臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)107年度訴字第105號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 11 月 22 日

臺中高等行政法院判決
107年度訴字第105號107年11月8日辯論終結原 告　陳素香即裕隆螺絲廠

輔 佐 人 林嘉慶
被 告　彰化縣政府
代　表　人　魏明谷
訴訟代理人　陳廣武
郭旻昊
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國106年
10月24日台內訴字第1060068932號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
緣被告派員於民國（下同）106年1月11日赴彰化縣○○市○○路0段000巷0號建築物（下稱系爭建物）稽查，發現原告
於系爭建物經營「裕隆螺絲廠」從事金屬製品製造業。嗣經彰化縣彰化市公所（下稱彰化市公所）以100○0○00○○市○○○○0000000000號函檢附查處表回復被告，系爭建物坐落彰化縣彰化市西門口段（下同）109-00○000○00○000○00
○000○00○號等4筆土地，其中109-21、109-23地號土地屬「彰化市都市計畫乙種工業區」，另109-45、109-47地號土地部分則屬「綠園道用地」。被告認原告涉違都市計畫法規定，以106年4月12日府建城字第1060116883號函請原告於文到2星期內陳述意見。原告以106年4月24日陳情書表示系爭
建物坐落109-21、109-23、109-45、109-47地號土地，係彰化市都市計畫實施公告前即有房屋，無構成妨害都市計畫等語。案經被告審認原告於系爭建物從事金屬製品製造業，系爭建物坐落109-45、109-47地號「綠園道用地」部分違反都市計畫法第51條規定，遂依同法第79條規定，以106年6月27日府建城字第1060209777號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並勒令停止於「綠園道用地」從
事金屬製品製造業之使用行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
1.系爭109-45、109-47地號土地係93年彰化市都市計畫第1次
通盤檢討後，分別由109-21、109-23分割而來，有分割前原始地籍圖及第1次通盤檢討後之分割地籍圖可稽。前揭地號
土地及鄰地土地使用分區證明均為工業區，亦有都市計畫土地使用分區證明可憑。原告基於對政府公文書之信賴，購買上開土地，並依土地使用分區管制容許項目使用，並無不當。被告予以裁處，違反行政程序法第8條誠實信用原則及信
賴保護原則。
2.系爭土地左右500公尺，多有在所謂「綠園道用地」上興建
建築物，有景宗街第一次通盤檢討地形圖、景宗街地籍及建照分布圖可稽。被告僅就原告使用部分裁罰，違反行政程序法第6條行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇之規定
。
3.據都市計畫主管機關稱系爭土地係於59年公告實施都市計畫時即劃定為糖鐵用地，為公共設施用地，惟據62年9月6日公告實施之都市計畫法第50條修訂內容「公共設施保留地，在62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多5年。逾期不徵收，視為撤銷。」由台
糖歷史資料顯示，台糖鐵路於60年代初期即因公路客貨運興起陸續停駛，被告在72年於前揭都市計畫法第50條規定10年大限到期之前，對一條已無需求之糖鐵用地申請延長徵收期限，其陳述之理由勢必難與事實相合（本文件應保存於彰化縣政府與臺灣省政府），糖鐵沒落，糖鐵用地已失附麗，其申請延長徵收期限明顯違反行政程序法第8條誠實信用原則
，且有偽造公文書之嫌。故前揭糖鐵用地依毒樹毒果理論，於72年就應被「視為撤銷」，改劃為鄰近土地使用分區。
4.景宗街未釘樁於88年都市計畫圖重製時，就已發現並建議於第一次通盤檢討時考量（見變更彰化都市計畫「第一次通盤檢討」書第1-11頁E4)，該次通盤檢討時，昧於因為地籍未
分割，並據以核發土地使用分區證明及建築執照之政府過失事實，將規劃已逾30餘年未徵收，應視為撤銷之糖鐵鐵路用地，改換名稱繼續保留為公共設施用地，實有未當。
5.憲法第15條人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。民法第758條規定不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪
失及變更者，非經登記，不生效力。第765條規定所有人於
法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。暫不論前揭都市計畫過程及土地使用分區證明之核發是否有疏失，都市計畫法第51條之規定乃為公共設施之開闢減少阻礙而制定，前揭「綠園道」被告並無開闢計畫，且尚未取得土地所有權，依據憲法、民法相關條文，被告無行使支配之權力，原告之使用為憲法所保障，且無產生防礙公共設施開闢之情事，原處分之裁罰顯不符法規授權之目的與行政程序法第10條之規定。訴願決定未依行政程序法第9條對當事人有利及不利之情形，一律注意，作成違誤
訴願決定等語。
㈡聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
1.被告係於106年1月11日工廠勘查時，查獲原告在系爭建物經營「裕隆螺絲廠」從事金屬製品製造業之使用行為，依據彰化市○○000○0○00○○市○○○○0000000000號函及其附件所載，該地址坐落土地使用分區為彰化市○市○○○○○○區○000○00○000○00○號土地）及綠園道用地（109-45、
109-47地號土地），系爭建物坐落在綠園道用地部分，已妨礙綠園道用地之使用，違反都市計畫法第51條規定，被告依同法第79條第1項規定以原處分裁處原告罰鍰6萬元，並勒令停止於綠園道用地從事金屬製品製造業之使用行為，於法自無不合。
2.經被告調閱彰化市○○○段000○號土地複丈圖地籍調查表
結果，系爭109-21地號係85年6月26日土地分割自109地號，其後109-21地號又因分割增加109-23地號，該2筆地號土地
於93年11月12日逕為分割出109-45、109-47地號土地。另查109-45、109-47地號土地坐落位置於59年4月3日「彰化市修訂都市計畫」公告實施時已劃設為公共設施用地（鐵路用地），並於93年8月2日「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」變更為綠園道用地，無論通盤檢討前或通盤檢討後皆屬公共設施用地。另經被告以地籍圖套繪93年8月2日「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」公告之一千分之一計畫圖結果，土地使用分區界線與地籍線相吻合，109-45、109-47地號土地確係坐落在綠園道用地（第一次通盤檢討前為鐵路用地）無訛。依上開資料可知彰化市○○00○0○00○
○市○○○00000號核發之都市計畫土地使用分區證明書容
有誤，系爭109地號土地於85年當時土地使用分區應屬「部
分鐵路用地、部分工業區」；另查該分區證明書說明已載明略以：「一、所核發之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對僅供參考……三、本證明書有效期間8個月，證明書核
發後有關土地位置，地號或都市計畫內容如經依法公告變更，應以公告變更者為準，不再另行通知。…」依被告調閱土地建物查詢資料所示，系爭109-23及109-47地號土地原告係於86年4月15日登記取得，登記原因為買賣，但與彰化市公
所85年6月15日核發之土地使用分區證明書相距約10個月，
因該土地使用分區證明書係僅供參考，並早已失其效力，原告亦未舉證證明係於該證明書失效前購買土地，且彰化市公所核發分區證明為行政處分，被告所為裁處是另一行政處分，二者並非多階段行政處分，倘原告主張因信任彰化市公所核發之土地使用分區內容所衍生問題，應另向彰化市公所請求。
3.按最高行政法院92年度判字第275號裁判要旨：「行政行為
，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有
明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張『不法之平等』。」系爭土地及建築物既屬違規使用，要無主張被告未同時對其他違規為處分而認為系爭處分違反平等原則之理。
4.另原告主張公共設施用地久未徵收取得，係屬都市計畫法相關程序問題，與本案無涉，自應駁回其訴。
5.都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對
於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第50條第1項規定：「公共設施保留地在未取得
前，得申請為臨時建築使用。」第51條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」內政部73年11月5日台內營字第268185號函釋：「按都市計畫法第51條
但書『得繼續為原來之使用』之規定，係指依都市計畫發布實施前，所為之使用，而繼續為同一之使用者而言，其使用因變更或停止中斷者，則原來之使用狀態已不復存在，即無從再得繼續為原來之使用。」被告係於106年1月11日工廠勘查時，查獲原告於系爭109-45、109-47地號土地上之系爭建物從事金屬製品製造業，且未申請臨時建築，已妨害「綠園道用地」之使用；該2筆土地為公共設施保留地，依農林航
空測量所線上購圖系統比對65年10月18日及105年5月19日航照圖，該2筆土地於65年間尚無建物存在，而依營利事業登
記公示資料查詢服務查詢結果，原告於91年9月2日設立登記系爭工廠，可見原告並非於59年4月「彰化市修訂都市計畫
」劃定為鐵路用地時即興建系爭建物從事金屬製品製造業，核與都市計畫法第51條但書規定例外情形不符，原告違規事實，洵屬明確。從而，被告審認原告違反都市計畫法第51條規定，乃依同法第79條規定，以原處分裁處書處原告6萬元
罰鍰，並勒令停止於「綠園道用地」從事金屬製品製造業之使用行為，並無不法等語。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：
㈠原告所有系爭建物是否有部分面積坐落在「綠園道用地」（109-45、109-47地號土地），而違反都市計畫法第51條之規定？是否符合同條但書規定「得繼續為原來之使用」之情形？
㈡原告主張其因信賴彰化市○○00○0○00○○○○○市○○
○00000號土地使用分區證明書記載分割前109地號土地為工業用地而購買，應有信賴保護原則之適用，是否有理由？
㈢被告以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並勒令停止在「綠園道
用地」從事金屬製品製造業之使用行為，是否適法？
五、本院之判斷：
㈠前提事實：
被告派員於106年1月11日赴系爭建物稽查，發現原告在系爭建物經營「裕隆螺絲廠」從事金屬製品製造業。嗣經彰化市○○○000○0○00○○市○○○○0000000000號函檢附查處表回復被告，系爭建物坐落彰化縣彰化市西門口段109-00○000○00○000○00○000○00○號等4筆土地，其中109-21、109
-23地號土地屬「彰化市都市計畫乙種工業區」，另109-45
、109-47地號土地部分則屬「綠園道用地」。被告認原告涉違都市計畫法規定，以106年4月12日府建城字第1060116883號函請原告於文到2星期內陳述意見，原告以106年4月24日
陳情書表示系爭建物坐落109-21、109-23、109-45、109-47地號土地，係彰化市都市計畫實施公告前即有房屋，無構成妨害都市計畫等語。案經被告審認原告在系爭建物從事金屬製品製造業，系爭建物坐落109-45、109-47地號「綠園道用地」部分違反都市計畫法第51條規定，遂依同法第79條規定，於106年6月27日以原處分裁處書處原告6萬元罰鍰，並勒
令停止於「綠園道用地」從事金屬製品製造業之使用行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，為兩造所不爭執，且有被告106年1月11日工廠勘查紀錄表、彰化市公所100○0○00○○市○○○○0000000000號函及查處表、85年6月26日分
割土地複丈圖地籍調查表及面積計算表、系爭109-21、109-23、109-45、109-47地號土地查詢資料、被告59年4月3日府彰建都字第31608號都市計畫公告及都市計畫圖、93年5月變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）書、原處分、訴願決定書等件資料影本附卷可證（本院卷第69-89、57-64頁），此部分事實堪以認定。
㈡原告所有系爭建物確實有部分面積坐落在「綠園道用地」（109-45、109-47地號土地），違反都市計畫法第51條之規定：
1.都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對
於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第42條第1項第1款規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。」第50條規定：「（第1項）公共設施保
留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。……（第3項）
都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法，由內政部定之。」第51條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」
2.依被告調閱彰化市○○○段000○號土地複丈圖地籍調查表
及土地建物查詢資料（本院卷第73-78頁）顯示，系爭109-21地號係85年6月26日土地分割自109地號，其後109-21地號
（原告2分之1、林勇富2分之1）又因分割增加109-23地號（原告1分之1），該2筆地號土地於93年11月12日逕為分割出
109-45（林勇富2分之1、林惠瑟2分之1）、109-47地號（原告1分之1）土地。
3.系爭109-45、109-47地號土地坐落位置於59年4月3日被告公告「彰化市修訂都市計畫」實施時，已劃設為公共設施保留地「鐵路用地」；嗣於93年8月2日，被告公告「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」，系爭109-45、109-47地號土地坐落位置又變更為公共設施保留地「綠園道用地」，有被告59年7月3日「彰化市修訂都市計畫」公告及計畫圖影本、93年8月2日「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」公告及計畫圖影本附卷可資佐證（本院卷第79-87頁）。故
無論通盤檢討前或通盤檢討後，系爭109-45、109-47地號土地坐落位置皆屬公共設施保留地，原告主張93年8月2日通盤檢討前使用分區均為「工業區」，並無「鐵路用地」云云，並不可採。另經被告以地籍圖套繪93年8月2日「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」公告之一千分之一計畫圖結果，土地使用分區界線與地籍線相吻合，系爭109-45、109-47地號土地確係坐落在綠園道用地（第一次通盤檢討前為鐵路用地）無訛，亦據被告提出套繪圖附卷為證（本院卷第89頁）。
4.原告雖主張：系爭建物並未坐落在109-45、109-47地號土地之「綠園道用地」上云云。惟查，經本院囑託彰化縣彰化地政事務所派員測量結果，系爭建物坐落109-45地號土地包括土地複丈成果圖（詳如判決書附件）所示A部分面積24平方
公尺、B部分面積3平方公尺，另系爭建物坐落109-47地號土地包括土地複丈成果圖所示D部分面積25平方公尺、E部分面積6平方公尺，故原告所有系爭建物確實有58平方公尺面積
坐落在109-45、109-47地號土地之公共設施保留地「綠園道用地」上，而違反都市計畫法第51條之規定，應堪認定。
5.原告另主張：系爭建物應符合都市計畫法第51條但書「得繼續為原來之使用」之規定云云。然查，依內政部73年11月5
日台內營字第268185號函釋：「按都市計畫法第51條但書『得繼續為原來之使用』之規定，係指依都市計畫發布實施前，所為之使用，而繼續為同一之使用者而言，其使用因變更或停止中斷者，則原來之使用狀態已不復存在，即無從再得繼續為原來之使用。」又系爭建物係於91年間興建，且並未申請臨時建物使用，此為原告所不爭執。另經被告依農林航空測量所線上購圖系統比對65年10月18日及105年5月19日航照圖（本院卷第103頁），系爭109-45、109-47地號土地坐
落位置於65年間尚無建物存在，而依營利事業登記公示資料查詢服務查詢結果（本院卷第105頁），原告係於91年9月2
日設立登記裕隆螺絲廠，可證原告並非於59年4月3日「彰化市修訂都市計畫」劃定為鐵路用地前即興建系爭建物從事金屬製品製造業，核與都市計畫法第51條但書規定例外情形不符，原告違規事實，至為明確。
㈢原告主張其因信賴彰化市○○00○0○00○○○○○市○○
○00000號土地使用分區證明書記載分割前109地號土地為工業用地而購買，應有信賴保護原則之適用，並不可採：
1.依前述資料可知，彰化市○○00○0○00○○市○○○00000號核發都市計畫土地使用分區證明書時，系爭109地號土地
於85年當時土地使用分區應屬「部分工業區、部分鐵路用地」，彰化市○○00○0○00○○市○○○00000號都市○○○○○○○區○○○○○○○000○號土地使用分區為「工業
區」（本院卷第143頁），容有漏列「部分鐵路用地」之錯
誤，此亦經彰化市公所100○00○00○○市○○○○0000000000號函復被告在案（本院卷第229頁）。
2.依被告調閱土地建物查詢資料所示，系爭109-23及109-47地號土地原告係於86年4月15日登記取得，登記原因為買賣，
其與彰化市○○○○○00○0○00○○市○○○00000號土地使用分區證明書相距約10個月，已逾該土地使用分區證明書有效期間8個月，故原告是否因信賴彰化市○○00○0○00○○○○○市○○○00000號土地使用分區證明書記載分割前
109地號土地為工業用地而購買，尚非無疑。縱原告係因信
賴該土地使用分區證明書記載109地號土地為工業區而購買
，惟彰化市公所核發土地使用分區證明書之行政處分，核與被告所為原處分之間，二者並非屬多階段行政處分，倘原告主張因信任彰化市公所核發之土地使用分區證明書內容所衍生問題，應另向彰化市公所請求，尚不得據以主張被告不得對原告之違規予以裁處。
3.再者，彰化市○○○○○00○0○00○○市○○○00000號土地使用分區證明書已載明：「一、所核發之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對僅供參考，若作實施之依據應依現地指示建築線為準。……三、本證明書有效期間8個月，證
明書核發後有關土地位置，地號或都市計畫內容如經依法公告變更，應以公告變更者為準，不再另行通知。…」等語，故原告購買系爭109-23、109-47地號土地後，於91年間興建系爭建物前，依法應先向建築主管機關申請指定建築線及建造執照，乃原告並未依法申請指定建築線及建造執照，即自行在系爭109-21、109-23、109-45、109-47地號土地上興建違章建築（即系爭建物），原告自不得以其自身之違法行為主張信賴保護原則之適用。
㈣被告以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並勒令停止在「綠園道
用地」從事金屬製品製造業之使用行為，並無違法：
1.都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建
築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以
下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。……」2.被告於106年1月11日工廠勘查時，查獲原告在系爭建物經營「裕隆螺絲廠」從事金屬製品製造業之使用行為，依據彰化市○○000○0○00○○市○○○○0000000000號函及其附件所載，系爭建物坐落土地使用分區為彰化市○市○○○○○○區○000○00○000○00○號土地）及綠園道用地（109-45、
109-47地號土地），系爭建物坐落在綠園道用地部分，已妨礙綠園道用地之使用，違反都市計畫法第51條規定，被告依同法第79條第1項規定以原處分裁處原告罰鍰6萬元，並勒令停止於綠園道用地從事金屬製品製造業之使用行為，於法實屬有據。
3.至於原告主張：系爭土地左右500公尺，多有在所謂「綠園
道用地」上興建建築物，有景宗街第一次通盤檢討地形圖、景宗街地籍及建照分布圖可稽。被告僅就原告使用部分裁罰，違反行政程序法第6條行政行為，非有正當理由，不得為
差別待遇之規定乙節。按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平
等原則。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」。系爭建物及109-45、109-47地號土地既屬違規使用，要無主張被告未同時對其他違規為處分而認為原處分違反平等原則之理。
㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併此敘明。
六、結論：原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中　　華　　民　　國　　107　　年　　11　　月　　22 　日臺中高等行政法院第二庭
審判長法官　林　秋　華
法 官　莊 金 昌
法 官　陳 文　燦
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　　年　　11　　月　　22 　日書記官　林 昱 妏