檢查管制之行為，即遽認被上訴人無從進行污染管制，自有判決不備理由之當然違法。
㈢又本件若鈞院受理前條第1項訴訟事件，認有確保裁判見解
統一之必要者，請依行政訴訟法第235條之1規定，裁定移送最高行政法院裁判。並聲明求為判決⒈廢棄原判決。⒉上廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷，或發回原審法院。⒊第一、二審訴訟費用均由被上訴人負擔。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠就上訴人主張請求裁定移送最高行政法院以統一見解乙節：⒈按「對於簡易訴訟程序之裁判不服者，除本法別有規定外，得上訴或抗告於管轄之高等行政法院。」、「高等行政法院受理前條第1項訴訟事件，認有確保裁判見解統一之
必要者，應以裁定移送最高行政法院裁判之。」為行政訴訟法第235條第1項及第235條之1第1項所明定。
⒉經查，對於與本件相同案件，目前並無相關判決持不同見解，則本件個案並無涉及原判決所持之法律見解與裁判先例歧異，即無裁定移送最高行政法院統一裁判見解之必要，核先敘明。
㈡按空氣污染防制法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中
央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」第28條第1、3項規定：「販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後，始得為之；其販賣或使用情形，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報。」、「第1項販賣或使用許可
證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」第58條第1項規定：「違反第28條第1項規定或依第3
項所定管理辦法者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；
其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下
罰鍰。」管理辦法第7條第1項規定：「申請生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質使用許可證者，應填具申請表，並檢具下列文件，向地方主管機關提出申請：一、目的事業主管機關核准設立、登記或營運之相關證明文件影本。二、生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質之名稱及成分。三、污染源之設備、構造與規模之設計圖說、污染源操作方法及流程說明。四、空氣污染收集設施、防制設施之種類、構造、效能、流程、使用狀況與設計圖說、操作方法、條件及紀錄。五、空氣污染物排放檢測計畫書。六、其他主管機關指定之資料。」第8條第1項規定：「地方主管機關受理使用許可證申請後，應於30日內完成書面審查。」第10條規定：「領有使用許可證者，應依許可內容使用許可物質。使用許可證許可內容有異動者，應於異動前，重新申請使用許可證。」裁罰準則第3條第1項規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。……」附表：「違反條款：第28條第1項。污染程度因子（A）：違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，A＝1.0-3.0。危害程度因子（B）：B＝1.0。污染特性（C）：C＝
違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數。應
處罰鍰計算方式（新臺幣）：ABC（各處罰條款所定
下限罰鍰）」。
㈢復按環保署98年5月14日環署空字第0980042049號函釋要旨
：固定污染源設置與操作許可證管理辦法第27條所稱「符合本法相關證明文件」及「經審查符合規定者」之範圍，係指能證明製程於正常操作運轉時，符合操作許可證內容及空氣污染防制法相關規定而言。又申請操作許可證，應檢具目的事業主管機關核准設立、登記或營運之相關文件。環保署100年6月23日環署空字第1000048230號函釋要旨：關於預拌混凝土廠申請固定污染源操作許可證，其堆置場地址與公司地址未在同一地點時，應檢具包含目的事業主管機關針對該土石堆置場核發之土地使用編定管制或地目容許使用項目等及其他法令規定所需之證明文件，據以領取固定污染源操作許可證，並應於核發之操作許可證上註明非位於同一地址之堆置場地址及相關資料。環保署102年9月18日環署空字第1020078211號函釋要旨：環保主管機關辦理固定污染源操作許可證之核發，係以合法設立之固定污染源為對象。依固定污染源設置與操作許可證管理辦法第12條第1項第1款及第16條第1項第3款規定，公私場所依空氣污染防制法第24條第2項規
定申請操作許可證者，應檢具目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，向審核機關申請核發操作許可證。前揭規定公私場所申請核發固定污染源操作許可證，應檢具目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，係為確認該公私場所污染源屬合法設立之固定污染源，始得依法核發許可證。環保署103年2月6日環署空字第1030005552號函釋意旨：另
其實際設置地號如非屬其工廠登記證之登載範圍，是否得設置燃煤鍋爐等污染源，涉及相關目的事業主管機關管制規定，請貴府本權責查明後逕行處置，並督促該廠儘速取得污染源實際設置地號之目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，以供貴府本權責辦理其原核發之固定污染源設置及操作許可證後續事宜。
㈣是以，固定污染源操作許可證之申請，主管機關係以申請人所填報使用之土地範圍具適法性及合理性為基礎，而核准固定污染源操作許可證（本院105年度訴字第238號判決意旨參照）。而生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質使用許可證核發，亦同樣係以業者之申請文件為基礎，其應提送之文件，包括公私場所地址、地號與是否為目的事業主管機關核准之範圍等基本事項，主管機關經審查符合相關規定後，始核發使用許可證，故其申請資料所載廠區之坐落位置，自為許可證內容之一部。原判決以，經查本件公私場所平面配置圖說所標明之「X001煤炭場」，經比對上訴人廠區（包括系爭土地）地籍圖，確實在系爭土地上，惟上開圖說並未說明「X001煤炭場」係在248、249地號土地上，且矧之上訴人工廠登記抄本，上訴人廠址所在土地，並無248、249地號兩筆土地，是以被上訴人自無從得知上訴人共同煤堆置場所在，而得以進行污染管制，並認定上訴人申請資料為許可證內容之一部分，而上訴人該廠鍋爐汽電共生程序（M01、M05）許可證共同煤堆置場（X001），實際設置在系爭土地上，與系爭許可證內容不符，且非屬目的事業主管機關工廠登記核准設立、登記或營運地號範圍內，認上訴人有違反空氣污染防制法第28條第3項規定，原處分依同法第58條第1項及裁罰準則第3條規定裁處，核無違誤等情，業據原審本於職權調查
證據、認定事實明確，且於判決理由欄詳述其得心證之理由，經核與上開規定並無不合。上訴人上訴主張原判決遽認使用許可證申請文件為許可證內容之一部，顯屬判決不備理由之當然違背法令云云，係屬個人法律見解歧異，上訴人此部分主張，核無足採。
㈤至於上訴人主張系爭生煤堆置場（X001），自84年設置起，其實際位置均與上訴人歷次申請提供之公私場所平面配置圖說相符，迄今仍未變更，故被上訴人並非不知系爭生煤堆置場之實際坐落位置，亦無被上訴人無法管制之疑慮。被上訴人僅係不知系爭生煤堆置場之實際坐落地號，原判決未查明被上訴人是否從未對系爭生煤堆置場為任何檢查管制之行為，即遽認被上訴人無從進行污染管制，自有判決不備理由之當然違法云云。經查，上訴人系爭共同煤堆置場所坐落之地號非上訴人工廠登記證所記載之地號，亦非系爭許可證之申請資料上之地號，違反空氣污染防制法第28條第3項之規定
，已詳如前述，縱使實際坐落位置與公私場所平面配置圖相符，亦無法免除上訴人未依規定使用之事實，甚且，上訴人於原審已就上述論點予以主張，原判決略以，按信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害（最高行政法院98年度判字第172號判決參照），
若行政處分所變動者，僅係一般社會秩序，則無信賴保護之問題。上訴人上開主張，僅係被上訴人是否知悉共同煤堆置場所在之事實問題，並未牽涉上訴人、被上訴人兩造間之權利義務關係，自無信賴保護原則之適用（見原判決第12頁）。原判決理由已敘明其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，並無判決不備理由之違背法令情形，上訴人此部分主張，亦無足採。
㈥從而，本件上訴人因有違反空氣污染防制法第28條第3項規
定之情事，已據被上訴人作成原處分裁罰並限期於105年3月2日前取得（煤堆置場）實際設置之目的事業主管機關核准
登記或營運之許可文件，並依同法第28條規定重新申請使用許可證，或依許可申請文件登載之目的事業主管機關核准工廠登記或營運地號範圍內操作使用生煤，自屬適法有據，訴願決定予以維持，亦核無不合。原判決認定上訴人起訴無理由，而駁回其第一審之訴，並無違法，上訴人上訴指摘原判決具有判決不備理由之違背法令情形云云，並無可採。
㈦綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴所論述之理由，已足以構成其結論之正當性，難謂有不備理由之違背法令情事，上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國 　106 　年　 5 　　月　 10　　日臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官　林 秋 華
法 官 劉 錫 賢
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中　　華　　民　　國 　106 　年　 5 　　月　 10　　日書記官 李 孟 純