臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)106年度訴字第306號

• 裁判案由: 土壤及地下水污染整治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 01 月 25 日

臺中高等行政法院判決
106年度訴字第306號107年1月11日辯論終結原 告　榮通工業有限公司
代　表　人　任玉寶
訴訟代理人　古富祺　律師
葉東龍　律師
被 告　彰化縣政府
代　表　人　魏明谷
訴訟代理人　林憶伶
王俊炫
何嘉昇　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國106年7月4日環署訴字第1060029022號訴願決
定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第111
條第1項定有明文。本件原告起訴時原聲明：⑴訴願決定及
被告民國106年3月9日府授環水字第0000000000D號函均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔；嗣於本院審理時追加聲明為：⑴訴願決定及被告106年3月9日府授環水字第0000000000D號函暨其附件被告106年3月9日府授環水字第1060060730號公告
（以下合稱原處分）均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。被告雖不同意原告之追加聲明，惟本院審酌被告送達原處分時，確係將106年3月9日府授環水字第1060060730號公告作為106年3月9日府授環水字第0000000000D號函之附件，致原告誤
以為對被告106年3月9日府授環水字第0000000000D號函提起行政救濟，即已包括被告106年3月9日府授環水字第1060060730號公告，原告之真意實質上自始即是同時對原處分均不
服，且訴願機關亦認同原告對原處分均不服等情，認為原告之追加聲明為適當，應予准許，合先敘明。
貳、實體方面：
一、事實概要：緣原告榮通工業有限公司（更名前為合信工業有限公司，代表人為王文彬）在彰化縣○○鎮○○里○○路0
段000號建物（坐落於彰化縣○○鎮○○段0000○號，面積
為3,540平方公尺，下稱系爭場址）設廠從事金屬表面處理
業，經被告所屬環境保護局（下稱彰化縣環保局）於105年9月至11月辦理「彰化縣105年度土壤及地下水污染調查及查
證計畫」調查工作，在上揭土地進行土壤及地下水採樣，檢測結果發現土壤中重金屬鎳濃度高達941毫克/公斤，超出土壤污染管制標準所定限值（鎳200毫克/公斤）；另地下水中重金屬鎳濃度為2.34毫克/公升，超出第二類地下水污染管
制標準所定限值（鎳1毫克/公升）。被告遂依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第2條第15款第1目、第12條第2
項、第16條、第17條、第19條及土污法施行細則第10條規定，於106年3月9日以府授環水字第1060060730號公告（下稱
系爭公告）系爭場址為土壤及地下水污染控制場址及管制區，並認定原告為污染行為人。被告另以106年3月9日府授環
水字第00000 00000D號函檢送系爭公告予原告，並依據土污法第13條第1項規定，命原告於文到6個月內完成調查工作及擬訂土壤及地下水污染控制計畫送被告核定。原告不服被告106年3月9日府授環水字第0000000000D號函及其附件系爭公告，提起訴願，遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠按「所謂污染行為人係指：因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。」土污法第2條第15款定有
明文。據此，必有從事洩漏、棄置、排放、灌注或未依法令規定清理污染物之行為，始足該當污染行為人之要件。倘受處分人並非污染行為人，即無受處分機關規制處分之必要，自屬當然。次按行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同，行政訴訟法第133條定
有明文。再按行政責任類型上，除因責任人自己之行為而肇致公共秩序或公共安全之危害的行為責任外，尚有所謂非責任人自己行為所致之狀態責任，亦即有時基於土地資源的珍貴性、不可或缺性以及行政機關之人力、物力有其侷限性之本質，法律乃課與土地所有人維護土地義務，土地所有人若未盡維持土地義務即加以科罰，以符合環境保護之目標。惟於就同一違法事實有行為責任人與狀態責任人存在時，則應認行為責任人優於狀態責任人，選擇行為責任人為裁罰對象（參見黃啟禎著，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論(中)，翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，91年7月
初版，第295-309頁、第319頁；李惠宗著，行政法要義，91年10月2版，第520頁參照）。
㈡最高行政法院95年1月24日庭長法官聯席會議決議要旨：「
依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行
建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者
，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」等語。同認行為責任優先狀態責任。則行政機關於違章裁罰時，如同時有行為責任及狀態責任者，應選擇行為責任優先於狀態責任。同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，即非適法，高雄高等行政法院98年度訴字第548號判決意旨參照。
㈢經查：
1.原告於93年5月12日設立，係經營電鍍表面處理，此有公司
基本資料查詢可資佐憑。原告僅從事鍍「鋅」之表面處理，客戶端亦只有鍍「鋅」之需求，有原物用料表、製程流程圖、原告公司客戶請款明細表可資為證。是原告既無購買「鎳」之原料進行電鍍加工處理，自不可能在電渡過程中產生「鎳」之化學元素。再者，原告設立地點彰化縣○○鎮○○里○○路0段000號（坐落於和美鎮大霞段2433地號）正面廠房約180坪部分，自93年7月1日即由原負責人王文彬出租予污
染行為人祥順工業社之名義負責人黃婉芝，此有雙方訂立之房屋租賃契約書第1頁附圖已清楚標示承租範圍可資佐憑。
祥順工業社係從事鍍「鎳」之電鍍表面處理，亦有其實際負責人曾魁琦（黃婉芝之配偶）於103年4月29日在保七總隊第三大隊環境保護警察第二中隊自承供稱：「（問：你任職公司名稱為何？擔任何職務？年資為何？於公司？負責哪些工作？）祥順工業社。我是負責人。年資約9年多。我是負責
鍍鎳工作。（問：你與『合信工業有限公司』王文彬關係為何，請詳述？）他是屋主，在9年前我跟王文彬承租廠房，
沒有親戚關係，是別人介紹認識的，我們只是承租廠房關係。（問：貴公司營運項目？內容為何？）我們主要是鍍鎳及鍍鉻工作。（問：貴公司財務由誰負責記錄、管理？公司有無作帳簿？）我老婆黃婉芝負責公司會計、財務。沒有作帳，就只有三家公司（利晏、茂暐及大發）的金屬掛勾來讓我鍍鎳及鍍鉻工作。（問：貴公司電鍍製程為何？使用之毒化物為何？毒化物來源？）流程是先酸洗→鍍碱→鍍酸→洗碱→鎳綜合→鍍鎳→鍍鉻→純水，就完成。」等語甚詳。
2.核與臺灣彰化地方法院105年度訴字第1252號民事判決所載
：「合信公司從事鍍鋅事業，而由被告（即黃婉芝）向原告（即王文彬）承租其鍍鋅事業所用廠房以外之彰化縣○○鎮鎮○○里○○路0段000號約180坪之部分工業廠房（下稱系
爭廠房），以進行『鍍鎳』事業，並簽訂系爭租賃契約，約定由被告按月給付62,000元之租金（93年7月1日至93年12月31日之租金為每月6萬元）。又系爭廠房形式上雖以原告經
營之合信公司名義登記，惟實際上被告係以祥順工業社之名義對外獨立營業『鍍鎳』事務，與原告間僅有單純承租廠房之關係，並非合夥關係，合先敘明。」等語相符。
3.又依彰化縣環保局委由上準環境科技股份有限公司（下稱上準公司）執行「105年度彰化縣土壤及地下水污染調查及查
證計畫」調查結果，即原處分公告附件航照套繪圖：土壤樣品編號IS-S01（座標x：198399、y：0000000）鎳濃度335毫克/公斤、編號IS-S02（座標x：198386、y：0000000）鎳濃度941毫克/公斤；地下水樣品編號N00579（座標x：198386
、y：0000000）鎳濃度2.34毫克/公斤。核其位置均與房屋
租賃契約書第1頁附圖所標示之祥順工業社承租範圍完全一
致，足認祥順工業社及曾魁琦才是真正之污染行為人。
4.甚且，污染行為人曾魁琦前因排放之廢水含有害健康物質總鉻達2.2毫克/公斤，鎳1.6毫克/公斤，超過環保署公告之放流水標準，違反水污染防治法，經臺灣彰化地方法院93年度簡上字第38號判處有期徒刑貳月，益徵祥順工業社及曾魁琦方為本次真正之污染行為人，被告身為本件移送機關，諒不可能不知悉。
5.至被告答辯比對原告93年設立工廠登記資料，該區與原告申請之第一條生產線製程區完全符合云云。係因法令規定於同一筆土地上不得設立兩家公司，祥順企業社自93年7月1日起即承租系爭廠房實際獨立從事鍍「鎳」業務，已如前述，故原告於93年辨理工廠登記時，為符合實際情形及承租人從事鍍鎳業務之需求，將承租人祥順企業社所承租系爭廠房範圍規劃獨立鍍「鎳」業務之生產後，一併提送被告審核。是以，廢（污）水排放地面水體許可證及定期申報資料方有「鎳」之項目及使用資料，均係指祥順企業社，而非原告本身，原告僅代為申報而已。
6.綜上，本件既已查明實際污染行為人為祥順企業社，尚難以設立登記名義人因需定期申報資料（包含祥順企業社使用鎳部分），即認原告為污染行為人，而置真正污染行為人（祥順企業社及曾魁琦）於不顧。訴願決定及原處分未查，置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之原告，揆諸前開判決意旨，於法即有未合，應予撤銷。
㈣退步言，污染場址應為祥順工業社所承租之系爭廠房約180
坪（595.8平方公尺）部分，被告竟將其餘並無污染之原告
鍍「鋅」事業營運廠區約2944.2平方公尺一併公告列為控制場址，侵害原告權益甚鉅。被告應以實際測量後，撤銷縮減為正面廠房約180坪，始為適法：
1.按「三、各類型污染場址之公告列管範圍評估作業流程：㈠地下水污染場址：當場址內設置之地下水標準監測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠（場）區所有地號為場址。惟個案仍得視現場實際情況，以公告廠（場）區部分地號方式管制。㈡土壤污染場址：……⒊工廠類型：包含廢棄工廠及運作中工廠。原則依達管制標準之土壤採樣點所在地號公告為場址，惟如個案場址單筆地號面積甚大，仍得視採樣點分布及現場實際情況，以公告廠（場）區部分地號方式管制。當高污染潛勢區（如儲槽區、製程區、廢水處理區、廢棄物儲存區等）分布廣；運作行為不可考；或經評估廠區內存在掩埋或棄置情形，得公告全廠區範圍所有地號。」場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則第3點第1、2款
定有明文。
2.次按逾越權限或濫用權力之行政處分以違法論，行政訴訟法第1條第2項定有明文。又法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，如主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用（最高行政法院92年度判字第57號判決意旨參照）。3.被告辯稱「針對高污染潛勢區佈點採樣非表示其他廠區無污染，且地下水洩漏傳輸途徑較難以單一口監測井判斷，需要全廠區用地全地號作為公告列管」云云。惟依目前監測所得之客觀數據資料顯示，污染場址應為祥順工業社所承租之廠房約180坪（595.8平方公尺）部分。除此之外，未見被告提出任何科學客觀證據資料，竟將其餘並無污染之原告鍍「鋅」事業營運廠區約2944.2平方公尺一併公告列為控制場址，顯未視採樣點分布及現場實際情況，侵害原告權益甚矩，而有濫用行政裁量權之虞。
4.被告雖再稱「103年3月13日環檢警查獲原告違法增設多種繞流管線違法排放原廢水，其埋設繞流管輸送未經處理的高濃度廢水，亦可能為導致本廠址污染因素」云云。惟原告前因機器故障或打藥機之原因將公司未經處理之電鍍廢水以繞流管線排放之地點，乃洋子厝溪及利用洋子厝溪灌溉之農田，而與原告營運廠區所坐落之土地及地下水源無涉，實屬二事。若依被告主張，埋設繞流管線為可能導致廠址污染因素，依理應該全廠址土壤、地下水井均遭污染，何以被告土壤採樣10點次，只有祥順工業社所承租之位置2點次遭驗出「鎳
」之濃度超標，足徵原處分欠缺正當性，自有權力濫用之違法。
5.參以土壤既無像水有流動之特性，本件應可特定污染之範圍乃集中在祥順工業社承租之位置，縱認原告有維護土地之次要義務（主要義務應為造成污染之人），亦應實際測量後，撤銷縮減為正面廠房約180坪（595.8平方公尺），始為適法。
6.以上事實，復據佳美檢驗科技股份有限公司技師檢測屬實，污染範圍侷限於本場址北側製程區，即祥順工業社電鍍區，有系爭土地污染控制計畫簡報資料、土壤檢測報告及地下水檢測報告足資佐憑等語；並聲明：撤銷訴願決定及被告106
年3月9日府授環水字第0000000000D號函及其附件106年3月9日府授環水字第1060060730號公告。
三、被告則以：
㈠原告係在系爭場址內設廠從事金屬表面處理業，經彰化環保局於105年9月至11月辦理「彰化縣105年度土壤及地下水污
染調查及查證計畫」調查工作，檢測結果發現土壤中重金屬鎳濃度高達941毫克/公斤，超出土壤污染管制標準所定限值200毫克/公斤；另地下水重金屬鎳濃度為2.34毫克/公升，
超出第二類地下水污染管制標所定限值1毫克/公升。此外，依原告申請廢（污）水排放地面水體許可證核准資料及定期申報資料，可見原告確有使用氯化鎳、硫酸鎳及鎳版等三種鎳化合物，且系爭場址場地超過土壤、地下水污染管制濃度標準之採樣點所在位置，為鄰近彰草路3段（廠區大門旁）
之M01電鍍作業區，經比對原告93年設立工廠登記資料，該
區為原告之第一條生產線製程區，系爭場址復無其他工廠設立營運紀錄，被告遂依土污法第12條第2項、第16條、第17
條、第19條及同法施行細則第10條規定，於106年3月9日公
告系爭場址為土壤及地水污染控制場址及管制區，並認定原告為污染行為人，另以同日府授環水字第0000000000D號函
檢送系爭公告並依土污法第13條第1項規定，命原告於文到
後6個月內完成調查工作及擬定土壤及地下水污染控制計畫
，即無不合。
㈡原告雖提出原物用料表、製程流程圖及原告公司客戶請款明細表，辯稱並無使用本件污染物質鎳云云。然查，原物用料表與製程流程均為原告向彰化環保局申請廢（污）水排放地面水體許可證之部分資料，原告於申請該許可證時，已表明有使用氯化鎳、硫酸鎳及鎳版等三種鎳化合物，自難僅憑該資料認定原告製程完全未使用鎳。至於請款明細表並非完整，自無從以此勾稽原告製程歷年使用之全部原物用料。
㈢原告另稱系爭場址正面廠房約180坪自93年7月1日即由祥順
工業社承租，並有租賃房屋契約書附圖標示承租範圍，本件污染係承租人祥順工業社所致云云。然查：
1.祥順工業社固稱有向原告承租土地，製程並含有污染物質鎳，然祥順工業社負責人曾魁琦亦稱：「（有什麼費用要拆帳？如何收費？）有電鍍廢水及污泥處理費，是王文彬【原告前任登記負責人兼實際負責人，並為現任登記負責人任玉寶之配偶】來向我收取費用。他是一天限我水量以40噸以下為限，一噸以新台幣120元計算」、「（貴公司產生之事業廢
棄物（污泥）、廢水有無依規定處理？如何處理？）有，我都有付錢給『合信公司』由他們全權處理」、「（你是否知道王文彬將未經處理之電鍍廢水排放出去？你是否授意王文彬這樣做？）我不知道，他一噸跟我收取120元，再沒處理
就排放出去就沒天良了。沒有，我是付錢給他的」，有原告所提出之保七總隊調查筆錄可稽，復參酌原告另案向祥順工業社提起民事訴訟主張「處理被告事業廢水所生費用，被告每日需用水40噸，而處理事業廢水需使用化學藥劑，故兩造約定使用化學藥劑費用以每公噸用水量計價120元，為所需
之化學藥劑費用；被告於103年4月份工作為20日，是處理被告事業廢水所生費用為96,000元，亦有彰化地院105年度訴
字第1252號判決中原告之主張可稽，此與曾魁琦所述相符，足見祥順工業社所產生廢水應確實係委由原告處理。
2.又「王文彬自93年5月12日合信公司設立登記起，即擔任實
際負責人，合信公司之營業項目係從事金屬電鍍及表面處理，王文彬負責統籌合信公司之籌備、試操作，並負責監督策劃合信公司之事業活動，且負責操作廠區內該公司製程中所產生廢水（液）之處理、排放……王文彬於93年間設置合信公司電鍍廠房時，即委由真實姓名年籍不詳之水電工與模板工人，埋設如附圖二之A、B繞流管線，並將合信公司合法之氰系貯存槽、鉻系貯存槽、酸鹼貯存槽等5個原廢水貯存槽
，增設容積後，並在各該原廢水貯存槽旁，各增設非法之第2原廢水貯存槽（下稱第2貯存槽），將原廢水貯存槽與第2
貯存槽底部打通，以U型管相通，再於第2貯存槽內下裝設沉水馬達與水管及配置電線，將各該水管連接至埋設地下如附圖二之A、B繞流管線，管線繞過放流口與流量表連接至合信公司合法之附掛管線（A、B繞流管線路徑詳如附圖二所示）；另在廠房電器控制室內裝設定時開關等設備。王文彬遂自96年5月24日起利用上開設備反覆將電鍍製程中所產生未經
處理或未處理完全而未符合放流水標準之鉻系、氰系（兼屬有害事業廢棄物）、酸鹼系原廢水，經由事前埋設於合信公司廠區下之A、B繞流管而任意排入合信公司廠房旁之道路側溝，復經由合信公司附掛管線排放至洋子厝溪內。迄至103
年1月15日間，因臺灣彰化地方法院檢署署檢察官大規模偵
辦彰化地區多家電鍍廠涉嫌公共危險等案，王文彬為免逆止閥開關設置於繞流管上易遭查獲，遂於103年1月至103年3月24日間某日委託真實姓名年籍不詳之水電工，破壞、挖掘靠近放流口之B繞流管線，將B繞流管線中約210公分長之5吋繞流管線切除，兩端再以管帽封住，再回填土方以混凝土覆蓋（詳見附圖二）；並於103年3月24日命其所僱用不知情之外籍勞工阮文商，以2吋之水管，在原為地下水管旁增設一條
與地下水管相通，以地下水稀釋，連接至廁所內地下之水管，再連接附掛之合法管線，而增設之水管連接至廠房之左後側，並製作手動開關，而沿廠房牆壁再往下連接至上開B繞
流管線切除約210公分長之5吋繞流管線前之水管，並設有手動開關，藉以連接至上開原B繞流管線連接之前開5個第2貯
存槽之管線（詳見附圖二C繞流管線）。王文彬遂自103年3
月24日起至103年4月23日止，接續前開犯意，利用廠房電器控制室內裝設定時開關及增設之C繞流管線，任意將電鍍原
廢水排入廠房旁之道路側溝，復經由合信公司附掛之合法管線排放至洋子厝溪內。嗣彰化環保局人員先後於103年3月16日、17日、18日、19日、20日、26日、103年4月3日、4日、13日在合信公司道路側溝掛管採取排放水體送驗結果均超過環保署依據水污染防治法第7條第2項所訂定之放流水標準，其中六價鉻最高達30.4毫克/公升、氰化物最高達10.8毫克/公升、鎳最高達96.3毫克/公升、總鉻最高達306毫克/公升
、鋅最高達361毫克/公升；並造成合信公司排放口底泥檢測結果，有害健康之重金屬鉻為377毫克/公升、鎳為293毫克/公升、鋅為658毫克/公升，排放口土壤檢測結果重金屬鉻為439毫克/公升、鎳為302毫克/公升、鋅為723毫克/公升（鋅土壤污染管制標準為600毫克/公升，底泥品質指標上限值為384毫克/公升；鎳土壤污染管制標準為200毫克/公升，底泥品質指標上限值為80毫克/公升；鉻土壤污染管制標準為250毫克/公升，底泥品質指標上限值為233毫克/公升）。」此
有臺灣高等法院臺中分院105年度上訴字第1056號刑事判決
認定事實可參，足徵原告所非法排放之廢水確實含有本件污染物質「鎳」，原告辯稱製程並未含鎳，並非本件污染行為人云云，即非可採。
3.至於原告稱「核與彰化地院105年度訴字第1252號民事判決
所載：合信公司從事鍍鋅事業，而由被告（即黃婉芝）向原告（即王文彬）承租其鍍鋅事業所用廠房以外之彰化縣○○鎮○○里○○路0段000號約180坪之部分工業廠房，以進行
鍍鎳事業，並簽訂系爭租賃契約』等語相符，僅係該案當事人之陳述內容，並非法院判決認定之事實或理由；彰化地院93年度簡上字第38號刑事判決除無法確認被告是否為曾魁琦外，該案犯罪地點亦非系爭場址，自與本件污染行為人之認定無涉，併此說明。
㈣就原告爭執場址公告範圍乙節，依行政院環境保護署（下稱環保署）公告之場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則（下稱「劃定及公告作業原則」）第3點第1款：「當場址內設置之地下水標準監測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠（場）區所有地號為場址」、第2款「工廠類型
：包含廢棄工廠及運作中工薇。原則依達管制標準之土壤採樣點所在地號公告為場址，惟如個案場址單筆地號面積甚大，仍得視採樣點分布及現場實際情況，以公告廠（場）區部分地號方式管制。當高污染潛勢區（如儲槽區、製程區、廢水處理區、廢棄物儲存區等）分布廣；運作行為不可考；或經評估廠區內存在掩埋或棄置情形，得公告全廠區範圍所有地號。」被告係公告超標之土壤採樣點、地下水監測井所在地號土地即彰化縣○○鎮○○段0000○號土地為系爭場址，是以被告依前揭「劃定及公告作業原則」公告監測井與土壤採樣點所在地號土地為污染控制場址，即非無據。再者，本場址高污染潛勢製程區多，且原告非法增設貯存槽、繞流管線明暗管埋設遍布全廠，全廠有污染洩漏疑虞，無法排除污染潛勢，須由污染行為人依土污法第13條第1項之規定，完
成污染調查工作，以細部確認污染範圍，是以本件亦無從依前揭公告作業原則之例外規定，僅公告部分範圍為污染控制場址等語，資為抗辯；並聲明：駁回原告之訴。
四、兩造爭執之重點在於：⑴原告主張就同一違法事實有行為責任人與狀態責任人存在時，應以行為責任人優於狀態責任人，選擇行為責任人為裁罰對象；系爭場址之實際污染行為人為祥順工業社，原告僅從事鍍「鋅」之表面處理，該製程並無產生「鎳」，並提出原物用料表、製程流程圖、客戶請款明細表、房屋租賃契約、警訊筆錄、民事判決、刑事判決等為憑，據以主張被告應以祥順工業社為裁處對象，是否可採？⑵原告主張依「劃定及公告作業原則」第3點規定，如個
案場址單筆地號面積甚大，應視採樣點分布及現場實際情況，僅就場區之部分為管制公告。本件採樣點有污染之虞者均位於祥順工業社租賃之廠房約180坪（595.8平方公尺）部分，被告公告全部廠區（含原告鍍鋅營運廠區約2944.2平方公尺）為控制場址，有裁量濫用之違法，是否可採？
五、本院之判斷：
㈠按土污法第2條第15款規定：「本法用詞，定義如下：……
十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。」第12條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場
址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水
污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」第13條第1項規定：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣
（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月
內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。」第16條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」第17條規定：「（第1項）土壤、地下水污染管制區內
禁止下列行為。但依法核定污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫之執行事項，不在此限：一、置放污染物於土壤。二、注入廢（污）水於地下水體。三、排放廢（污）水於土壤。四、其他經主管機關公告之管制行為。（第2
項）土壤污染管制區內，禁止下列土地利用行為，並得限制人員進入。但經中央主管機關同意者，不在此限：一、環境影響評估法規定之開發行為。二、新建、增建、改建、修建或拆除非因污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫需要之建築物或設施。三、其他經中央主管機關指定影響居民健康及生活環境之土地利用行為。（第3項）地下水污
染管制區內，直轄市、縣（市）主管機關得禁止飲用、使用地下水及作為飲用水水源。」第19條規定：「（第1項）於
土壤、地下水污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出等工作者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請直轄市、縣（市）主管機關核定後，始得實施。（第2
項）前項工作，由直轄市、縣（市）主管機關為之者，應報請中央主管機關核定後，始得實施。（第3項）直轄市、縣
（市）或中央主管機關應於前2項清理或污染防治計畫書提
出後3個月內，完成審核。（第4項）第1項清理或污染防治
計畫書，得合併於污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫中提出。」另土污法施行細則第10條規定：「各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明
前或無污染行為人時，得不予記載。第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」
㈡經查，原告（更名前為合信工業有限公司，代表人為王文彬）在系爭場址設廠從事金屬表面處理業，經彰化縣環保局於105年9月至11月辦理「彰化縣105年度土壤及地下水污染調
查及查證計畫」調查工作，在上揭土地進行土壤及地下水採樣，並委託上準公司檢測結果發現土壤中重金屬鎳濃度高達941毫克/公斤，超出土壤污染管制標準所定限值（鎳200毫
克/公斤）；另地下水中重金屬鎳濃度為2.34毫充/公升，超出第二類地下水污染管制標準所定限值（鎳1毫克/公升）；被告遂依土污法第2條第15款第1目、第12條第2項、第16條
、第17條、第19條及土污法施行細則第10條規定，於106年3月9日公告系爭場址為土壤及地下水污染控制場址及管制區
，並認定原告為污染行為人。被告另以106年3月9日府授環
水字第0000000000D號函檢送系爭公告予原告，並依據土污
法第13條第1項規定，命原告於文到6個月內完成調查工作及擬訂土壤及地下水污染控制計畫送被告核定。原告不服，提起訴願，遭決定駁回等情，有水污染排放許可證、土壤樣品檢驗報告、地下水樣品檢驗報告、調查結果彙整、系爭公告、被告106年3月9日府授環水字第0000000000D號函及訴願決定等影本附卷可稽（見原處分卷第164-189、104、110、113-115、1-17頁），此部分事實堪認為真實。
㈢被告認定原告為污染行為人而加以裁處，並無違法：
1.依原告申請廢（污）水排放地面水體許可證核准資料（原處分卷附件6，第127頁）及定期申報資料（原處分卷附件7，
第217頁）顯示，原告使用原料包含硫酸鎳、氯化鎳、鎳板
，可見原告確有使用氯化鎳、硫酸鎳及鎳版等三種鎳化合物，且系爭場址場地超過土壤、地下水污染管制濃度標準之採樣點所在位置，為鄰近彰草路3段（廠區大門旁）之M01電鍍作業區，經比對原告93年設立工廠登記資料，該區為原告之第一條生產線製程區（原處分卷附件8，第296頁），系爭場址復無其他工廠設立營運紀錄，被告依土污法第12條第2項
、第16條、第17條、第19條及同法施行細則第10條規定，於106年3月9日公告系爭場址為土壤及地水污染控制場址及管
制區，並認定原告為污染行為人，另以同日府授環水字第0000000000D號函檢送系爭公告並依土污法第13條第1項規定，命原告於文到後6個月內完成調查工作及擬定土壤及地下水
污染控制計畫，並無不合。
2.證人即祥順工業社負責人曾魁琦雖陳稱有向原告承租廠房，製程並含有鐵、鎳、鉻等，然曾魁琦亦稱：「（有什麼費用要拆帳？如何收費？）有電鍍廢水及污泥處理費，是王文彬【原告前任登記負責人兼實際負責人，並為現任登記負責人任玉寶之配偶】來向我收取費用。他是一天限我水量以40噸以下為限，一噸以新台幣120元計算」、「（貴公司產生之
事業廢棄物（污泥）、廢水有無依規定處理？如何處理？）有，我都有付錢給『合信公司』由他們全權處理」、「（你是否知道王文彬將未經處理之電鍍廢水排放出去？你是否授意王文彬這樣做？）我不知道，他一噸跟我收取120元，再
沒處理就排放出去就沒天良了。沒有，我是付錢給他的」等語，有保七總隊第三大隊環境保護警察第二中隊詢問調查筆錄可稽（原處分卷第74-77頁）。嗣於本院準備程序時，證
人曾魁琦證稱：「（問：祥順工業社在何處營業？）在彰草路3段241號營業，即原告的地方。（問：承租是經營何業務？）有鐵、鎳、鉻等用來防鏽，生產「吊勾」。（問：你有沒有設置污水處理設備？）沒有裝設，我的污水是流下後放到我的水槽，再流到原告公司的廢水處理槽，我有付費給原告公司負擔污水處理的費用。（問：費用怎麼算？）剛開始是與原告污水混在一起，我平分一半費用，後來是按噸數算，一噸污水付費120元。（問：被告機關檢測的結果何以你
承租的工廠的土壤標準值超過標準？）可能因為原告偷排才造成污染。」等語。另參酌原告前負責人王文彬另案向祥順工業社提起民事訴訟主張「處理被告事業廢水所生費用，被告每日需用水40噸，而處理事業廢水需使用化學藥劑，故兩造約定使用化學藥劑費用以每公噸用水量計價120元，為所
需之化學藥劑費用；被告於103年4月份工作為20日，是處理被告事業廢水所生費用為96,000元，亦有彰化地院105年度
訴字第1252號判決中原告之主張可稽（原處分卷第78-99頁
），核與曾魁琦所述相符，足見祥順工業社所產生廢水應確實係委由原告公司處理。是縱其中部分污染物「鎳」係由祥順工業社所產出，然因祥順工業社已付費委託原告代為處理廢水，故被告以原告為污染行為人，於法並無不合。至於祥順工業社應否併列為污染行為人，係屬另一問題，並不影響原告應屬污染行為人之認定。況且，祥順工業社僅為部分廠房之承租人，並非所有權人，其自103年4月23日原告被查獲違法排放廢水之後即被勒令停工，自難以期待其能負擔系爭場址之整治工作。
3.原告雖主張其非法繞流係將未處理之工業廢水排入洋子厝溪，與系爭場址土壤及地下水污染無關云云。然查，原告於99年8月12日遭查獲非法繞流行為，將未處理之工業廢水直接
排入系爭場址北側臨彰草路之排水溝，經檢測後發現廢水中鎳含量高達52.8mg/L（排放標準1mg/L），業經被告96年11
月26日裁處確定在案（本院卷第289-291頁）。由此可知，
原告非法繞流之行為與本件污染位置亦具有關聯性，被告認定原告為污染行為人，並未違反經驗法則。
4.又依臺灣高等法院臺中分院105年度上訴字第1056號刑事判
決記載：「王文彬自93年5月12日合信公司設立登記起，即
擔任實際負責人，合信公司之營業項目係從事金屬電鍍及表面處理，王文彬負責統籌合信公司之籌備、試操作，並負責監督策劃合信公司之事業活動，且負責操作廠區內該公司製程中所產生廢水（液）之處理、排放……王文彬於93年間設置合信公司電鍍廠房時，即委由真實姓名年籍不詳之水電工與模板工人，埋設如附圖二之A、B繞流管線，並將合信公司合法之氰系貯存槽、鉻系貯存槽、酸鹼貯存槽等5個原廢水
貯存槽，增設容積後，並在各該原廢水貯存槽旁，各增設非法之第2原廢水貯存槽（下稱第2貯存槽），將原廢水貯存槽與第2貯存槽底部打通，以U型管相通，再於第2貯存槽內下
裝設沉水馬達與水管及配置電線，將各該水管連接至埋設地下如附圖二之A、B繞流管線，管線繞過放流口與流量表連接至合信公司合法之附掛管線（A、B繞流管線路徑詳如附圖二所示）；另在廠房電器控制室內裝設定時開關等設備。王文彬遂自96年5月24日起利用上開設備反覆將電鍍製程中所產
生未經處理或未處理完全而未符合放流水標準之鉻系、氰系（兼屬有害事業廢棄物）、酸鹼系原廢水，經由事前埋設於合信公司廠區下之A、B繞流管而任意排入合信公司廠房旁之道路側溝，復經由合信公司附掛管線排放至洋子厝溪內。迄至103年1月15日間，因臺灣彰化地方法院檢察署檢察官大規模偵辦彰化地區多家電鍍廠涉嫌公共危險等案，王文彬為免逆止閥開關設置於繞流管上易遭查獲，遂於103年1月至103
年3月24日間某日委託真實姓名年籍不詳之水電工，破壞、
挖掘靠近放流口之B繞流管線，將B繞流管線中約210公分長
之5吋繞流管線切除，兩端再以管帽封住，再回填土方以混
凝土覆蓋（詳見附圖二）；並於103年3月24日命其所僱用不知情之外籍勞工阮文商，以2吋之水管，在原為地下水管旁
增設一條與地下水管相通，以地下水稀釋，連接至廁所內地下之水管，再連接附掛之合法管線，而增設之水管連接至廠房之左後側，並製作手動開關，而沿廠房牆壁再往下連接至上開B繞流管線切除約210公分長之5吋繞流管線前之水管，
並設有手動開關，藉以連接至上開原B繞流管線連接之前開5個第2貯存槽之管線（詳見附圖二C繞流管線）。王文彬遂自103年3月24日起至103年4月23日止，接續前開犯意，利用廠房電器控制室內裝設定時開關及增設之C繞流管線，任意將
電鍍原廢水排入廠房旁之道路側溝，復經由合信公司附掛之合法管線排放至洋子厝溪內。嗣彰化環保局人員先後於103
年3月16日、17日、18日、19日、20日、26日、103年4月3日、4日、13日在合信公司道路側溝掛管採取排放水體送驗結
果均超過環保署依據水污染防治法第7條第2項所訂定之放流水標準，其中六價鉻最高達30.4毫克/公升、氰化物最高達
10.8毫克/公升、鎳最高達96.3毫克/公升、總鉻最高達306
毫克/公升、鋅最高達361毫克/公升；並造成合信公司排放
口底泥檢測結果，有害健康之重金屬鉻為377毫克/公升、鎳為293毫克/公升、鋅為658毫克/公升，排放口土壤檢測結果重金屬鉻為439毫克/公升、鎳為302毫克/公升、鋅為723毫
克/公升（鋅土壤污染管制標準為600毫克/公升，底泥品質
指標上限值為384毫克/公升；鎳土壤污染管制標準為200毫
克/公升，底泥品質指標上限值為80毫克/公升；鉻土壤污染管制標準為250毫克/公升，底泥品質指標上限值為233毫克/公升）。」等語（原處分卷附件9），足見原告所非法排放
之廢水確實含有本件污染物質「鎳」，原告辯稱其製程並未含鎳，並非本件污染行為人云云，亦非可採。
5.原告雖提出原物用料表、製程流程圖及原告公司客戶請款明細表（本院卷第41-67頁），辯稱其並無使用本件污染物質
鎳云云。然查，原物用料表與製程流程圖均為原告向彰化縣環保局申請廢（污）水排放地面水體許可證之部分資料，原告於申請該許可證時，既已表明有使用氯化鎳、硫酸鎳及鎳版等三種鎳化合物，自難僅憑該資料認定原告製程完全未使用鎳。至於原告提出之客戶請款明細表僅屬部分月份，並非完整之資料，自無據以判斷原告製程歷年使用之全部原物用料是否包含鎳。
㈣被告公告系爭場址全部廠區為控制場址，並無裁量濫用之違法：
1.依環保署公告之「劃定及公告作業原則」第3點第1款規定：「當場址內設置之地下水標準監測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠（場）區所有地號為場址」第2款規定
：「工廠類型：包含廢棄工廠及運作中工廠。原則依達管制標準之土壤採樣點所在地號公告為場址，惟如個案場址單筆地號面積甚大，仍得視採樣點分布及現場實際情況，以公告廠（場）區部分地號方式管制。當高污染潛勢區（如儲槽區、製程區、廢水處理區、廢棄物儲存區等）分布廣；運作行為不可考；或經評估廠區內存在掩埋或棄置情形，得公告全廠區範圍所有地號。」故被告依前揭「劃定及公告作業原則」公告超標之土壤採樣點、地下水監測井所在地號土地即彰化縣○○鎮○○段0000○號土地為污染控制場址，洵屬有據。
2.其次，系爭場址全部僅有1個地號，高污染潛勢製程區並非
僅限祥順工業社承租部分，且原告非法增設貯存槽、繞流管線明、暗管埋設遍布全廠，非法排放未經處理之高濃度廢水，被告審酌全廠均有污染洩漏疑虞，無法排除污染潛勢，須由污染行為人依土污法第13條第1項之規定，完成污染調查
工作，以細部確認污染範圍，無從依前揭公告作業原則之例外規定，僅公告部分範圍為污染控制場址，並無裁量濫用之違法。蓋彰化縣環保局105年度土壤及地下水污染調查及查
證計畫作業，在系爭場址調查土壤採樣10點次、地下水簡易井2口次、標準井1口次，檢測結果土壤之採樣點編號IS-S01及IS-S02（位於原告之電鍍作業區）之鎳濃度分別為335毫
克∕公斤及941毫克∕公斤，超過土壤污染管制標準；另地
下水之標準監測井編號N00579（亦位於原告之電鍍作業區）之鎳濃度為2.34毫克∕公升，同樣超過第二類地下水管制標準。而系爭場址全廠房面積3,540平方公尺，僅針對高污染
潛勢區佈點採樣非表示其他廠區無污染，且地下水洩漏傳輸途徑較難以單一口監測井判斷，需要全廠區及廠區外作完善規劃調查，以推估擴散範圍，因此被告以全廠區用地全地號作為公告列管，實屬必要。
3.再者，由原告之廠區現況圖（本院卷第228頁）可知，原告
之廢水收集槽（地下槽體）係位於其自己之廠區範圍內，即使祥順工業社委託原告代為處理之廢水，亦係以地下水管排放至原告之廢水收集槽，業據證人曾魁琦證述明確（本院卷第189頁），故被告認定原告全廠區均須作完善規劃調查，
以推估擴散範圍，並無違誤。
4.至於原告提出佳美檢驗科技股份有限公司擬具之土壤及地下水污染控制計畫簡報、土壤檢測報告（本院卷第203-240頁
），據以主張污染範圍侷限於本場址北側製程區，即祥順工業社電鍍區乙節。經查，該土壤檢測報告之採樣日期為106
年8月24日，顯係原告事後為完成調查工作及擬訂污染控制
計畫所作之檢測。縱其檢測結果顯示，系爭場址污染潛勢區位於祥順工業社承租之處，亦僅得作為被告是否解除部分管制之參考，尚難據此逕認被告於為原處分之時，並無公告系爭場址全部廠區為控制場址之必要。
㈤綜上所述，原告上述主張並無可採，被告依土污法第2條第
15款第1目、第12條第2項、第16條、第17條、第19條及土污法施行細則第10條規定，公告系爭場址為土壤及地下水污染控制場址及管制區，並認定原告為污染行為人，及依土污法第13條第1項規定，命原告於文到6個月內完成調查工作及擬訂土壤及地下水污染控制計畫送被告核定，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈥又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　 107 　　年　　1 　月　 25　　日臺中高等行政法院第三庭
審判長法官　林　秋　華
法 官　莊 金 昌
法 官　陳 文　燦

以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　 107 　　年　　1 　月　 25　　日書記官　林 昱 妏