臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)110年度訴字第173號｜法律人

臺中高等行政法院判決 110年度訴字第173號 111年1月27日辯論終結原告大華上膠廠有限公司代表人羅裕鳳訴訟代理人林孟毅律師蔡亞玲律師被告臺中市政府環境保護局代表人陳宏益訴訟代理人吳佶諭律師上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服臺中市政府中華民國110年7月1日府授法訴字第1090253663號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰主文一、原告之訴駁回。二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項：按行政訴訟法第113條規定：「（第1項）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。……（第3項）訴之撤回，應以書狀為之。……」本件原告之原起訴聲明：「被告109年9月14日中市環空字第1090102790號裁處書（裁處書字號：00-000-000000、00-000-000000，下稱原處分1、原處分2）、限期改善通知書（通知書編號：00-000-000000、00-0000000，下稱原處分3、原處分4）等4件處分及訴願決定均撤銷。」嗣以民國110年9月1日變更聲明暨補充理由一狀主張，訴之聲明中有關命限期改善部分（原處分3、原處分4）已改善完成，並經被告審查通過，爰撤回該部分訴訟（本院卷第247頁）；嗣於本院言詞辯論期日另具狀撤回原處分2部分，並經被告當庭同意撤回，依據上開規定，原告所為部分訴之撤回，於程序上並無不合，應予准許，先行說明。二、爭訟概要： (一)緣原告從事各類布疋PU樹脂塗佈作業，領有被告固定污染源PU皮製造程序（M01）操作許可證（證號：中市府環空操證字第0809-01號，下稱操作許可證）。經被告與行政院環境保護署環境督察總隊中區環境督察大隊於109年6月9日會同臺灣臺中地方檢察署檢察官指揮法務部調查局航業調查處臺中調查站及內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊第二中隊執行聯合查核時，查獲數項違規情事及處分結果如下： 1.原告屋頂設有多根未登載於操作許可證之不明排放管道，經長期於廠外以紅外線氣體成像儀監看數根不明排放管道有煙流排放情形，且查原告前無相關空氣污染防制設備故障報備紀錄，稽查日進廠前，亦發現原告於非許可證核定之不明排放管道（詳如環保署稽查記錄及廢氣流向圖，相對位置及編號均如廢氣流向圖，數量分別為左側7根及右側9根，合計16根）有煙流排放之情事（依稽查紀錄所載為左5、左6、左7 、右7），進廠區後對非經許可證核定排放管道以火焰離子偵測器(FID)量測其製程廢氣揮發性有機物濃度，量測結果分別為，左6排放管道量測濃度617ppm(量測時間10：26)，其對應產出廢氣之製程設備編號為乾燥機E009（定期申報項目：甲苯、丁酮、揮發性有機物、二甲基甲醯胺）；右7排放管道量測濃度5,911ppm(量測時間10：43)，對應產出廢氣之製程設備編號為乾燥機E007（定期申報項目：甲苯、丁酮、揮發性有機物、二甲基甲醯胺），據此，原告顯有未依操作許可證核定內容，將製程產生之廢氣收集至空氣污染防制設備洗滌塔（A002、A003）處理，而係逕由操作許可證未核定之排放管道排放於大氣中。 2.另原告109年1月至3月向鈺豐興業股份有限公司購買聚胺基甲酸酯(PU)樹脂為64.8公噸，108年1月至12月為342.373公噸，經原告廠長確認皆投入製程製造使用，已遠超過固定污染源操作許可證核定用量（聚胺基甲酸酯PU樹脂20公噸/年）10%以上，顯未依許可證內容操作，且堪認其影響程度重大，違反空氣污染防制法（下稱空污法）第24條第2項及第4項授權訂定之固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法第23條規定，且屬空污法第96條第1項第6款規定所稱之情節重大。 3.就上述違規行為，被告依空污法第62條第1項第5款規定及裁處時109年6月10日修正之「公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」（下稱「新裁罰準則」）規定，以109年9月14日中市環空字第1090102790號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）1,040萬元(裁處書編號：00-000-000000)（原處分1），並以同裁處書編號限期改善通知書命原告於109年10月20日前提出操作許可證異動或變更申請，或依原許可證操作之證明文件（原處分3）。 4.另原告設有調配區(E010)、塗佈及乾燥製程(E002至E009)產出廢氣經收集後送至洗滌塔(A002、A003)處理，再經由排放管道P003排放；查核時，塗布機(E003、E005)及乾燥機(E007、E009)正常運作中，惟後端空氣污染防制設備(洗滌塔A002、A003)未開啟，顯未維持空氣污染防制設施正常運作，已違反空污法第23條第1項規定，被告依同法第62條第1項第4 款規定及行為時102年3月4日修正之「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」（下稱「舊裁罰準則」），以109年9月14日中市環空字第1090102790號裁處書，裁處原告30萬元(裁處書編號：00-000-000000)（原處分2），並以同裁處書編號限期改善通知書命原告於109年10月20日前提出改善完成證明文件（防制設施正常運作之佐證資料）（原處分4）。 (二)原告不服原處分1至4，提起訴願，經訴願決定駁回，並對於原處分1提起本件行政訴訟，本院以此為審理範圍。三、本件原告主張： (一)主張要旨： 1.被告違反刑事優先原則： ⑴依法務部95年2月9日法律字第0940049063號函釋意旨只要該行為之全部或一部構成犯罪行為之全部或一部，即有刑罰優先原則之適用，規範目的是否相同，在所不問。本件原告因遭被告查獲未依操作許可證內容操作、未維持空氣污染防制設施正常運作、短繳空氣污染防制費等行為，而一部行為即短繳空氣污染防制費，因涉及行為時空污法第47條（現行第54條）之行政刑罰，業經檢察官提起公訴，此有臺灣臺中地方檢察署檢察官109年度偵字第17946、38573、38756號起訴書可稽。又犯罪事實是否已經起訴，係以起訴書之犯罪事實欄已否載明為斷。 ⑵依上揭起訴書之犯罪事實欄記載：「嗣環保署環境督察總隊中區督察大隊及臺中市○○○○○○○○○○○○○○○○○○○道繞流排放廢氣，進行監控並分析大華上膠公司申報資料，察覺有異而報請本署檢察官偵辦」「刻意短報M01製程所使用含揮發性有機原物料實際使用數量」等語，可知原告因代表人短報空污費，涉有空污法第54條之罰金刑，而短報空污費無非係以未依許可證內容操作、使用超過許可證核定用量之原物料等方式，達到短報空污費之目的（按若正常操作設備且按實際使用量申報，即不會有短報空污費之情事），是未依許可證內容操作、使用超過許可證核定用量之原物料且未依規定申報等行為，為短報空污費之手段，兩者為法律上一行為。是原處分1所載違規事實，為起訴書之犯罪事實欄所論及，且一部分行為（申報不實）業經檢察官起訴在案。 ⑶所謂繞流排放係指未依許可證之管線排放或未經處理逕行排出，本件未使空污防制設備洗滌塔正常運作，令廢氣直接排出之行為屬繞流排放。而依起訴書之犯罪事實欄論及「發現原告私設非法管道繞流排放廢棄，進行監控並分析原告申報資料，察覺有異而報請檢察官偵辦」等語，已論及原告有繞流排放行為，可見繞流排放應為起訴效力所及。 ⑷是本件罰鍰裁處權應屬暫時停止之狀態，被告在刑事案件尚未確定前，逕以原處分1裁處原告共1,040萬元罰鍰，已違反行政罰法第26條、第32條第1項及第2項規定。 2.原處分1依「新裁罰準則」裁處，違反行政罰法第5條從新從輕原則： ⑴依「新裁罰準則」第1條已明文規定：「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第85條第2項規定訂定之。」可知該準則乃依據法律（即空污法）授權訂定，性質屬法規命令，並非政規則。另由環保署108年3月15日環署空字第1080018556號公告「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」名稱修正為「公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」（甲證6），其公告依據為行政程序法第151條第2項（法規命令程序之適用範圍）準用第154條第1項（法規命令之預告程序），及環保署他案訴願決定書（甲證17）及環保署、科技部新竹科學園區管理局環境保護資訊網、經濟部工業局等網站公布「新裁罰準則」時亦標示其性質為法規命令（甲證7、8、9）。另法務部108年8月14日法律字第10803511720號函釋亦認同屬環保法規之「違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則」，係依廢棄物清理法第63條之1第1項規定授權訂定之法規命令，自有行政罰法第5條從新從輕原則之適用。⑵依行政罰法第5條規定及空氣污染防制法修正公布施行後過渡期間執行原則第1條、第3條之規定，此為環保署為因應空污法新制上路，在新舊法交替期間之適用所訂立，並明定應依從新從輕原則，且若相關法規尚未訂定或修正發布前，應適用修正前相關法規。 ⑶原處分1裁處時，裁罰準則已於109年6月10日修正，參照立法總說明，可知「新裁罰準則」除「新增附表二，將現行附表移列為附表一，於附表一新増處罰鍰計算公式之裁罰因子（影響程度D)，作為調整違規事實適用之裁罰因子或加重處分之依據。又因應本法修正，大幅提高罰鍰上限，並調降部分條文罰鍰下限，爰配合調整裁罰因子之權重。另於附表二新增各級主管機關應加重或減輕裁罰之事項、權重及計算方式，作為各級主管機關裁量依據。（修正條文第3條附表一、附表二）」。 ⑷原告違反時間乃109年6月9日9時50分〜109年6月9日18時30 分，原處分1若適用「舊裁罰準則」之附表，違反空污法第24條第2項及第3項（即現行空污法第24條第2項及第4項規定），其裁罰公式為「罰鍰額度=A×B×C×(各處罰條款所定下限罰鍰）」，即應裁處10萬至30萬（計算式：(1〜3)× l×l×l0萬=10萬至30萬）；若適用「新裁罰準則」，裁罰公式為「罰鍰額度=A×B×C×D×(1+E)×罰鍰下限（即新増D、E裁罰因子）而裁處1,040萬元（1×l×l×5×(1+20-0.2)×l0 萬=1,040萬）。是經比較新、舊裁罰準則，原處分1若適用「舊裁罰準則」顯然較有利於原告。被告依「新裁罰準則」裁罰，違反行政罰法第5條及上揭過渡期間執行原則之規定。 ⑸再者，被告就原處分1係適用「新裁罰準則」，原處分2卻適用「舊裁罰準則」，被告同時作成二處分，卻割裂適用裁處時、行為時法規，顯然自相矛盾。訴願決定雖駁回原告訴願，但援引行政罰法第5條、第25條、第26條及法務部108年10月14日法律字第10803514450號函釋（闡述從新從輕原則），並說明行政罰法第5條為新、舊空污法裁罰準則之適用結果比較，可徵訴願機關亦認同空污法裁罰準則為法規命令。 ⑹被告依「新裁罰準則」對原告裁處，且係依據該準則之附表一計算裁罰因子、金額，而「未」依該準則第3條第4 項規定，逕對原告裁罰最高額，何以本件若適用行為時「舊裁罰準則」，即可逕對原告裁罰最高額2,000萬元？為何不須依「舊裁罰準則」之「附表」計算裁罰金額？何以同一行為分別比較適用新舊裁罰準則時，有不同之標準？被告所援引之鈞院98年度訴字第397號判決核屬個案見解，所援引最高行政法院98年度判字第1510號判決係就「稅務違章案件裁罰金額或倍數參考表」為行政規則之論述，與本件無關。 3.被告109年6月9日以火焰離子測器(FID）量測排放管道，是否符合法定程序，尚有不明，難認其檢驗結果正確可信。檢測方法攸關檢測數值之產出，行政機關作出裁罰與否之基礎，故「採樣」、「檢測」之適法與否，顯為重要攻防方法。依「揮發性有機物洩漏測定方法-火焰離子化偵測法（NIEAA706.73C)」規定測定須遵循一定步驟、儀器調校等，方可取得具有代表性之數據。原處分1裁罰理由係以：「進廠後遂於非許可證核定排放管道以火焰離子偵測器（FID)量測其製程廢氣揮發性有機物濃度，量測結果分別為，左6排放管道濃度617pm(量測時間10:26)，其對應產出廢氣之製程設備編號為乾燥機E009；右7排放管道量測濃度5,911ppm(量測時間10:43)，對應產出廢氣之製程設備編號為乾燥機E007，據此認定原告顯未依M01操作許可證核定內容，將製程產生之廢氣收集至空氣污染防制設備洗滌塔（A002、A003)處理，而係逕由操作許可證未核定排放口排放於大氣中」等語，本件由排放管道排出之廢氣成分若不包含揮發性有機物、或所含之揮發性有機物濃度不高，將攸關被告認定原告違規之程度，進而影響應受責難之程度或裁罰金額高低，並非與處分內容毫無關聯，且被告亦將揮發性有機物之量測結果作為處分之理由，此部分自有釐清必要。請被告提完整量測稽查影片、現場相關儀器抽氣流量測定紀錄及相關流量計等校正紀錄。至於被告所提第一及第二樣品之檢測報告，欲證明確實有揮發性有機物從非法排放管道排出云云，惟該檢測報告載明：「備註：1.檢測儀器為離子流動管質譜儀（SIFT-MS）」，檢測方法非環保署所公告之檢測方法，自無參考價值。 4.原處分1裁罰1,040萬元，顯屬過重，違反比例原則：被告雖提出原告107年至108年營業人銷售額與稅額申報書，主張原告資力充沛乙節，惟401表是銷項稅額減進項稅額，所得到的數字，代表公司需要繳納之營業稅數額，被告以單一期（2個月）之各期銷項額加總，而未扣除各期進項額，形式判斷原告資力，難謂資力充沛。又原告每月營收不固定，扣除營運成本後，尚須償還高額貸款，實際收入非豐，且觀諸近5年損益情形：105年度全年所得額僅1,784,734元、106年度1,747,655元、107年度僅1,770,773元、108年度1,955,122 元、109年度為-5,408,000元，處於虧損狀態，此有損益及稅額計算表可證，可徵原告營收非鉅，並無被告所稱資力充沛。至於被告提出宏全公司案、三櫻公司案判決證明被告依對該二公司繞流排放行為裁罰2,000萬裁罰適當云云，惟查該二公司違規時間均在「新裁罰準則」之前，並無新、舊裁罰準則比較疑義，且宏全公司為上市公司資本額30億、三櫻公司資本額4億，與原告截然不同。是原處分1裁處因子，因適用「新裁罰準則」附表二加重裁罰逕以權重上限之20點，實有裁罰過重之情。 5.對於被告所提出許可證核定排放管道設置及製程廢氣流向圖，因原告現任代表人係98年12月底接手，對廠內實際運作不甚了解，對屋頂上有幾根管線、用途為何，亦不清楚。 (二)聲明：原處分1及訴願決定關於罰鍰1040萬元部分均撤銷。四、被告則以： (一)答辯要旨： 1.原處分並無違反刑罰優先原則： ⑴行政罰法第26條第1項規定之適用，須行為人所為係屬「一行為」，始足當之。原處分1所涉裁罰內容為依據空污法第24條第2項及第4項授權訂定「許可證管理辦法」第23條規定，及空污法第96條第1項第6款、第62條第1項第5款規定之行政罰，係處罰未依許可證核定內容操作行為，事實包含以未經操作許可證核定之排放管道排放空氣污染物，致空氣污染物未經許可證核定之收集或處理設施排放，及超出許可證核定量使用原物料。而原告經臺灣臺中地方檢察署起訴犯罪事實，是行為人基於明知為不實事項而申報及詐欺得利之犯意，未依規定將M01製程所使用含揮發性有機原物料均納入申報之行為，違法期間為起訴書附表一所載期間104年7月至109年4月之間。 ⑵原處分1所指以未經操作許可證核定之排放管道排放空氣污染物行為之事實，與刑事案件所指不實申報、短報空氣污染防制費、詐欺等行為無關聯性：且原處分1是針對109年6月9日當日之繞流排放事實，而刑事案件則是針對「104 年7月至109年4月之間」的違法事實起訴，甚至因為空氣污染防制費為事後申報性質，繞流排放當日根本也還未達該季申報空氣污染防制費的時間，二者之事實行為態樣與時間均顯不相同，不具有一行為之關係。至於起訴書犯罪事實欄所述「私設非法管道繞流排放廢氣」等語，根本無涉犯罪事實，而是該案被發現的經過，起訴書所載的犯罪事實，僅指附表一所列的短報空氣污染防制費行為。 ⑶原處分1所指超出許可證核定量使用原物料部分，因素至多，不必然會有短報空氣污染防制費的行為，超量使用後據實申報或申請許可證異動者，所在多有，與行為人刻意短報製程中所使用含揮發性有機物原物料，據以申報空氣污染防制費，非有必然關連性；且超量使用行為的時間點，在於每年使用超出許可證用量時，此觀原處分1所載「已遠超過固定污染源操作許可證核定用量(聚胺基甲酸酯(PU)樹脂20公頓/年)10%以上」等語自明，而短報空氣污染防制費行為的時間點，則是每季申報時，依據空氣污染防制費申報辦法第3條規定，為每年4月、7月、10月及次年1月底前，作成之時間、空間可明顯區分為基於各別之決意或自然意義下之複數行為；至於起訴書中所稱揮發性有機物原物料，是許可證內全部揮發性有機物原物料，此部分與空氣污染防制費之申報有關，包含甲苯、聚胺基甲酸酯樹脂(PU)、丁酮、丙烯酸共聚合樹脂(壓克力樹脂)、壓克力乳膠、醋酸乙酯、(EAC/乙酸乙酯)等，而本件原處分1處分之事實，僅針對聚胺基甲酸酯樹脂(PU)，且僅有處分108年及109年1至3月期間的超量使用情形。另就違反義務之行為態樣及處罰目的亦不相同，遵守許可證內容操作之義務，為管制使用量及污染量，據實申報義務則是落實空氣污染防制費申報、徵收制度，難以評價為法律上一行為，而應屬數個行為之情形：據此可知，超出許可證核定量使用原物料與不實申報行為，兩者在時間上及空間上顯屬可分之獨立行為，且非基於單一之意思決定，非自然意義下之單一行為，且於法律評價上為各具獨立性之行為，並非行政罰法第26條第1項所稱之「一行為」。 2.原處分無違反從新從輕原則： ⑴經查「公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」係環保署為協助下級機關行使裁量權，而訂定之裁量基準，屬行政程序法第159條第2款規定之行政規則，並非法律，自無行政罰法第5條從新從輕規定適用與否之問題。 ⑵最高行政法院就「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」之性質，向來認定為依法律授權就其職掌事項所為細節性、技術性之統一行政規則（最高行政法院109年度判字第503、502 、193號判決意旨參照），上開水污染防治法罰鍰額度裁罰準則，為環保署訂定發布，係依據水污染防治法第66條之1規定授權訂定，此由第66條之1規定：「前項裁罰準則由中央主管機關定之。」及裁罰準則第1條規定：「本準則依水污染防治法（以下簡稱本法）第66條之1 規定訂定之。」；此對照空污法第85條第2項同樣明文規定：「前項裁罰之準則，由中央主管機關定之。」及「新裁罰準則」第1條同樣規定：「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第85條第2項規定訂定之。」（「舊裁罰準則」第1條亦同，僅依據條文為修正前空污法第75條第2項），可知空污法是採完全相同的立法模式，並以相同方式訂定裁罰準則，當應理解為相同性質，故即使在法規授權下，只要是裁罰準則，其性質均為細節性、技術性之統一行政規則，更不會因為公告於網站的分類位置而異其性質，本件修正前、後之裁罰準則，核屬行政規則之性質，自無行政罰法第5條從新從輕規定之適用與否之問是，應適用裁處時之裁罰準則，且判斷原處分是否違法，亦當依裁處時之法令為基準定之。原處分1依據裁處時即「新裁罰準則」作成，並無違誤。 ⑶「舊裁罰準則」於附表中未如「新裁罰準則」附表二，將違反空污法第96條第1項第4款至第7款所稱情節重大事由設有加重權重上限，而且也未明列應減輕裁罰事項作為負值，最多可達總權重百分之八十，具體適用結果，本件原處分1以「新裁罰準則」，對原告較為有利。原處分1涉及空污法第96條情節重大事由，在「舊裁罰準則」施行期間，並無可能也未曾發生僅依據附表計算裁罰30萬元罰鍰，正因附表罰鍰明顯不符合涉及情節重大事由的行為責任，故此類案件通常會適用「舊裁罰準則」第3條、空氣污染防制法修正公布施行後過渡期間執行原則第4點規定等規定，於最高額罰鍰之下依法予以酌定，因此，原處分1如依「舊裁罰準則」第3條規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。主管機關裁處時，除依前項規定計算罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處分者之資力，予以論處。」空氣污染防制法修正公布施行後過渡期間執行原則第4點規定「……於違法行為該當本法第96條各款規定情節重大情形之一者，得以各該條罰鍰最高額裁處。」則考量原告涉及故意繞流排放符合空污法第96條第1項第6款之情節重大事由，繞流排放之非法管道甚多，高達16根非法排放管道，原告經查處後短時間即可改善完成，又原告資本額達1,400萬元資力充沛，於本件裁處前1年108年之營收高達6,000餘萬元，107年的營收亦高達7,100餘萬(乙證6)，均高於其資本額數倍，顯見原告本有遵守法令之能力，卻刻意規避應支出之環保成本，將環境成本外部化，逕自繞流排放未經處理之空氣污染物，獲有空氣污染防制設施操作及設置費用等利益，並且原告使用原物料超出許可證核定用量達17倍，超量使用情形明顯，影響環境甚鉅等等事實明確，依據上開規定及行政罰法第18條第1項之規定，縱使原告稽查配合度良好，影響其可責性仍屬有限，縱使依據「舊裁罰準則」裁處最高額2,000萬元也不為過，而且絕無可能僅裁罰與行為責任顯不相符之舊裁罰準則附表計算的30萬元，故原處分1依「新裁罰準則」對原告裁處1,040萬元，對原告已屬有利。原告主張本件應適用從輕從新原則云云，顯無理由。又原告繞流排放之非法管道甚多，高達16根非法排放管道，情節重大，屬於抽象危險性質，屬於法定之嚴重影響空氣品質態樣，被告考量相關情節，裁處加重權重之上限20點，並無違誤。 3.非法排放管道本不應有任何排放，本件裁罰內容並非關於排放數值有無超標之情事，與檢測方法無關：原告涉及以未經操作許可證核定之排放管道排放空氣污染物之行為，屬於非法排放，原告於非法排放管道，依法不得有任何氣體排放，本件稽查時除以火焰離子偵測器(FID)量測其製程廢氣揮發性有機物濃度外，同時以紅外線氣體成像儀監看數根不明排放管道有煙流排放情形（乙證14），並進廠查驗原告廠內製程與空氣污染防制設備等，已足以證明原告以非法排放管道排放氣體之事實，然本件並非僅憑火焰離子偵測器作為證明原告違章事實之依據，且並非針對揮發性有機物排放數值有無超標裁罰，原告主張顯有誤解；再者，環保署並未針對「非法」排放情形公告標準檢測方法，原告所持「揮發性有機物洩漏測定方法－火焰離子化偵測法」，適用於設備元件的VOC洩漏測定，此觀該檢測方法之適用範圍自明 (甲證10)，縱使被告以該檢測方法做為稽查參考依據，該方法於本件事實中對被告也無絕對拘束力，原告主張應檢驗本件是否符合上開方法之程序等云云，並不可採。 4.原告之空氣污染防制設備為洗滌塔，設置在工廠的樓頂，即乙證15照片1紅色圓圈處所示之設備，而原本許可的空氣污染物處理路徑，是廠內製程機台塗佈機(E002、E003、E004 、E005)、乾燥機(E006、E007、E008、E009)等，透過氣罩收集或直接連接機台的管道收集後，經由廠內管道通往屋頂，出屋頂以後，原本應如照片綠色箭頭概略示意之路徑，集中至連通管道，通往洗滌塔(A002、A003)處理，最後由照片1中最高管道P003排放；然而原告卻於每一台塗佈機、乾燥機廢氣收集流入廢氣收集管之前端，分別各設置1至4個非法排放口，均為許可證所無之排放管道，透過乙證15照片紅色箭頭概略示意之路徑繞流排放，對照許可證中許可條件製程流程圖(乙證1，本院卷1第135頁)、排放管道口徑及排放口位置規定欄(本院卷1第139頁)，與督察紀錄中所載非許可核定排放管道設置及製程廢氣流向圖及照片(乙證2，本院卷1 第155-159頁)，即可證明，此亦經原告代表人黃浩哲當場確認無誤。督察當日實際繞流排放行為，現場有塗佈機E003、E005、乾燥機E007、E009正在作業中，與此製程相對應的非法排放管道，有左4、5、6、7，及右5、6、7、8、9，而空氣污染物透過連通的廢氣收集管，在非法排放管道之間四處流竄，督察當日左5、6、7及右7，均有特別明顯之煙流排出，此有稽查照片可證(本院卷1第155頁)，被告遂特別針對左6及右7管道進行FID量測，分別測得617及5911ppm(本院卷1 第159頁)，又當日於左6及右7管道以鋼瓶採集之廢氣，經分析成分結果有數十種揮發性有機物，此分別有第一及第二樣品檢測報告可稽(乙證9)，證明確實有揮發性有機物之空氣污染物，從此些非法排放管道排出之事實，原告未依操作許可證核定內容，將製程產生之廢氣收集至空氣污染防制設備洗滌塔(A002、A003)處理，而係逕由許可證未核定排放口排放於大氣中，未依許可證內容操作之事證明確。 5.關於超過許可證核定聚胺基甲酸酯(PU)樹脂用量部分，原告許可證所核可之原物料聚胺基甲酸酯(PU)樹脂使用量，為每年20公噸(本院卷1第136頁，請參PU皮製造程序列之最大設計量)，而督察當日調閱原告(一廠)會計帳目資料，原告(一廠)109年1月至3月向鈺豐興業股份有限公司購買PU樹脂量為64.8公噸，108年1月至12月為342.373公噸，經原告廠長確認皆投入製程製造使用，已遠超過固定污染源操作許可證核定用量(聚胺基甲酸酯(PU)樹脂20公噸/年)10%以上，顯未依許可證內容操作，此亦有督察紀錄可證(本院卷1第148頁項次7)，故原告超過許可證核定聚胺基甲酸酯(PU)樹脂用量，且超出固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法第9 條所許可之百分之十容許差值，未依許可證內容操作之事證明確等語，資為抗辯。 (二)聲明：駁回原告之訴。五、兩造之爭點： (一)原告是否有未依操作許可證核定排放管道排放空氣污染物之行為？原告使用樹脂原料用量，是否逾操作許可證核定樹脂用量？ (二)原處分1依「新裁罰準則」裁處1,040萬元，是否適法？有無違反比例原則？ (三)原處分1是否違反行政罰法第26條、第32條所規定刑事優先原則？六、本院： (一)前提事實：上揭爭訟概要欄所載之事實，除前列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，且有原告操作許可證、中區督察大隊督察紀錄、相片、製程廢氣流向圖、原告陳述意見、原處分1、原處分2、原處分3、原處分4、送達證書及訴願決定等件資料影本附卷可證（本院卷第307-367頁、第41-66頁），此部分事實堪以認定。 (二)本件相關法令如下： 1.空污法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」第24條第2項、第4項規定：「（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之機關申請及取得操作許可證，並依核發之許可證內容進行操作。……（第 4項）固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、審查原則、公開內容、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或終止委託及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第62條規定：「（第1項）公私場所有下列情形之一者，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上2,000萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可或勒令歇業：……五、違反第24條第1項、第2項規定未依許可證內容設置、變更或操作及第4項所定辦法有關設置與操作許可管理事項之規定。……」第85條規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度裁處，其違規情節對學校有影響者，應從重處罰。（第2項）前項裁罰之準則，由中央主管機關定之。」第96條第1項規定：「……第62條第1項……所稱之情節重大，指有下列情形之一者：……六、以未經固定污染源操作許可證核定之排放管道排放空氣污染物，或調整廢氣排放流向，致空氣污染物未經許可證核定之收集或處理設施排放。……」 2.固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法第1條規定：「本辦法依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第24條第4項及第28條第2項規定訂定之。」第9條規定：「許可證記載之各項許可條件或數值，於未超過固定污染源空氣污染防制設施最大處理容量，且符合排放標準及本法相關管制規定者，得有百分之十之容許差值。」第23條第1項：「公私場所應於取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可證核定內容操作。」 3.109年6月10日修正發布之「公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」（「新裁罰準則」）第3條規定：「（第1項）違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以罰鍰裁罰公式計算應處罰鍰，並取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。（第2項）前項罰鍰裁罰公式如下：罰鍰額度＝AxBxCxDx（1+E）x罰鍰下限。（第3項）前項公式之A代表污染程度、B代表污染物項目、C代表污染特性及D代表影響程度，均為附表一所列裁罰因子之權重；E代表加重或減輕裁罰事項，為附表二所列裁罰因子之權重，屬加重處罰事項之E為正值；屬減輕處罰事項之E為負值。（第4項）各級主管機關裁處罰鍰，除依第二項規定計算額度外，經各級主管機關認定，有下列情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰：一、屬本法第96條第1項各款規定情節重大情形之一。……（第5項）各級主管機關裁處時，除依前4項規定計算應處罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度及所生影響，並得考量受處分者之資力，予以論處。」附表一、項次11：「違反本法條款：第24條第1項、第2項、第4項或第88條（固定污染源設置與操作許可)；處罰條款及罰鍰範圍(新臺幣)：第62條第1項第5款、第63條工商廠場:10~2,000萬元；污染程度(A)：已取得設置或操作許可證，未依許可內容設置或操作A=1；污染物項目(B)B=1；污染特性(C)：C=違反本法發生日(含)前1年內違反相同條款累積次數；影響程度（D）已取得設置或操作許可證，未依許可內容設置或操作，D=1~5 」。附表二：「一、應加重裁罰事項：加重或減輕裁罰事項：……（二）有本法第96條第1項第4款至第7款所稱情節重大情形；加重或減輕裁罰之權重上限：20；……二、應減輕裁罰事項（合計最多減輕權重不得超過總權重（AxBxCxD）百分之80）：……(四)稽查配合度良好，減輕裁罰之權重上限：0. 2……」。 (三)原告有未依操作許可證核定排放管道排放空氣污染物，及使用樹脂原料用量已逾操作許可證核定用量之行為，原處分1 依新裁罰準則裁處1,040萬元，應屬適法： 1.依據原告操作許可證所示，其製程為原料（PU樹脂、甲苯、丁酮、乙酸、乙酯）→調配區→塗佈機→乾燥機→形成PU合成皮 →整平機→捲布機→包裝→成品，其調配區(010)、塗佈機(E002 、E003、E004、E005)及乾燥機(E006、E007、E008、E009) 產出廢氣收集後經洗滌塔(A002、A003)處理後由排放管道P003排放。惟原告屋頂設有多根未登載於操作許可證之不明排放管道，經被告長期於廠外以紅外線氣體成像儀監看數根不明排放管道有煙流排放情形，且查原告前無相關空氣污染防制設備故障報備紀錄，109年6月9日稽查日進廠前，發現原告於非許可證核定之不明排放管道（詳如環保署稽查記錄及廢氣流向圖，相對位置及編號均如廢氣流向圖，數量分別為左側7根及右側9根，合計16根）有煙流排放之情事，依稽查紀錄所載為左5、左6、左7、右7，進廠區後對非經許可證核定排放管道以火焰離子偵測器(FID)量測其製程廢氣揮發性有機物濃度，量測結果分別為，左6排放管道量測濃度617ppm(量測時間10：26)，其對應產出廢氣之製程設備編號為乾燥機E009（定期申報項目：甲苯、丁酮、揮發性有機物、二甲基甲醯胺）；右7排放管道量測濃度5,911ppm(量測時間10：43)，對應產出廢氣之製程設備編號為乾燥機E007（定期申報項目：甲苯、丁酮、揮發性有機物、二甲基甲醯胺），據此，原告顯未依操作許可證核定內容，將製程產生之廢氣收集至空氣污染防制設備洗滌塔（A002、A003）處理，而係逕由操作許可證未核定之排放口管道排放於大氣中等情，此有稽查紀錄、相片、製程廢棄流向圖（本院卷1第147-159頁），原告亦不爭執有繞流排放廢氣之事實（本院卷1第589頁）。是原告未依操作許可證核定內容，將製程產生之廢氣收集至空氣污染防制設備洗滌塔(A002、A003)處理並由許可排放管道排出（P003），而係逕由許可證未核定之排放口排放於大氣中，原告未依許可證內容操作之事證明確。 2.另原告許可證所核可之原物料聚胺基甲酸酯(PU)樹脂使用量，為每年20公噸(本院卷1第136頁，參PU皮製造程序列之最大設計量)，督察當日調閱原告(一廠)會計帳目資料，原告109年1月至3月向鈺豐興業股份有限公司購買聚胺基甲酸酯(PU)樹脂為64.8公噸，108年1月至12月為342.373公噸，經原告廠長確認皆投入製程製造使用，已遠超過固定污染源操作許可證核定用量（聚胺基甲酸酯PU樹脂20公噸/年）10%以上，亦有督察紀錄可證，且原告亦未爭執上開期間超量使用PU原物料進行生產，此情亦足認定。綜上，原告所為未將製程所生廢氣收集至空污防制設備處理即逕排放於大氣中、超過許可證核可之PU原物料數量使用於製程等舉，均屬未依許可證內容操作之事實，違反空污法第24條第2項及第4項授權訂定之固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法第23條規定明確，且前開繞流排放之事實屬空污法第96條第1項第6款規定所稱之情節重大。 3.原處分1依「新裁罰準則」裁處1,040萬元，應為適法： ⑴按空污法於107年8月1日修正前第56條規定：「公私場所違反……第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、……第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」修正後移至第62條，並大幅提高罰鍰至10萬元以上2000萬元以下。 ⑵空污法修正公布施行後過渡期間執行原則第1點：「行政院環境保護署因應中華民國107年8月1日空氣污染防制法（以下簡稱本法）修正施行後，各級主管機關於本法授權之法規命令、行政規則（以下合稱相關法規）尚未訂定或修正發布前之過渡時期，依本原則執行本法規定之相關工作。」第3點：「相關法規尚未訂定或修正發布前，主管機關所為之行政處分應適用修正前相關法規。」第4點：「（第1項）對於本法修正施行前之違法行為，行為後尚未處分者，適用主管機關最初裁處時之法律或相關規定。但裁處前之規定有利於行為人者，適用最有利之規定。（第2項）本法修正施行後，各級主管機關『依前項但書』，須適用本法修正施行前規定裁處者，應適用……102年3月4日發布之公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則。（第3項）本法修正施行後之違法行為，依罰鍰標準或裁罰準則計算罰鍰額度，於違法行為該當本法第96條各款規定情節重大情形之一者，得以各該條罰鍰最高額裁處。經限期改善屆滿未完成改善者，各級主管機關應逐次查驗並按次處罰。」據此，空污法於「107年8月1日施行前」之違法行為，行為後尚未處分者，如已修訂新裁罰準則，主管機關應適用最初裁處時之法律或相關規定。但裁處前之規定有利於行為人者，適用最有利之規定。但對於「施行後」之違法行為，如裁處時尚未訂定新裁罰準則，依前揭第3點規定應適用修正前相關規定，反之，裁處時倘已修正新裁罰準則，即無上揭過渡期間執行原則之適用，自屬當然。本件被告係於空污法修正施行後之109年6月9 日稽查，並於109年6月10日「新裁罰準則」修正施行後之109年9月14日作成原處分1時，是依前開說明，被告原處分1依據「新裁罰準則」作成裁罰基準，並無違誤。 ⑶按行政罰法第5條固規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」但公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則係行政院環境保護署本於主管機關之職責，為了規制機關行使裁量權以達在裁罰範圍內之標準一致性，避免就裁罰數額產生裁量恣意所為之行政自我拘束，對違反空污法案件裁處罰鍰時，能合於比例原則、平等原則，並簡化執行機關之個案行政裁量之程序，乃依行政程序法第159條第2項第2款規定所訂定具有「裁量性準則」之行政規則，性質係上級機關對下級機關依其權限為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，因其非法律或自治條例，自無前開行政罰法第5條所規定從新從輕原則之適用。況且，環保署對於107年8月1日修正空污法後，對於裁罰準則尚未配合修正時之過渡時期，已訂定上揭過渡期間執行原則，自應上揭規定辦理。原告主張應依比較新、舊裁罰準則，而適用舊裁罰準則較為有利等語，並無可採。 ⑷按「新裁罰準則」附表一項次11及附表二予以計算。罰鍰裁罰公式如下：罰鍰額度＝污染程度（A）x污染物項目（B ）x污染特定（C）x影響程度（D）x（1+加重或減輕裁罰事項（E））x罰鍰下限。而原處分1各裁罰計算因子經被告於訴願補充答辯書及訴願決定審認分述如下:1.污染程度A：原告屬已取得操作許可證，未依許可證內容設置或操作之情形，A=1。2.污染物項目B：B=1.0。3.污染特性C：原告違反本案所涉規定之日（含）前一年內未違反相同條款，C=1。4.影響程度D：原告109年1月至3月向鈺豐股份有限公司購買PU樹脂量為64.8公噸，108年1月至12月為342.373公噸，經原告廠長確認皆投入製程製造使用，已遠超過固定污染源操作許可證核定用量(聚胺基甲酸酯(PU)樹脂20公噸/年)10%以上，顯未依許可證內容操作，且堪認其影響程度重大，D=5。5.加重或減輕裁罰事項E部分，因原告有未登載於許可證之多根不明排放管道，且有將製程產生之空氣污染物逕由上述不明排放管道排放於大氣中之繞流排放行為，屬空污法第96條第1項第6款所稱情節重大情形，加重裁罰之權重E=+20。另應減輕裁罰事項E部分，因原告稽查配合度良好，故減輕裁罰權重E=-0.2。據此計算1×1×1×5×(1+20-0.2)×10萬，所得罰鍰金額為1,040萬元。另被告陳明原告資本額達1,400萬元資力充沛，於本件裁處前一年即108年之營收高達6,000餘萬元，107年的營收亦高達7,100餘萬(乙證6)，均高於其資本額數倍，顯見原告本有遵守法令之能力，卻刻意規避應支出之環保成本，將環境成本外部化，逕自繞流排放未經處理之空氣污染物，及未經許可證核定之排放管道高達16根，且原告原物料超出許可證核定用量使用達17倍，超量使用情形明顯，影響環境甚鉅等事實明確，情節重大，依據上開規定及行政罰法第18條第1項之規定予以裁罰等節，經核原告將超過許可證核定使用量數倍之原物料均投入製程生產，應是有相應需求之市場銷路，始會投入製造生產，因此原告因前開超量使用原物料進行生產應有相當之獲利，而該等獲利結果卻是在生產過程中為減省自身之環境成本而將大量未經處理之廢氣經由非許可排放管道任意排入大氣中，而空氣係所有生物生存所必需之要素，原告任意排放之廢氣更將隨氣流、風向而散逸不特定處所，所生空氣污染之影響範圍難以估算，再者，原告公司現任代表人係於98年接任，於其接任代表人之前原告即已設置16根未經許可之排放管道（本院卷一第589頁），則原告公司雖前無違反空污法之相關違規裁罰紀錄，然所設未經許可排放管道已存在多年，衡諸常情，設置後應有使用該等非法排放管道繞流排放廢氣之情事，因之，原告違規繞流排放之行為應已存在多時，且此經被告於稽查前以紅外線氣體成像儀長期監看之結果亦可得證，從而，被告以前揭裁罰計算因子所得之罰鍰數額並無違法且無裁量恣意之情事。 ⑸另原告於非法排放管道，依法不得有任何氣體排放，本件稽查時被告雖以火焰離子偵測器(FID)量測其製程廢氣揮發性有機物濃度外，同時以紅外線氣體成像儀監看數根不明排放管道有煙流排放情形（乙證14），並進廠查驗原告廠內製程與空氣污染防制設備等，足以證明原告確實有以非法排放管道排放氣體之事實，然本件被告並非憑火焰離子偵測器作為證明原告違章事實之依據，且並非針對揮發性有機物排放數值有無超標予以裁罰，故與被告檢測方法無關。又原處分1係依上揭新裁罰準則附表一、附表二計算裁罰金額，廢氣揮發性有機物濃度之排放數值並非裁罰因子，故原告主張原處分1所載以火焰離子偵測器偵測揮發性有機物濃度，影響應受責難之程度或裁罰金額高低，被告應提出量測之影片、校正紀錄、檢驗程序是否合法等云云，顯有誤解。 (四)原處分1是否違反行政罰法第26條、第32條一行為不二罰之規定？ 1.按行政罰法第26條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」第32條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，應將涉及刑事部分移送該管司法機關。」復按空污法第16條第1項規定：「各級主管機關得對排放空氣污染物之固定污染源及移動污染源徵收空氣污染防制費，其徵收對象如下：一、固定污染源：……」第21條規定：「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源者，應按季於每年1月、4月、7月及10月底前，向直轄市、縣（巿）主管機關申報其固定污染源前一季空氣污染物排放量。前項固定污染源空氣污染物季排放量之計算、記錄、申報內容、程序與方式、查核及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第54條規定：「依本法規定有申請或申報義務，明知為不實之事項而申請、申報不實或於業務上作成之文書為虛偽記載者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣20萬元以上5百萬元以下罰金。」 2.查原處分1係依據空污法第24條第2項及第4項授權訂定之「許可證管理辦法」第23條規定，及空污法第96條第1項第6款、第62條第1項第5款規定之行政罰，係處罰原告未依許可證核定內容操作行為，事實包含以未經操作許可證核定之排放管道排放空氣污染物，致空氣污染物未經許可證核定之收集或處理設施排放，及超出許可證核定量使用原物料。而原告經臺灣臺中地方檢察署109年度偵字第17946號、第38573號、38756號起訴書（本院卷1第257-265頁）起訴之犯罪行為係原告及代表人基於明知為不實事項而申報及詐欺得利之犯意，未依規定將M01製程所使用含揮發性有機原物料均納入申報之行為，違反首揭空污法第16條、第21條、第54條所定空污排放量之申報義務，涉及短報空氣污染防制費行為，故與原處分1所裁罰違規行為，顯非屬同一行為。雖行為人違規超量使用原物料，即無法期待其會申報納入計算空氣污染防制費之結果，然一者屬違反許可證之操作行為，另一者為違反申報義務之申報行為，二者違規行為並非同一，原告據以主張超量使用必造成短報空污費結果而認屬同一行為，核無可採。故原告主張原處分1違反行政罰法第26、第32條刑事優先原則等語，並無可採。 (五)綜上所述，原處分1之認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，結論亦無不合，原告訴請撤銷原處分1及訴願決定關於罰鍰1040萬元部分，為無理由，應予駁回。 (六)本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併此敘明。七、結論：原告之訴無理由。中　　華　　民　　國　　111 　年　　2 　　月　　17　　日臺中高等行政法院第二庭審判長法官　劉錫賢法官　莊金昌法官　楊蕙芬以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　111 　年　　2 　　月　　17　　日書記官　林昱妏

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)110年度訴字第173號

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