臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)106年度訴字第473號

• 裁判案由: 空氣污染防制法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 08 月 01 日

臺中高等行政法院判決
106年度訴字第473號107年7月18日辯論終結原 告　台塑石化股份有限公司

代　表　人　陳寳郎
訴訟代理人　王晨桓　律師
林伊柔　律師
被 告　雲林縣政府
代　表　人　李進勇
訴訟代理人　林亮宇　律師
複 代理人 王雲玉 律師
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國106年10月24日環署訴字第1060060936號訴願決定，提
起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要及其證據：
原告麥寮一廠（公用廠）（坐落於雲林縣○○鄉○○○○○區0號、15號）從事鍋爐汽電共生程序（M71、M75），原領
有被告核發固定污染源操作許可證（M71證號：府環空操證
字第P0386-08號，有效期限：自民國105年2月16日起至106
年6月11日止。M75證號：P0638-06號，有效期限：自104年6月26日起至106年6月11日止。以下各稱「原M71操作許可證
」及「原M75操作許可證」，並合稱原操作許可證，本院卷
87、107頁），及生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質
使用許可證（證號：府環空用證字第P0005-03號，生煤年使用量：E01K、E04K、E05K合計為5,870,400公噸，有效期限
：自104年6月26日起至106年6月11日止，下稱原生煤使用許可證，本院卷123-125頁）。嗣原告以106年1月6日（106）
塑化麥總字第106015號函（本院卷133頁）及106年5月9日（106）塑化麥總字第106272號函（本院卷193頁說明一參照）向被告所屬環境保護局（下稱雲林縣環保局）提出上述操作許可證及生煤使用許可證展延申請，經被告以106年6月12日府環空一字第1063621202號函（下稱原處分，本院卷193-194頁），同意展延核發M71操作許可證（府環空操證字第P0386-09號）、M75操作許可證（同字P0638-07號，以下合稱系
爭操作許可證，本院卷195-231頁），同時調整原許可之操
作條件及內容；以及生煤使用許可證（府環空用證字第P0005-04號，生煤年使用量：污染源編號E01K之燃煤鍋爐【屬M71操作許可證部分，本院卷195，199頁參照】為1,590,000公噸、污染源編號E04K之燃煤鍋爐為2,014,800公噸、污染源
編號E05K之燃煤鍋爐【屬M75操作許可證部分，本院卷215，219頁參照】為1,520,000公噸，下稱系爭生煤使用許可證，本院卷233-242頁），以上許可證有效期限均自106年6月12
日起至108年6月11日止。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回（本院卷243-253頁），遂提起本件行政訴訟（本院卷13
-35頁）。
二、原告主張略以：
（一）被告於系爭操作許可證展延申請審查過程中，要求原告將申請資料修正為與第一次違法減量操作許可證內容相同，並無理由：
1、被告核發之第一次減量許可證顯屬違法，經原告提起救濟，目前正由最高行政法院審理中，但被告復於本次原告展延申請時，再次要求其應依被告違法限縮之第一次減量許可證提出申請，原告迫於無奈，為避免系爭操作許可證展延申請遭被告全部駁回，造成原告立即停工之重大不可回復損害，始將申請資料修正為違法之第一次減量許可證內容，並明確陳明待行政訴訟判決原告勝訴後再行回復。
2、上開被告之審查意見，屬程序處分，雖其欠缺法律依據而屬違法，但依行政程序法第110條第3項規定，對於原告仍有拘束力。原告對原處分不服時，依行政程序法第174條
規定，對於前開程序處分之違法性，一併聲明不服。被告雖稱系爭操作許可證與原告本次申請展延內容並無不同云云，並非事實，亦難認原處分因此為合法。
（二）被告限制系爭操作許可證內容需符法律保留及授權明確性原則：
1、空氣污染防制法（下稱空污法）係屬對於個別固定污染源進行規制之作用法上依據，應為該法第24條以下之規範。而依空污法第24條第3項規定，固定污染源操作許可證之
申請、審查程序、核發、撤銷及廢止等事宜，屬中央主管機關環境保護署（下稱環保署）之管理權限範圍，故審查之許可要件，應依環保署所定之審查標準為之。再依空污法第29條第1項及第2項規定被告受環保署授權之範圍，僅止於執行審查程序，故被告於審查時即不得自行增加環保署所未定之許可要件或加嚴審查標準，否則即違反法律保留原則。
2、遍查環保署依空污法第24條第3項規定所訂定之「固定污
染源設置與操作許可證管理辦法」（下稱固定污染源管理辦法），及「生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法」（下稱生煤管理辦法），均無地方主管機關於展延申請案中，得逕行限縮許可證操作條件及內容之規定。再依環保署空氣品質保護及噪音管制處所編集之「固定污染源設置與操作許可證管理問題集【第二章之五、展延】問題6，亦顯見被告無逕行限縮許可證
之操作條件及內容之權限。另依司法院釋字第524號解釋
所揭示之「再授權禁止原則」，是無論被告係逾越環保署所定之審查標準，而增加許可要件或加嚴審查標準，抑或是逕以其自行頒定之「雲林縣空氣污染防制計畫書」（下稱污防書），規制關於固定污染源操作許可證之核發及廢止等事宜，均屬違反法律保留原則。是原告固定污染源空氣污染物之排放量，均能符合保署所定之排放標準，被告於展延申請案中逕行限縮系爭操作許可證之操作條件及內容，並非適法。
3、按最高行政法院101年度判字第245號判決意旨可知，固定污染源管理辦法第16條第3項及第27條第3項規定，就空污法中對於固定污染源之操作或展延，所採行者為許可制，僅需管制對象符合管制要件（即得符合排放標準，且申請文件、現場勘查結果或空氣污染物排放檢測報告均符合規定），除非法律另有規定，否則審核機關即無裁量空間而應給予許可。被告之審查程序及審查標準，應依循固定污染源管理辦法規定行之，被告如欲加以限制，需符合法律保留及授權明確性原則。
4、被告援引空污法施行細則第6條第1款、第6款及第13款等
規定，作為其對展延許可證之內容有裁量權限之依據。然依最高行政法院102年判字第632號判決明指，空污法施行細則乃係就執行空污法之「細節性」、「技術性」事項加以訂定，對於展延許可僅予部分許可甚或部分否准，核屬影響人民之營業權及財產權甚鉅，係非可單以施行細則訂定之事項。而空污法施行細則第6條第1款、第6款及第13
款之規定，對於授權事項之內容均非屬具體明確，被告如以此作為對許可內容限制之依據，顯已違反授權明確性及法律保留原則。
5、次按空污法修正草案第30條第4項可知，審查展延許可證
時，對於原許可證內容是否得予變更，立法者或環保署方有權訂定相關規定，此絕非被告之權限範圍、亦非屬被告之自治事項。被告將其對所轄地區空氣污染防制事項之主管權限，或依空污法施行細則第6條第6款對於「許可內容之查核」，誤認為作用法上之依據，以之作為限縮展延許可證操作條件及內容之規定，係違反法律保留原則。是被告對於展延許可並無裁量權限，其對許可內容予以「附款」（即核發許可，但予以減量），顯係違反行政程序法第93條第1項之規定。
（三）被告所頒訂之污防書，所涉者應僅為概括之政策指引，不得作為具體個案中限縮許可證操作條件及內容之依據，原處分顯然違反法律保留原則：
1、被告削減系爭操作許可證相關內容之法律依據，係依其所定之「污防書」，惟支持污防書為依據之本院105年度訴
字第376號、104年度訴字第435號判決，皆非確定判決，
目前正由最高行政法院審理中。且污防書僅為依空污法第6條、第7條所定之概括政策指引，以體系解釋觀之，該2
條規定所涉及者為空氣污染之「管制方針」，並非個別或特定固定污染源之管制授權依據，對於固定污染源為限制之作用法上依據，應為空污法第24條以下之規範。姑不論該污防書是否得對外發生法律效果，縱認得對外生效，亦僅及於宏觀之政策指引，不得作為申請個案中限縮許可證操作條件及內容之依據，是原處分顯有違誤。
2、污防書之授權依據，似為空污法第7條及環保署依同法第6條第4項所頒訂之行動計畫。依照空污法第7條及環保署之行動計畫，固然或縱使得訂定系爭污防書，惟因空污法第7條及該行動計畫，所涉者均為改善整體空氣品質之「管
制方針」或「防制計畫」，故依前開規定頒訂之系爭污防書，亦僅得就改善整體空氣品質之「管制方針」或「防制計畫」予以明訂，尚非允許地方主管機關得就個別或特定固定污染源進行管制之具體明確授權依據。此觀空污法施行細則第8條就空氣污染防制計畫應包含之內容，均屬「
計畫目標」、「趨勢分析」、「現況及問題分析」、「管制對策」、「緊急應變措施」等政策方針性事項即明。是被告逕行援引污防書作為限縮原告許可證操作條件及內容之依據，係將空氣污染之整體性防制計畫，與個別固定污染源許可證之管制，於體系上混為一談，有牴觸空污法第6條、第7條授權意旨或逾越授權範圍之違誤，違反法律保留原則及法律優位原則。
3、按司法院釋字第443號解釋理由書揭櫫層級化法律保留之
意旨，若屬限制人民權利之事項，應以法律訂之，或透過法律之具體、明確授權以命令定之。而展延申請時對許可證操作條件及內容之限縮，核屬對原告營業自由及財產權等憲法保障之基本權利顯非輕微之限制，應以法律或有法律具體明確授權之命令訂之，方屬適法。惟空污法並無明文規定於展延申請時被告得就許可證操作條件及內容另為限制，更未具體、明確授權地方主管機關就前開事項得以命令訂定之，亦即被告並無就有關事項訂定法規命令之權限。即便被告係依空污法施行細則第8條內容訂定系爭污
防書，惟施行細則本身即屬概括授權之命令，僅得規範細節性、技術性，及影響人民權利輕微之事項，其所授權訂定之下位階規範即系爭污防書，更不應規範限制或剝奪人民權利之事項。故被告以污防書為依據，顯已違反法律保留原則。
（四）污防書並未踐行行政程序法所定之法定程序，顯非適法：1、該污防書之性質，可能有三種，若屬行政程序法第159條
以下所定之「行政規則」，則至多僅為拘束行政機人關內部之裁量性、作業性規範，不得作為限制人民權利之依據。如屬「職權命令」，則依司法院釋字第443號解釋理由
書意旨，僅得針對細節性、技術性之事項規定，減量影響人民之營業權及財產權等基本權利甚鉅，以職權命令規範，顯非適法。若污防書性質屬「法規命令」，則依行政程序法第154條及第155條規定，有舉行聽證之必要，然查系爭污防書自制定至公告之過程，未設民眾參與程序，故原告完全無從知悉，直至被告援引污防書對原告有關之許可證恣意為減量處分後，原告始得知污防書之存在，經原告以104年12月4日（104）塑化麥總字第104519號函請被告
公開後，雲林縣環保局網站始有全文內容可供檢索，足見系爭污防書之制定、公告及公開過程均屬草率，恐已對原告乃至被告所轄地區民眾造成突襲。
2、污防書乃係由雲林縣環保局委辦公司「昱山環境技術服務顧問有限公司」負責彙整及編寫而成，全文共計12篇，厚達近500頁，是否均經嚴謹之規劃、評估與考證，已容有
疑義。而污防書經被告委請4位委員進行計畫審查後，即
送環保署核備，其制定程序與得規制人民權利義務之法規命令相較，顯然罹於粗糙玩疏，而今被告再自系爭污防書中隨意摭取若干片段章節，即遽稱得作為限縮原告許可證操作條件及內容之依據，其違法之處，斑斑可考。
（五）污防書不僅非屬適法之法令依據，其內容亦欠缺得減量之明確、具體規定，污防書中摘要II表一「雲林縣空氣污染削減目標」，絕大部分係植基於經環保署宣告無效之「訂定工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例」（下稱禁煤自治條例），是該污防書之削減目標，不僅顯非適法，更欠缺期待可能性：
1、關於「雲林縣空氣污染削減目標」之SOx部分，基準年排
放量7,032公噸，104年計畫目標削減量1,175公噸，106年計畫目標削減量5,623公噸，109年目標削減量5,623公噸
，其以109年排放量1,409公噸為減量目標，並以年度之計畫目標削減量作為許可證減量之依據。然該「目標」本身，並不得作為限制人民權利之依據，仍須有法律明確規定，且此觀表一上方之說明文字中，亦表明「由表中也可知目前所規劃之各項稽查手段所能削減之污染物排放量，仍與計畫的目標削減量仍有一段差距，此部份有賴法規的訂定或境外移入的減少或排除等因素共同配合方可達成」，顯已明確指出此目標削減量之達成必須有賴於法規的訂定，絕非謂被告得直接以政策目標作為具體個案中固定污染源之管制依據。
2、污防書乃被告依空污法施行細則第8條規定所訂，其內容
包含第8條各款事項，不得偏廢。詎料被告斷章取義，僅
片段摭取污防書摘要II表一之「計畫目標」，即欲作為減量之依據，惟污防書中訂定關於如何達成計畫目標之第6
章及第7章內容，並無得限制、減量個別固定污染源之依
據或明文。且污防書明確將禁煤自治條例當作管制對策，推估106年SOx預估削減量得達4,588公噸、109年SOx預估
削減量得達5,595公噸。如與前揭「雲林縣空氣污染削減
目標」相對照，得見該污防書關於SOx之計畫目標削減量
絕大比例係欲透過實行禁煤自治條例達成，蓋透過禁煤條例所預估可達成之削減量，於106年佔計畫目標削減量達
81.5% (4,588公噸/5,623公噸）、109年更達99.5%（5,595公噸/5,623公噸），但該禁煤自治條例第3條及第4條因
牴觸地方制度法第25條及空污法第28條規定，已遭環保署於104年9月7日依地方制度法第30條規定予以函告無效。
是基於實行該禁煤自治條例所擬定之減量目標，顯已欠缺期待可能，自應予以調整，污防書亦應修訂後重行公告，否則，其適法性即有疑義。
（六）按地方制度法第25條及第28條第2款規定，地方自治團體
就本其自治事項或依法律及上級法規之授權，而欲就人民基本權予以剝奪或限制時，應經地方立法機關通過之自治條例始得為之，而自治法規除不得違反中央與地方權限劃分外，應符合憲法第23條之法律保留原則。被告恣意削減系爭操作許可證之生煤許可量、含硫份、產量及空氣污染物排放量等，均影響原告之營業權及財產權甚鉅，暫不論被告對此事項之管制權限屬自治權或係依法律及上級法規之授權而來、是否逾越授權範圍等，因許可量之削減已嚴重限制、剝奪原告之權利，故至少應由自治條例定之，且制定程序並應依地方制度法26條第4項、第32條第1項等規定行之。但被告逕以未經地方立法機關通過，且主要內容由環境顧問公司編寫之「污防書」即削減原告之許可量，規避地方制度法第28條第2款應以「自治條例」始得限制
或剝奪地方自治團體居民之權利之誡命，違反法律保留原則。受規範者亦難以預見其受有之權利限制，亦與明確性原則不符。
（七）被告以原告近5年生煤使用量第3低值或次低值，限縮核發系爭操作許可證，無法令之依據，顯係出於恣意（污防書並非適法之法令依據，且遍查系爭污防書，其內容並無生煤燃料用量應減量77.5%之文字或規定，訴願決定未予糾
正，反將其引以為訴願決定之重要依據，顯見訴願決定書已違背事實至明）。原告相關許可證減量爭訟案件中，被告有以近5年最低使用量核定、亦有以近10年最低使用量
，亦有如本案以近5年次低或第3低使用量為方法進行計算與核定許可量，然此無任何規律可循，亦無任何明確標準。且何以被告非以近5年/10年/3年/1年生煤實際使用量最高值/平均值進行計算？被告未能說明，顯出於恣意。其
隨意削減許可證操作條件及內容，完全未考量原告營運所需之正常或通常用量，致原告顯難依此許可量為正常之營運，侵害原告之營業權及財產權甚鉅，被告辯稱以近5年
生煤實際使用次低量已給予原告諸多緩衝空間云云，然被告作成原處分時，完全未查明於通常營運之情況下，該削減量之合理性與期待可能性，此亦與行政程序法第9條、
第36條規定未符。
（八）原處分之許可期間，均僅有2年，環保署曾多次指摘被告
「是否符合空氣污染防制法第29條第1項、第3項及其施行細則第23條暨管理辦法第27條第1項規定之立法意旨？有
無裁量濫用？不無疑義」，是被告就展延許可期限之核給，應有其合理之理由，並予揭露，方屬正辦；訴願決定稱：因污防書應每2年檢討修正改善，故許可效期限縮為2年以內，俾能有效修正改善其空氣污染防制計畫云云，然此已嚴重背離空污法得予5年展延期限規定之立法本旨，更
有未審酌個案情形以核定許可效期之裁量怠惰，被告就許可期限顯屬裁量濫用。
（九）另原處分之說明欄尚有記載：「本府保留事後之附加、變更或修正權力」，即保留權力。惟行政處分之附款本身，性質上亦屬行政處分，若負擔附款課負人民之義務限制人民權利非屬輕微時，依司法院釋字第443號解釋意旨，應
有層級化法律保留體系下之法律保留原則適用。是展延申請時許可證操作條件及內容之限縮，或為負擔附款之註記，核屬對原告財產權等憲法保障基本權利顯非輕微之限制，應以法律或有法律具體明確授權之命令訂之，方屬適法。惟本件被告作成「保留權力」之註記，並無載明其法令依據為何，實際也並無任何作用法或作用法授權訂定之命令賦予主管機關權限，此「保留權力」明顯牴觸依法行政原則等語，並聲明求為判決：⑴撤銷訴願決定及原處分；⑵被告應作成如附件5、附件6、附件7（本院卷255-298頁原告自擬之內容）所示之行政處分。
三、被告略以：
（一）按空污法第3條、第6條、第7條、同法施行細則第6條及最高行政法院102年判字第632號判決意旨可知，有關雲林縣空氣污染防制事項，自屬於被告之主管事項。被告基於其主管權限，應訂定公告並執行轄內之空氣污染防制計畫，就其轄內之固定污染源之查核工作，亦屬於被告之權責範圍，應認明確。原告援引空污法第24條第3項規定，主張
許可證審查要件之訂定屬於環保署之權限，被告僅止於執行許可證展延申請之審查程序云云，顯將空污法授權中央主管機關訂定固定污染源許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止等技術性事項（即固定污染源證管理辦法）之法源依據，誤解成中央主管機關及地方主管機關審查事項及權限之劃分，自無足採。
（二）參照最高行政法院104年度判字55號判決意旨，空污法建
立之許可證制度，依空污法第24條、第29條、管理辦法第3條第1項、第5條第1項、第10條、第11條、第12條、第23條及第27條等規定可知，固定污染源設置、展延或變更（即設備之更換或擴增、製程、原物料、燃料或產品之改變）之許可證，會因其空氣污染物有無變動或變動程度之高低，有不同處理程序之要求。其中就經中央主管機關指定公告之固定污染源之設置及使用，除應於設置前檢具空氣污染防制計畫申請核發「設置許可證」外，並應於設置或變更後，檢具符合固定污染源管理辦法之證明文件申請核發「操作許可證」。且依同法第29條第1項規定，依上開
程序申請核發之設置及操作許可證，其有效期間均為5年
。期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，填具申請表，並檢具固定污染源1年內最近1次之檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件，以及1年內最近1次空氣污染物排放檢測報告，向地方主管機關申請展延許可證，且每次展延不得超過5年。
（三）又依空污法第1條、第3條、第5條至第7條、空污染法施行細則第6條等規定意旨，可知縣（市）政府為空污法之縣
（市）主管機關，其執行空污法應實現防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質之公共利益目的，如所轄境內之空氣品質狀況，業據中央主管機關劃定公告為三級防制區者，即顯示該區域未符合空氣品質標準，縣（市）政府即應本於主管機關職權訂定公告空氣污染防制計畫，執行相關措施，並應每2年檢討修正改善，俾改
善轄境內之空氣品質，以達成維護國民健康、生活環境及提高生活品質之公共利益。再者，公私場所具有中央主管機關指定公告之固定污染源者，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫提出申請，由主管機關核發許可證，依許可證內容進行設置或變更，再申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作，此稽之空污法第24條第1項及第2項規定可明。由現行法制既明定申請者應依許可證內容進行設置或變更，及依許可證內容進行操作，而非謂主管機關應依其申請條件及內容作成准駁處分，足見主管機關受理固定污染源操作(含燃料使用）許可證之申請案件，並
非限於形式審查其合法性要件，作成羈束處分，仍得實質審查其申請內容及條件之適當性，而為部分許可之裁量處分，本院104年度訴字第435號行政判決意旨參照。
（四）另參酌我國針對許可證制度之相關立法，有關許可證之效力，多給予5年之有效期間，如期滿仍繼續使用者，應於
期滿前一定期間內向主管機關申請核准展延，又每次展延期間，不得超過5年（參農藥管理法第16條、水污染防治
法第15條、環境用藥管理法第10條、毒性化學物質管理法第14條、空氣污染防制法第29條），足認此立法技術帶有使各主管機關至少於每5年期間，應依個案實際情形、當
時環境狀況等因素，衡量審酌之，並非一經展延申請，主管機關即必須核發許可證。此觀農藥管理辦法第16條第3
項規定及其修正理由、環境用藥許可證申請核發作業準則第2條規定可知，就「展延」之立法技術，立法者已概括
授權主管機關得審酌相關經濟活動對目前環境是否有嚴重不良影響或有危害之虞，縱使申請內容與原許可證相同，仍得不予展延。
（五）按空污法第24條第1項、第2項及第29條第1項前段規定申
請取得許可證者，其為5年。依同法第29條第2項後段規定可知，許可證核發為「附有期限」之授益行政處分，許可證於其有效期限屆滿時，往後失其效力。而許可證於有效期限期滿時，既已失效，當事人如仍有繼續使用該固定污染源之需要者，依上開規定，固可再「重新」申請取得許可證，經主管機關審核後，即可再次領得有效期限為5年
之新許可證。惟「設置」申請及「展延」申請，其審核之文件及過程，具有高度重疊性，本可互相利用而為簡化，故立法者另定有同法第29條第1項後段規定，亦即只要當
事人於有效期限屆滿前3至6個月內，向主管機關提出展延申請，經主管機關審核通過後，即可「重新取得」「每次不超過5年」之展延許可證，以達簡化相關作業流程之實
益。考其立意，「展延」申請係簡化作業流程，使遵循規定而於期間內提出申請之業者，無須重新進行試車等繁冗程序，即可重新取得有效之許可證，本質上與其它處理程序並無不同，被告之審核作業流程雖經簡化，但並不因此改變其為「新案」之性質，被告所核發之「新許可證」即為與原許可證不同之「新的授益行政處分」，兩者分別獨立，原許可證自屆滿5年有效期限失效後，即無所謂之「
部分廢止」之情形。被告就此主管事項若僅能進行「形式審查」，而無「實質審查」之權責，將使原許可證變相成為「永久性之許可證」，即無法達成空污法第1條前段規
定：「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。」之立法意旨。是原告主張其申請展延時，地方主管機關不得就排放量或生煤用量等操作內容重為核定云云，容有誤解，委無足取。
（六）再按空污法第29條第1項規定，應認主管機關得依申請人
所檢具之檢測報告，視實際污染狀況核定許可證內容及最長不超過5年之期限，絕非拘束主管機關僅得核發有效期
間為5年之許可證，反而意在促使主管機關善盡其職貴，
至少每5年須視空氣品質現況、環境負荷等因素，重新審
查許可證之內容及期限，以落實維護國民健康、生活環境之立法意旨。原告以本條之立法歷程，主張其意旨隱含鼓勵人民投資，並安於投資之意旨，基於誠信原則衍生之行政一體原則，展延之有效期間均為5年云云，顯然忽視環
境基本法及空污法制定之立法目的，難認有理。另就展延有效期間而言，環保署102年6月17日環署空字第1020044272號函意旨，主管機關就操作許可證申請展延之有效期間，自得依實際管制需求，核定5年以內之有效期間，應認
本件核發許可證之有效期間於法有據。
（七）現行法制既明定申請者應依許可證內容進行設置或變更，及依許可證內容進行操作，而非謂主管機關應依其申請條件及內容作成准駁處分，足見主管機關受理固定污染源操作（含燃料使用）許可證之申請案件，並非限於形式審查其合法性要件，作成羈束處分，仍得實質審查其申請內容之適當性，而為部分許可之裁量處分。是原告於原許可證有效期限屆滿前，固在「程序上」有申請展延之權利，然被告就原告申請之展延許可證內容及有效期間，均具有裁量權，原告自不得以被告有「實質上」審核其申請並重新核定排放量等內容，率謂原處分有違法之情形等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實欄所載事實，有上開證據可證，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分是否合法？茲論述如下：
（一）本件應適用之法令及其說明：
1、按空污法：
⑴第1條規定：「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環
境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」。
⑵第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境
保護署；．．．；在縣（市）為縣（巿）政府。」。
⑶第5條規定：「（第1項）中央主管機關應視土地用途對於空氣品質之需求或空氣品質狀況劃定直轄市、縣（市）各級防制區並公告之。（第2項）前項防制區分為下列三級
：一、一級防制區，指國家公園及自然保護（育）區等依法劃定之區域。二、二級防制區，指一級防制區外，符合空氣品質標準區域。三、三級防制區，指一級防制區外，未符合空氣品質標準區。（第3項）前項空氣品質標準，
由中央主管機關會商有關機關定之。」。
⑷第6條第3項、第4項規定：「（第3項）三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量；新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術，且其污染物排放量經模式模擬證明不超過污染源所在地之防制區及空氣品質同受影響之鄰近防制區污染物容許增量限值。（第4項）前2項污染物排放量規模、二、三級防制區污染物容許增量限值、空氣品質模式模擬規範及最佳可行控制技術，由中央主管機關定之。」。
⑸第7條規定：「直轄市、縣（巿）主管機關應依前條規定
訂定公告空氣污染防制計畫，並應每2年檢討修正改善，
報中央主管機關核備之。」。
⑹第24條規定：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關
指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源設置或
變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。（第3項）固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、
核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」。
⑺第28條規定：「（第1項）販賣或使用生煤、石油焦或其
他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後，始得為之；其販賣或使用情形，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報。（第2項）前項易致空氣污染之物質，
由中央主管機關會商有關機關公告之。（第3項）第1項販賣或使用許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」。
⑻第29條規定：「（第1項）依第24條第1項、第2項及前條
第1項核發之許可證，其有效期間為5年；期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。（第2項）公私場所申請許可證展延之文件不符規定或未能補正者，直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關應於許可證期限屆滿前駁回其申請；未於許可證期限屆滿前3至6個月內申請展延者，直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關於其許可證期限屆滿日尚未作成准駁之決定時，應於許可證期限屆滿日起停止設置、變更、操作、販賣或使用；未於許可證期限屆滿前申請展延者，於許可證期限屆滿日起其許可證失其效力，如需繼續設置、變更、操作、販賣或使用者，應重新申請設置、操作、販賣或使用許可證。（第3項）固定污染源設置操作未
達5年，或位於總量管制區者，其許可證有效期間，由直
轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關依實際需要核定之。」。
⑼該第29條第1項於88年1月20日修正時之規定為「依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年；期滿仍繼續使用者，應於期滿6個月前，向直轄巿、
縣（巿）主管機關提出申請核准延長，每次展延不得超過5年。」嗣於91年6月19日修正為現在之條文，其立法理由為：一、依主管機關進行許可證展延申請之審查時間實際需要，修正展延申請之規定時間。二、增列第2項，針對
展延申請文件不符規定或未能補正者及未於規定期間內提出展延申請之處理方式，俾使業者有所遵循。三、配合第24條第1項及第2項修正許可證審查核發機關，將許可證之展延申請機關，亦一併修正增列「或經中央主管機關委託之機關」，俾便許可之展延申請，亦可委託科學園區、加工出口區及目前中央管理之工業區等之管理機關辦理。四、臨時設置操作之許可證有效期間之核定機關，併同修正。審查會：照周委員清玉等提案，條文第1項至第3項中有關「委託之機關」均修正為「委託之政府其他機關」；另第3項首句「固定污染源係屬臨時設置操作」修正為「固
定污染源設置操作未達5年」。條次並改列為第29條。
2、同法施行細則：
⑴第2條規定：「本法第2條第1款所定空氣污染物之種類如
下：．．．二、粒狀污染物：（一）總懸浮微粒：指懸浮於空氣中之微粒。（二）懸浮微粒：指粒徑在十微米（μm）以下之粒子。（三）落塵：粒徑超過十微米（μm），能因重力逐漸落下而引起公眾厭惡之物質。（四）金屬燻煙及其化合物：含金屬或其化合物之微粒。（五）黑煙：以碳粒為主要成分之暗灰色至黑色之煙。（六）酸霧：含硫酸、硝酸、磷酸、鹽酸等微滴之煙霧。（七）油煙：含碳氫化合物之煙霧。．．．。」。
⑵第6條規定：「本法所定直轄市、縣（市）主管機關之主
管事項如下：一、直轄市、縣（市）空氣污染防制工作實施方案與計畫之規劃、訂定及執行事項。．．．四、直轄市、縣（市）空氣污染防制工作及總量管制措施之推行與糾紛之協調處理事項。．．．六、固定污染源之列管、空氣污染物排放資料之清查更新與建檔、設置或操作許可內容之查核及連續自動監測設施設置完成之認可與功能之查核事項。．．．。」。
⑶第8條規定：「本法第7條之空氣污染防制計畫，包括下列事項：一、法令依據。二、計畫目標。三、環境負荷及變化趨勢分析。四、空氣品質現況及問題分析。五、空氣污染物排放清單及排放特性分析。六、空氣污染管制對策。七、新設或變更固定污染源審核作業方式。八、避免空氣品質惡化及緊急應變措施。九、相關機關或單位之分工事項。十、執行期間及工作進度。十一、需要之經費、人力及物力。十二、其他經中央主管機關指定事項。」。
3、固定污染源管理辦法：
⑴第1條規定：「本辦法依空氣污染防制法（以下簡稱本法
）第24條第3項規定訂定之。
⑵第3條規定：「（第1項）本法第24條所稱變更，指固定污染源設備之更換或擴增、製程、原（物）料、燃料或產品之改變，致有下列情形之一者：一、增加空氣污染物排放種類。二、任一空氣污染物年排放量推估較許可證記載之年許可排放量增加達百分之20及5公噸以上。三、空氣污
染物年排放量推估較許可證記載之年許可排放量增加達下列情形之一者：（一）氮氧化物達5公噸以上。（二）硫
氧化物達10公噸以上。（三）揮發性有機物達5公噸以上
。（四）粒狀物達10公噸以上。（五）一氧化碳達100公
噸以上。（六）其他經中央主管機關指定公告者。（第2
項）公私場所取得設置許可證後，依原設置許可證核定內容分次申請許可證且符合前項條件者，得依第23條規定辦理。」。
⑶第27條規定：「（第1項）依本法第29條規定申請許可證
展延者，應填具申請表及申請資料保證書，向審核機關為之。申請展延操作許可證者，並應檢具1年內最近1次之檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件。但因停工（業）無法檢具1年內最近1次檢測報告者，得報經審核機關同意以替代證明文件辦理。（第2項）審核機
關受理前項展延許可證申請後，應通知公私場所於7日內
繳納審查費，並應於30日內完成書面審查及現場勘查，經審查符合規定者，應於完成審查後14日內通知公私場所繳納證書費及領取許可證。．．．。」。
4、生煤管理辦法第12條規定：「（第1項）依本法第29條規
定申請許可證展延者，應填具申請表，向地方主管機關為之。但申請展延使用許可證者，應檢具1年內最近1次空氣污染物排放檢測報告。（第2項）主管機關受理前項申請
後，並於30日內完成審查。經審查符合規定者，應於14日內通知其領取許可證。（第3項）第1項申請文件不符規定者，主管機關應通知限期補正；屆期未補正者，駁回其申請。補正日數不算入審查期限內，且總補正日數不得超過30日。」。
5、再按環保署98年5月14日函釋略以：「主旨：函詢固定污
染源操作許可證展延審核相關依據疑義，復請查照。說明：一、依固定污染源設置與操作許可證管理辦法第27條第1項、第2項規定．．．前述『符合本法相關證明文件』及『經審查符合規定者』之範圍，係指能夠證明該製程於正常操作運轉時，可符合操作許可證之內容，且製程廢氣收集、處理、排放管道及相關採樣設施等均能符合空氣污染防制法相關規定。另依前揭辦法第12條第1項第1款規定及第13條第1款規定，目的事業主管機關核准設立、登記或
營運之相關證明文件為申請操作許可證之必要文件。」。6、由上可知，空污法係針對各污染源所使用之原料、燃料、產品及產製過程中所排放之空氣污染物，對人體健康及生活環境之影響限制其排放量，藉以管制空污之排放。並經由許可證制度之建立，俾確保各污染源皆能符合規定之要求始得設置及操作，並依許可之內容運轉。因此，固定污染源之設置、展延或變更（即設備之更換或擴增、製程、原物料、燃料或產品之改變）之許可，會因其空氣污染物有無變動或變動程度之高低，而有不同處理程序之要求。其中就經中央主管機關指定公告之固定污染源之設置及使用，除應於設置前檢具空氣污染防制計畫申請核發「設置許可證」外，並應於設置或變更後，檢具符合固定污染源管理辦法之證明文件申請核發「操作許可證」。且依同法第29條第1項規定，依上開程序申請核發之設置及操作許
可證，其有效期間均為5年。期滿仍繼續使用者，應於屆
滿前3至6個月內，填具申請表，並檢具固定污染源1年內
最近1次之檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定
之證明文件，以及1年內最近1次空氣污染物排放檢測報告，向地方主管機關申請展延許可證，且每次展延不得超過5年（最高行政法院104年度判字55號判決意旨參照）。
（二）本件原告麥寮一廠從事鍋爐汽電共生程序（M71、M75），領有原M71及原M75操作許可證及原生煤使用許可證，其有效期限均至106年6月11日為止。原告於106年1月6日及106年5月9日分別提出上述許可證展延申請，經被告以原處分核發系爭操作許可證（同時調整原許可證之操作條件及內容）以及系爭生煤使用許可證（同時調整生煤年使用量：E01K為1,590,000公噸、E04K為2,014,800公噸、E05K為1,520,000公噸），其有效期限皆自106年6月12日起至108年6月11日止，依上述規定（含環保署行動計畫及被告污防
書，詳如下述）及說明，依法自屬有據。
（三）原告雖以上述理由而為爭執，然查：
1、按空污法第3條規定，該法之地方主管機關在縣為縣政府
，而同法第6條規定經中央主管機關環保署劃定之三級防
制區，既存之固定污染源應削減污染物排放量；新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術，且其污染物排放量經模式模擬證明不超過污染源所在地之防制區及空氣品質同受影響之鄰近防制區污染物容許增量限值；同法第7條規定縣政府應依前條規
定訂定公告空氣污染防制計畫，並應每2年檢討修正改善
，報環保署核備；同法施行細則第6條規定縣政府之主管
事項，包含「空污防制工作實施方案與計畫之規劃、訂定及執行事項」及「固定污染源之列管、空氣污染物排放資料之清查更新與建檔、設置或操作許可內容之查核及連續自動監測設施設置完成之認可與功能之查核事項」。準此足見，被告就雲林縣轄內有關空污防制、固定污染源及生煤使用之管理、操作許可內容之查核等事項，依法有主管權限。
2、本件原操作許可證及原生煤使用許可證，原告因其將屆滿仍有繼續使用之需要，乃於有效期限屆至前3至6個月依空污法第29條第1項規定向被告申請展延。而原告申請展延
時，依同法第24條第3項授權訂定之固定污染源管理辦法
第27條規定及同法第28條第3項授權訂定之生煤管理辦法
第12條等規定，應填具申請表，並檢具固定污染源1年內
最近1次之檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定
之證明文件，以及1年內最近1次空氣污染物排放檢測報告，向地方主管機關申請展延固定污染源操作許可證及生煤使用許可證，且每次展延不得超過5年。審核機關受理前
項展延許可證申請後，應通知公私場所於7日內繳納審查
費，並應於30日內完成書面審查及現場勘查，經審查符合規定者，應於完成審查後14日內通知公私場所繳納證書費及領取許可證。而上開規定所稱「符合本法相關規定之證明文件」及「經審查符合規定者」，依環保署98年5月14
日函，係指能夠證明該製程於正常操作運轉時，可符合操作許可證之內容，且製程廢氣收集、處理、排放管道及相關採樣設施等均能符合空氣污染防制法相關規定。準此可知，被告就展延之申請，應非僅以「形式審查」，仍需就原告所附證明文件及1年內最近1次空氣污染物排放檢測報告，本於主管機關職權，依空污法及其子法相關規定，為「實質審查」及現場勘查後，作成准駁之決定。是原告主張被告對於其本件申請展延許可證並無「實質審查」權限，並應依原操作許可證及原生煤使用許可證之內容及條件核准展延，且不應重新核定排放量等操作條件之內容云云，即有誤解，不可採取。
3、次按空污法第6條第3項、第4項、第7條及同法施行細則第8條規定，本件原處分核發之系爭操作許可證及系爭生煤
使用許可證所載之固定污染物質屬粒狀污染物（本院卷206、224頁），依環保署105年8月3日環署空字第1050061014號公告「直轄市、縣（市）各級空氣污染防制區劃定表
」，雲林縣就懸浮微粒（按懸浮微粒屬粒狀污染物，上述空污法施行細則第2條規定參照）部分為三級防制區，該
公告並自106年1月1日生效。依同法第6條第3項規定，三
級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量，新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術；且其污染物排放量經模式模擬證明不超過污染源所在地之防制區，及空氣品質同受影響之鄰近防制區污染物容許增量限值，以減量改善空氣污染程度至二級防制區之標準，而達到同法第1條明揭之防制空氣
污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質之立法目的。就此，環保署本於中央主管機關之地位，依同法第6條第4項規定，於99年8月頒訂「推動三級防制區既存固
定污染源減量改善至二級防制區行動計畫」（下稱行動計畫），核其性質係就母法已明定之「三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量」，為如何執行之細節性、技術性規定，並未逾越母法規範範圍。依司法院釋字第443號解釋理由書意旨：「．．．若僅屬執行法律之細
節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。．．．。」故環保署行動計畫核與法律保留原則無違。而被告依同法第7條規定及環保署上開行動計畫意旨
，頒訂「103年度雲林縣空氣污染防制修正計畫書」，並
經環保署核備修正後，於104年7月13日公告「雲林縣空氣污染防制計畫書（104-109年度）」（即被告污防書，本
院卷165-188頁），以達到減量縣內懸浮微粒質量，改善
縣內空氣品質至二級防制區之目標，其規定之內容核亦未逾越上開行動計畫及母法規範範圍。是污防書之性質，乃係被告為簡化其執行個案之行政裁量，所訂頒之裁量性準則或指示的行政規則，以供其屬官行使裁量權限時有所遵循。本件被告就上述許可證之展延進行審查，審視實際污染現況、空氣品質狀況、環境負荷等因素，將污防書之評估結果、環境影響評估核定內容及所應改善納入考量而作成原處分，其裁量權之行使並未違反空污法第29條第3項
授權之目的或超越授權之範圍，即屬有據。況環境保護為縣自治事項（地方制度法第19條第9款第2目），被告就此自治事項訂定污防書，經中央主管機關環保署備查後公告實施，依地方制度法第25條後段、第27條規定，依法核無不合。故原處分以污防書作為上述許可證展延之審查依據，且該污防書係依同法第7條所公告訂定，並經環保署核
備在案，自未違反法律保留原則、法律優位原則及明確性原則。是原告主張污防書未經地方立法機關通過，規避地方制度法第28條第2款應以「自治條例」始得限制或剝奪
地方自治團體居民權利之誡命，違反法律保留原則、法律優位原則及明確性原則云云，均有誤解，並無可採。
4、再按：
⑴行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。．．．。」是行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594
號判決意旨參照）。是以書面行政處分雖未詳予敘明有關事證，然由其全部敘述中已包含主旨、事實、理由及其所依據之法令，使相對人能得知結論之理由何在者，即不應視為瑕疵。
⑵空污法第29條第1項規定許可證展延期限「每次展延不得
超過5年」，同條第3項規定許可證有效期間「依實際需要核定之」可知，為促使主管機關善盡職責，法律規定每次展延以5年為最長期限，並非一律給予5年，主管機關須「依實際需要」，審視實際污染現況、空氣品質狀況、環境負荷等因素，實質審查展延許可證之內容及有效期限，以兼顧產業經營、經濟發展與環境保護及居民健康。故主管機關於審查核發展延許可證時，就申請個案之實際情況，針對許可證內容及有效期限之審核，有相當之裁量餘地。此乃立法者斟酌環境保護問題之特殊性，環境品質及狀況變化快速，且事涉高度科技之新生事務，授權主管機關視實際情況之具體因素，依其行政專業而為合義務性之裁量。倘地方主管機關僅得形式確認檢測報告與製程、設施或操作條件相符，不論實際污染現況、空氣品質現況、環境負荷等因素如何，一律准予許可證以舊有內容均展延5年
，將使許可證之有效期限形同虛設，有違空污法對許可證規定有效期限之管制目的，亦限制主管機關為達防制空氣污染，維護國民健康、生活環境之立法宗旨而得依事實狀況審核污染源排放量之權限（最高行政法院107年度判字
第272號、107年度判字第273號判決意旨參照）。又如前
述，空污法第7條既課予地方主管機關應依同法第6條規定，訂定公告空氣污染防制計畫，並應每2年檢討修正改善
，報環保署核備之義務，則被告對其轄區內大量排放空氣污染物之系爭操作許可證及生煤使用許可證展延申請案件，於原處分說明一記載其法律依據為空污法第29條等規定（本院卷193頁），並限縮其有效期間為2年，俾能有效修正改善其空氣污染防制計畫，其裁量權之行使自屬允當，亦符合依法行政原則；且由原處分（包括本院卷193-242
頁之被告106年6月12日函、系爭操作許可證及生煤使用許可證）全部記載內容已包含主旨、事實、理由及其所依據之法令，使原告能得知結論之理由何在，依上述規定及說明，即不應視為瑕疵。是原告主張原處分就許可期間僅有2年，有裁量濫用及怠惰之情形，且未載明合理之理由云
云，亦有誤解，不足採取。
5、又被告已於106年9月21日提出訴願補充答辯（訴願卷2-7
頁），詳細說明原處分裁量之依據及理由，並據訴願決定理由詳為論斷（本院卷248-252頁）。次依污防書所載，
雲林縣以農業及工業特性為基礎，針對該縣最重要的2個
空氣污染議題，即離島工業區管制及濁水溪河川揚塵進行重點管制（本院卷167頁、污防書摘要1頁）。而被告於污防書中訂定之空污削減目標，送環保署核定後，依環保署103年4月提供的【TEDS8.1版】內容，分析雲林縣排放量
前3大類別來源，其中硫氧化物及氮氧化物主要來自電力
業，佔全縣排放量分別為58.08%、41.40%，因此將其列為管制對象與重點（本院卷169頁、污防書摘要3頁之統計表）。被告就各項污染物貢獻源分析，硫氧化物97%來自於
工業排放（訴願卷8頁），污防書中既定之106及109年硫
氧化物削減目標量均為5,623噸（本院卷168頁、污防書摘要2頁），以97%來自於工業排放，對照基準年排放量7,032噸，則應削減77.5%的工業排放量即5,454噸，才可達成
污防書預訂目標（訴願卷8頁之污防書減量目標對照表）
。次依行動計畫「推動三級防制區既存固定污染源減量改善至二級防制區執行參考原則」建議完整操作年度之最大年排放量核定之，而就硫氧化物的排放量，計算方式是從被告核定原許可證時的生煤使用量，參照原告實際生煤使用量及監測資料顯示這些排放量的內容來訂定，並實現於被告展延許可證之條件及內容，核屬空污法第29條第3項
授權被告於審查展延申請時，得依實際需要核定之裁量範疇，並無原告所稱裁量濫用及裁量怠惰之情形。
6、本件原告麥寮一廠M71及M75製程為汽電共生程序，同時產生電力與蒸氣，其中蒸氣是產出後統一由調度中心提供廠區內其他製程使用，與麥寮汽電股份有限公司單純將產生的電力出售予臺灣電力股份有限公司不同，被告為顧及原告麥寮一廠蒸汽蒸發量可能導致整廠產能受影響，參考該廠近5年用量，取其近5年生煤實際年使用量之次低量分別核定1,590,000公噸及1,520,000公噸，系爭生煤使用許可證亦依核定量一併調整，被告係屬合法之裁量，已如上述。且觀系爭操作許可證（即M71及M75操作許可證）核定之生煤年使用量分別為1,590,000公噸、1,520,000公噸（本院卷199、219頁），與原M71及M75操作許可證核定之每年生煤使用量相同各為1,590,000公噸、1,520,000公噸（本院卷91、111頁），並無差異；且就系爭生煤使用許可證
部分，原生煤使用許可證核定之每年生煤使用量5,466,800公噸（本院卷125頁），降至系爭生煤使用許可證核定之每年1,590,000公噸、2,014,800公噸、1,520,000公噸（
依E01K、E04K、E05K順序排列，本院卷235頁），皆仍較
污防書原訂生煤用量應減77.5％而降至1,230,030公噸（
計算式：5,466,800公噸－【5,466,800公噸77.5％】＝1,230,030公噸）為高。是被告為改善該等情況，依上述
法令規定，並參考環保署行動計畫及被告污防書，再斟酌原告近5年之實際操作使用情形，於原告上開製程仍可繼
續正常操作情況下，藉由合理逐步調降原告之生煤使用量等手段，以期達到上開規定及計畫所預期減量之成效，係已給予原告許多緩衝空間，原處分之裁量核屬有據。是原告主張原處分之生煤使用量之削減，無法令依據，欠缺合理性與期待可能性，未考量原告營運所需之正常或通常用量，而有裁量濫用及裁量怠惰之情形，違反行政程序法第9條、第36條云云，均有誤解，不可採取。
7、另被告所制定之禁煤自治條例，雖經環保署函告無效，惟該自治條例顯示被告對於日益嚴重之空氣污染作出一政策宣示，即對於燃燒生煤、石油焦等對環境及人體有重大危害之污染源，進行減量作為訂定許可證之有效期限，其裁量與空污法之規範目的相符，且被告於本件原處分作成時，並未考量該自治條例等無關聯之因素，有原處分在卷可證，原告執此指摘原處分違法，亦非可採。又原告所指本件許可之核發與環保署所提空污法修正草案規定不符部分，查本件許可申請展延時與核定時所應適用之法令仍為現行空污法，縱如原告所述與修正草案規定有不符之處，被告適用現行法規作成原處分，即無違誤可言，原告此項主張，亦屬無據。
8、復查，原告主張其係基於被告要求迫於無奈，依原操作許可證及原生煤使用許可證之縮減量，而提出本件申請，被告此部分程序之違法，原告於此一併聲明不服云云。然查，原告不服被告核發原操作許可證及原生煤使用許可證，提起行政救濟，業經最高行政法院107年度判字第273號及第274號判決原告敗訴確定在案，已據被告陳述在卷，並
有該2判決於司法院網路系統可查，復為原告所不爭執（
本院卷470頁之言詞辯論筆錄參照）。原告據合法之原操
作許可證及原生煤使用許可證之縮減量提出本件申請，縱係出於被告之要求，其程序依法亦無不合之處，是原告此項主張也非可採。
9、至於原處分說明六記載：「本府保留事後之附加、變更或修正權力。」（本院卷194頁），就其文字觀之，固與行
政程序法第93條第2項第5款規定之「保留負擔之事後附加或變更」相似。惟該款係指行政機關作成行政處分之際，保留稍後再附加負擔，或對原有之負擔保留再予變更或補充之機會（吳庚先生著，行政法之理論與實用，104年增
訂13版2刷，359頁）。是該款乃就行政處分之「負擔」保留事後附加，或對行政處分「原有之負擔」保留事後再予變更或補充之機會。查上述原處分說明六之記載，其欲保留事後附加、變更或修正權力之標的為何付諸闕如，核與該款規定即有不同，其如何解釋即生疑義。此際對其認定允宜適用對意思表示解釋之法則，探求其真意而不拘泥所使用之文句。拉丁法諺：錯誤之宣示，不生效力，此之謂也（吳庚先生著前揭書356頁參照）。又行政處分不容許
出現不確定之狀態，似此未明確記載標的之保留，業已出現不確定之狀態，應視為錯誤之宣示，不生效力。但除此之外，原處分其餘部分仍為有效（行政程序法第112條規
定參照）。故原告雖指摘原處分該錯誤宣示部分，惟此並不影響原處分之效力，附此說明。
五、綜上所述，原告主張皆非可採。被告所為原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成如其訴之聲明所示之行政處分，均無理由，應予駁回。另本件事證已明，兩造其餘主張及事證，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　8 月 1 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官　王　德 麟
法 官　蔡 紹 良
法 官　詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　 年　　8 月 1 日
書記官　詹 靜 宜