臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)111年度訴字第168號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 111 年 12 月 07 日

臺中高等行政法院判決
111年度訴字第168號
111年11月23日辯論終結原 告 大合開發股份有限公司

代 表 人 馮文通
訴訟代理人 洪家駿律師
複 代理 人 吳秉翰律師
被 告 臺中市政府都市發展局

代 表 人 黃文彬
訴訟代理人 林懋州
余宜芳
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺中市政府民國109年4月22日府授法訴字第1090043602號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以109年7月16日109年度訴字第135號裁定移送至臺灣臺中地方法院行政訴訟庭，臺灣臺中地方法院以110年5月11日109年度
簡字第64號判決駁回原告之訴，原告不服提起上訴，經本院以111年1月19日110年度簡上字第22號判決廢棄上揭判決發回臺灣臺
中地方法院，原告為訴之追加，臺灣臺中地方法院再以111年6月10日111年度簡更一字第2號裁定移送至本院，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
按行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」查原告大合開發股份有限公司訴之聲明原為：「1.臺中市政府中華民國109年4月22日府授法訴字第1090043602號訴願決定及臺中市政府都市發展局109年2月7日
中市都測字第1090020481號行政處分均撤銷。2.確認臺中市政府都市發展局109年2月7日中市都測字第1090020481號行
政處分關於命原告勒令停止使用或恢復原狀部分違法。3.被告應給付原告新臺幣6萬元。」（見本院卷第67、68頁），
嗣後變更訴之聲明為：「1.訴願決定（臺中市政府109年4月22日府授法訴字第1090043602號）及原處分（被告109年2月7日中市都測字第1090020481號）關於罰鍰新臺幣6萬元部分均撤銷。2.確認被告109年2月7日中市都測字第1090020481
號行政處分關於命原告勒令停止使用或恢復原狀部分違法。」（見本院卷第102頁），經被告臺中市政府都市發展局同
意，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
緣原告向台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）承租臺中市○○區○○段32、32-1、32-2地號土地（下稱系爭土地），其
中后義段32地號土地為公園兼兒童遊樂場用地，屬都市計畫公共設施保留地，后義段32-1、32-2地號土地屬都市計畫住宅區。被告於民國109年2月6日前往前揭系爭土地稽查，認
原告在系爭土地上，有作「攤販集中場」使用，違反都市計畫法第34、51條及都市計畫法臺中市施行自治條例（下稱都市計畫臺中自治條例）第18條第10款規定，爰依都市計畫法第79條第1項前段規定，以109年2月7日中市都測字第1090020481號裁處書（下稱原處分），裁罰原告新臺幣（下同）6
萬元，並勒令停止使用或恢復原狀。原告不服，提起訴願，經臺中市政府以109年4月22日府授法訴字第1090043602號訴願決定駁回。原告猶未甘服，提起行政訴訟，先經本院以109年7月16日109年度訴字第135號裁定（下稱本院109年135號裁定）移送至臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）行政訴訟庭，臺中地院遂以110年5月11日109年度簡字第64號行政訴
訟判決（下稱臺中地院109年64號判決）駁回，原告不服，
提起上訴，經本院以111年1月19日110年度簡上字第22號判
決廢棄，並發回臺中地院，嗣原告為訴之追加，臺中地院遂以111年6月10日111年度簡更一字第2號裁定移送至本院。
二、原告主張及聲明：
㈠原告向台糖公司承租系爭土地後，訴外人范來長於108年12月
與原告接洽，並以「番王活海鮮批發」、「番王活海鮮餐廳」名義與原告訂立租賃合約，租期自109年2月1日至同年2月27日（共計27日），並於租期內舉辦「盲人有利、弱勢有依─寒冬送暖園遊會」招商供人設置攤位。
㈡被告並未就原告為違反行政法義務之行為人及應負「共同」行為責任一節負舉證責任：
1.倘被告認原告為違反都市計畫法第79條第1項前段之行為人，且應與范來長負「共同」行為責任，被告自應就原告與
范來長於主觀上基於共同實施違反行政法上義務行為的意
思，同時於客觀上共同實施違反行政法上義務的行為負客
觀舉證責任。然被告均僅泛稱原告對土地有使用管理責任
云云，難認已善盡舉證責任，法院自應認定該處罰要件事
實為不存在，而將其不利益歸於行政機關。
2.再者，倘原告應與范來長負共同責任（假設語氣，非自認
），惟被告並未就范來長予以裁罰，則被告裁處時未適用
行政罰法第14條第1項之規定，僅對其中一行為人處罰，即有適用法律錯誤之違法。況依臺灣臺中地方檢察署109年度偵字第9671號，范來長為被告，當為實際行為人。
㈢被告如主張原告應負狀態責任，然原告並無故意或過失，且被告選擇原告為唯一裁罰對象，亦違反行政有效性原則，而有裁量之違法：
1.按狀態責任係賦予對物有管領支配實力者，負有維持該物
之安全狀態的一般性義務，若該物形成或帶來法律上必須
予以排除的危險時，經具體行政作用判定係為個案中應負
起危險排除義務與相關費用負擔義務亦即具體義務人，若
該具體義務人不履行其義務，違反狀態責任性質之行政法
上義務者，固有依法課除予排除違規狀態之義務之可能，
但未必相應產生行政罰處罰，換言之，狀態責任之確立，
旨在排除危險義務之課予，而非處罰。因狀態責任所生義
務之違反，於法律有明文規定處以罰鍰之前提下，亦得予
以處罰，惟仍須具備故意或過失之要件。
2.查原告與范來長於108年12月10日簽訂租賃契約後，原告公司代表人馮文通隨即於隔日以通訊軟體Line將原告與台糖
公司的租賃契約拍照轉傳給范來長確認，並且在「租賃用
途：限依都市計畫或區域計畫土地使用分區管制及相關法
令規定，作為停車場使用。」的部分畫紅線，蓋因原告不
知悉被告（應係范來長之誤繕）所稱的臨時活動詳細情形
為何，故明確告知原告與台糖公司間租賃契約有此部分的
限制，范來長承租後應依法使用承租土地。嗣後范來長為
向原告表明臨時活動為臺中市政府許可活動，於108年12月底向原告提出社團法人台中市盲人福利協進會（下稱盲人
福利協進會）發函給臺中市政府社會局人民團體科之公文
，原告始知悉臨時活動為：「盲人有利、弱勢有依─寒冬送
暖園遊會」，並且誤信范來長所稱臨時活動為臺中市政府
許可活動。再參以攤位合約書為范來長與其他攤商訂定，
且范來長亦證稱攤位合約書並未提供給原告確認，原告亦
不知悉范來長簽約之對象，可證將系爭土地再次轉租予第
三人設置攤販使用之人為范來長。爾後被告於2月5日發函
台糖公司告知「寒冬送暖園遊會招商設攤1案」並要求台糖公司應善盡土地管理人之責以督促承租人適法使用，經台
糖公司於2月6日通知原告後，馮文通隨即於2月6日以通訊
軟體Line將公文拍照轉傳范來長。馮文通復於2月10日以通訊軟體Line將新聞報紙拍照轉傳范來長，范來長並回覆：
「知道」、「今早會開始拆16個帳」。馮文通再於2月11日以通訊軟體Line通知范來長：「要停止營業行為，否則保
證金無法簽退，是真的！請要三思！95萬不是小數目！千
萬拜託，別說我沒警告！」。基此，原告主觀上僅認知范
來長所稱「盲人有利、弱勢有依─寒冬送暖園遊會」為臺中
市政府許可活動，且於事後得知系爭土地恐有違法使用之
情形時，亦一再督促范來長應適法使用系爭土地，難認原
告有何故意或過失。
3.退步言，倘認原告有故意或過失並應負狀態責任，惟被告
亦應依斟酌違規使用之土地實際情況即將系爭土地再次轉
租予第三人設置攤販使用之人為范來長，基於合目的性及
有效性原則，選擇范來長為裁罰對象始能有效為停止使用
之給付（包括法律上權利及經濟上能力），俾合於比例原
則下達成管制之目的。是以，被告選擇原告為唯一裁罰對
象已與都市計畫法第79條第1項前段立法意旨有違，是原處分難謂適法。
㈣聲明：
1.訴願決定及原處分關於罰鍰6萬元部分均撤銷。
2.確認被告原處分關於命原告勒令停止使用或恢復原狀部分
違法。
三、被告答辯及聲明：
㈠原告雖主張本件應以范來長為行為人，然查原告向台糖公司承租系爭土地，依民法第432條規定，應負善良管理人之義
務，惟原告明知不得違反都市○○○○○○○○區管制，卻違背其與
台糖公司所訂之契約，以高額租金轉租善意第三人，並提供活動所需器具供善意第三人使用，被告以原告為違規行為人裁罰，應屬有據。申言之，原告向土地所有權人台糖公司承租系爭土地作停車場使用，負有系爭土地使用及管理之責，且原告與台糖公司之契約書第11條載明：「本契約租賃期間，乙方如因違反都市計晝法……土地使用分區管制之相關法令
規定使用，遭處罰鏡……，概由乙方自行負責，……」並經公證
程序，則原告自始即明知不得違反都市計晝土地使用相關規定，卻私自租讓土地牟利，依原告所提供與范來長之租賃契約書所載：「……作為臨時活動使用，……甲方無償提供乙方30
〜40頂阿里山帳使用，3米X3米…」未載明范來長不得違反都
市○○○○○○○○區管制規定。經查，2020臺灣燈會自109年2月8
日至2月23日在台中舉行，以后里花博園區為主燈區，該活
動為全國一年一度之盛會，且經臺中市政府極力宣傳，原告長期在此地經營，對台中燈會帶來的龐大商業利益知之甚詳，原告提供系爭土地及器具作為臨時活動使用，此為原告所不爭之事實。
㈡另原告向台糖公司承租9筆土地，面積5242.23平方公尺，作停車場使用，固定年租金僅33萬元，依原告租讓給范來長之租賃契約書，原告只出租其中6筆土地，面積2859.57平方公尺，租期自109年2月1日至109年2月27日，不滿1個月的期間，租金卻高達180萬元，顯見並非僅作為停車場使用或非營
利公益活動使用，原告本應盡善良管理人之義務，卻提供土地及器具作設攤營利活動使用，藉此機會賺取不當高額利益，被告以原告為行政罰之行為人，依規裁處，於法並無不合。
㈢至原告所稱台糖公司對范來長提起刑事竊占之告訴，係屬偵查中之案件，基於無罪推定原則，偵查不公開，另依原告陳述，范來長係基於與原告訂有租賃契約而使用系爭土地，查該契約並未載明不得違反都市計畫法土地使用規定，且原告提供器具供作設攤營利活動使用，由此推知盲人福利協進會及范來長顯為善意第三人，則原告與台糖公司、盲人福利協進會、范來長間係屬民、刑事糾紛，應由原告與台糖公司、盲人福利協進會、范來長另循民、刑事司法途徑解決，本件被告依都市計晝法第79條規定裁處原告，於法並無不合。
㈣聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
原處分是否合法？
五、本院的判斷：
㈠前提事實：
如爭訟概要所述之事實，有原處分、訴願決定書、台糖公司土地租賃契約書、后里停車場租賃契約書、臺中市政府經濟發展局109年2月6日中市經市字第1090005243號函暨勘查紀
錄各1份在卷可查（見本院109年135號卷第21、23至29、31
至42、45至47、119至122頁）。
㈡應適用的法令：
1.行為時都市計畫法第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地
形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依
本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公
所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣
六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止
使用或恢復原狀。」
2.臺中市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準（附表）規
定（下稱裁罰基準）第2點：「本府為執行本法第七十九條之處分，並考量違規使用類別對於公共安全危害情形程度
及違反次數，訂定統一裁罰基準，其規定如附表。」附表
：「項次二；種類：其他；第一次：一、處使用人或管理
人新臺幣6萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀。」
㈢關於本件原處分主管機關之說明：
按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內
政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」本件違規行為發生在臺中市境內，是主管機關應為臺中市政府。又按臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定
：「中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。前項情形，應將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」臺中市政府105年9月6日府
授都測字第1050190371號公告：「……公告事項：臺中市政府
都市發展局執行都市計畫法第79條及第80條規定之主管機關權限。」是本件原處分機關為被告，並無違誤，核先敘明。㈣關於都市計畫公共設施保留地、住宅區不得作攤販集中場使用之說明：
按都市計畫是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，此見都市計畫法第3條規
定自明。都市計畫為達成計畫目標，所採手段包括管制措施、公共事業及誘導措施，土地使用分區管制即為都市計畫內容之一。按都市計畫法第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第51條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」都市計畫臺中自治條例第18條第10款規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，除本自治條例另有規定者外，不得為下列建築物及土地之使用：……。
十、戲院、電影院、電影片（映演、拍攝）業、視聽歌唱場、……攤販集中場、零售市場及旅館。」可知都市計畫範圍內
之住宅區、公共設施保留地內土地，應依都市計畫法第34、51條之規定使用，且臺中市境內之住宅區，不得作攤販集中場使用，違反規定使用者，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項前段規定，對違規行為人加以處罰，並勒令停止使
用或恢復原狀。
㈤原告有與范來長在系爭土地上共同違反都市計畫法第34、51條及都市計畫臺中自治條例第18條第10款規定之行為：
1.查系爭土地為台糖公司所有，分屬住宅區、公園兼兒童遊
樂場用地之公共設施保留地土地，有土地分區示意圖1份存卷可考（見本院109年135卷第117頁），又系爭土地為原告向台糖公司所承租，依台糖公司土地租賃契約書第2條「租賃用途」約定：「限依都市計畫或區域計畫土地使用分區
管制及相關法令規定，作為平面停車場使用。」（見本院109年135號卷第35頁），是原告使用系爭土地，其用途自僅限於「平面停車場」，又依上揭㈣之說明，不得作「攤販集
中場」使用甚明。
2.又查原處分之裁處書所記載之受處分人為「大合開發股份
有限公司」，違規事實為「於都市計畫公共設施保留地、
住宅區作『攤販集中場』使用。」有原處分之裁處書1份在卷
可憑，又經本院以「原處分係基於行為責任或狀態責任」
質之被告，被告陳稱：原告要負行為責任，因為是共同經
營等語（見本院卷第80頁），是本件所應審酌者，乃原告
有無於上揭時、地，與范來長共同違反土地使用管制之行
為。另雖被告迄今仍未裁罰范來長，惟此乃被告職權，基
於權力分立原則，並非本院所得置喙，均先予敘明。
3.證人范來長證稱：租土地時，馮文通知道租地用途，合約
裡面第1條就寫得很清楚，準備要辦寒冬送暖活動，我有跟他說要給殘障人士免費來這邊表演，也有設攤及展示，這
些他都暸解；他知道我要做活動，可以提供電，他之前辦
過，另外有借我帳棚，他知道是用來設攤；他說弱勢圑體
在公園預定地辦活動沒有問題；他教我協進會來幫忙辦活
動，叫我申請，我算一算有錢賺，我有提供盲人福利協進
會的函文給他等語（見臺中地院109簡64號卷第154、155、157頁），徵諸原告與范來長所簽訂之后里停車場租賃契約書，范來長係以「番王活海鮮批發」、「番王活海鮮餐廳
」等餐飲業相關名義承租，且雙方約定：「租賃地點：臺
中市后里區后義段32、35-1、36-5、32-1、32-2、149-1等6筆面積2859.57平方公尺停車場用地，作為『臨時活動使用
』。」更特別註明「無自來水供應」，意指范來長所辦之活
動需自覓水源等節，足見范來長上揭證詞並非子虛。依范
來長上揭證詞，可知原告出租土地時，即已知范來長承租
土地之用途，並且指導范來長藉由申辦活動規避責任。
4.再依后里停車場租賃契約書之約定，租賃契約期間原告無
償提供范來長30-40頂阿里山帳（尺寸為3×3公尺）使用（
見本院1096年訴135號卷第47頁），原告雖稱：因為系爭土地係露天的停車場，所以會給與某幾個停車位置有停車帳
棚，避免曝曬雨淋等語（見本院卷第86頁），然法律規範
之停車位尺寸為寬2.5公尺，長5.5公尺（建築技術規則建
築設計施工編第60條第1項第1款參照），明顯大於原告所
提供之阿里山帳，且從阿里山帳之尺寸來看，1頂帳棚僅能停放1輛車，除浪費空間外，亦無法達成避免曝曬雨淋之效果（蓋甚少見車長短於3公尺之車輛），是原告所提供之阿里山帳，若係供停車使用，實不具經濟效益。實則，從勘
查紀錄所附之照片來看，本件阿里山帳係作為設攤之用（
見109年135號卷第121頁），故可推知原告所提供之阿山里帳，應係設置攤販集中場所使用。
5.按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」
參其立法理由為：「一、本條係行政法上共同違法之規定
，不採刑法有關教唆犯、幫助犯之概念，此因行政罰之不
法內涵及非難評價不若刑罰，且為避免實務不易區分導致
行政機關裁罰時徒生困擾之故。所謂『故意共同實施』，係
指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為
人故意共同完成者而言。又第1項所稱『情節之輕重』，係指
實施違反行政法上義務行為其介入之程度及其行為可非難
性之高低等因素。」可知此規定係採取共犯一體概念，說
明不再區分共同正犯、教唆、幫助，只要對違反義務之構
成要件的實現有助益者，皆予處罰；又所謂「故意共同實
施」，即無主從之分，但參與者或協力者，皆須故意，過
失參與已明文排除（參見吳庚著，行政法之理論與實用增
訂11版，第492頁）。又行政罰法第3條規定：「本法所稱
行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人…
…。」自然人及法人各別獨立為行政法上權利義務之主體，
倘自然人及法人間，數人基於故意，共同實施違反行政法
上義務行為，依行政罰法第14條第1項規定，應依其行為情節之輕重，分別處罰。綜前，原告既於訂約時已知范來長
承租系爭土地係供攤販集中場使用，仍與范來長簽訂租約
，並指導范來長申辦活動規避責任，更提供范來長阿里山
帳供設攤使用，則原告所為，實係與范來長共同違反系爭
土地依都市計畫所規範之用途，被告自得予以裁罰之。
㈥原告主張其出租土地係作為停車場使用乙節，並非可採：
1.原告向台糖公司承租包括系爭土地在內之9筆土地，每年租金為33萬元（見本院109年135號卷第37頁），而原告與范
來長所簽訂之后里停車場租賃契約，租期27日，範圍限於
包括系爭土地在內之6筆土地，租金卻高達180萬元（見本
院109年135號卷第46頁），相差極為懸殊，若經營停車場
有如此厚利，原告又豈有容他人坐收漁利之理？是原告主
張提供土地僅作停車場之用，實不符常情。
2.原告主張提供阿里山帳係作停車使用，避免曝曬雨淋乙節
，並非可採，已如上揭㈤之4所述，於此不再贅述。
㈦原告就違規情事，主張其曾事前提醒，事後督促范來長等節，不能為有利原告之認定：
原告主張簽約隔日以通訊軟體Line將台糖公司租約中「供停車場使用」標示並傳送給范來長，事後亦督促范來長停止營業行為乙節，惟除與本院上揭認定不符外，倘原告真有出租系爭土地僅供停車場使用之意，就此與契約目的有關事項，何以不在簽約時即約定清楚？原告待契約成立後，再向范來長強調「系爭土地僅供停車場使用」，反而欲蓋彌彰，適足以凸顯原告意欲卸責之情，至於原告事後督促范來長停止營業行為，要係原告為系爭土地之原始承租人，對台糖公司負有民法第432條第1項善良管理人之注意義務，其接獲台糖公司通知後，為避免違約情事擴大，自有催促范來長拆帳停辦之必要，是尚不能為有利原告之認定。
㈧綜上所述，原告提供系爭土地以及阿里山帳，供范來長共同設置攤販集中場，已違反都市計畫法第34、51條及都市計畫臺中自治條例第18條第10款之規定，被告依都市計畫法第79條第1項前段、裁罰基準規定，以原處分裁處罰鍰6萬元，並勒令停止使用或恢復原狀，於法並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告徒執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
㈨本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。
六、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。
中　　華　　民　　國　　111　 年　　 12 月 7 日臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官　陳 文 燦
法 官　黃 司 熒
法 官　張 鶴 齡
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中　　華　　民　　國　　111　 年　 12 月 14 日書記官　黃 靜 華