臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)107年度訴字第187號
關鍵資訊
- 裁判案由土壤及地下水污染整治法
- 案件類型行政
- 審判法院臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
- 裁判日期108 年 02 月 13 日
臺中高等行政法院判決 107年度訴字第187號108年1月23日辯論終結原 告 登吉企業有限公司 兼代表人 曾閔鴻 共 同 訴訟代理人 蕭博仁 律師 被 告 彰化縣政府 代 表 人 王惠美 訴訟代理人 張朝凱 何嘉昇 律師 輔助參加人 行政院環境保護署 代 表 人 張子敬 訴訟代理人 許正雄 吳淑娟 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國107年5月30日環署訴字第1070026840號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰ 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項： ㈠本件被告代表人於訴訟繫屬中變更為王惠美，已據其具狀聲明承受訴訟（見本院卷第481頁）；而輔助參加人代表人亦 變更為張子敬，並經聲明承受原代表人之訴訟上地位（見本院卷第483頁），經核無不合，應予准許。 ㈡本件判決格式參酌司法院新近推行之高等行政法院裁判簡化方案，僅記載兩造陳述事實之爭點核心要旨，並將判決相關之法令條文附錄於後，合先敘明。 二、爭訟概要： ㈠緣附表所示坐落彰化縣鹿港鎮頂和段、鹿犁段、鹿鳳段等43筆農地（下稱系爭43筆農地）前經檢測發現遭受銅、鋅、鎳、鉻等重金屬污染，超過土壤污染管制標準，因尚未查明實際污染行為人，被告乃先行以民國103年11月10日府授環水 字第1030370186號公告、103年12月5日府授環水字第1030397476號公告、104年2月2日府授環水字第1040024753號公告 、104年12月10日府授環水字第1040411893號公告將系爭43 筆農地列為土壤污染控制場址及管制區。繼經臺灣彰化地方法院檢察署檢察官於103年4月23日會同輔助參加人所屬環境督察總隊中區環境督察大隊執行聯合稽查，查獲原告登吉企業有限公司（下稱登吉公司）與訴外人榮通工業有限公司（更名前為合信工業有限公司）、振昇工業有限公司、茂琳企業有限公司、元鋒實業有限公司等5家公司皆有繞流排放未 經處理含有銅、鋅、鎳、鉻等重金屬之電鍍廢水至農田灌溉渠道之洋子厝溪內，致引灌該水源之系爭43筆農地受上開重金屬污染，足認原告登吉公司等5家公司係共同污染行為人 ，旋以106年7月10日府授環水字第1060196371號公告原告登吉公司等5家公司均為上開43筆農田之污染行為人確定在案 。 ㈡嗣經被告執行系爭43筆農地污染土壤整治計畫措施後，經核算已支付金額並查估將來代履行之有關必要費用數額後，以106年9月30日府授環水字第1060334362A號函（下稱原處分 ）命原告登吉公司及其負責人即原告曾閔鴻應連帶繳納代履行農地污染整治費用及作物剷除銷燬費用新臺幣（下同）34,533,060元。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 三、本件原告起訴主張及聲明略以： ㈠被告公告系爭43筆農地為土壤污染場址之時間為103年11月10日至104年12月10日，自應就原告登吉公司於該期間內之廢水所含超出管制標準之重金屬種類詳細調查認定。況且公告所列土地範圍包含鹿港鎮、福興鄉、和美鎮、彰化市等地，則何者與本件有關，仍應詳細指明。被告雖以106年7月10日府授環水字第1060196371A號函將原告登吉公司及其他公司 列為污染行為人，但未就各該污染行為人所排放廢水中所含何種重金屬超出管制標準予以區分，自未能據此驟然為不利原告之認定。 ㈡按行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，且刑事判決與行政處分亦可各自認定事實。惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞處罰，二者應屬一致。是以，被告所提之刑事判決僅係協商判決，其就原告登吉公司排放何種超出管制標準金屬，與系爭43筆農地之污染是否具有因果關係，並無實質認定。依最高行政法院75年判字第309號判例意旨，本件行政 裁罰仍應依證據實質調查認定，而未能僅以推測之詞予以裁罰。再者，被告雖援引臺灣彰化地方法院103年度訴字第530號刑事判決所附起訴書所載之犯罪事實貳部分，以認定原告登吉公司為污染行為人云云。惟依據該起訴書所載犯罪事實、貳、四部分：「登吉公司部分：且所排放上開廢水所含之有害健康物質之鎳、鉛等重金屬含量，均嚴重超出放流水標準」等記載可知，原告登吉公司所排放廢水所含超出管制標準之重金屬為鎳及鉛，顯與系爭43筆農地之污染土壤所含金屬種類有違。而對照彰化縣小新圳灌溉小組污染農地公告污染控制場址相關資訊表所載示之各筆污染農地土壤污染物，可知僅彰化縣○○鎮○○段000○號農地含有鎳，其餘各筆 污染農地則含銅、鋅、鉻等污染物。從而，被告未釐清原告登吉公司所排放廢水所含超出管制標準之重金屬與大多數之污染農田所含污染重金屬有所不同，且無因果關係，原處分認定事實顯有率斷，不符明確性原則，違反行政程序法第4 條、第5條、第9條等規定。 ㈢原告登吉公司於96年2月1日遭查獲排放超過管制標準之廢水含有「鉻」，但經裁罰後已改善，且當時系爭43筆農地並無公告污染管制。繼於98年4月15日雖遭查獲排放超過管制標 準廢水含有「銅、鋅、鎳」，但裁罰後亦已改善，且當時系爭43筆農地仍未公告污染管制。原告登吉公司嗣後於103年2月27日所遭查獲排放廢水所含超出管制標準之金屬種類為鎳，而系爭土地係於103年11月10日至104年12月10日才公告列入污染管制。且僅有序號19「彰化縣○○鎮○○段000○號 」農地含有「鎳」，其餘污染農地則含銅、鋅、鉻等污染物，則該些農地應認定與原告登吉公司所排放廢水無因果關係。被告雖曾於訴願答辯書中就支出費用提出說明云云，但所指費用係整個總計畫之經費（包含尚未執行之部分），卻未釐清各農地所花費之整治經費，且就上開情形並未注意，顯有違背行政明確性原則，且有違反行政程序法第4條、第5條、第9條規定。 ㈣被告雖謂於103年3月16日至4月19日曾對原告登吉公司進行9次檢測，然其中3月16日、3月19日並無測出超出管制標準之情形，且4月19日並無檢測出銅、鋅數值，被告並非長時期 檢測，而僅係短暫時間之資料。又距系爭43筆農地經公告為土壤污染場址公告之時間「103年11月10日至104年12月10日」，相隔半年之久，仍未能直接認定系爭43筆農地之污染是由原告登吉公司排放廢水所致。又依據被告所提彰化縣環境保護局檢測報告可知，僅有4月24日有檢測出銅、鋅數值， 但廢水中和槽之濃度低於放流水之濃度，仍未能證明放水流所含之銅、鋅，完全由原告登吉公司所排放。且系爭土地係於「103年11月10日至104年12月10日」才公告列入污染管制，而與檢測時間相差半年之久，仍未能證明系爭土地污染即是原告登吉公司所致。況且，依據刑事判決僅認定原告登吉公司廢水含鎳超出管制標準，亦無法認定其廢水長期含有超出管制標準之銅、鋅重金屬。 ㈤水往低處流為常態，而水逆向往上流顯屬變態事實，則被告就一天之中究竟水逆向流之次數，與抽水機抽取逆向水流之時間是否吻合，被告仍須提出舉證，未能僅憑單日時間畫面驟然為原告不利處分之認定。從而，被告仍應提出所公告與本件所涉之系爭43筆農地自89年以來之土壤檢測稽查紀錄，釐清系爭43筆農地係於何時遭污染，且所含超出管制標準之金屬種類為何。 ㈥被告提出之支出費用表項次2（乙子計畫）之支付金額欄位 說明略謂：包含耕犁工法改善費用、排客土工程相關改善費用（若需採排客土法）、排客土TCLP檢測費用（若需採排客土法者）等語，可知，該項次之金額顯非屬目前實際所支付金額。然被告竟將未實際執行之費用計入原告應繳納之費用，更不當估算支出之費用，逕以原處分命原告負擔與發包契約價金幾乎等同之高額整治費用，顯有違反一般行政原則，而有違誤不當等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。 四、被告答辯及聲明略謂： ㈠原告自89年1月間起，將暗管一端接於廢水貯槽內，另一端 設於合法排放口之旁，繞過廢水處理設施、流量表與環保機關採驗水口，直接將未經處理之電鍍原廢水放流入洋子厝溪，繼自102年8月間起，改以「轉換方向之L形管」（指自行 裁製之L形塑膠水管）及「軟管」（指活動式塑膠水管）繞 過原設置之廢水處理單元後，再以活動可拆卸式之塑膠水管，經由合法放流口排入洋子厝溪（下稱第2條暗管），第2條暗管之方式有二：其一將原廢水以「轉換方向之L形管」直 接排入中和槽之處理單元（即跳過膠凝槽之處理單元）；其二為將原廢水以「軟管」連接中和槽溢流口，直接排入混凝槽之處理單元（即跳過膠凝槽及中和槽之處理單元），以上開2種方式混用，繞過原設置之廢水處理單元後，再以活動 可拆卸式之塑膠水管，連接至合法排放口，經由放流口排入洋子厝溪。上開非法繞流所跳過之膠凝槽處理單元即係處理重金屬之過程，跳過此一處理單元則原廢水所含之重金屬均未處理，其水質與原廢水無異。臺灣彰化地方法院檢察署檢察官於103年4月23日會同輔助參加人所屬環境督察總隊中區環境督察大隊查獲上情，經調查發現原告登吉公司與其他之榮通公司等5家公司長期排放廢水至洋子厝溪內，致引用洋 子厝溪為灌溉水源，坐落彰化縣鹿港鎮頂和段、鹿犁段、鹿鳳段之系爭43筆農地（總面積5.8243公頃）遭受重金屬銅、鋅、鎳、鉻之污染，超過土壤污染管制標準。被告乃作成106年7月10日府授環水字第1060196371號公告認定原告登吉公司為污染行為人，復依土壤及地下水污染整治法第43條第1 項、第3項、第9項及行政執行法第29條規定，以原處分命原告登吉公司等5家公司暨其負責人連帶繳納費用3,453萬3,060元，於法並無不合。 ㈡原告雖引用刑事判決所附檢察官起訴書所載，主張其非法排放廢水所含超出管制標準之重金屬僅有鎳及鉛，與本件其他污染物銅、鋅、鉻不同，各系爭43筆農地除鹿鳳段779地號 農地外，受污染之污染物為銅、鋅、鉻有異，原告登吉公司非其污染行為人云云。惟： 1.被告業以106年7月10日府授環水字第1060196371號公告，認定原告登吉公司及訴外人榮通公司、振昇公司、茂琳公司、元鋒公司等5家公司為系爭43筆農地之污染行為人， 原告登吉公司對於污染行為人之公告並未表示不服，而有實質確定力，故本件就原告登吉公司是否為污染行為人乙節，應無庸重新審理。 2.起訴書係載稱「登吉公司部分：……上開廢水所含有之有害健康物質之鎳、鉛等重金屬含量，均嚴重超出放流水標準」，並未認定原告登吉公司非法排放之電鍍廢水僅含有鎳、鉛。且起訴書雖載稱原告排放廢水「所含之有害健康物質之鎳、鉛等重金屬含量，均嚴重超出放流水標準」等語，然參該起訴書證據清單「一、共通證據編號三」所列於103年4月19日、20日之採樣總表與檢測報告，該報告檢測重金屬項目僅有鎳與鉻，且原告本身為電鍍業，製程應無使用重金屬鉛，且相關檢測報告亦無檢測重金屬鉛。是以，上開刑事起訴書所稱原告排放廢水所含之重金屬「鎳、鉛」等重金屬，應係「鎳、鉻」之誤植，更非表示原告非法排放廢水中銅、鋅、鉻等重金屬並未超過放流水標準。原告上開辯詞，顯屬誤解，不足為採。 3.依原告登吉公司所申請之水污染防治措施計畫及水污染防治許可證內容可知，原告登吉公司製程所含有之重金屬確實包括鎳、銅、鋅、鉻等重金屬。再依被告環保局歷年稽查結果顯示，原告登吉公司曾分別於96年2月1日遭查獲排放之廢水中鉻含量超過放流水標準、98年4月15日遭查獲 排放之廢水中銅、鋅、鎳含量超過放流水標準、103年2月27日遭查獲排放之廢水中鎳含量超過放流水標準，均與本件受污染農地之污染物質相同。 4.依前開臺灣彰化地方檢察署起訴書證據清單所附「六、登吉公司部分：……十一」該署103年4月19日勘驗筆錄暨照片顯示，103年4月19日19時56分，原告登吉公司在彰化縣鹿港鎮彰頂路與環河街口之道路側溝人孔蓋內之放流管線排放青綠色電鍍廢水，且有濃烈之刺鼻味；103年4月19日20時50分，原告登吉公司在彰化縣鹿港鎮彰頂路與環河街口之道路側溝人孔蓋內之放流管線排放藍白色電鍍廢水等情，可知其排放之電鍍廢水之成分並非均屬相同，會因實際電鍍作業不同而排放不同重金屬之電鍍廢水，是以，縱然臺灣彰化地方法院檢察署檢察官會同輔助參加人所屬環境督察總隊中區環境督察大隊在103年4月23日稽查時採樣之廢水僅部分重金屬含量超過放流水標準，亦難以即稱原告登吉公司所非法排放之重金屬物質僅有鎳。 5.中區督察大隊於103年3月16至4月19日間監控原告公司時 ，採樣檢測其道路側溝水質，發現其銅、鋅、鉻均逾越放流水標準（銅：3.0mg/L、鋅：5.0mg/L、鉻：2.0mg/L） 。再於103年4月23日現場稽查時，經採樣其中和槽、放流口廢水檢驗後發現，所含銅濃度為6.62mg/L、12.0mg/L、鋅濃度為5.67mg/L、9.30mg/L、鉻濃度為27.3mg/L、50.1mg/L，亦係超過放流水標準。 6.參酌原告之水污染防措施計畫及水污染防治許可證記載原告製程使用之物質包括銅、鋅、鉻，以及原告歷年遭裁罰之紀錄等資料可知，原告所非法排放之物質確實包括銅、鋅、鉻等重金屬。 ㈢原告雖主張本件整治費用之計算方式應就各筆農地實際費用逐一列出，並考量僅有一筆農地係重金屬鎳超出管制標準，而未能將全部之整治費用逕命原告負擔云云，惟： 1.原告所排放廢水之污染物並非僅有鎳，而係包括銅、鋅、鉻等重金屬。是以，原告主張僅須負擔鹿鳳段779地號農 地之整治費用，即非可採。 2.本件命原告連帶繳納費用內容如下： ⑴「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫-134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等灌區-調查及改善」 （甲子計畫）：本計畫目前仍在執行中，計畫執行之補充調查面積為26.60公頃，整治面積約11公頃，其中應 向原告登吉公司與榮通公司、茂琳公司、振昇公司、元鋒公司等共同求償之標的面積約0.5417公頃，總計畫契約價金24,755,520元。依契約價金比例攤提估算（與本件污染行為有關之面積為0.5417公頃），原告應負擔之費用為612,860元。 ⑵「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫-134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等灌區-調查及改善」 （乙子計畫）：本計畫目前仍在執行中，計畫執行之補充調查面積29.16公頃，總整治面積約23公頃，其中應 向原告登吉公司與榮通公司、茂琳公司、振昇公司、元鋒公司等共同求償標的約4.5168公頃，總計畫契約價金27,435,500元。依契約價金比例攤提估算（與本件污染行為有關之面積為4.5168公頃），原告應負擔之費用為26,892,877元 ⑶「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫-134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等灌區-監督及驗證」 ：本計畫係針對前揭「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫-134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等灌區-調查及改善」（甲、乙子計畫）執行整治過程監 督及驗證作業，目前仍在執行中。計畫執行之監督驗證面積55.76公頃，總計畫契約價金12,256,655元，依契 約價金比例攤提估算（計畫執行面積55.76公頃，與本 件污染行為有關之面積約為5.0585公頃），原告應負擔之費用為1,111,913元。 ⑷「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫-東 西二圳等灌區-調查及改善」（甲子計畫）：本計畫目 前仍在執行中，計畫執行之補充調查面積為32.60公頃 ，總整治面積為約32.60公頃，其中與本件污染行為有 關之面積約為0.7658公頃，總計畫契約價金43,660,000元。依契約價金比例攤提估算，原告應負擔之費用為4,990,554元。 ⑸「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫-鐵 山、嘉犁等灌區-監督及驗證」：本計畫係針對前揭「 彰化縣農地土壤污染控制址適當措施改善計畫-東西二 圳等灌區-調查及善」（甲子計畫）執行整治過程之監 督及驗證作業，目前仍在執行中，計畫執行之監督驗證執行面積106公頃，總計畫契約價金28,000,000元，依 契約價金比例攤提估算（計畫執行面積106公頃，與本 件污染行為有關之面積約為0.7658公頃），原告應負擔之費用為202,287元。 ⑹農作物剷除銷燬補償費及剷除工資：前揭43筆農地共16筆水稻需進行剷除銷燬，剷除銷燬補償費用第2期作水 稻單價175,000元/公頃、約剷除2.4726公頃，剷除銷燬補償及剷除工資費用為538,876元，8筆雜作、約剷除0.7936公頃，剷除銷燬補償及剷除工資費用為183,693元 ，合計原告應負擔之費用為722,569元。 ⑺綜上，合計原告應繳納農地污染整治費用及作物剷除銷燬費用共計為34,533,060元等語。並聲明判決駁回原告之訴。 五、輔助參加人陳述略以： ㈠原告登吉公司被查獲繞流排放原廢水入洋子厝溪，其注入位置雖在水利會汲水口下方，但因受漲退潮的特殊自然現象，溪水會往前方推送。且廢水排放處，河流流速很慢，距海邊尚3公里左右，水會先囤積河流內，漲潮時水位往上推，不 是說廢水放流那一瞬間有漲潮才會往前推，所以說原告等5 家公司都將廢水繞流排放都在該處，廢水會稍微滯留，漲潮時就會再往上推。水利會自洋子厝溪汲取水源，透過小新圳導引到後面的農田。灌溉時都會取水，尤其是漲潮時取水量會比較大。 ㈡從污泥申報量來看，自95年開始，幾乎是污泥沒有產出，可知廢水係處理不好，除了設備關係，一部分係偷排出去的。其實鍍銅、鎳、鋅、鉻的設備都存在，而在監控的資料，幾乎所有的污染物都存在，從所排放的水裡面，有幾次沒有採樣到銅，但從監控的資料，幾乎都有採樣到銅。在稽查時有在放流口及中和槽採樣，都含有銅、鋅、鎳、鉻等語。 六、本件兩造爭點為：被告認定已經公告為土壤污染控制場址及管制區之系爭43筆農地，係因原告登吉公司及訴外人榮通公司、振昇公司、茂琳公司、元鋒公司等5家公司繞流排放未 處理之電鍍廢水至農田灌既渠道之洋子厝溪內，致該水源遭受銅、鋅、鎳、鉻等重金屬污染，使引灌之系爭43筆農地土地受上開重金屬污染，而將原告登吉公司等5家公司公告為 系爭43筆農地之污染行為人，並作成原處分命原告登吉公司及其負責人即原告曾閔鴻就執行系爭43筆農地土壤污染整治計畫措施所需之必要整治費用34,533,060元應連帶繳納，認事用法有無違誤？ 七、本院判斷如下： ㈠前提事實： 系爭43筆農地前經檢測結果，發現受銅、鋅、鎳、鉻等重金屬污染，超過土壤污染管制標準，在繼續查明污染行為人之前，先行作成公告系爭43筆農地為土壤污染控制場址及管制區之行政處分確定後，繼經臺灣彰化地方法院檢察署檢察官會同輔助參加人所屬環境督察總隊中區環境督察大隊查獲原告登吉公司與訴外人榮通公司、振昇公司、茂琳公司、元鋒公司等5家公司皆有繞流排放未經處理含有銅、鋅、鎳、鉻 等重金屬之電鍍廢水至農田灌溉渠道之洋子厝溪內，導致引灌該農田灌溉水源之系爭43筆農地受上開重金屬污染，超過管制標準，檢察官並對於原告登吉公司實際負責人曾明中觸犯污染土壤、水體罪及修正前水污染防治法第35條申報不實等罪嫌，及原告登吉公司就其實際負責人所犯之罪併負刑事責任部分予以起訴，而經臺灣彰化地方法院以103年度訴字 第530號刑事判決原告登吉公司實際負責人曾明中及原告登 吉公司罪刑確定在案，被告亦將原告登吉公司與訴外人榮通公司、振昇公司、茂琳公司、元鋒公司等5家公司公告為系 爭43筆農地之共同污染行為人確定在案。被告隨後作成原處分命原告登吉公司及其負責人即原告曾閔鴻應連帶繳納因執行系爭43筆農地土壤污染整治計畫措施所需之農地污染整治費用及作物剷除銷燬費用計34,533,060元，原告不服提訴願經決定予以駁回等情，有卷附系爭43筆農地之採樣、檢測、驗證及整治彙整資料（見併卷外放之系爭43筆農地受污染證據資料卷第157至162頁）、被告103年11月10日府授環水字 第1030370186號、103年12月5日府授環水字第1030397476號、104年2月2日府授環水字第1040024753號及104年12月10日府授環水字第1040411893號公告（分見本院卷第129至131頁、第133至147頁、第149至156頁及第157至161頁）、被告106年7月10日府授環水字第1060196371號公告（見本院卷第167至170頁）、臺灣彰化地方法院103年度訴字第530號刑事判決及臺灣彰化地方法院檢察署檢察官起訴書（見本院卷第177至224頁）、系爭43筆農地土壤重金屬整治經費相關證據資料及配置明細支出說明表（見訴願卷第56頁至64頁及本院卷第303至305頁）、原告登吉公司繞流排放電鍍廢水注入洋子厝溪之現場位置及實況照片（見訴願卷第50至55頁）、環保署中區督察大隊督察紀錄及稽查現場照片（分見本院卷第439至447頁及訴願卷第31至39頁）、彰化縣環境保護局檢測報告及樣品資料對照表（見本院卷第449至462頁）、原處分（見本院卷第171至174頁）、行政院環境保護署107年5月30日環署訴字第1070026840號訴願決定（見本院卷第57至83頁）等件可稽，堪予認定。 ㈡原告雖以前開情詞資以主張原處分違法應予撤銷云云。惟：1.依土壤及地下水污染整治法第12條、第13條、第43條第1 項、第3項及第9項等規定，足見主管機關就轄區內有土壤污染之虞之場址進行查證結果，經確認其污染來源，且經檢測受污染土壤其污染物濃度達土壤污染管制標準者，應將該污染之場址公告為土壤污染控制場址，並命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染 控制計畫。惟如污染行為人或潛在污染責任人不明時，直轄市、縣（市）主管機關亦得視財務狀況及場址實際狀況，先行採取適當之改善措施，且為避免影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，以及減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取移除或清理污染物等必要之應變措施，其因此所支出之費用，得於查明污染行為人（公司組織）後，限期命該污染行為人（及其負責人）繳納該費用。又因污染行為人為污染之最終責任主體，就其因洩漏、棄置、非法排放、灌注污染物或未依法令規定清理污染物等行為，造成土壤污染或使他人受損害，負最終之污染控制、整治或賠償責任。是控制場址土壤污染控制計畫之訂定及實施，其最終責任主體為污染行為人，倘數個污染行為人違規排放廢水共同對土壤造成同一污染結果，因其行為關連共同，而造成同一損害結果，事實上難以切割各自應負之行政法上責任，故不區分數污染行為人各自造成同一土壤污染結果之比例多寡，而明定數污染行為人對於主管機關採取必要改善措施或應變措施所支出之費用，應與其負責人負連帶清償責任（最高行政法院105年度判字第671號判決意旨參照）。 2.經查：系爭43筆農地經檢測其土壤中所含重金屬（各筆土地所含重金屬元素詳如附表所示）超出食用作物土壤污染管制標準，既經被告作成公告為土壤污染控制場址及管制區之行政處分，自發生應予整治之規制效果，並形成原處分之構成要件效力，被告自應以系爭43筆農地之土壤污染控制場址及管制區公告為基礎，作成命污染行為人負擔改善措施必要費用之行政處分。再者，被告於作成原處分之前，經認定原告登吉公司與訴外人榮通公司、振昇公司、茂琳公司、元鋒公司等5家公司均屬系爭43筆農地之污染 行為人後，而以106年7月10日府授環水字第1060196371號公告規制為系爭43筆農地污染行為人之法律效果，原告並未循序就該公告提起行政爭訟，該公告已發生存續力，未經權限機關為撤銷或變更，行政法院審理本案訴訟標的（原處分）時本應予以尊重，無由任意否定其規制之法律效果。 3.本件原告登吉公司設廠從事金屬電鍍業務，原告曾閔鴻為其負責人，有原告登吉公司基本資料在卷可憑（見本院卷第87頁）。又原告登吉公司自89年1月間起，其實際負責 人曾明中繞過廢水處理設施、流量表及採樣口，埋設暗管，直接將未經處理之電鍍原廢水排入洋子厝溪內，繼因風聞檢警加強查緝偷排電鍍原廢水，乃拆除原裝置之舊暗管設施，改以L形塑膠水管及活動式塑膠水軟管繞過其廢水 處理單元後，使用可活動拆卸式之軟質塑膠水管，將登吉公司產生未經完全處理之電鍍廢水非法放流入洋子厝溪內等事實，迭據原告登吉公司之實際負責人曾明中於103年4月24日警詢時陳稱：「問：本警察隊於103年4月23日持臺灣彰化地方法院103年聲搜字000562號搜索票，前往彰化 縣○○鎮○○里○○路000巷00號『登吉企業有限公司』 搜索，當時你是否在場？正在做何事情？答：我有在現場。我正在做工作。」「問：你任職公司名稱為何？擔任何職務？年資為何？於公司?負責那些工作？答：『登吉企 業有限公司』。我是實際負責人，陳連生是掛名的負責人。我負責公司內廢水的操作及工廠內的各種事務都是我在處理的。」「問：貴公司營業至今共有幾年？一切事物由誰負責統籌？答：89年開始到現在共4年。負責人都掛在 陳連生名下，他只負責載運貨物，公司內部都是我在統籌。」「問：貴公司營運項目內容為何？答：電鍍衛浴設備，鍍銅。」「問：貴公司放流水、回收水、P H值檢測都 由何人負責管理？填寫數據？答：都是我在管理。我在填寫。」「問：貴公司是否有非法繞流情形？答：我們公司有偷排，公司的電鍍廢水都會先儲存在二樓的5桶六公噸 容量的黑色桶子內，再注入廢水處理槽處理，每天所產生的電鍍廢水大約是35噸左右，白天8點到18點左右都有在 合法處理廢水大約20噸左右，其他沒有處理的電鍍廢水約15噸左右就會利用晚上18點以後開始偷排，我會從電鍍廢水的原水槽然後接上活動式的塑膠管線，然後從公司的排放口直接排放出去。」「問：公司內部是否有埋設暗管？何時偷埋的？答：公司在89年成立就在工廠內有埋設暗管，因為去年檢察機關有在查電鍍廠，因為害怕會被查緝，所以自己在今年2月左右，我和公司的外勞就把暗管挖掉 了，所以現在公司沒有暗管，都直接從公司的排放口排出。」「問：貴公司電鍍過程是否有使用到毒性化學物質？是否有依規定申報？答：三氧化酪。有申報。」「問：以上所言是否實在？有無意見陳述、補充？答：實在。我承認我們公司有將未處理的電鍍廢水偷排出去，我都會配合檢察官調查，我做錯了希望請檢察官一次改過自新的機會，工廠的廢水處理部份我會重新做過，重新再向環保機關再申請牌照。」等語，有警詢筆錄在卷可稽（見臺灣彰化地方法院檢察署103年度他字第164號卷四第67至69頁，影本見外放系爭43筆農地受污染證據資料卷第4至6頁）。復於當日檢察官復行偵訊時供承：「問：警詢所述是否實在？答：是。」「問：是否為登吉公司的負責人？答：我是實際負責經營，名義負責人是陳連生。」「問：依你在警詢所述，廠區內有埋設暗管及以軟管方式偷排廢水？答：是。」「問：暗管何時埋設？答：89年間開始做時就有埋設暗管。」「問：暗管線路如何？答：暗管是裝在廢水槽內，有裝設開關，廢水是用馬達抽進去暗管，暗管埋設繞過採樣點，再連接合法排放管，一直到103年農曆過年後 才封閉的，是我和外勞一起開挖後，一起將暗管抽除。」「問：軟管偷排原廢水方式為何？答：軟管接到塑膠管，連接排放口，以抽水馬達將水抽到軟管排出。」「問：透過軟管偷排廢水的時間？答：軟管是之前就有了，102年8、9月份就有偷用了，一直用到昨天被查獲，暗管的部分 是從設廠開始用到103年的農曆過年。」「問：軟管偷排 廢水的時間是何時？答：我是利用下班的6點開始排放至 廢水槽的水排光為止，一天約排放10幾噸，白天有正常處理廢水，沒有處理完的，有另一個儲水槽，等到下班時，再將沒有處理的廢水一併偷排出去。」「問：偷排廢水時，都是何人操作？答：都是我一人。」「問：暗管的操作方式？答：水位超過時，馬達就會運作。」「問：暗管排放時間？答：也是利用下班後，每日排放約10幾噸。」「問：暗管何人施作？答：我是叫水電工來做的，但他不知道要埋暗管，他是姓葉，綽號叫葉仔。」「問：廢水槽是否另設置在二樓？答：是，那是違法堆存的。」「問：（提示103年3月19日在掛管處及排放口的檢測報告）為何在掛管處檢驗均逾放流水標準，然於排放口檢驗卻為合格，也就是說既然你暗管已封存，為何檢驗點合格，排放處卻不合格？」「答：我有用清水將排放的廢水沖走，因為我知道那是會去檢驗的點。」「問：為何將暗管封掉？答：因為我有看到新聞，會害怕。」等語，有偵訊筆錄在卷可稽（見臺灣彰化地方法院檢察署103年度他字第164號卷四第61至65頁，影本見外放系爭43筆農地受污染證據資料卷第1至3頁），並經檢察官會同輔助參加人所屬環境督察總隊中區環境督察大隊於103年4月19日及23日稽查確認及履勘繞流排放管線情況屬實，有卷附臺灣彰化地方法院檢察署勘驗筆錄、輔助參加人中區環境督察大隊督察紀錄及現場照片（分見系爭43筆農地受污染證據資料卷第47至60頁及本院卷第435至437頁、第439至447頁）可憑。堪認原告登吉公司自89年間起即有利用繞流排放未經處理之電鍍廢水注入灌溉渠道洋子厝溪內之事證，至為明確。 4.原告雖謂：依臺灣彰化地方法院103年度訴字第530號刑事判決所引檢察官起訴書所載犯罪事實，可見原告登吉公司排放廢水含有超出放流水標準之重金屬為鎳及鉛，則系爭43筆農地除附表序號38之坐落彰化縣○○鎮○○段000○ 號農地含有鎳外，其餘各筆農地係含銅、鋅與鉻等污染物，不能認與原告登吉公司排放廢水間具有因果關係。且被告不能僅以原告登吉公司在系爭43筆農地在公告為土壤污染控制場址之前，曾數次違規排放廢水被檢測含有鉻、銅、鋅、鎳等重金屬，即謂系爭43筆農地土壤受重金屬污染與原告登吉公司間具有相當因果關係云云。惟： ⑴觀諸卷附臺灣彰化地方法院檢察署檢察官103年度偵字 第4057等號起訴書之犯罪事實，固載稱原告登吉公司排放廢水所含超出放流水管制標準之有害人體健康物質為鎳、鉛重金屬云云（見本院卷第187頁）。然對照其證 據清單（見本院卷第211頁）所列樣品檢測報告所載之 重金屬檢測項目為總鉻、六價鉻、銅、鐵、錳、鎳及鋅，並無「鉛」（見併卷外放之系爭43筆農地受污染證據資料卷第10頁正面、第11頁反面至13頁正面），足見該起訴書明顯將鉻誤植為鉛，自不能徒憑上開刑事起訴書及判決書所載之犯罪事實，即謂原告登吉公司排放廢水與洋子厝溪水受銅、鋅及鉻之污染無關。 ⑵復按違規構成要件事實雖無直接證據足資證明，然可應用經驗法則，依已明瞭之間接事實，推定其真偽，是證明應證事實之證據資料，並不以可直接單獨證明之直接證據為限，凡先綜合其他情狀，證明某事實，再由某事實為推理之證明應證事實，而該間接事實與應證事實之間，依經驗法則及論理法則已足推認其有因果關係存在者，自非以直接證明應證事實為必要，易言之，認定違規事實所憑之證據，並不以直接證據為限，即綜合各種間接證據，本於推理作用，為認定違規事實之基礎，如無違背一般經驗法則，尚非法所不許。 ⑶經稽之卷附原告登吉公司水污染防治措施計畫及水污染防治許可證所載（見本院卷第225至259頁），足見其產生之廢水在處理前確實含有鎳、銅、鋅、鉻（六價鉻、總鉻）等重金屬元素至明（見本院卷第234頁）。再參 佐原告先後於96年2月1日、98年4月15日、103年2月27 日違規排放之廢水被查獲裁罰在案，經查各次檢測所含超過放流水管制標準濃度之重金屬元素分別含有鉻（96年2月1日）與銅、鎳、鋅（98年4月15日）及鎳（103年2月27日）之事實，有卷附被告96年4月9日府授環水字 第0960056169號函（見本院卷第261至262頁）、輔助參加人96年2月16日環署督字第0960014745號函（見本院 卷第263至264頁）、輔助參加人所屬中區環境督察大隊96年2月1日稽查督察紀綠（見本院卷第265頁）、96年2月13日琨鼎環境科技股份有限公司水質樣品檢驗報告（見本院卷第266頁）、被告96年3月12日府授環水字第0960038358號函（見本院卷第267頁）、被告98年5月14日府授環水字第0980101443號函檢送裁處書（見本院卷第271至276頁）、被告98年4月28日府授環水字第0980086001號函（見本院卷第278至280頁）、被告103年8月20 日府授環水字第1030266093號函檢送裁處書（見本院卷第285至288頁）、被告103年4月25日府授環水字第1030124294號函（見本院卷289至290頁）及輔助參加人103 年4月7日環署督字第1030028294號函（見本院卷第291 至292頁）、輔助參加人所屬中區環境督察大隊103年2 月27日稽查督察紀綠（見本院卷第293至296頁）、輔助參加人委託環境檢測機構樣品檢驗報告（見本院卷第297至298頁）足按。是原告登吉公司之電鍍製程產生之廢水在處理前既含有銅、鋅、鎳、鉻等重金屬元素，該廢水在處理前明顯含有超出放流水管制標準之上開重金屬，而其自89年間起，積年累月大量將未經處理之廢水逕行繞流排放入洋子厝溪內，對於該灌溉水源造成銅、鋅、鎳、鉻等重金屬之污染，要無疑義。 ⑷又原告登吉公司排放未經處理之廢水注入洋子厝溪之位置雖在水利會汲水口下方，但因在阻水橡皮壩上方，有卷附原告登吉公司繞流排放之管線注入點、監控點與汲水抽水站關係位置示意圖說及相對照實物照片可憑（見本院卷第431頁）。可見原告登吉公司違規排放廢水形 同注入蓄水池內，因擴散現象及受漲退潮影響，其廢水所含重金屬因水流湧盪必然擴及至附近汲水口，對於汲取該污染水源灌溉之系爭43筆農地受銅、鋅、鎳、鉻污染，自具有相當因果關係。 ⑸揆諸土壤及地下水污染整治法43條第1項及行政執行法 第29條之規定，主管機關對於已公告為土壤污染控制場址之土地開始執行整治計畫措施後，自得對應履行義務之污染行為人及其負責人求償已支出之必要費用及查估代履行之費用，命其繳納。查系爭43筆農地之整治措施係跨依「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫-134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等灌區-調查及 改善」（下稱：甲子計畫之1）、「彰化縣農地土壤污 染控制場址適當措施改善計畫- 134筆污染歷程複雜暨 新圳、小新圳等灌區-調查及改善」（下稱：乙子計畫 ）、「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫-134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等灌區-監督及驗 證」（下稱監督及驗證計畫之1）、「彰化縣農地土壤 污染控制場址適當措施改善計畫-東西二圳等灌區-調查及改善」（甲子計畫之2）、「彰化縣農地土壤污染控 制場址適當措施改善計畫-鐵山、嘉犁等灌區-監督及驗證」（下稱監督及驗證計畫之2）等計畫予以合併執行 。其中，①甲子計畫之1部分：調查面積為26.60公頃，整治面積約11公頃，屬於系爭43筆農地者之面積為0.5417公頃，總計畫契約價金24,755,520元，依契約價金比例攤提染行為有關之面積為0.5417公頃），應負擔費用為612,860元。②乙子計畫之1部分：調查面積29.16公 頃，總整治面積約23公頃，屬於系爭43筆農地者之面積為4.5168公頃，總計畫契約價金27,435,500元，依契約價金比例攤提估算，應負擔之費用為26,892,877元。③監督及驗證計畫之1部分：總面積55.76公頃，屬於系爭43筆農地者為5.0585公頃，總計畫契約價金12,256,655元，依契約價金比例攤提估算，應負擔之費用為1,111,913元。④甲子計畫之2部分：面積32.60公頃，總整治 面積32.60公頃，屬於系爭43筆農地者0.7658公頃，總 計畫契約價金43,660,000元，依契約價金比例攤提估算，應負擔之費用為4,990,554元。⑤監督及驗證計畫之2部分：總面積106公頃，屬於系爭43筆農地者為0.7658 公頃，總計畫契約價金28,000,000元，依契約價金比例攤提估算，應負擔費用為202,287元。⑥此外，不在上 開計畫執行範圍而支出之系爭43筆農地之16筆水稻需進行剷除銷燬，剷除銷燬補償費用第2期作水稻單價175,000元/公頃、約剷除2.4726公頃，剷除銷燬補償及剷除 工資費用為538,876元，剷除8筆雜作面積0.7936公頃，剷除銷燬補償及剷除工資費用為183,693元，合計應負 擔費用為722,569元。⑦總計系爭43筆農地污染整治支 出之必要費用為34,533,060元等事實，已據被告提出「彰化縣污染農地適當措施改善計畫134筆污染歷程複雜 暨新圳、小新圳等灌-監督及驗證」工作經費分析表（ 見本院卷第307頁）、彰化縣農地土壤污染控制場址適 當措施改善計畫-東西二圳等灌區範園及改善（甲、乙 ）-甲子計畫「議價後經費配置表」（見本院卷第309頁）、彰化縣污染農地適當措施改善計畫鐵山、嘉犁等灌區-監督及驗證工作經費配置表（議價後）（見本院卷 第311頁）、議價後之經費配置表（見本院卷第303至304頁）、經費預算分析（見本院卷第305至306頁）、彰 化縣103年二期作農作物剷除工資（第一次）經費清冊 （見本院卷第313至318頁）、農作物剷除銷燬補償費及剷除工資（見本院卷第319頁）、整批匯款資料清單（ 見本院卷第322頁）及系爭43筆農地各計畫支出說明（ 見本院卷第325至326頁）在卷可參，經核無訛，自屬信實可據。 ㈢依土壤及地下水污染整治法第43條第9項規定，可見數污染 行為人就共同污染土壤之整治費用負擔，係採取連帶負責制，而非區分責任制。原告登吉公司既足以認為共同污染行為人，並不因尚有其他污染行為人而排除或減輕其應負擔之義務。又有多數違法原因行為競合造成同一污染結果，如不能區別其程度輕重，復無從排除何者非屬有效原因時，即不能任意排除特定污染源不予究責，故該污染結果係全體污染源之共同原因所致者，數個污染原因行為對於同一標的，造成同一污染結果，因其污染結果不可分，數行為人自應共同負責。易言之，土地遭受數個不同事業排放廢水共同污染，致使其土壤檢測重金屬含量達到管制標準值，雖各該廢水所含重金屬元素及含量高低有異，但因不能證明係特定事業廢水獨自所造成，無從排除其他污染源不具因果關係，自應認該污染結果係由全部污染源共同集結所致。故數個污染源違規排放廢水共同對土地形成同一污染結果，因其行為關連共同，造成同一損害結果，無從切割各自應負之行政責任，依據土壤及地下水污染整治法第43條第1項及第9項規定之意旨，數污染行為人自應共同履行整治該受污染土地之行政法上義務，而對於他人代為履行整治義務所支出之相關必要費用，應負連帶清償責任。是故，本件被告認定原告登吉公司為系爭43筆農地之污染行為人，適用土壤及地下水污染整治法第43條第1項、第3項及第9項命原告登吉公司及其負責人即原 告曾閔鴻應就上開整治費用負連帶清償責任，自屬適法有據。 八、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。被告作成原處分命原告2人連帶繳納系爭43筆農地之土壤污染控制場址整治 必要費用34,533,060元，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。 九、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。 十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如 主文。 中 華 民 國 108 年 2 月 13 日臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官 王 德 麟 法 官 林 靜 雯 法 官 蔡 紹 良 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 2 月 13 日書記官 凌 雲 霄 【土壤及地下水污染整治法】 第2條第15款 污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人 ： （一）洩漏或棄置污染物。 （二）非法排放或灌注污染物。 （三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物 。 （四）未依法令規定清理污染物。 第3條 本法所稱主管機關：在中央為輔助參加人；在直 轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。 第5條 本法所定直轄市、縣（市）主管機關之主管事項如下： 一、轄內土壤、底泥及地下水污染預防與整治工作實施 方案、計畫之規劃、訂定及執行。 二、轄內土壤、底泥及地下水污染整治自治法規之訂定 及釋示。 三、轄內土壤及地下水污染預防、監測及整治工作之執 行事項。 四、轄內土壤、底泥及地下水污染預防與整治之研究發 展及宣導。 五、轄內土壤、底泥及地下水污染預防及整治之人員訓 練。 六、其他有關轄內土壤、底泥及地下水污染之管理、預 防及整治。 第12條第2項 前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或 地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直 轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控 制場址（以下簡稱控制場址）。 第13條 控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主 管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市） 主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申 請展延，並以一次為限。 污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計 畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址 實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄 市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控 制計畫，並準用前項規定辦理。 第43條第1項、第3項及第9項 依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污 染責任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用，為依規 定所支出費用之二分之一。（第1項） 污染行為人或潛在污染責任人為公司組織時，直轄市、 縣（市）主管機關得限期命其負責人、持有超過其已發 行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控 制其人事、財務或業務經營之公司或股東繳納前2項費用；污染行為人或潛在污染責任人因合併、分割或其他事 由消滅時，亦同。（第3項） 第1項、第3項及第6項應繳納費用，於繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任。（第9項） 【行政執行法】 第29條 依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為， 其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或 指定人員代履行之。 前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人 繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳 其差額。
