臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)107年度訴字第223號

• 裁判案由: 土壤及地下水污染整治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 108 年 05 月 15 日

臺中高等行政法院判決
107年度訴字第223號108年4月17日辯論終結原 告　振昇工業有限公司

兼 代表人　周振昇
共 同
訴訟代理人　黃文進　律師
被 告　彰化縣政府
代　表　人　王惠美
訴訟代理人　張朝凱
何嘉昇　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國107年5月30日環署訴字第1070015313號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
被告代表人原為魏明谷，嗣變更為王惠美，其已具狀聲明承受訴訟（本院卷433-435頁），依法核無不合，應予准許。
二、事實概要及其證據：
（一）臺灣彰化地方檢察署（下稱彰化地檢署）檢察官於103年4月23日會同環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱中區督察大隊）執行聯合稽查（訴願卷36-47頁之督察紀錄、現
場照片及水質樣品檢測報告），查獲原告振昇工業有限公司（下稱原告，另其負責人下稱原告周振昇，該兩人合稱原告等）與訴外人榮通工業有限公司（更名前為合信工業有限公司，下稱榮通公司）、登吉企業有限公司（下稱登吉公司）、茂琳企業有限公司（下稱茂琳公司）、元鋒實業有限公司（下稱元鋒公司）等5家公司（下稱原告等5家公司）皆有長期繞流排放未經處理含有銅、鋅、鎳、鉻等重金屬之電鍍廢水至農田灌溉渠道之洋子厝溪內，致引灌該水源之農地受上開重金屬污染，惟其污染農地之具體範圍尚未確定。
（二）嗣如附表所示彰化縣鹿港鎮頂和段、鹿犁段、鹿鳳段等43筆農地（下稱系爭43筆農地）經檢測發現遭受銅、鋅、鎳、鉻等重金屬污染，超過土壤污染管制標準，因尚未查明實際污染行為人，被告乃先行以民國103年11月10日府授
環水字第1030370186號公告（本院卷129-131頁，係依被
告環境保護局「103年度彰化縣土壤及地下水污染調查及
查證計畫」調查結果作成）、103年12月5日府授環水字第1030397476號公告（同卷133-147頁，係依行政院環境保
護署【下稱環保署】「全國重金屬高污染潛勢農地之及調查計畫【第3期】調查結果作成）、104年2月2日府授環水字第1040024753號公告（同卷149-156頁，依上述環保署
同一調查計畫調查結果作成）、104年12月10日府授環水
字第1040411893號公告（同卷157-161頁，依被告環境保
護局「104年度彰化縣土壤及地下水污染調查及查證計畫
」辦理「第2批監測農地重金屬監測」調查結果作成）將
系爭43筆農地列為土壤污染控制場址及管制區。被告並以106年7月10日府授環水字第1060196371號公告（本院卷167-170頁之公告含相關資訊）原告等5家公司為系爭43筆農地之污染行為人確定在案。
（三）經被告執行系爭43筆農地污染土壤整治計畫措施後，經核算已支付金額，並查估將來代履行之有關必要費用數額後，以106年9月30日府授環水字第1060334362C號函（下稱
原處分，本院卷171-176頁含送達證書）認定原告為上述
43筆農地之污染行為人之一，其負責人周振昇依法應負連帶責任，同時敘明原告等5家公司因違法共同排放廢水至
洋子厝溪，依法應共同負擔受污染農地之整治責任，依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第2條第15款、第13條第2項、第43條第1項、第3項、第9項規定，由被告採
取適當措施，及行政執行法第29條規定，命原告等5家公
司及其負責人負連帶清償責任繳納代履行費用新臺幣（下同）34,533,060元。
（四）原告等不服，聲明異議（本院卷237頁之聲明異議狀），
經被告認其無理由，加具意見送請環保署處理，經環保署以107年1月2日環署土字第107 0000287A號函為異議決定
駁回（訴願卷54-56頁）。原告等不服，提起訴願，亦遭
決定駁回（本院卷39-51頁之訴願決定書），遂提起本件
行政訴訟（本院卷13-24頁之起訴狀）。
三、原告等主張略以：
（一）被告推論原告為全部污染之行為人，實有違誤：
1、依行政程序法第9條、第36條及第43條規定，行政機關就
其行使之行政程序，應依職權調查證據，對當事人有利及不利事項應一律注意，並應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實。
2、訴願決定認定原告將工業廢水違規排放至洋子厝溪，污染洋子厝溪之水體、底泥及藉由小新圳抽水站抽取洋子厝溪灌溉之小新圳灌溉小組鄰近農地土壤云云。然土壤污染源評估調查及檢測作業應有一定程序，就周遭區域之使用現狀與過去歷史之使用情形，及污染行為人時間、範圍均影響判斷，惟原處分、訴願機關所謂繞流排放之範圍係如何認定？如何認定與原告相關？受污染區域與污染行為時間為何？如何認定土壤檢測金屬濃度超過管制標準之事實與原告行為相關？等情，均未見有任何說明。
3、被告逕依臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）103年度訴
字第530號刑事判決，認定洋子厝溪之污染結果乃原告等5家公司造成，推論原告亦為全部污染之行為人云云，實有違誤。觀上開刑事判決內容，可知原告雖有將放流水排入洋子厝溪排水幹線之渠道，然並未認系爭43筆農地污染與原告放流水有何因果關係，是顯無法依上開刑事判決，逕認系爭43筆農地之污染，確與原告排放流水之行為有因果關係。實則，原告之放流水排入渠道最終為洋子厝溪排水幹線，並未直接排入農田水利會之灌排渠道，此有臺灣省彰化農田水利會95年7月4日彰水管灌字第0950005938號函可稽。
4、原告工廠位處洋子厝溪下游，而小新圳抽水站係位於原告振昇公司工廠之上游，其2者相距約250公尺至300公尺遠
，故原告工廠所排放之廢水顯係流經下游，並未流經上游小新圳抽水站。縱小新圳抽水站抽取洋子厝溪之水體灌溉小新圳灌溉小組鄰近農地，造成農地土壤污染，亦無可能係因原告之排放廢水行為所致。此外，被告未舉證及說明就系爭43筆農地之各筆之污染範圍及情況，土壤檢測金屬濃度超過管制標準之事實，與原告放流行為2者間，有何
因果關係，被告逕認原告同為系爭43筆農地污染行為人，確有不當。
5、又造成農地污染之原因除工業廢水外，尚有可能因土壤本身含有重金屬成分，或土地使用人使用化學肥料含有重金屬成分，而造成重金屬殘留現象。況本件受污染之洋子厝溪自上游至下游頂番婆區域，附近工廠、電鍍廠林立，重金屬污染事件頻傳，此有107年8月31日蘋果日報電子報報導，盈發公司、彰偉公司分別以暗管方式排放含重金屬超標之廢水，顯見洋子厝溪之污染並非僅原告及其他4間公
司所致。且縱使每家工廠排放之廢水處理後均符合放流水標準，惟河流對污染承受有其極限，污染濃度在河川中日積月累，不但造成河川污染，亦可能造成河川地底泥重金屬沉澱，引用河川灌溉之農地亦可能遭受污染。本件受污染之洋子厝溪自上游源頭至下游頂番婆區域，附近工廠林立，被告未探究排放廢水至洋子厝溪之工廠數量是否尚有其他公司，是否均係合法排放，逕依彰化地院103年度訴
字第530號刑事判決，斷認洋子厝溪之污染結果乃原告等5家公司造成，推論原告亦為全部污染之行為人云云，實有違誤不當。
（二）被告逕命原告繳納履行費用34,533,060元，違反比例原則：
1、按最高行政法院100年度判字第1782號判決意旨，行政上
之比例原則係國家為達特定目的而採取某一種方法或措施，必須符合適當性、必要性及狹義比例原則，亦即係規範行政機關有多種合目的之措施時，須選擇侵害最小，且與所欲達成之目的比例相當之手段。
2、縱認原告工廠排放之廢水有污染農地，惟本件原告工廠與其他公司之工廠相比，位置屬較下游，其流經之土地範圍較其他公司為少，所造成之污染範圍自亦較其他公司為小。且本件污染行為人有數人時，應依各該污染行為人造成之污染之時間、範圍、污染量等程度為區別，並應考量污染行為人之公司規模大小為比例分攤，始符比例原則。被告未詳此情，逕命原告繳納全額代履行費用，顯侵害人民財產權過鉅。
3、被告辯稱土污法第43條第9項規定為原告負連帶責任之依
據，並稱行政機關做處分前，必須完全釐清所有可能之污染行為人及負擔比例後始能為處分，實有困難云云，然該規定以連帶責任方式向受處分人為全部請求，無異將釐清責任比例調查義務困難之不利益轉嫁人民。縱使其立法目的與侵害手段間具備正當性，規範上亦有適當性，然土污法以連帶責任方式便利機關行政，並以此侵害人民之財產權過鉅，顯未符侵害最小之必要性原則，亦未符手段所維護公益顯大於侵害之狹義比例原則，實有違公平正義，權責失衡，並有違反憲法第15條規定人民之財產權應予保障。
4、況土污法第43條第9項規定並未免除行政機關之調查義務
，縱未能釐清全部污染行為人，被告仍應就已確認之行為人間，釐清各該連帶債務人應負責之比例，以利日後內部分擔求償時有所依據，被告未詳此情逕為處分，屬處分違背法令。
（三）被告就原告應負擔之整治費用、範圍計算顯有違誤：
1、被告提出「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫-134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等灌區-調查及改
善」（乙子計畫）之總整治面積約23公頃，其中得向原告等5家共同求償標的僅約4.5168公頃，是以被告向原告求
償之標的約僅佔全部整治面積之1/6，然被告向原告請求
之金額幾近總計畫契約價金全部，其求償金額與實際向原告求償之整治土地面積顯然不成比例。雖被告辯稱26,892,877元非計畫之執行費用云云，惟被告確實係以幾近計畫全部估算費用26,892,877元向原告請求，亦認列為命原告給付之範圍，是被告就原告應繳納代履行費用之計算方式，並未考量實際污染面積及污染行為人，逕命原告負擔高額幾近全數整治費用，顯有裁量權濫用之不當。
2、依原處分所述，原告所造成之污染係「洋子厝溪之水體、底泥及藉由小新圳抽水站抽取洋子厝溪灌溉之小新圳灌溉小組鄰近農地土壤等環境」，是原告所造成之農地污染範圍應僅限為小新圳灌溉渠道所灌溉之灌區，不包括其他灌區，然被告所列原告應繳納之代履行費用中，改善計畫除小新圳灌區外，尚包括東西二圳、鐵山、嘉犁等灌區，顯係將非屬小新圳之其他灌區亦包含於整治範圍內，使原告負擔額外責任金額，被告就原告應負擔之整治費用、範圍計算，顯有違誤。
3、被告答辯未清楚敘明水稻、雜作係位於那些農地上，亦未提出證據證明確有實際執行剷除作業，並支出該些費用，僅空泛陳稱43筆農地上有16筆水稻、8筆雜作需剷除銷毀
，並命原告繳納上開費用，有未盡舉證責任之情，訴願決定逕為採納未加詳查，堪有違誤。
（四）原告訴願理由已敘明：「本件污染行為人係『振昇工業有限公司』，訴願人周振昇係振昇工業有限公司之負責人，依土污法第43條第3項規定，主管機關雖得命負責人繳納
應支出之費用，然非謂公司負責人須與公司負連帶清償責任。依土污法第43條第9項規定，應係指倘數個污染行為
人違規排放廢水共同對土壤造成同一污染結果，因其行為關連共同，而造成同一損害結果，事實上難以切割各自應負之行政法上責任時，該多數污染行為人間就應繳納之費用相互負連帶清償責任，非謂公司與負責人均為繳納義務人，而應依土污法第43條第9項規定負連帶清償責任。原
處分機關命訴願人即振昇工業負責人『周振昇』與『振昇工業有限公司』負連帶清償責任之行政處分，亦有不當」等情，然訴願決定未對此部分詳加審酌，逕予裁斷，顯有理由漏未斟酌之違誤。
（五）被告逕依土污法第13條第2項規定為原處分，違反正當法
律程序，應予撤銷：
1、按土污法第13條第1項及第2項規定可知，主管機關覺察有污染情事，且控制場址未經公告為整治場址時，若主管機關知悉污染行為人或潛在污染責任人者，應依第13條第1
項規定，命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成
調查工作及擬訂污染控制計畫；倘主管機關不知悉污染行為人或潛在污染責任人為何人，或義務人拒絕按第1項規
定擬訂污染控制計畫，主管機關始得依第2項規定視財務
狀況及場址實際狀況，採適當措施改善，再依土污法第43條規定請求代履行費用。
2、依本件原處分可知，被告係因與彰化地檢署共同至現場督察查獲原告振昇有違反土污法之行為，故於103年4月23日當時，被告顯已知悉原告乃污染行為人，故被告應先依土污法第13條第1項規定，以行政處分命原告於6個月內完成調查工作並擬訂污染控制計畫，若原告拒為履行，被告始得依同條第2項規定，自行採取適當措施改善後請求代履
行費用。然被告捨此不為，逕自行辦理小新圳鄰近農地污染之整治，並請求代履行費用，顯有違正當法律程序，原處分應予撤銷等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告略以：
（一）原告雖質疑其非法排放之電鍍廢水與系爭受污染土壤間之因果關係云云。惟查，原告明知小新圳渠道為供彰化縣鹿港鎮境內農業用地之主要水源，而小新圳渠道係彰化農田水利會在彰化縣鹿港鎮彰頂路140巷對面設置抽水站，再
藉由海水漲潮時，抽水設備自動開關，抽取洋子厝溪水源至小新圳渠道內，原告卻仍在電鍍過程中，直接放流、排出未經處理之電鍍原廢水進入洋子厝溪內污染農業水源，進而經由抽水站抽水進入小新圳之渠道，經彰化地檢署起訴後，並由原告周振昇於審判程序中認罪，此有彰化地院103年度訴字第530號刑事判決可稽，不容原告事後恣意否認。
（二）原告主張其排放口位在小新圳抽水站抽水口下游處，否認所排放之污染物透過小新圳抽水站進入灌溉渠道進而污染系爭農地土壤云云，惟查：
1、小新圳抽水站因上游水量不足，都靠漲潮才抽取水體，漲潮時水會連同下游水和海水一起抽進去，抽取之灌溉水經鹽分測試顯示確實會抽到海水，業經彰化農田水利會管理渠道人員黃國農於刑事審判程序中到庭詰證在案。次由中區督察大隊所於現場稽查時錄影之檔案資料擷圖可看出，原本漂浮於河面下游處之垃圾隨著河水往上游漂去，可知洋子厝溪於海水漲潮時溪水確實會有迴流之現象。
2、再依空照套匯圖之場址分布圖，亦可證明系爭農地均位於小新圳灌溉渠道區域，引用小新圳抽水站所抽取之灌溉用水，是以本件原告非法排放污染物之行為確實與系爭農地污染有因果關係。至於原告另稱彰化地院刑事判決並未認定原告有污染農地之事實云云，惟查刑事判決所載：「．．．振昇公司．．．將未經處理之電鍍原廢水透過排水道排入洋子厝溪（農業用水源）之行為，對於排水道及洋子厝溪之水體及底泥已造成嚴重污染，而破壞該處之水體生態．．．而洋子厝溪之受污染水體在海水漲潮時，遭小新圳抽水站抽至小新圳灌溉渠道內，造成農地土壤亦受重金屬污染。」足見原告主張，洵非可採。
（三）原告雖主張縱依土污法第43條第9項之規定應負連帶責任
，主管機關仍應釐清其責任比例云云。惟「環境污染事件之責任，往往可能由多數污染行為人共同承擔，要求行政機關作成處分前必須完全釐清所有可能之污染行為人及負擔『比例』後始能為處分實有困難，土污法立法時，即以連帶責任之方式對污染行為人求償，且污染行為人負有終局整治責任（土污法第43條第7項、第8項、第9項規定參
照）」、「因各污染行為人對於主管機關採取必要改善措施或應變措施所支出之費用，應與其等負責人負連帶清償責任，已如前述，是鹿港鎮草港段326、334地號、鹿草段1098、1112、1113地號農地之污染行為人，除上訴人等3
家公司外，雖尚包括啟耀公司，上訴人仍應就該部分農地之全部整治費用負連帶清償責任，是被上訴人估算上訴人與藝松公司、蘇振輝公司應連帶給付之整治費用，竟以3/4之比例計算，自於法有違，惟因行政法院不得超越上訴
人起訴聲明範圍為裁判，仍應維持原處分。原判決雖未指摘及此，惟其維持訴願決定及原處分之結論，尚無不合。」有最高行政法院105年度判字第708號、第709號判決可
參。原告等5家公司長期非法排放電鍍廢水於洋子厝溪內
，致引洋子厝溪灌溉之系爭43筆農地土壤遭受污染，為污染行為人，自應就污染結果負擔終局整治責任。至原告稱應認定分擔比例以利其後續向其他污染行為人內部求償云云，係屬污染行為人彼此間內部分擔之民事爭議，與系爭命繳納費用之公法上義務無關，自不影響原處分合法性判斷。
（四）就本件命繳納費用之計算說明如下：
1、原告質疑乙子計畫之契約價金為27,435,500元、整治面積約23公頃，其中涉及之農地面積為4.5168公頃，但被告命繳納費用為26,892,877元，不成比例云云。惟該計畫所執行之調查農地面積為29.16公頃，其中於該計畫中執行整
治作業之面積約為23公頃，其原因在於部分農地污染情形較嚴重，須採取排客土法進行污染改善作業，無法於該計畫中執行而須事後發包，故前開26,892,877元係被告就涉及相關農地預估可能之排土量所為之估算，並非上開計畫之執行費用，原告就此容有誤會。
2、原告質疑被告命其繳納改善東西二圳、鐵山、嘉犁等灌區農地之費用云云。經查，由於被告於進行適當措施改善時，尚未能釐清各地號之污染行為人，故發包改善時並未以且客觀上無法以相同污染行為人為單位進行發包，而係針對區域上鄰近之農地進行發包。由於頂和段92、93、94、104地號等4筆農地雖屬於小新圳灌區，但因鄰近東西二圳受污染農地，故當時被告係將該4筆農地併同於東西二圳
改善計畫中發包、執行改善措施。至於被告就鐵山、嘉犁等灌區之監督驗證計畫命原告繳納之部分，亦僅係針對併同於該計畫中對該4筆農地改善之監督、驗證費用，原告
對此尚有誤會。
3、另參照被告106年7月10日府授環水字第1060196371號公告之序號6、7、8、10欄位所載及空照套匯圖可知，頂和段92、93、94、104地號農地確實屬於小新圳灌區，且該農地主要污染物質為銅、鋅、鎳3種。另依環保署委託環境檢
測機構樣品檢測報告（採樣日期：103年3月10日）可證，原告所排之廢水含有鋅、銅、鎳等物質，足證原告排放之污染物質與本件土壤污染有關聯性。
4、有關本件農作物剷除銷燬補償費及剷除工資，其中剷除銷燬補償費用共600,201元、剷除工資費用為122,368元，合計原告應負擔之費用為722,569元整。從而，本件原處分
並無原告指摘整治範圍、費用計算不當等違誤。
（五）原告主張土污法第43條第9項所稱之多數義務人，於污染
行為人或潛在污染責任人為公司組織時，並不包括依土污法第43條第3項規定應負責之公司負責人云云。惟按最高
行政法院105年度判字第709號判決意旨：「倘數個污染行為人違規排放廢水共同對土壤造成同一污染結果，因其行為關連共同，而造成同一損害結果，事實上難以切割各自應負之行政法上責任，故土污法第43條第9項規定，不再
區分數污染行為人各自造成同一土壤污染結果之比例多寡，明定數污染行為人對於主管機關採取必要改善措施或應變措施所支出之費用，應與其負責人負連帶清償責任。」原告主張土污法第43條第9項所稱之多數義務人應限縮排
除土污法第43條第3項所列義務人之適用云云，顯屬一己
之見，並無所據。
（六）原告稱被告明知原告為污染行為人，卻未依土污法第13條第1項命原告提出污染控制計畫，逕依第2項自行採取適當措施改善，違反正當法律程序云云。然查：
1、原告固然於103年4月23日遭查獲非法繞流將未經處理之電鍍廢水排入洋子厝溪，然被告於後續仍需調查受污染農地之範圍，並釐清各污染農地之污染行為人為何人，並無可能查獲原告非法繞流後即可當然確定原告所污染之農地範圍。經陸續調查並公告223筆農地為土壤污染控制場址後
，被告為避免污染危害持續擴大，遂於105年3月起開始辦理改善作業。事後經調查確認原告僅為其中系爭43筆農地之污染行為人，乃於106年7月10日修正公告原告等5家公
司為系爭43筆農地之污染行為人，並於106年9月30日以原處分命原告繳納相關費用，自難謂違反正當法律程序。
2、況土污法第13條於99年2月3日修法之立法理由載明：「第2項明定在地主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採
適當措施改善，解決控制場址因污染行為人不明或不提出計畫等因素，而未能有效控制或改善之情況」等語，足見土污法第13條第2項係授權主管機關得為有效控制或改善
土壤污染狀況，以達改善生活環境、維護國民健康之立法目的。至於條文中所稱「污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時」，僅例示未能有效控制或改善土壤或地下水污染之原因，並非限制主管機關不得視實際狀況採取適當措施改善，或僅得於污染行為人不擬定污染控制計畫後方能採取適當措施改善，而放任土壤或地下水污染繼續存在。
（七）彰化縣○○鎮○○段000○000○0○號、鹿犁段455地號、鹿鳳段634、642、643、681、743、744、878地號等10筆
土地因污染濃度較高，需採取排客土法，因超出「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫-134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等灌區-調查及改善」（乙子計畫）
所預估之排土量，而未能於該計畫中進行整治改善，故被告另就此部分進行改善作業等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實欄所載事實，有上開證據可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分是否合法？茲論述如下：
（一）本件應適用之法令：
1、土污法：
⑴第1條規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土
地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」。
⑵第2條第15款規定：「本法用詞，定義如下：．．．十五
、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：．．．（二）非法排放或灌注污染物。．．．。」。
⑶第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境
保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」。
⑷第7條第5項規定：「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取
應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任
人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」。
⑸第12條第1項及第2項規定：「（第1項）各級主管機關對
於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土
壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」。
⑹第13條規定：「（第1項）控制場址未經公告為整治場址
者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，
並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。（第2項）污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」。
⑺第15條第1項第7款規定：「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：．．．七、移除或清理污染物。」。
⑻第43條第1項、第3項、第6項及第9項規定：「（第1項）
依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、
第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直
轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之二分之一。．．．（第3項）污染行為人或潛
在污染責任人為公司組織時，直轄市、縣（市）主管機關得限期命其負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營之公司或股東繳納前2項費用；污染行為人或潛在污
染責任人因合併、分割或其他事由消滅時，亦同。．．．（第6項）依第7條第5項規定支出之應變必要措施費用，
直轄市、縣（市）主管機關得準用第1項及第5項規定，限期命污染行為人、潛在污染責任人、依第三項規定應負責之負責人、公司或股東、場所使用人、管理人或所有人繳納。．．．（第9項）第1項、第3項及第6項應繳納費用，於繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任。」。
2、同法施行細則第10條規定：「（第1項）各級主管機關依
本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。（第2項）前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。（第3項）
第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。（第4項）第1項第5款之污染
情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」。
3、行政執行法：
⑴第9條第1項及第2項規定：「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停
止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」。
⑵第27條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分
，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。（第2項）前項文書，應載明不依
限履行時將予強制執行之意旨。」。
⑶第28條第1項第1款規定：「前條所稱之間接強制方法如下：一、代履行。」。
⑷第29條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分
，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前
項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」。
（二）原告等5家公司因埋設繞流管線，以非法繞流之方式，將
未經處理之電鍍廢水排放至洋子厝溪之農田灌溉渠道內，經彰化地檢署會同中區督察大隊於103年4月23日查獲後，續經調查發現原告等5家公司長期排放廢水至洋子厝溪內
，致引用為灌溉水源之系爭43筆農地遭受銅、鋅、鎳、鉻等重金屬污染，且超過土壤污染管制標準，被告以原處分認定原告為系爭43筆農地之污染行為人，並依土污法第13條第2項、第43條第1項、第3項、第9項及行政執行法第29條規定，命原告等5家公司及其負責人負連帶清償責任繳
納代履行費用34,533,060元等情，已如前述，依上述法令規定及說明，經核無不合。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、被告認定原告為系爭43筆農地之污染行為人，並無違誤：⑴依前揭規定可知，各主管機關對於轄區內有土壤污染之虞之場址進行查證結果，如果認為其污染來源明確，且經檢測受污染土壤其污染物濃度達土壤污染管制標準者，應依土污法第12條第2項及第13條第1項規定，將該污染之場址公告為土壤污染控制場址，並命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫。次按
同法施行細則第10條第1項、第2項規定可知，污染行為人未查明前或無污染行為人時，仍得公告為土壤污染控制場址，是如污染行為人或潛在污染責任人不明時，各主管機關亦得視財務狀況及場址實際狀況，先行採取適當之改善措施，且為避免影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，以及減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取移除或清理污染物等必要之應變措施，其因此所支出之費用，得於查明污染行為人（公司組織）後，限期命該污染行為人（及其負責人）繳納該費用（最高行政法院105年度判字第671號、第637號判決
意旨參照）。
⑵經查，彰化地檢署會同中區督察大隊於103年4月23日執行聯合稽查，查獲原告等5家公司埋設繞流管線，以非法繞
流之方式，將未經處理之電鍍廢水排放至洋子厝溪之農田灌溉渠道內。次經環保署辦理上述「全國重金屬高污染潛勢農地之管制及調查計畫（第3期）」及被告所屬環境保
護局辦理前揭「103年度彰化縣土壤及地下水污染調查及
查證計畫」、「104年度彰化縣土壤及地下水污染調查及
查證計畫」調查結果，發現系爭43筆農地遭受銅、鋅、鎳、鉻等重金屬污染，超過土壤污染管制標準，惟因尚未查明實際污染行為人為何人，被告遂先行上述103年11月10
日、103年12月5日、104年2月2日及104年12月10日公告，將系爭43筆農地列為土壤污染控制場址及管制區。嗣經彰化地院105年5月27日103年度訴字第530號刑事判決原告負責人周振昇犯污染土壤、水體罪及修正前水污染防治法第35條申報不實罪，及原告就其負責人周振昇所犯之罪併負刑事責任部分，係有罪確定在案，被告並以上述106年7月10日公告修正系爭43筆農地之污染行為人為原告等5家公
司，有環保署中區督察大隊之督察紀錄、現場照片及水質樣品檢測報告（訴願卷36-47頁）、被告103年11月10日、103年12月5日、104年2月2日及104年12月10日公告（本院卷129-161頁）、彰化地院103年度訴字第530號刑事判決
（本院卷177-223頁）及被告106年7月10日公告（本院卷
167-170頁含相關資訊）可稽，應堪認定。
⑶原告主張其工廠位處洋子厝溪下游，小新圳抽水站係位於洋子厝溪上游，其所排放之廢水並未流經上游小新圳抽水站，原告排放廢水與系爭43筆農地之污染未具有因果關係云云。惟查，觀諸彰化地院103年度訴字第530號刑事判決所引檢察官起訴書所載犯罪事實（本院卷184、188頁），可知原告周振昇等人係明知且知悉「小新圳渠道」為供彰化縣鹿港鎮境內農業用地主要灌溉水源，而小新圳渠道係彰化農田水利會在彰化縣鹿港鎮彰頂路140巷對面設置抽
水站（又稱小新圳抽水站），再藉由海水漲潮時，抽水設備自動開關，抽取洋仔厝溪水源至小新圳渠道內，卻仍將電鍍廢水排放至洋仔厝溪內等情，有環保署土壤及地下水污染整治基金管理會初步報告資料、環境介質調查結果（本院卷188-191頁）、中區督察大隊督察紀錄、現場照片
及水質樣品檢測報告（訴願卷36-47頁）、證人彰化農田
水利會鹿港工作站員工黃國農之證述筆錄（本院卷191、
441-444頁），核與原告周振昇於103年4月24日之警詢筆
錄及偵訊筆錄自承情節相符（坦承自93年間設廠時即以暗管繞流排放廢水，103年2月18日雖有將該暗管封閉，但仍發現有一部分廢水未達放流水標準等語，本院卷204-206
頁、彰化地檢署103年度他字第164號5卷8-89、107-110頁之警詢筆錄及偵訊筆錄參照）。次觀中區督察大隊103年4月23日督察紀錄（訴願卷36-40頁）、現場採證照片（訴
願卷41-45頁）、彰化縣小新圳灌溉小組污染農地土壤污
染控制場址分布圖（本院卷379頁）及彰化縣環保局與琨
鼎環境科技股份有限公司檢測報告（訴願卷46-47頁）顯
示，原告放流水係含有銅、鎳、總鉻及氰化物等污染物質，核與被告106年7月10日公告所附系爭43筆農地相關資訊（本院卷169-170頁）之土壤污染物：銅、鉻、鋅、鎳等
污染物質相符。又原告排放未經處理之廢水注入洋子厝溪之位置，雖位於小新圳抽水站之下游，然依小新圳抽水站之運作方式，如上游之水量不足，即會靠漲潮上來之水抽取水體，故亦會連同下游之水及海水一起抽取。再由中區督察大隊所於現場稽查時錄影之檔案資料擷圖彩色相片（本院卷445-449頁）可看出，原本漂浮於洋子厝溪河面下
游處之垃圾隨著河水往上游漂去，可知洋子厝溪於海水漲潮時溪水確實會有迴流之現象，核與上述證人彰化農田水利會鹿港工作站員工黃國農之證述情相符。從而，原告違規排放之廢水形同注入蓄水池內，因擴散現象及受漲退潮影響，其廢水所含重金屬因水流湧盪必然擴及至小新圳抽水站附近汲水口，對於汲取該污染水源灌溉之系爭43筆農地受銅、鋅、鎳、鉻污染，自具有相當因果關係。原告所舉臺灣省彰化農田水利會95年7月4日函（本院卷53頁）雖認定原告放流水未直接排入該會灌排渠道，惟該函說明二亦載明原告放流水係有排入洋子厝溪之排水幹線，是該證據仍未能作為原告有利之認定。
⑷又原告主張該刑事判決僅有認定原告排放之廢水進入洋子厝溪內，並未證明原告排放之廢水與系爭43筆農地受污染間具有因果關係云云。惟按違規構成要件事實雖無直接證據足資證明，然可應用經驗法則，依已明瞭之間接事實，推定其真偽，是證明應證事實之證據資料，並不以可直接單獨證明之直接證據為限，凡先綜合其他情狀，證明某事實，再由某事實為推理之證明應證事實，而該間接事實與應證事實之間，依經驗法則及論理法則已足推認其有因果關係存在者，自非以直接證明應證事實為必要。易言之，認定違規事實所憑之證據，並不以直接證據為限，即綜合各種間接證據，本於推理作用，為認定違規事實之基礎，如無違背一般經驗法則，尚非法所不許。依上開證據資料，原告將未經處理之廢水排放入洋仔厝溪內，對於系爭43筆農地之灌溉水源遭受銅、鋅、鎳、鉻等重金屬之污染，要無疑義，原告排放之廢水與系爭43筆農地污染間具有因果關係，應堪認定。至於洋子厝溪上游至下游之番婆地區，是否尚有其他工廠、土地使用人之行為或土壤本身所造成系爭43筆農地污染，此係該等「或有污染行為人」是否應與原告等5家公司及其負責人連帶負責之問題，尚不因
有該等「或有污染行為人」之存在，即免除原告等本件法定責任。是原告主張其非系爭農地全部污染行為人云云，顯有誤解，不足採取。
2、原告主張被告未考量實際污染面積及污染行為人，且將非屬小新圳之其他灌區亦包含於整治範圍內，命原告負擔全數整治費用，被告就其應負擔之整治費用、範圍計算顯有違誤，係裁量濫用云云。然查，系爭43筆農地之整治措施被告係依「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫－134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等灌區－調查及
改善（甲、乙）－甲子計畫契約書」（下稱甲子計畫，本院卷263頁）、「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施
改善計畫－134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等灌區－
調查及改善（甲、乙）－乙子計畫契約書」（下稱乙子計畫，同卷265頁）、「彰化縣農地土壤污染控制場址適當
措施改善計畫－134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等灌
區－監督及驗證契約書」（下稱新圳小新圳監督驗證，同卷261頁）、「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改
善計畫－東西二圳等灌區－調查及改善（甲、乙）－甲子計畫契約書」（下稱東西二圳計畫，同卷269頁）、「彰
化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫－鐵山、嘉犁等灌區－監督及驗證契約書」（下稱鐵山嘉犁監督驗證，同卷267頁，上述契約書另有整冊附卷）等計畫予以合
併執行。且依土污法第43條第1項及行政執行法第29條規
定，主管機關對於已公告為土壤污染控制場址之土地開始執行整治計畫措施後，自得對應履行義務之污染行為人及其負責人求償已支出之必要費用及查估代履行之費用，命其繳納。其中：
⑴甲子計畫部分：調查面積為26.60公頃，整治面積約11公
頃，屬於系爭43筆農地者之面積為0.5417公頃，總計畫契約價金24,755,520元，依契約價金比例攤提污染行為有關之面積為0.5417公頃，應負擔整治支出費用為612,860元
（包括執行補充調查費用、耕犁工法改善費用、自行驗證費用及說明會費用等，同卷271、273頁之編號項次1之支
出說明、365-366頁之經費配置表參照）。
⑵乙子計畫部分：調查面積29.16公頃，總整治面積約23公
頃，屬於系爭43筆農地者之面積為4.5168公頃，總計畫契約價金27,435,500元，依契約價金比例攤提估算，應負擔之費用為26,892,877元（包括耕犁工法改善費用、排客土工程相關改善費用、排客土檢測費用、自行驗證費用及說明會費用等，同卷271、273頁之編號項次1之支同卷271、273頁之編號項次2之支出說明、279-280、367-368頁之經費預算分析）。
⑶新圳、小新圳監督驗證部分：總面積55.76公頃，屬於系
爭43筆農地者為5.0585公頃，總計畫契約價金12,256,655元，依契約價金比例攤提估算，應負擔之費用為1,111,913元（包括整治過程監督及驗證支出費用，同卷271、273
頁之編號項次3之支出說明、369頁之工作經費分析表）。⑷東西二圳計畫部分：面積32.60公頃，總整治面積32.60公頃，屬於系爭43筆農地者0.7658公頃，總計畫契約價金43,660,000元，依契約價金比例攤提估算，應負擔之費用為4,990,554元（包括執行補充調查費用、耕犁工法改善費
用、排客土工程相關改善費用、排客土檢測費用、自行驗證費用及說明會費用等，同卷272-273頁之編號項次4之支出說明、371頁之經費配置表）。
⑸鐵山嘉犁監督驗證部分：總面積106公頃，屬於系爭43筆
農地者為0.7658公頃，總計畫契約價金28,000,000元，依契約價金比例攤提估算，應負擔費用為202,287元（包括
整治過程監督及驗證支出費用，同卷272-273頁之編號項
次5之支出說明、377頁之工作經費配置表）。
⑹不在上開計畫執行範圍而支出之系爭43筆農地之16筆水稻需進行剷除銷燬，剷除銷燬補償費用第2期作水稻單價175,000元/公頃、約剷除2.4726公頃，剷除銷燬補償及剷除
工資費用為538,876元，剷除8筆雜作面積0.7936公頃，剷除銷燬補償及剷除工資費用為183,693元，合計應負擔費
用為722,569元（同卷225-236頁之新竹縣103年2期作農作物剷除工資經費清冊、剷除銷燬補償請領清冊、農作物剷除銷燬補償費及剷除工資、財政部中區國稅局薪資所得扣繳稅額繳款書、補充保險費繳款書、整批匯款資料清單、臺灣銀行匯款申請書回條、272-273頁之編號項次6之支出說明）。
⑺總計系爭43筆農地污染整治支出之必要費用為34,533,060元（計算式：612,860元＋26,892,877元＋1,111,913元＋4,990,554元＋202,287元＋538,876元＋183,693元＝34,533,060元，詳如同卷274頁所載）等事實，除上述證據外
，尚有系爭43筆農地整治詳表（同卷275-276頁）、決標
公告（同卷341-364頁）、議價後之經費配置表（同卷365-366頁）、105年度土壤及地下水污染整治工作補助款計
畫書（同卷373-376頁）、求償費用明細表（同卷387頁）、求償項目計算式說明（同卷389頁），經核有據，且無
違反上述法令規定，自屬採信。原告此項主張即屬無據，應不足採。
3、原告主張其工廠位置屬較下游，放流水流經之土地範圍少，所造成污染範圍小，被告未考量共同污染人間情節不同，逕命原告連帶負擔繳納全額代履行費用34,533,060元，違反比例原則云云，惟查：
⑴按土污法第43條第8項修正之立法理由可知，因污染行為
人為污染之最終責任主體，就其因洩漏、棄置、非法排放、灌注污染物或未依法令規定清理污染物等行為，造成土壤污染或使他人受損害，負最終之污染控制、整治或賠償責任。是控制場址土壤污染控制計畫之訂定及實施，其最終責任主體為污染行為人，倘數個污染行為人違規排放廢水共同對土壤造成同一污染結果，因其行為關連共同，而造成同一損害結果，事實上難以切割各自應負之行政法上責任，故土污法第43條第9項規定，不再區分數污染行為
人各自造成同一土壤污染結果之比例多寡，明定數污染行為人對於主管機關採取必要改善措施或應變措施所支出之費用，應與其負責人負連帶清償責任（最高行政法院105
年度判字第709號、第671號、第637號判決意旨參照）。
⑵是依土污法第43條第9項規定，可知數污染行為人就共同
污染土壤之整治費用負擔，係採取連帶負責制，而非區分責任制。原告既足以認為共同污染行為人，並不因尚有其他污染行為人而排除或減輕其應負擔之義務。易言之，土地遭受數個不同事業排放廢水共同污染，致使其土壤檢測重金屬含量達到管制標準值，雖各該廢水所含重金屬元素及含量高低有異，但因不能證明係特定事業廢水獨自所造成，無從排除其他污染源不具因果關係，自應認該污染結果係由全部污染源共同集結所致。故數個污染源違規排放廢水共同對土地形成同一污染結果，因其行為關連共同，造成同一損害結果，無從切割各自應負之行政責任，依土污法第43條第1項及第9項規定之意旨，數污染行為人自應共同履行整治該受污染土地之行政法上義務，而對於他人代為履行整治義務所支出之相關必要費用，應負連帶清償責任。本件被告認定原告為系爭43筆農地之污染行為人，適用土污法第43條第1項、第3項及第9項命原告及其負責
人周振昇應就上開整治費用負連帶清償責任，自屬適法有據。故原告此項亦有誤解，不可採取。
4、另原告主張：被告於103年4月23日顯已知悉原告為污染行為人，卻未依土污法第13條第1項規定命原告於6個月內完成調查工作並擬訂污染控制計畫，逕依同條第2項規定，
採取適當措施改善後請求代履行費用，違反正當法律程序云云。惟查，被告於103年4月23日查獲原告等5家公司有
違法繞流排放未經處理之電鍍廢水進入洋子厝溪之農田灌溉渠道內，然就系爭廢水污染農地之範圍尚未釐清，僅於後續查證計畫之調查結果，發現農地有遭受銅、鋅、鎳、鉻等重金屬污染，並經被告先以103年11月10日、同年12
月5日、104年2月2日、同年12月10日等公告將受污染之農地列為土壤污染控制場址及管制區，符合土污法第12條第1項及第2項之規定。嗣彰化地院105年5月27日103年度訴
字第530號刑事判決關於原告部分有罪確定後，被告始以106年7月10日公告原告為系爭43筆農地之污染行為人，並
經被告以106年10月6日府授環水字第1060348562C號函（
本院卷485-486頁）附該公告，分別於106年10月12日、13日送達原告等（本院卷489-490頁之送達證書參照）。準
此可知，被告於106年7月10日公告前，尚未能確定系爭43筆農地之污染行為人為何，是被告於103年間陸續發現農
地遭受污染時，該污染行為人或潛在污染責任人仍屬不明，被告依土污法第13條第2項規定，視污染場址實際狀況
，採取適當措施改善，並無違誤。是原告此項主張亦有誤解，不能採取。
六、結論：本件原處分依法核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
中　　華　　民　　國　　108　年　 　5 月 15 日臺中高等行政法院第三庭
審判長法官　王　德 麟
法 官　蔡 紹 良
法 官　詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　108　年　 　5 月 15 日書記官　詹 靜 宜