臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十一年度訴字第三六號｜法律人

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第三六號原　　　告　甲○○ 乙○○○ 右二人共同訴訟代理人　張績寶律師複代理人　江文玉律師被　　　告　彰化縣政府代　表　人　丙○○ 訴訟代理人　楊雅惠律師複代理人　李書孝律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十年十二月十二日台（九十）內訴字第九００五一五二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰主文原告之訴及追加之訴均駁回。訴訟費用由原告負擔。事實甲、事實概要﹕ 緣原告乙○○○所有坐落彰化縣溪洲鄉○○段一四四二、一四六一地號土地及原告甲 ○○所有上開土地地上物，經被告於民國八十六年四月一日以彰府地權字第０五六四一七號公告徵收作為台灣西部走廊高速鐵路工程用地，地價部分按徵收當期之公告土地現值每平方公尺新台幣（下同）二、０００元另加四成予以補償，原告等對地價補償有異議，提出陳情要求地價補償應按相連地同段一四０八地號土地八十一年台糖公司標售底價每平方公尺七、五００元加成辦理補償，又地上物應全數查估，並要求系爭一四四二、一四六一地號土地被徵收之剩餘土地應辦理一併徵收（徵收之土地地號為一四四二之一號、一四六一之一號，剩餘之土地地號為一四四二號、一四四二之二號、一四六一號），經被告以八十六年十二月二十九日彰府地權字第二四四四六七號函復略以：「二、˙˙˙信義段一四四二地號等二剩餘相連土地面積˙˙過大，原申請一併徵收逕為駁回，不予辦理一併徵收。」及八十七年一月六日彰府地權字第００一八六八號函復略以：「……………二、本案有關地價公告按公告現值加四成補償偏低乙節，本府數度函復依平均地權條例第十條規定及參照都市計劃法第四十九條辦理 ˙˙˙仍請台端於本府辦理提存作業期間洽領補償費˙˙˙」而予否准。原告等不服，循序提起行政訴訟，經前行政法院以八十九年度判字第一００一號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分撤銷，命被告查明後另為適法處理。嗣被告另以九十年四月二十日九０彰府地權字第七一二六０號函復原告謂：「˙˙˙本案地價補償係依規定辦理，並無違誤。另本案土地徵收地上物搬遷暨補償，依前開中國生產力中心產值評估報告結論，在預留通道，並採專業性養豬方式，仍能維持相當之使用，依法並無整場拆遷之適用，所請一併徵收，欠難辦理。」仍維持否准之決定。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。乙、兩造之聲明：一、原告訴之聲明及追加訴之聲明：（一）請求判決原處分及訴願決定均撤銷。（二）被告應以每平方公尺新台幣七千五百元之補償價額，徵收原告乙○○○所有之彰化縣溪洲鄉○○段第一四四二之一地號、第一四六一之一號之土地。（三）被告應一併徵收原告乙○○○所有之彰化縣溪洲鄉○○段第一四四二號、第一四四二之二號及第一四六一地號之土地，合計面積０˙三九０二公頃。（四）被告應以每平方公尺新台幣七千五百元之補償價額，一併徵收原告乙○○○所有之彰化縣溪洲鄉○○段第一四四二號、第一四四二之二號及第一四六一地號之土地，合計面積０˙三九０二公頃。（五）被告應徵收補償原告甲○○所有位於彰化縣溪洲鄉○○段第一四四二號、第一四四二之二號及第一四六一地號土地地上，如原告九十一年十二月九日綜合辯論意旨狀附圖所示之Ａ、Ｂ兩棟肉豬舍，Ａ、Ｂ兩區污水池及北面、西面兩側之水泥版圍牆。二、被告答辯之聲明﹕請求判決駁回原告之訴。丙、兩造之陳述﹕ 一、原告起訴意旨及補充理由略以﹕ （一）按：１、司法院大法官解釋第三六八號意旨略以：行政訴訟法第四條「行政法院之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力」，乃本於憲法保障人民得依法定程序，對其爭議之權利義務關係，請求法院予以終局解決之規定。故行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查事證另為處分時，該機關即應依判決意旨或本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，雖得維持已撤銷之前處分見解；若行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有違誤時，該管機關即應受行政法院判決拘束。行政法院六十年判字第三十五號判例謂：「本院所為撤銷原決定及原處分之裁判，如於理由內指明由被告官署另為復查者，該官署自得本於職權調查事證，重為復查之決定，其重為復查之結果，縱與已撤銷之前決定持相同之見解，於法亦非有違」，其中與上述意旨不符之處，有違憲法第十六條保障人民訴訟權之意旨，應不予適用。２、次按，修正後行政訴訟法第二百十六條規定：「撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。」。３、復依行政訴訟法第一百十一條第三項第二項之規定：訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，為訴之追加應予准許。行政訴訟法第五條第二項：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害時，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」；及同法第八條第二項之規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。」。（二）本案原告二人對於被告機關徵收系爭土地之補償價額、徵收面積及系爭土地上之地上物查估有所異議，並經行政法院八十九年度判字第一００一號判決撤銷原處分及訴願決定在案，詎料被告機關竟枉顧行政法院之撤銷發回意旨：未將原告主張之毗鄰土地與系爭土地間之公告地價何以不同、忽略系爭土地徵收時供牧場使用之實際使用情況、殘餘面積是否已致不能為相當之使用、及牧場重要設施悉被拆除，系爭土地上殘餘部份只賸豬舍二棟及污水處理設施，已失整體效用等情，既提出照片為證，似非不以一併查估補償等理由，仍為相同之處分及決定，顯與法不合。為此，原告復須再次提起撤銷之訴，為免行政機關一再重覆為不利於當事人之決定及處分，並依前揭法條之規定，爰依法主張被告機關應為如訴之第二、三、四項聲明之處分，以障權益，合先敘明。（三）關於地價補償部份：１、按：土地法第一百五十條規定：地價調查，應抽查最近二年內土地市價或收益價格，以為查定標準地價之依據，其抽查宗數，得視地目繁簡地差異為之。地價調查估計規則第四條明文：「地價調查估計，應切合估計當時土地之實值」；第六條明文：「地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例」；第八條第二項明文：「調查買賣實例或收益，應視需要向當事人、四鄰．．．等調查」。土地徵收補償地價加成補償注意事項第一項規定：直轄市、縣（市）之公告土地現值應確實依平均地權條例及地價調查估計規則等有關規定辦理，調查當地一般正常交易價格，核實反應地價動態。地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第六條規定：「本會開會時，應報請上級地政機關及財政主管機關派員指導；必要時並得邀請經辦估價人員列席陳述意見。」；第十條規定：「本會對於地價或土地改良物價額之評議，應切合該地當時土地或土地改良物之實值」。前揭法令之規定，無非係因若按照公告土地現值為徵收補償地價，由於諸多因素，公告土地現值與市價有相當差距，土地所有權人無法以補償金額另購回同等性質之土地，以致常發生抗爭阻撓情事，故為在不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地原則下，使政府徵收民地當予合理補償，另規定加成成數，由直轄市或縣（市）主管機關參考正常交易價格，提交地價評議委員會，視其實際價格差距，予以合理評定。故於辦理土地徵收時，應依前揭各項法令之規定，確實調查土地之實際價格，並以當地之一般買賣交易價格評定土地補償費，方屬合法。２、關於地價之核定，被告依北斗地政事務所之函覆，以系爭土地公告現值之查估作業，並無不法，故認原告請求顯失合理云云。經細閱該函文之內容可知：北斗地政雖說明因土地區段劃分及使用編定類別，故本案系爭土地，依區段地價評定之價格，並無不合。其固於說明中，詳述地價查估所應踐行程序之法令依據，惟其是否已依法踐行相關規定，則顯有疑義之處，此可從原告所舉之第一四０八地號土地為例，該地於八十五年間，北斗地政亦僅將該地號土地評定為每平方公尺三一００元，惟該筆土地於八十一年間之標售底價即為七千五百元，實際標售價格更高達一萬四千元，被告就上開價格亦不爭執。足見，北斗地政事務所就該區段土地之查估，顯然未依前揭土地法、地價調查規則及土地徵收補償地價加成補償注意事項之規定，調查當地一般正常交易價格，以核實反應地價動態。甚且，依北斗地政之函覆，謂第一四０八地號土地，係位於特定農業區之甲種建築用地，為第十一地價區段，故地價較高云云。惟第一四０八地號土地，係於標售後始變更為甲種建築用地，該地於變更使用編定類別前，即已有每平方公尺高達一萬四千元之交易價格，故於變更為甲種建築用地後，地價應比當時之每平方公尺一萬四千元之價格更高，而絕非每平方公尺僅有三一００元之價值。由前述種種，均足證北斗地政事務所所為之地價查估，顯未依法踐行應有之程序，且與實際正常交易價格大不相符，亦無法核實反應地價動態，故被告機關據以為駁回理由之依據，顯不可採。３、本件被告機關所指已就本件系爭土地徵收案召開地價評議委員會議評議云云，惟細閱卷證資料，均查無該次地價評議之決議內容及過程，實難令人折服，甚且，被告所謂之地價評議委員會是否有針對本件徵收案為評議討論者，亦不得而知；從而被告機關就本件系爭土地徵收案，是否已依土地徵收條例第三十條規定及內政部函釋召開地價評議委員會予以評議，顯有可議；故本件被告機關依舊例率爾決定將本件土地徵收案之土地加成補償成數定為依土地公告現值加四成計算，顯屬與法有違，自應予撤銷。４、被告復以乙○○○向訴外人楊儒峙購買同段第一四０八號土地，僅以每平方公尺六百元之價格購買，顯見系爭地段並無如此價值云云。惟此乃被告未就土地交易情況加以深究之故，概土地交易買賣本有公契及私契之分，被告所提之證據為公契部份，且由彰化縣政府土地地價冊可知：楊儒峙亦係以每平方公尺六百元向台糖公司價購，惟渠等間之實際交易價格為每平方公尺一萬零三千九百四十二點二元，此有楊儒峙與台糖公司之買賣契約書在卷可證（見原告九十一年十月二十二日狀附證二、證三），故被告以公契之價格推論該地之實際交易價格，容有誤會之處；而楊儒峙於八十二年二月間購得該地後，隨即於同年七月以相同價格轉賣予乙○○○，渠等間就此雖未另行訂立私契，然楊儒峙亦非至愚之人，豈會將以一萬餘元高價購得之土地，僅以六百元轉售與他人？事實上，乙○○○於八十二年間即以每平方公尺一萬零三千九百四十二點二元之高價購買該筆土地，遠高於公告現值三千一百元，故被告主張確實依法辦理系爭土地及周圍土地之地價調查及區段地價估計等情，實令人難以置信。５、被告另以焚化廠之興建，認對系爭土地當時市價造成相當嚴重負面影響置辯。然查，焚化廠與地價間之關聯，在於人民不願居住在焚化廠旁，故而興建焚化廠，自為建地之地價造成負面影響，惟系爭土地為農牧用地，亦非位於水尾村內，故被告稱此已造成嚴重負面影響，應舉證為之。（四）關於一併徵收剩餘土地部份：１、首就被告於行政訴訟答辯（二）狀中，以原告於八十六年十二月四日提出之申請書謂原告已逾法定期間云云。惟查：本件原告確已於法定期間內依法提起一併徵收之申請，並經被告函覆原告於八十六年十月十三日下午前往實地勘查等情，有被告於八十六年十月二日函覆原告之八六彰府地權字第一八六七八一號函，在卷可憑。今被告竟昧於事實，欲以原告事後再提出之申請書，混淆鈞長視聽，委無足取。２、被告答辯略稱其並無徵收之權限云云。惟依土地法第二百十七條之規定，徵收土地之殘餘部份，係向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之，故原告依法向彰化縣政府提出一併徵收之申請，依法有據，尚無不合。３、按「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得要求一併徵收之，固為土地法第二百十七條所明定。惟茲所指：『不能為相當之使用』，應以徵收當時實際使用情形為準。」行政法院七十三年判字第三一八號判例意旨參照之。所稱「殘餘土地面積過小」，究何所指問題，法律尚乏明確規定，按本條之立法精神，係基於保障被徵收土地所有權人請求權而設，因土地徵收為國家行使公權力，以強制手段取得私有土地，其徵收範圍依土地法第二百零八條但書規定，應以其事業所必需者為限，一旦有徵收殘餘部分，往往難以作經濟有效之使用，造成所有權人之不便，乃賦予其得要求一併徵收之權利。此項面積究以若干單位為認定標準，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量。內政部六十八年台內地字第三０二七四號函著有解釋可稽。４、被告謂徵收後剩餘土地面積大於被徵收面積，故應能繼續經營云云，惟土地法第二百十七條之規定，並非以比較徵收土地與剩餘土地之大小，為一併徵收與否之依據，而係以徵收後剩餘之土地能否按當時實際使用之情形，再為相當之使用為一併徵收之標準。易言之，剩餘部份面積是否過小，應取決於被徵收之土地當時之實際使用情形，而判斷未來是否仍能就剩餘土地為同等經濟效益之利用而定，與被徵收部份和剩餘部份孰大孰小，毫不相干。而就本案剩餘土地之面積，已無法繼續為原有牧場之使用乙節，中國生產力中心於報告中亦多所肯認而謂：「剩餘之豬舍面積已不符統合飼養方式使用。」顯見，剩餘部份面積，已無法維持土地原來之使用狀況，故被告以此抗辯，顯有見樹不見林之情，顯不足採。５、被告更以殘餘土地面積並未過小，且可轉為專業式經營，係原告主觀不願為之云云抗辯。惟查：（１）根據中國生產力中心報告之結論可知：如由統合性改為專業性，將造成每頭豬隻之淨值達七百元之差異，且每年淨值差距更高達二百九十七萬九千三百八十二元之多。再者，因變更飼養方式，須拆除部份設施做為運輸物料空間及變更作為看守舍之豬舍建物，相關費用則高達六十二萬餘元之巨。故依前開報告之結論亦可得知，變更經營方式確無法維持原告原有之經營效益。甚且，該報告更明白指出：「本案因高速鐵路經過該牧場上方，是否會因噪音而影響肉豬飼養，因有關噪音環境對豬隻影響之相關研究資料甚少，且此部份與豬隻體質特性（緊迫敏感豬）亦有關連，已超出本中心所能評估範圍，故未將列入分析範圍。」由此可知，中國生產力中心對於高鐵經過牧場所產生之劇烈震動、高分貝噪音及強烈燈光，對豬隻所產生之影響，並無法為分析，然此部份確為牧場是否合於繼續經營，能否為相當使用之重要關鍵。蓋因高鐵所產生之震動、噪音及燈光，均將嚴重驚擾豬隻，甚且因豬隻之緊迫敏感體質、母豬之妊娠及泌乳、仔豬之保育、肉豬體重之增加，均將因此受到嚴重影響，無法為正常之發育及成長，故對於豬隻之生長、健康勢必產生極重大之影響，實已無法為相當之使用。（２）原告所經營之吉祥牧場原先計畫是配合政府輔導，經過人工授精專業訓練，採用最新科學化人工授精方式、電動化自動給飼一貫作業，場內共有四棟豬舍、飼料室、污水池等等現代化設備，係一優秀牧場。原告除已投入高達一千五百萬元之資金外，並向溪洲鄉農會借貸六百萬元以利經營，部份土地經徵收並拆除重要設施後，僅存二棟原先設計飼三十公斤以上豬隻之肉豬舍，及部份設備。若仍欲原告繼續經營，原告則必須先拆除豬舍及設備後，再重新改建豬舍及更新設備；又所剩餘之土地，改以專業性飼養後，粗估有關卡車通道迴轉場地，面積須約三百六十平方公尺、飼料室須約八十五平方公尺、看守舍須約一一０平方公尺，另外消毒池、更衣室、醫藥室、飼料倉儲設備、趕豬作業回籬、過磅等等設備，總共須約六００平方公尺以上之土地面積；而肉豬須改為養仔豬，必須改建為保育舍，所剩餘之面積能飼養頭數亦遽減至原來頭數四分之一以下。（３）另以統合性生產方式飼養肉豬之成本約為三千八百餘元，若改以專業性經營方式飼養，成本則增加至四千五百元左右，又向外買入之仔豬來源不一，運輸期間易造成仔豬傷害及感染，使育成率降低，豬隻生長緩慢等情，在此飼養少、成本高，更因欠缺必要專業技術及資金下，均將使原告陷入困境，實無法繼續經營，故被告所為之建議，除未請專業人士就經營牧場做全盤考量外，亦未將高鐵經過所造成之影響加以評估（詳見原告九十一年六月二十五日書狀），實不可取。（４）被告機關亦明知由該份報告書中，並無法判斷出是否應一併徵收，此有彰化縣政府發函予中國生產力中心詢及「．．．係委託貴中心評估上述牧場應否一併徵收，惟貴中心在上開查估報告中並未提及，請貴中心本於專業，給予建言。」可證。且中國生產力中心係就剩餘土地面積，評估可否規劃為專業式牧場，然對於該牧場之環境是否適於飼養豬隻一情，因已超出其所能評估之能力，故該中心除於報告結論中敘明此點外，亦經該中心之人員趙崇佑於鈞院八十九年訴字第三二六號案審理中陳明在卷謂：「土地一併徵收部份，並不是我們能答覆。」（見九十年五月二十九日筆錄）；另證人陳永愉亦證稱「我是台灣工業技術學院機械系畢業，美國Ｃ．Ｄ大學ＭＢＡ，就本件（八十九年訴字第三二六號徵收補償事件）而言，我認為有專業能力，因為本件與土地有關」等語（見九十年五月二十九日筆錄），亦足徵其等對於豬隻飼養並無專業能力，故如何能對該牧場是否合於「相當之使用」要件為判斷？由此可知，中國生產力中心對於豬隻飼養方面，並無相關之專業能力，其報告對此點無法判斷說明，故該份報告應不足據為判斷依據；甚且被告機關竟無視於該報告之整體說明，竟斷章取義，認定只須改為專業式經營，即合於「相當使用」，而遽為駁回原告請求之決定，實非可取。６、另就高速鐵路通過畜牧場所造成之影響，雖現今高鐵尚未興建完成，被告訴訟代理人復當庭陳明因高鐵所採用之技術先進，當無原告所指振動、噪音等影響等語。惟查：「高速鐵路」係指營運時速二００公里以上之鐵路系統，且據高鐵公司之資料顯示，其最高營運速度更高達三００公里，由此可知，高鐵未來營運之最高速度為將高出目前台鐵自強號速度二至三倍之多，故其振動與噪音問題自較為嚴重，其影響所及，非僅止於原告所提出之造成無法飼養豬隻之惡劣環境，甚且連位於高鐵路線旁之台南科學園區高科技半導體製造廠商亦已因之卻步。而高鐵所造成之振動除車橋共振之外，尚有土壤振動部份，由於高鐵列車速度高、動能大，當它經過時，其振波經由軌道、道渣、基礎和土壤而傳播，為鄰近地區帶來振動與噪音之干擾，將影響其正常作業，另外，噪音問題亦甚為嚴重，故而交通部高速鐵路工程局程亦已委外辦理研究計畫（見原告九十一年十一月十九日狀附證一、二、三）；且經由台灣動物科技研究所專業人士黃玉鴻評估後，高鐵存在之振動及噪音問題亦將嚴重干擾豬隻養殖，如被告仍否認高鐵將產生上述干擾，應舉證以實其說。７、被告以原告準備書狀中，就土地法第二百十六條與第二百十七條之比較，遺漏文字，而致使文義不同、誤導法院之嫌云云。惟查，該二條之差別，實非在於文字上之「使用」或是「利用」，究竟有無經濟效能之謂，而係針對請求主體、適用要件及適用結果之區別，而原告依行政法院七十三年判字第三一八號判例及內政部函釋之見解，參以目前實際狀況及未來使用情形，而請求一併徵收，實已就所有之要件、因果關係詳為說明（詳見九十一年六月二十五日書狀），被告一再稱原告未為說明或舉證，顯非實在。反觀被告其僅泛稱不應有經濟效益之考量，惟其究竟係由何得出此一理論，係立法理由、實務見解抑或其他學說理論？均未見被告舉例說明之，故實不以此為論斷。８、末查，由九十一年七月十九日現場履勘可知：由於高鐵工程施工，填高路基高出豬舍地面約六十公分，造成牧場排水內面缸被毀；且Ｂ區污水處理池亦因重要設施遭拆除後無法運作；此均使得雨水、污水無法順利排出，而直接流入豬場中，豬舍已無法正常運作，不得已下原告只好棄養（見原告九十一年七月三十一日狀附照片一至七），原告損失無法估計。復由施工單位於施工期間，將材料、貨櫃屋等物品堆放現場之情形觀之，由於堆放數量龐大且雜亂，不僅已超出被告機關徵收之範圍，亦已使得牧場對外道路交通完全阻塞中斷，甚且連人亦無法通行（見九十一年七月三十一日狀附照片圖一至三及圖八至十一），此由當日鈞長亦無法跨越過高鐵施工範圍進入牧場等情即可得知。試問，於如此惡劣之環境下，如何能令原告繼續飼養豬隻，而為徵收當時之相當使用？又豬隻如何能在此惡之環境下正常健康的成長？由前述可知，剩餘部份土地，實已無法再依徵收當時之實際使用情形，繼續為相當之使用甚明。９、綜上所述，被告以殘餘土地面積過大、未徵收之殘餘土地上仍留有養豬所需之必要設施，是原告仍得於殘餘土地內飼養豬隻、法令未對牧場最小面積設限、可改以專業性飼養云云置辯。惟揆諸前揭實務見解及牧場狀況，殘餘土地及設施，均已無法依徵收當時之使用情況，繼續飼養豬，且主要設備已遭拆除，亦已失統合性經營之整體效用，而專業性飼養則非原告所專長，原告亦無資金重建（詳如前述）。倘依被告所述，似不論養殖之方式及環境、規模，亦不論改變經營方式之成本及經濟效益，只須可飼養豬隻，即謂可繼續使用，此顯係昧於事實，而為不公之論述，實不足取。（五）關於地上物查估併予徵收部份：１、按「本條（土地法第二一七條）所稱「徵收土地之殘餘部分」，原指一筆土地部分被徵收，經分割後之賸餘部分而言。若同一所有權人有二筆以上土地，地界相連，實際已合併為同一性質之使用，其中一筆被徵收，賸餘之一筆，亦屬殘餘部分。例如某有二筆土地，地界相連，其地上合併建築一棟房屋，若其中一筆土地及部分房屋被徵收，殘餘者為另一筆土地及部分房屋，如因面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，其所有權人自亦得要求一併徵收之。」內政部台內地字第三０二七四號函參照之。土地法第二百四十五條規定「因土地一部分之徵收而其改良物須全部遷移者，該改良物所有權人得請求給以全部之遷移費」之立法精神。最高法院之發回意旨「原告主張其牧場重要設施悉被拆除，系爭土地上殘餘部分只賸豬舍二棟、污水處理設施，已失整體效用等情，既經提出照片為證，如果屬實，似非不應予以一併查估」，上情亦經鈞長到場勘驗屬實。２、本件經最高法院發回後，被告機關枉顧最高法院發回旨意，而以經委託專業機關鑑估後，該牧場仍可繼續經營，所請一併補償，依法無據為由，再次駁回原告之訴願。惟原告所有之養豬牧場，乃一整體規劃之現代化一貫作業養豬牧場，其地上設備完善，須相輔相成方能使牧場達正常運作。今其上之重要設施業已拆除，整座牧場等同喪失機能，剩餘部份亦已無法再依徵收當時之實際使用情形，繼續為相當之使用，故而請求一併徵收。雖然此部份不在原徵收土地之範圍，惟依最高法院發回意旨應認：非徵收範圍部份，仍應視為殘餘部份，一併加以徵收。故被告應就殘餘土地之地上物部份，予以查估，方為事理之衡平。（六）綜上所述，本件被告機關就系爭土地之徵收補償價格評定過程，明顯違法，應予撤銷；又原訴願決定認事用法亦有違誤，應一併由鈞院予以撤銷；另被告機關應公告徵收原告所有之系爭土地，並應改以合於市價之每平方尺七千五百元之價格補償之，且應全數查估甲○○於系爭土地上之地上物。二、被告答辯意旨及補充理由略以﹕ （一）原告不服被告機關九十年四月二十九日九０彰府地權字第七一二六０號處分（以下簡稱原處分），提起訴願，復經內政部九十年十二月十二日台（九十）內訴字第九００五一五二號訴願決定維持原處分，原告再提起行政訴訟。被告機關審視原告起訴之請求及理由，其純屬個人主觀感受，與現行法制有違，不足為據，謹一一說明及答辯如次。（二）於地價補償部分：１、被告業依法補償原告之土地，原徵收補償處分並無違法：徵收土地地價補償由該管縣（市）地政機關定之，土地法第二百三十六條定有明文。徵收非都市計畫公共設施保留地之地價補償應按照徵收當期該土地之公告土地現值補償，復於平均地權條例第十條另定有特別規定。行政法院六十八年度判字第八０九號判決亦著有前例。是被告機關按徵收土地當期公告土地現值辦理非公共設施保留地土地之地價補償，即無所謂違法。查原告乙○○○所有坐落彰化縣溪洲鄉 ○○段第一四四二號、第一四六一地號土地（以下簡稱系爭土地），其中二六五六平方公尺及八五平方公尺部分，因高速鐵路用地所需，經核准徵收，被告機關八十六年四月一日八六彰府地權字第０五六四一七號辦理公告。前開原告所有徵收部分土地係屬非都市土地，被告機關按該土地當期（即八十五年度）公告土地現值每平方公尺二千元為標準，另酌加四成，發給地價補償予原告。核與首揭規定，被告機關地價補償處分並無違法，應予維持。２、原判決之見解違法，不應繼續維持：（１）行政法院八十九年四月一日八十九年度判字第一００一號判決（以下簡稱原判決）中認被告機關應以系爭土地毗鄰地之平均公告現值為基準計算地價補償云云，惟按非都市土地使用管制係適用區域計畫法及其子法「非都市土地使用管制規則」，其未設有公共設施保留地制度，政府無權於事前指定特定區域土地，限制人民使用，保留供作日後公共設施使用，故非都市土地徵收補償不生因土地長年依法保留而致其徵收當期公告現值顯較毗鄰土地為低之不合理現象。因此一般土地（包括非公共設施保留地之都市計畫土地及非都市土地）以徵收當期公告現值為補償標準；但就公共設施保留地若仍以公告現值為補償基準者，則有失公平，平均地權條例第十條後段、都市計畫法第四十九條特明定其之補償標準改以毗鄰土地平均公告現值為準，此為立法本旨。故一般土地與公共設施保留地之補償標準法已明定，各有適用，文義明白，自不能任意選擇比附援引。查系爭土地不屬公共設施保留地，依上開說明被告機關以該土地徵收當期公告現值為補償標準，並無違誤。原判決要求被告機關以毗鄰地平均公告現值為基準，顯與前揭法律有違，應不得拘束被告機關。（２）被告機關因實際需要，依職權「參照」（實為參考之意）都市計畫法第四十九條有關加成及加成上限之規定，就當年度被告所轄區域土地徵收補償為一致加成。被告機關加成補償部分為法定補償外給付，旨在提高被徵收土地之補償額，或為增加民眾配合徵收意願，減少抗爭，利於公共工程用地取得，或為公平而比照其他前例等等，均在衡酌政府預算、公平合理及民眾感受等眾多因素後，給予民眾利益，應無所謂違法。然若因有加成補償遽推認公告現值過低，似嫌想法單純。故原判決未能洞察原處分之本旨，其論理似誤解公共設施保留地制度，偏離實務，結論則與前揭規定牴觸，不應繼續爰引。（３）原告另輔以「土地徵收補償地價加成補償注意事項」相關規定為詞（八十九年五月十五日由內政部發布）。然該規定係發布在被告機關辦理補償之後，並不適用。且該注意事項第八點規定：「本注意事項所稱一般正常交易價格，係指經由調查一般正常交易價格所估計之區段地價而言。」，仍須經由調查所得，且維持區段地價方式。原告僅以單一宗土地（一四０八地號）之個別案例，率爾認定系爭土地所在區段之地價應為七千五百元，而論斷被告加成不公云云，核與該注意事項規定亦有不合。又徵收補償係屬被告機關職權，依補償當時行政院（７８）台內字第一四００號函釋，加成補償得由被告決定或提交地價評議委員會評定，由被告機關選擇（見被告機關九十一年九月二十五日行政訴訟答辯（一）狀，附件七）。而土地徵收條例第六十一條明定，本件徵收補償仍適用徵收當時之法令。原告指責未見被告機關提交地價評議委員會評定之資料，認被告機關辦理補償程序可議云云，依前揭規定，原告指責應屬無據。３、原告主張之理由不足採，其請求依每平方公尺七千五百元補償地價依法無據：（１）原告指責系爭土地徵收當期公告現值嚴重偏低云云，純係原告主觀之認知，並無實據，不足採信。按土地公告現值為審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據，平均地權條例第四十六條定有明文。可知，公告現值之高低，涉及土地增值稅課徵稅額及土地徵收補償數額，關係國家財政收支與土地所有人權益，故公告現值之調查、估計、評定及公告，應以法令制度為依歸，非得由土地所有依其本身利害而任意認定，否則國家制度無法維持。又地價估定實屬專業，倘若行政機關業已依法定程序辦理，自不生違法問題，法院應予以尊重。（２）有關公告現值，縣（市）政府應斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、土地改良、土地利用現況等影響地價因素，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段，繪製地價區段圖；有買賣實例之區段，以地價分布圖上之土地合理買賣單價，求其中位數為各區區地價，並按區區地價估價報告表；提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告。平均地權條例第四十六條，暨地價調查估計規則第二十一條、第二十二條定有明文。經查彰化縣北斗地政事務所（以下簡稱北斗地政）業於八十五年間依前揭規定程序辦理系爭土地之公告現值調查及估計作業，將系爭土地劃為第七地價區段，有「地價區段勘查表」、「買賣實例調查估價表」、「區段地價估價報告表」（見被告機關行政訴訟答辯（一）狀，附件三、四及五）及北斗地政課員丁○○證詞可證，北斗地政確實依法辦理調查估計，事實至明，其過程嚴密、內容膺服法旨，是被告機關業循法定程序辦理公告現值，並無違法。（３）再查系爭土地坐落於中山路十八米外西側裡地，編定為農牧用地。而毗鄰同段一四０七、一四０八、一四四六─一一地號土地，則位於面臨中山路十八米內一般路線價區段，編定為特定農業區甲種建築用地，二者臨路狀況、編定管制等等情況不同，於八十五年調查時將前者劃為第七地價區段，後者歸入第十一地價區段○○○段一四四八地號土地，編定為丁種建築用地，另劃為第十地價區段。系爭土地所在第七地價區段，於八十四年間曾有三次買賣實例，在三次成交價中，依法北斗地政取其中位數即二千二百九十六元（每平方公尺）為估計區段地價，提交地價評議委員會討論，最後評定該區段公告現值為二千元（每平方公尺），報臺灣省政府核備在案。是可知，最後評定結果與北斗地政所調查之實例成交價格相當，並無原告所稱系爭土地徵收當期公告現值較市價嚴重偏低之情形，原告主張純係個人主觀認知，並不足採。（４）原告主張系爭土地與其毗鄰同段一四０八地號土地之地理條件相同，該毗鄰土地於八十一年間台糖標售底價已達七千五百元（每平方公尺），系爭土地公告現值斷無可能僅二千元之理，遽指系爭土地公告現值偏低，被告機關應以七千五百元補償原告云云。惟查，毗鄰土地同段一四０八地號土地係坐落中山路西側十八米範圍內，系爭土地則在十八米範圍外，二者地理位置、對外交通狀況、土地開發發展潛力等等均有顯著不同，原告認為二者相同或近似，並非事實。且前者為八十一年之價格，後者公告現值係於八十五年間進行調查，相差近四年，所處政經環境不同，其間（八十四年）溪州鄉水尾村曾被選定為垃圾焚化廠預定地，因環保問題引起民眾疑慮，致附近地價下滑，此不因係農地或建地而有所不同，是二者價格之時空背景皆有所差異，不能相提並論，以彼證此。復就現行公告現值制度而論，公告現值估價方式採區段估價，求其中位數為各該區段地價，而非採個別宗地估價方式辦理，因此單一宗地地價不足以代表該區段價格，更遑論二筆土地不在同一區段。第查原告乙 ○○○於八十二年七月向訴外人楊儒峙購入一四０八地號土地時，其向政府申報交易價格僅為六百元（每平方公尺），其果真認該地公告現值過低，為何不以七千五百元申報耶？實為減低土地增值稅稅額而刻意壓低。此固為人趨利避害之本性，然國家法定之公告現值制度亦應予兼顧，否則任憑土地所有人恣意選擇，則政府財政何以維持？司法亦不應取代行政，任依民眾選擇而為判決。退步言之，縱然原告所稱同段一四０八地號土地以七千五百元標售屬實，惟何以論證四年後，另一筆土地（系爭土地）之市價亦有七千五百元之價值？又被告機關應以此價格補償其地價之法律依據何在？是以，原告之主張及請求皆不足以為據。（三）有關剩餘土地一併徵收部分：原告之請求尚不符合一併徵收之要件，原處分並無違法。按徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。土地法第二百十七條定有明文。請求一併徵收固屬被徵收人之權利，惟一併徵收之要件，即「殘餘土地面積過小或形勢不整」、「不能為相當之使用」及二者間應有相當因果關係，法已明定，是被徵收人之要求是否符合一併徵收要件，行政機關仍有判斷之餘地，非謂一經被徵收人提出要求，行政機關即應同意。查系爭土地中原第一四四二地號土地，分割為三，徵收部分新增地號為第一四四二之一地號，徵收土地之東側新增地號第一四四二之二地號，西側維持原地號第一四四二地號。原第一四六一地號土地，分割為二，徵收部分新增地號為第一四六一之一地號，徵收土地西側未徵收土地維持原地號第一四六一地號。原告請求一併徵收之剩餘部分第一四四二地號、第一四四二之二地號及第一四六一地號皆不符合前揭要件，應不准許。理由分述如左：１、剩餘部分即第一四四二地號與第一四六一地號土地：（１）二地相鄰，自始即合併使用，尚不構成面積過小或形勢不整之要件。查一四四二與一四六一地號土地，二地毗臨，從來即連通使用，不應個別而論，應合併觀察。二者現有面積個別為二九二四平方公尺，六一四平方公尺，合計三五三八平方公尺（約一千零七十餘坪）（原告原統合性飼養豬舍實際佔地面積約為三一四二平方公尺，見被告行政訴訟答辯狀附件八）。二土地之形勢成三角狀，最大深度為五十四米、中間深度為三十二米；二邊廣度，西側廣度為一百二十六米、東側廣度分別為九十四米及三十二米，其形勢完整。依中國生產力中心評估結果認，原告得於現地經營專業性飼養，原告亦於九十一年七月三十一日提出行政訴訟訴之聲明更正狀第七頁亦承認該面積仍得經營專業性飼養，僅飼養頭數減少而已。是以，前揭剩餘土地並無因面積過小、或形勢不整致客觀上無法作有效利用之情形，僅原告不肯屈就現有面積利用罷了。（２）原告仍得於剩餘土地上為經營牧場，飼養豬隻之使用。所謂「不能為相當之使用」，應以徵收當時實際使用情形為準。若地上原有房屋於部分土地被徵收後無須拆除重新建築，僅為修建後而仍能為其從來之使用者，徵收土地之殘餘部分土地所有權人，自不得要求一併徵收。行政法院七十三年判字第三一八號判例著有解釋。查徵收時，原告於系爭土地北側土地種植果樹及其他樹木，此部分用地多已徵收，縱有剩餘土地，亦可繼續種植農林作物；系爭土地中段土地，當時供作出入牧場之道路用地，業劃入徵收範圍，但該路段高速鐵路係採高架橋方式建築，高速鐵路興建營運者台灣高速鐵路股份有限公司已同意，在高架橋下空間預留通道供牧場出入使用（有該公司九十年四月十七日０１台高興土發字第００６８３號函可證，見被告行政訴訟答辯狀附件九）。南側土地為原告經營牧場，飼養豬隻使用，政府僅徵收部分豬舍用地，徵收面積不及原牧場用地之三分之一（見附件一）。未徵收土地上仍留有養豬所需之必要設施，如豬舍、廢水處理設施、飼料桶等（此業經原告自認，並無爭執），只需經稍加整理仍得為牧場使用，原告稱牧場之重要設施均被拆除云云，似有誇張，非為事實。目前土地編定為農牧用地，容許為畜牧使用。再參中國生產力中心九十年三月十五日「高速鐵路徵收範圍甲○○被徵收土地殘餘土地設備經濟產值評估報告」之結論與建議認，原告得變更飼養方式經營，由原來之統合性飼養經營方式變更為專業飼養方式經營。是不論從現場留存之設備、土地管制及專業鑑定結論而言，剩餘土地仍得經營牧場，飼養養豬使用，依據前揭行政法院七十三年判字第三一八號判例意旨，該土地無不能為相當使用之情形，原告請求一併徵收自不應准許。（３）原告主張之規模經濟效益減損云云，非一併徵收所得救濟的。依土地法第二百十七條一併徵收法條文義觀之，其僅規定「不能為相當之使用」，與同法第二百十六條「不能為從來之利用，或減低其從來利用之效能時」規定不同，後者特別指明包括「從來利用效能之減低」，前者則無。究其理由應為，土地一部面積經徵收，原土地所有人可使用面積減少，必然生變更其原來之使用方式，影響其規模經濟等結果，至於是否致土地無法依原來用途作有效使用，則為判斷相當使用之標準。所以「不能為相當之使用」應指土地面積過小依徵收當時之用途在客觀上無法為有效利用而言，並不包括使用方式改變或規模經濟之減損等，否則任何土地一旦經部分徵收者，即符合一併徵收之要件，此豈是土地法第二百十七條規定意旨。查依前項中國生產力中心之鑑定，原告土地固因飼養面積減少而影響其規模經濟，然原告仍得於剩餘土地內飼養豬隻，亦得以變更經營方式來增加收益，原告亦具有改善之技能，剩餘土地仍得維持原來用途使用，在客觀上並無達到無法有效利用之情形，應不符合「不能為相當之使用」之要件，原告請求一併徵收，於法不合，應不准許。（４）原告企圖以現場殘破情形，影響法院之客觀心證。系爭土地於八十六年徵收，完成地上物拆遷工作，因原告無意繼續利用剩餘土地，任其閒置，歷時五年之久，牧場現場豈有不殘破之理。適又逢高鐵土木工程施工之際，塵土四散，遇雨泥濘，材料堆置，自然予人殘破不堪利用之主觀感受。原告不斷陳述現場情形，企圖使法院信以為真，而同情原告。惟查高鐵工程施工僅為一時短暫現象，於高鐵完工後，徵收用地內將回復整潔，重建景觀。且就土地法第二百十七條規定而言，殘餘土地不能為相當之使用，須因面積過小或形勢不整所致，此為法定因果關係。若非因面積過小或形勢不整所致之不能使用者，則不在該條之適用範圍。原告主張剩餘土地毗鄰高速鐵路用地，因鄰地施工之填土致其土地無法排水、工程塵土四散影響環境整潔，高速鐵路經過時發出之噪音、振動、及燈光等，將影響豬隻成長，致其不能為養豬使用云云，縱然原告所述屬實，亦屬鄰地之使用致其土地受有損害問題，與土地徵收無關，更非一併徵收所應審認之要件。原告果因此致有損害者，似應循土地法第二百十六條或民法相鄰關係（第七百九十二條，第七百九十三條），向土地使用人請求，而非向被告機關請求一併徵收，原告似有誤解法律規定之嫌。２、剩餘部分即第一四四二之二地號土地：原告未具體說明請求一併徵收第一四四二之二地號土地之理由，其何以無法為相當之使用？妨礙被告機關之答辯。惟查，第一四四二之二號土地，現餘面積三六四平方公尺，與同段第一四四五地號土地毗鄰，二地均屬原告乙○○○所有，有土地登記謄本可稽，二者在徵收當時即為連通使用，種植農作物使用，故應合併觀察。二筆土地面積合計為一一三一平方公尺，尚難謂面積過小。目前使用地類別仍為農牧用地，原告可繼續作農地使用，無所謂不能為相當使用之情形。所以原告主張第一四四二之二地號土地應一併徵收，尚不符合規定，被告予以拒絕自屬正確。（四）地上物查估補償部分：１、原告認被告機關拒絕一併徵收補償其所有剩餘土地地上物之處分違法，另請求被告機關應一併徵收剩餘土地上之二棟肉豬舍、污水池及水泥板圍牆等地上物云云，惟按「徵收土地時，『其』改良物應一併徵收。」，土地法第二百十五條定有明文。第按彰化縣公共設施拆遷建築改良物補償辦法（八十三年七月十三日修正）第十條規定：「建築物部分拆除後其剩餘部分無法繼續使用（剩餘部分之底層面積小於十五平方公尺者）或有礙結構安全時及位於公共設施保留地上者得一併拆除補償之。」。可知，徵收地上物性質屬附帶徵收（參見行政法院八十六年度判字第一七八號判決），以徵收土地範圍內之地上物為原則。同一建築物其一部經徵收，而剩餘部分無法繼續使用或有礙結構安全時，得例外一併徵收土地範圍外之建築物。如建築物基地坐落於徵收土地範圍以外，且無因一部拆除而致該建築物剩餘面積過小無法繼續使用或有礙結構安全者，則不符合一併徵收之規定。行政法院七十五年度第八七七號判決著有前例（附件二）。前揭規定係就地上物一併徵收及補償之規定，與土地法第二百十七條土地一併徵收規定不同，應予區別不可混淆。惟原告起訴狀理由欄第二點第（二）小點似有誤解。２、原告請求一併徵收二棟肉豬舍、污水池及水泥板圍牆等，為建築改良物，其基地分別坐落於一四四二、一四四二之二及一四六一地號等土地，均不在徵收土地範圍內，此為原告所自認，應無爭執。前揭建築改良物為個別獨立之結構物，並無因一部拆除而致該建築物面積過小無法繼續使用或有礙結構安全之情形。次稽原告所持理由為因牧場重要設施悉被拆除，殘餘部分之二棟肉豬舍、污水處理設施，已失整體效用云云，核與前揭規定，並不符合一併徵收規定。原告又引用內政部台內地字第３０２７４號解釋為詞，惟查該解釋主要係針對土地一併徵收（土地法二百十七條）情形所做解釋，不適用地上物一併徵收；其中雖兼論及一棟房屋部分被徵收之情形，此與原告主張之情形不同，原告舉例錯誤。被告機關依法拒絕並無違法，原告請求依法無據。３、原告又引土地法第二百四十五條規定之立法精神，認牧場重要設施經拆除，整座牧場等同喪失機能，要求一併徵收云云。惟查土地法第二百四十五條為徵收補償規定，非地上物一併徵收規定，原告引據法條失當。又依中國生產力中心之評估報告結論略以：「吉祥牧場之原統合性飼養˙˙˙因部分用地及育種、保育等設施被徵收，˙˙˙造成無法以原有之統合性飼養方式經營，但因原統合飼養之小、中、大豬任食飼養之欄舍並未拆除，故其仍可以變更飼養方式經營，由原來統合性經營方式變更為專業飼養方式經營。˙˙˙另，拆除後，未來牧場進出之通道須從高速鐵路高架橋下方穿越，如高速鐵路考慮安全問題，無法預留穿越通道供該牧場進出而影響其經營，如相關法令許可，可考慮以整場拆遷方式處理。」，台灣高速鐵路股份有限公司已同意預留通道供該牧場出入使用，原告牧場即無整場拆遷之必要，其現場留存之設施仍得作相當使用，原告所述並非事實，其要求一併徵收與法不合。４、末查，原告對於徵收土地範圍內地上物之查估補償，已另案提起救濟（原審案號台中高等行政法院九十年度訴字第一四九九號，同法院八十九年度訴字第三二六號，二案均已上訴最高法院），基於一事不再理原則，原告不得再就徵收土地內地上物之補償於本案中爭執。（五）揆諸前揭所述，原告之主張及請求依法無據，不應准許，被告機關之原處分應予維持。為此懇請鈞院賜駁回原告請求之判決，以符法旨。理由壹、程序部分：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。本件原告九十一年一月十四日起訴時，原係對被告九十年四月二十九日九０彰府地權字第七一二六０號函復否准原告請求地價補償應比照相連同地段一四０八號土地八十一年台糖公司標售底價每平方公尺七千五百元加成辦理徵收補償、地上物應全數查估，並要求一四四二、一四六一號土地徵收之剩餘土地應一併辦理徵收之處分不服，訴請撤銷原處分及訴願決定。嗣訴狀送達於被告後，於本院九十一年六月二十五日行準備程序時，請求准予追加訴之聲明為：（一）被告應以每平方公尺新台幣七千五百元之補償價額，徵收原告乙○○○所有之彰化縣溪洲鄉○○段第一四四二之一地號、第一四六一之一號之土地。（二）被告應一併徵收原告乙○ ○○所有之彰化縣溪洲鄉○○段第一四四二號、第一四四二之二號及第一四六一地號之土地，合計面積０˙三九０二公頃。（三）被告應以每平方公尺新台幣七千五百元之補償價額，一併徵收原告乙○○○所有之彰化縣溪洲鄉○○段第一四四二號、第一四四二之二號及第一四六一地號之土地，合計面積０˙三九０二公頃。（四）被告應徵收補償原告甲○○所有位於彰化縣溪洲鄉○○段第一四四二號、第一四四二之二號及第一四六一地號土地地上，如原告九十一年十二月九日綜合辯論意旨狀附圖所示之Ａ、Ｂ兩棟肉豬舍，Ａ、Ｂ兩區污水池及北面、西面兩側之水泥版圍牆。經被告同意（見本院九十一年六月二十五日準備程序筆錄），並已為本案言詞辯論，本院亦認為適當，應予准許，合先敘明。貳、實體部分：甲、關於請求已徵收土地地價補償部分：一、按「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄巿或縣（巿）地政機關規定之。」、「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」、分別為行為時土地法第二百三十六條第一項、平均地權條例第十條所規定。又「平均地權條例第十條係關於政府徵收私有土地補償地價標準之規定，至於在發給補償地價之外，是否得另發給轉業輔導金或特別救濟金，現行法律並無明文予以禁止，需地機關如基於事實需要，依例按補償地價之若干成數發給轉業輔導金或特別救濟金，地政機關得代為轉發。」復經內政部六十六年五月十八日台內地字第七五五二七一號函、行政院七十八年一月十八日台七十八內字第一四００號等多號函釋在案。是需地機關於法定徵收補償價額以外加發一定成數金額，核其性質係屬特別救濟金，未載於土地法等有關徵收補償法規之列，自非法定補償範圍，各需地機關得自行斟酌財力狀況及實際情形發給，則發給與否，應屬行政機關之行政裁量問題。二、本件原告乙○○○所有坐落彰化縣溪洲鄉○○段一四四二、一四六一地號土地，其中二六五六平方公尺及八五平方公尺部分（徵收後地號分割為一四四二之一、一四六一之一，下稱系爭土地），因台灣西部走廊高速鐵路工程用地所需，經被告報奉台灣省政府八十六年二月五日八六府地二字第一四九七四號函核准徵收，被告並以八十六年四月一日八六彰府地權字第０五六四一七號辦理公告徵收，前開原告所有徵收部分土地因屬非都市土地，被告遂依平均地權條例第十條規定，按該土地當期（即八十五年度）公告土地現值每平方公尺二千元為標準，另酌加四成，發給地價補償予原告。原告就該補償價額不服，循序提起行政訴訟主張，本件作為補償依據之土地公告現值價額偏低，地政機關查估地價未依法踐行應有之程序，與實際正常交易價格大不符，並舉第一四０八地號土地該筆土地於八十一年間之標售底價即為七千五百元，實際標售價格更高達一萬四千元，另以土地交易買賣本有公契及私契之分，原告乙○○○向訴外人楊儒峙購買同段第一四０八號土地價額，被告所提之證據為公契部份，為每平方公尺六百元，且由彰化縣政府土地地價冊可知：楊儒峙亦係以每平方公尺六百元向台糖公司價購，惟渠等間之實際交易價格為每平方公尺一萬零三千九百四十二點二元，故被告以公契之價格推論該地之實際交易價格，容有誤會之處，而楊儒峙於八十二年二月間購得該地後，隨即於同年七月以相同價格轉賣予乙○○○，渠等間就此雖未另行訂立私契，然楊儒峙亦非至愚之人，豈會將以一萬餘元高價購得之土地，僅以六百元轉售與他人？事實上，乙○○○於八十二年間即以每平方公尺一萬零三千九百四十二點二元之高價購買該筆土地，遠高於公告現值三千一百元等情為證，認地政事務所就該區段土地之查估，未依土地法、地價調查規則及土地徵收補償地價加成補償注意事項之規定，調查當地一般正常交易價格，以核實反應地價動態，主張被告應改以合於市價之每平方尺七千五百元之價格為徵收補償云云。三、惟查徵收土地應補償之地價，依平均地權條例第十條、都市計畫法第四十九條及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。本件被告徵收原告所有之系爭土地，係經被告報奉台灣省政府八十六年二月五日八六府地二字第一四九七四號函核准徵收，被告並以八十六年四月一日八六彰府地權字第０五六四一七號辦理公告徵收，此有彰化縣政府徵收公告附卷可稽，另依彰化縣土地登記簿所示，系爭土地經編定為非都市土地之農牧用地，依平均地權條例第十條之規定，於平均地權條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。此項公告現值之標準，依平均地權條例第十五條、第四十六條、地價調查估計規則第五條、第七條等規定，直轄市及縣（市）政府對於轄區內之土地，應分別區段、地目、地價等級，經常調查其地價動態及市價，每年編制土地現值表一次，提經地價評議委員會評定後分區公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。而實際現場作業程序，係由土地調查人員備齊地籍藍晒圖、地價略圖、地形圖及都市計畫有關圖說，並赴實地就土地之一般狀況、位置、交通、工商繁榮程度、都市計畫情形，使用現況、地價差異等詳為調查，再就地段相連，地價相近之土地劃分同一地價區段﹔調查時並調查近一年之買賣市價或收益情形，且注意地價形成之時間，及參證各種影響地價之因素及其影響之程度，必要時並得參照近年來本區段地價變動趨勢及其他市價比較推定其地價，互相參照校證之。經踐行上開程序評定之當期土地現值，即屬依一定程序所成立之正確公告現值標準，不能任由當事人漫為主張，亦非其他行政機關或第三人可擅為訂定。四、本件系爭土地徵收補償所依據之公告現值，係彰化縣北斗地政事務所（下稱北斗地政）於八十五年間依前揭規定程序辦理系爭土地之公告現值調查及估計作業，將系爭土地劃為第七地價區段，此有「地價區段勘查表」、「買賣實例調查估價表」、「區段地價估價報告表」附於本院卷宗可稽，並經北斗地政課員丁○○於本院九十一年十月八日行準備程序時所證稱：「區段劃分原則是依據土地地形、編定使用，路的兩側以鄰路十八米線劃分壹個區段，本件原告所提系爭一四０八號為甲種建地，所以公告現值為每平方公尺三千一百元，標售價為七千五百元（這部分為原告所主張），本件系爭一四四二、一四六一號為農牧用地，所以公告現值每平方公尺為二千元，公告現值評估以區段為範圍，提交地價評議委員會評定價格，八十五年公告的區段價格有實地調查，再交由地價委員會評定。」等情明確，且查系爭土地坐落於中山路十八米外西側裡地，編定為農牧用地，而毗鄰同段一四０七、一四０八、一四四六─一一地號土地，則位於面臨中山路十八米內一般路線價區段，編定為特定農業區甲種建築用地，二者臨路狀況、編定管制等等情況不同，於八十五年調查時將前者劃為第七地價區段，後者歸入第十一地價區段○○○段一四四八地號土地，編定為丁種建築用地，另劃為第十地價區段，系爭土地所在第七地價區段，於八十四年間曾有三次買賣實例，在三次成交價中，依法北斗地政取其中位數即二千二百九十六元（每平方公尺）為估計區段地價，提交地價評議委員會討論，最後評定該區段公告現值為二千元（每平方公尺），報臺灣省政府核備在案。是原告稱本件土地公告現值未踐行上述之規定，憑空編造八十五年之土地公告現值乙節，並非可採。且查政府機關徵收土地，補償地價，僅需依照所徵收土地當期之公告土地現值，不必斟酌該土地以往買賣移轉之價格，亦不必另為調查評估，實係緣於地政機關依平均地條例相關規定按期公告地價，以參酌土地之最近市價、收益價值等，必提經地價評議委員會評議，復將評議結果公告，其所公告之地價，自有客觀之標準，自不容原告再藉口私人間之買賣契約高於補償之地價而遽指為違法，又所舉第一四０八地號土地八十一年間標售底價與八十五年公告現值相較，指摘公告現值價格偏低，惟期間相差近四年，時空環境已非相同，兩相比較，更非妥適。是原告各項指摘，俱無足採。五、則本件被告於八十六年間以台灣西部走廊高速鐵路工程用地所需，經報奉台灣省政府核准後，以八十六年四月一日八六彰府地權字第０五六四一七號公告辦理徵收原告乙○○○所有坐落彰化縣溪洲鄉○○段一四四二、一四六一地號土地其中二六五六平方公尺及八五平方公尺部分，前開原告所有徵收部分土地因屬非都市土地，被告遂依平均地權條例第十條規定，按該土地當期（即八十五年度）公告土地現值每平方公尺二千元為標準，核其處分，尚與法無違，另被告於法定補償範圍外，斟酌自身財力狀況及一切情形，就此次公告範圍內之徵收土地一律酌加四成予以補償，核被告是項法定範圍外之給付行政，尚與憲法揭櫫之一般原則無違。是原告主張被告應以每平方公尺新台幣七千五百元之補償價額徵收原告乙○ ○○所有之彰化縣溪洲鄉○○段第一四四二之一地號、第一四六一之一號之土地，非有理由，不應准許。乙、關於請求一併徵收剩餘土地部分：一、按「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一、需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業，屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關備查。」、「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」、「中央地政機關或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管市、縣地政機關。」、「市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為三十日。土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議者，應於公告期間內向市、縣地政機關以書面提出。」分別為行為時土地法第二百二十三條、第二百二十四條、第二百二十五條及第二百二十七條所明定。則依上揭規定，有關土地徵收之核准權限乃專屬中央主管機關即內政部及省政府，各地方政府就公共設施需用土地並無准否徵收之權責，更無從基於人民之請求作成應否徵收之處分，先予敘明。次按土地法第二百十七條固規定，徵收土地之殘餘部份，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之。據此規定，土地所有權人於一定條件下雖「得向市、縣地政機關要求一併徵收」，惟承前所述，核准徵收之權責機關既為內政部及省政府，則所謂「得向市或縣地政機關要求一併徵收」乙節，亦僅在賦予土地所有權人促使地方政府發動「擬具詳細徵收計劃書，並附具土地徵收圖冊或土地改良清冊及土地使用計劃圖，而向中央主管機關及省政府提出申請」之權限而已，殊難謂土地所有權人一旦提出申請，地方主管機關即得自行作成徵收處分，併予敘明。二、本件原告主張，原告乙○○○所有坐落彰化縣溪洲鄉○○段一四四二、一四四二之二、一四六一地號土地（下稱系爭土地）為徵收後殘餘土地，因系爭土地中央位置悉遭徵收，剩餘土地面積過小、形勢不整致不能為相當之使用，加以高速鐵路橫貫牧場中心，施工期間甚或開通後通車車輛產生之噪音及震動，均難以使殘餘土地再作相同之經營使用，故應依土地法第二百十七條，且依內政部六十八年十月九日台（六八）內地字第三０二七四號解釋函之意旨，徵收後殘餘土地面積過小究以若干單位為認定標準，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，始符合土地法第二百十七條保障被徵收土地所有權人之立法精神，故被告否准原告一併徵收之請求，顯然於法有違，應予撤銷，並將原告所有前述系爭地號土地以每平方公尺新台幣七千五百元之補償價額一併徵收云云。惟按諸前揭土地法之規定，本件核准徵收之權責屬前台灣省政府（改制後關於土地徵收部分業務由內政部承受），地方政府就土地徵收並無核准徵收之權責，自無從基於人民之請求而作成核准徵收之處分，是原告聲明請求被告就其所共有之系爭土地予以一併徵收，已有未合。三、次按土地法第二百十七條規定，如徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用，土地所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之。惟查系爭土地是否具有前揭條例所稱「不能為相當之使用」之情事，參酌內政部八十七年八月二十五日台（八七）內地字第八七九六二八九號函之意旨略謂：此一併徵收之規定其立法精神係基於保障被徵收土地請求權人之請求而設，該法條所稱『不能為相當之使用』，由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實施勘查，依事實認定之，不限以計劃使用或徵收當時實際使用為認定之依據，並停止適用內政部前於六十八年關於同一事項所作之函釋，意即關於殘餘土地面積過小或形勢不整屬於事實存否之問題，自應由縣、市地政機關會同需地機關及相關單位進行實地勘查，而以勘查結果作為認定依據，並非土地所有權人所得自行裁量之事項，原告仍執內政部前述六十八年間之前見解主張應依土地所有權人自行裁量是否屬「不能為相當之使用」，殊嫌無據。抑且，所謂殘餘面積過小致「不能為相當之使用」而應予以一併徵收，係將此「不能為相當之使用」之不確定法律概念經由解釋，具體化地適用於特定事實關係之涵攝過程，應認地方政府於行使此一職權作成具體決定時，享有判斷餘地，原則上應予尊重。況土地徵收事件，往往係由需地機關基於興辦公共事業或實施國家重要經濟政策，配合各地方土地使用之現況，經由法定程序，並參酌熟諳土地事務之專業人員提出之意見，衡酌公共利益及人民私權之維護，慎重行事以為決策，依其性質，應認行政機關享有判斷餘地，倘未有恣意情形，應予尊重。本件徵收後殘餘土地面積一四四二、一四六一地號部分，經被告實地勘查結果認系爭土地北側土地種植果樹及其他樹木，此部分用地多已徵收，縱有剩餘土地，亦可繼續種植農林作物；系爭土地中段土地，當時供作出入牧場之道路用地，業劃入徵收範圍，但該路段高速鐵路係採高架橋方式建築，高速鐵路興建營運者台灣高速鐵路股份有限公司已同意在高架橋下空間預留通道供牧場出入使用，此有該公司九十年四月十七日０１台高興土發字第００６８３號函可證﹔南側土地為原告經營牧場，飼養豬隻使用，政府僅徵收部分豬舍用地，徵收面積不及原牧場用地之三分之一，未徵收土地上仍留有養豬所需之必要設施，如豬舍、廢水處理設施、飼料桶等，目前土地編定為農牧用地，容許為畜牧使用，並經被告委由中國生產力中心所作九十年三月十五日「高速鐵路徵收範圍甲○○被徵收土地殘餘土地設備經濟產值評估報告」之結論與建議認原告得變更飼養方式經營，由原來之統合性飼養經營方式變更為專業飼養方式經營，是認不論從現場留存之設備、土地管制及專業鑑定結論而言，剩餘土地仍得經營牧場，飼養養豬使用，該土地無不能為相當使用之情形﹔另以第一四四二之二號土地，現餘面積三六四平方公尺，與同段第一四四五地號土地毗鄰，二地均屬原告乙○○○所有，有土地登記謄本可稽，二者在徵收當時即為連通使用，種植農作物使用，二筆土地面積合計為一一三一平方公尺，尚難謂面積過小，目前使用地類別仍為農牧用地，原告可繼續作農地使用，亦無所謂不能為相當使用之情形。則被告就系爭土地是否應一併徵收，於參酌熟諳土地事務之專業人員提出之意見，衡酌公共利益及人民私權之維護後而為之否准決定，未發動其向內政部申請併為徵收之權責，並無恣意情形，尚無違誤。四、至原告主張規模經濟效益減損一節，查土地法第二百十七條一併徵收條文，其僅規定「不能為相當之使用」，較之同法第二百十六條「不能為從來之利用，或減低其從來利用之效能時」規定不同，後者特別指明包括「從來利用效能之減低」，前者則無，究其理由應係認為，土地一部面積經徵收，原土地所有人可使用面積減少，必然生變更其原來之使用方式，影響其規模經濟等結果，至於是否致土地無法依原來用途作有效使用，則為判斷相當使用之標準，是以「不能為相當之使用」應指土地面積過小依徵收當時之用途在客觀上無法為有效利用而言，並不包括使用方式改變或規模經濟之減損等，否則任何土地一旦經部分徵收者，即符合一併徵收之要件，尚與土地法第二百十七條規定意旨有悖。則被告於參酌中國生產力中心之鑑定，認原告土地固因飼養面積減少而影響其規模經濟，然原告仍得於剩餘土地內飼養豬隻，得以變更經營方式來增加收益，原告亦具有改善之技能，剩餘土地仍得維持原來用途使用，在客觀上並無達到無法有效利用之情形，應不符合「不能為相當之使用」之要件，否准原告請求一併徵收，於法尚無不合，原告指摘中國生產力中心對於豬隻飼養方面，並無相關之專業能力，其報告對此點無法判斷說明，故該份報告應不足據為判斷依據之論述，洵無足採。又原告主張剩餘土地毗鄰高速鐵路用地，因鄰地施工之填土致其土地無法排水、工程塵土四散影響環境整潔，高速鐵路經過時發出之噪音、振動、及燈光等，將影響豬隻成長，致其不能為養豬使用云云，縱然原告所述屬實，亦屬鄰地之使用致其土地受有損害問題，與土地徵收無關，更非一併徵收所應審認之要件，尚非本件所應審究之範圍。五、縱上所述，原告一再指摘系爭土地因徵收後土地面積過小、形勢不整致不能為相當使用各節，俱無足取，被告否准一併徵收之處分並無違誤。原告訴請被告應以每平方公尺七千五百元之補償價額一併徵收原告乙○○○所有之彰化縣溪洲鄉○ ○段第一四四二號、第一四四二之二號及第一四六一地號之土地之主張，非有理由，應予駁回。丙、關於請求剩餘土地地上物查估併予徵收部分：一、本件被告以原告對於徵收土地範圍內地上物之查估補償，已另案提起救濟（本院九十年度訴字第一四九九號、八十九年度訴字第三二六號），基於一事不再理原則，原告不得再就徵收土地內地上物之補償於本案中爭執云云，認本件原告主張地上物補償容有未合云云。惟查被告所指本院前揭二號判決，均係對原告不服遭被告徵收土地範圍內（即彰化縣溪洲鄉○○段一四四二、一四六一地號土地其中二六五六平方公尺及八五平方公尺部分，分割後地號為一四四二之一、一四六一之一土地）地上物之查估補償所為之判決，與本件原告主張被告應一併徵收補償其所有剩餘土地地上物之請求，尚屬有別，核與一事不再理原則無違，本院自得予以審究，合先敘明。二、按「徵收土地時，其改良物應一併徵收。」為行為時土地法第二百十五條第一項本文所規定。又行為時彰化縣公共設施拆遷建築改良物補償辦法第十條規定復規定：「建築物部分拆除後其剩餘部分無法繼續使用（剩餘部分之底層面積小於十五平方公尺者）或有礙結構安全時及位於公共設施保留地上者得一併拆除補償之。」。是以，徵收地上物性質屬附帶徵收，以徵收土地範圍內之地上物為原則，同一建築物其一部經徵收，而剩餘部分無法繼續使用或有礙結構安全時，得例外一併徵收土地範圍外之建築物。如建築物基地坐落於徵收土地範圍以外，且無因一部拆除而致該建築物剩餘面積過小無法繼續使用或有礙結構安全者，則不符合一併徵收之規定，此有改制前行政法院七十五年度第八七七號判決可資參照。三、本件原告請求一併徵收坐落於原徵收土地範圍外之一四四二、一四四二之二、一四六一土地上（下稱系爭土地）之建築改良物，計有如原告起訴狀附圖所示之Ａ、Ｂ兩棟肉豬舍，Ａ、Ｂ兩區污水池及北面、西面兩側之水泥版圍牆等。因系爭土地非屬徵收範圍，此為兩造所不爭執，亦無土地法第二百十七條所定得一併徵收之事由，而為被告所否准，原告雖起訴請求，亦經本院認定被告予以否准並無違誤，已如前述，系爭土地既非徵收範圍內之土地，原告請求一併徵收其地上物，即非有據。次查前揭建築改良物為個別獨立之結構物，並無因一部拆除而致該建築物面積過小無法繼續使用或有礙結構安全之情形，此項事實經本院受命法官於九十一年七月十九日至現場履勘，並有現場履勘筆錄可稽，核亦無彰化縣公共設施拆遷建築改良物補償辦法第十條所規定之情形。原告雖引土地法第二百四十五條規定之立法精神，認牧場重要設施經拆除，整座牧場等同喪失機能，主張應一併徵收云云，惟查土地法第二百四十五條規定，係因土地一部分之徵收而其改良物須全部遷移者，該改良物所有權人得請求給以全部之遷移費之規定，為徵收補償規定，非地上物一併徵收規定，原告是項主張容有誤解。另依中國生產力中心之評估報告結論略以：「吉祥牧場之原統合性飼養˙˙˙因部分用地及育種、保育等設施被徵收，˙˙˙造成無法以原有之統合性飼養方式經營，但因原統合飼養之小、中、大豬任食飼養之欄舍並未拆除，故其仍可以變更飼養方式經營，由原來統合性經營方式變更為專業飼養方式經營。˙˙˙另，拆除後，未來牧場進出之通道須從高速鐵路高架橋下方穿越，如高速鐵路考慮安全問題，無法預留穿越通道供該牧場進出而影響其經營，如相關法令許可，可考慮以整場拆遷方式處理。」，台灣高速鐵路股份有限公司已同意預留通道供該牧場出入使用，原告牧場即無整場拆遷之必要，其現場留存之設施仍得作相當使用，原告所述各點並非可採，要求一併徵收與法未合，不應准許。被告予以否准，所為處分尚無違誤。丁、至原告另以被告徵收原告乙○○○所有坐落彰化縣溪洲鄉○○段一四四二、一四六一地號土地及原告甲○○所有上開土地地上物之補償價額、徵收面積及對地上物查估有所異議，並經行政法院八十九年度判字第一００一號判決撤銷原處分及訴願決定在案，雖經被告重為處分，惟卻枉顧行政法院之撤銷發回意旨，仍為相同之處分及決定云云。經查行政法院八十九年度判字第一００一號判決撤銷原處分及訴願決定之理由係以「˙˙˙茍其公告土地現值確較鄰地為低，似亦應以毗鄰土地之平均公告現值為準，˙˙˙被告自應詳查公告土地現值之實施程序以證其合法，始足以招折服。˙˙˙至土地法第二百十七條所定一併徵收，˙˙˙又稱不合該要件，究竟如何，自應查明，始無欠缺。˙˙˙果原告申請一併徵收殘餘部分符合要件應予准許，則原告請求查估全部地上建築物予以補償，即非無據，˙˙˙原告主張其牧場重要設施悉被拆除，˙˙已失整體效用等情，既提出照片為證，如果屬實，似非不應予以一併查估補償。」等語，而認被告尚未詳查事實，逕認原告主張不合法定要件而為否准之處分尚有未洽為由，予以撤銷，命被告查明後另為適法處分。是行政法院上開判決就本案原告主張，並未明示應為何種處置，僅指示由被告調查事證後另為處分，則原處分及訴願決定根據上開指示調查事實之結果，仍為維持已撤銷之前處分見解，經核難謂與行政法院判決之撤銷意旨有違，更難進而據以認定原處分有違司法院釋字第三六八號解釋意旨。戊、綜上所述，本件原處分依上揭規定及說明，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴及追加之訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴及追加之訴均為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十二　　　年　　　一　　　　月　　十五　　　　日臺中高等行政法院第四庭審判長法官　沈　應　南法官　許　武　峰法官　黃　淑　玲右正本證明與原本無異。如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。中　　華　　民　　國　　九十二　　　年　　　一　　　　月　　十五　　　　日法院書記官　黃靜華

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十一年度訴字第三六號

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