九十二年度訴字第三○五、三○七號｜行政：政府採購法｜裁判日期：92 年 09 月 17 日

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第三○五、三○七號原　　　告　泰南營造有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　沈明欣律師被　　　告　教育部臺灣省中等學校教師研習會代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　陳聰能　律師複　代理人　蔡宜宏　律師右當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十二年三月十八日訴九一五一八號採購申訴審議判斷，及九十二年三月二十日訴九一五四四號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如左︰主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實甲、事實概要：緣被告辦理「教育部臺灣省中等學校教師研習會修繕補強重新起作工程」採購案，於九十一年十月一日第一次開標時，因僅有原告一家廠商以新台幣（下同）六八、五○○、○○○元投標，未達三家而流標，嗣辦理第二次招標，於九十一年十月十一日第二次開標，亦僅有原告一家投標，因其標價六八、五○ ○、○○○元未超過底價七二、○○○、○○○元，且無總標價偏低之情形，爰由被告主持人當場依政府採購法第五十二條第一項第一款規定宣布由原告得標，惟原告於得標後卻以被告於招標文件中公告之預算金額七二、一二○、六○○元偏低為由拒不訂約，被告於催促其訂約不遂後，依政府採購法第三十一條、第一百零一條、第一　百零二條、第一百零三條規定，通知原告將沒收其押標金及刊登政府採購公報，原告不服，向被告表示異議，復不服被告之異議處理結果，而向行政院公共工程委員會提出申訴，經該會駁回其申訴，遂提起本件行政訴訟。乙、兩造聲明：一、原告聲明求為判決：１、原處分及申訴審議判斷均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。二、被告聲明求為判決：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。丙、兩造之爭點：一、原告起訴意旨略以：（一）、程序方面：對於同一被告之數宗訴訟，除定有專屬管轄者外，得向其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之。但不得行同種訴訟程序者，不在此限。民事訴訟法第二百四十八條定有明文。又上開規定於行政訴訟程序亦準用之（行政訴訟法第一百十五條參照）。本件原處分及審議判斷雖有複數（二個處分、二個審議判斷），但由於均為同一被告機關所為之處分且審議判斷機關均為行政院公共工程委員會，並係基於同一招標行為衍生之糾紛，依據前開規定，原告自得合併提起本件撤銷之訴，合先敘明。（二）、實體方面：１、按：『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：、、、五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。』、『政府辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，得刊登政府採購公報：、、七、得標後無正當理由而不訂約者。』，政府採購法第三十一條第二項第五款、第一百零一條第七款固定有明文。惟依同法第四十六條亦規定：『機關辦理採購，除本法另有規定外，應訂定底價。底價應依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，並由機關首長或其授權人員核定』。是以本件被告機關得否拒不發還押標金，其應審酌之爭點有二：（１）被告機關於招標文件中所定之相關預算價格是否合理？是否與市場行情相距甚大？（２）若上述（１）爭點為肯定之答案，原告以此為由拒不簽約，是否有理？亦即原告之拒不履約是否仍有政府採購法第三十一條第二項第五款及第一百零一條第七款等規定之適用？關於第（１）爭點：依被告機關公告之之招標文件雖無各工程項目單價，僅有預算總價，然依原告得標後被告提供予原告本案各工程項目之預算單價，確實與一般廠商報價差異甚大，其項目諸如原告於異議書第三頁所述之項目，此有異議書所檢附之附件可資參照；此外，另依原告參考主管機關公布之營建原料指數（即行政院公共工程委員會公布之營建物價）並自動酌減該物價後，就本案做成之『本件工程合約與市場行情比較表』（參照審議卷原告所附之資料），亦可知被告機關之預算編列顯與市場行情差異甚大、不相吻合。再者，被告機關就本採購案業於日前即九十一年十一月十九日重新招標，並於招標公告中將『新建闈場工程』此一工程項目自原招標工程項目中加以刪除，另在其他工程項目增加工程項目，招標底價則降為六八、八八六、六００元（見原證五），而原招標項目中『新建闈場工程』原屬本招標案主要工程項目，若被告機關認為就本案原定之招標底價係合理底價，確實反映市場情勢，為何伊在新的招標公告中作如此大幅度的修改？顯見招標機關亦慮及原訂底價不合理，背離市場行情甚多，不得已方再修改工程項目，另訂底價。（二）、復就第二爭點，按觀諸政府採購法第三十一條第二項、第一百零一條所定不予發還押標金以及將廠商刊登政府採購公報之諸款事由，均係著眼於：廠商對於不履約具有可歸責之事由或有其他違反法令之情形，本件原告雖未於投標截止期限前依投標須知第十五條規定對招標文件內容以書面請求招標機關（即被告）釋疑，然得否以此遽認原告具有上述得標後拒不簽約之事由，而允許被告機關依據相關規定不予發還押標金、刊登政府採購公報？蓋政府採購法第三十一條、第一百零一條之立法目的既在制裁惡意不履約者或妨礙採購秩序者，故在具體個案情形得否適用上開條文，實應參酌其立法目的，妥適認定之。經查，本件原告投標前固應依招標文件中所定之規格、數量確實先行詢價，然此並非意謂若原告未確實先行詢價，被告機關即可恣意於招標文件中訂定不合常理、悖離市場行情之底價，誘使不知情或未確實事先詢價之廠商陷於錯誤參與投標，然後在得標廠商察覺實情後、無法承作時，再依法名正言順沒收其押標金。否則不僅與誠信原則有違，亦與政府機關辦理採購應秉持公平、合理及正確之原則相悖。本件採購案無法承作之原因，係市場上並無任何協力廠商可依據招標機關所定之預算單價提供相關原料廠品所致，並非原告未盡力尋找協力廠商；況於原告與被告機關協調過程中，原告曾多次表明若招標機關願提供可按其所定單價廠商名稱，申訴廠商必可依原得標金額如期履約，惟被告機關對上開詢問均支吾其詞，足見其當初於招標文件中制訂底價時，早已知悉所定底價實際上差距市場行情甚多，應無廠商會參與投標等情。是以招標機關以此不當手段，利用原告於當今經濟不景氣中，為謀一線生存、爭取得標之心理及事先未確實詢價之疏失，誘使其投標，以達決標之目的，其對本採購案無法訂約、履約實非全無可歸責之事由，今其將本採購案無法順利訂約履約衍生之不利益悉數轉嫁由原告負擔，不僅與衡平原則不合，且與政府採購法第三十一條、第一百零一條之立法目的亦有所衝突。（三）、退萬步言之，縱認被告依法沒收押標金有理，然就將原告列為不良廠商刊登政府採購公報之處分，則有違比例原則，衡諸本件原告之所以無法訂約之理由，係無法、無力承擔承作本案之損失（原告若承作本案扣除合理利潤後，損失估計約高達一千八百餘萬元），乃情非得以；況無法承作，被告機關亦與有過失，故被告機關除沒入原告之押標金外，復將原告提報刊登為不良廠商，此舉無異剝奪原告之營業自由權，就本件原告之歸責性而言，顯有違比例原則。（四）、綜上，原告無法本件採購案承作實非得已，非惡意拒不履約，被告機關未考量上情進而將原告繳納之押標金計新台幣三百四十五萬元予以沒收不予發還，並欲提報主管機關將原告刊登為不良廠商實係對原告為顯不可能之期待，被告機關此舉已嚴重損及原告利益，並有誤解法令之嫌，爰依法提出行政訴訟請求撤銷原處分及審議判斷。為此狀請鈞院鑒核，賜判決如訴之聲明，以維權益等語。二、被告答辯意旨略以：（一）、按政府採購法第三十一條第二項第五款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。」同法第一百零一條第一款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．．七、得標後無正當理由而不訂約或不履行契約者。」。（二）、本件原告主張其信賴被告訂定底價係依公平合理原則為之，爰以招標文件中公告之預算金額為據參與投標，不料得標後始發現被告於招標文件中公告之預算金額遠較市場行情為低，被告係恣意訂定不合常理、悖離市場行情之預算金額及底價，目的在於使不知情或未事先詢價之廠商陷於錯誤參與投標，待其無法依決標價格承作時，再依法沒收其押標金，故本案若強由原告依招標文件中之設計圖說、規範及數量履約，勢必蒙受巨大之損失，並非得標後惡意拒不訂約，並以被告就系爭採購重新招標，將主要工作「新建闈場工程」刪除，另增加工程項目，降低底價乙事，益徵被告原訂底價不合理，被告除沒入原告之押標金外，復將被告提報刊登為不良廠商，無異剝奪其營業自由權，顯有違比例原則云云，資為爭議（三）、經查，本件原告以其自行提出之一般廠商報價及自行做成之「本件工程合約與市場行情比較表」即遽為主張被告於招標文件中所訂之預算金額七二、一二○、六○○元偏低云云，被告否認之。況原告負責人於行政院公共工程委員會九十二年二月二十五日召開之預審會議中已自承經營營繕工程十餘年，並多次承攬政府機關採購之工程，則其對以得標價格能否承作系爭工程應知之甚稔，且其亦自述於參與投標前曾向下游廠商約略詢價（註：見該會採購申訴審議判斷書），並以相同價格先後二次投標系爭工程（第一次投標因未滿三家而流標），則其既依法定程序參與本件投標並得標在案，即難再以預算金額及底價與市場行情有差距為由，而免其訂約及履約之責任，參以被告訂定之預算金額及底價，係依據所委託之黃長美建築師規劃設計結果，而黃建築師在該會預審會議中亦說明其規劃設計及預算金額之基礎（註：見該會採購申訴審議判斷書），是尚難指稱被告係訂定不合常理、悖離市場行情之預算金額及底價。（四）、至於被告因原告拒絕訂約而於九十一年十一月十九日重新辦理招標，將「新建闈場工程」自原招標工程項目中加以刪除，另在其他工程項目增加工程項目，招標底價則降為六八、八八六、六○○元乙事，縱令原告所言屬實，亦不能以此認係原告拒不訂約之正當理由，更與公平合理原則無涉。（五）、退步言，縱認系爭採購之預算金額或原預算單價有偏低之情事（註：原預算單價並未於招標文件內公告），則原告於得標後拒不訂約亦不得認為有正當理由，蓋：１、有關系爭採購之設計圖說、材料規範、施工規範等既已由被告於招標文件內加以公告，並敘明其預算金額，則基於市場自由競爭之法則，自應由各參與投標之廠商依公告內容自行詢價，評估其材料、人工、合理利潤為何後再為標價，焉可於得標後再以未為詢價，預算金額過低為由作為其不訂約之理由，否則即與工程採用最低標決標之採購原則有違，是原告於得標後始以系爭採購之預算金額或原預算單價偏低作為其不訂約之理由，自難謂有正當理由。２、系爭採購先後經過二次招標，原告前後二次均有投標，由此足見其已有相當時間評估合理承包價格為何，且已充分了解工程內容並有信心在其標價內承作系爭工程至明，況原告就投標文件之內容，如有疑義或不明之處，亦應依教育部臺灣省中等學校教師研習會修繕補強重新起作工程公開招標投標須知第十五點所定期限向被告請求釋疑，玆原告既主張其於投標前未為詢價，且於招標過程中未對招標文件內容有疑義者於期限內以書面向被告請求釋疑，已難謂為無可歸責事由。３、原告於得標後自應與被告訂約，縱使其標價不符成本，亦為其自行提出，不能減免其訂約、履約責任，被告依政府採購法第三十一條第二項第五款沒收其押標金，並依第一百零一條第七款、第一百零三條第一項第二款規定，擬將之刊載於政府採購公報，其處罰效果，係一年內不得參與投標政府採購，為合理處置，並未違比例原則，否則無異鼓勵營造廠商事前不評估，事後卻為毀約，白白浪費公帑及公務員時間、勞力而任意投標。（六）、綜上所述，被告認定原告有政府採購法第三十一條第二項第五款「開標後應得標者不接受決標或拒不簽約」之事由而沒收其押標金，及有同法第一百零一條第七款「得標後無正當理由而不訂約者」之事由應刊登政府採購公報，尚無違誤，應予維持，本件原告之訴為無理由，應予駁回等語。理由一、按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。」，政府採購法第三十一條第二項第五款定有明文；又「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．．七、得標後無正當理由而不訂約或不履行契約者。」同法第一百零一條第七款亦有規定。二、本件被告辦理「教育部臺灣省中等學校教師研習會修繕補強重新起作工程」採購案，於九十一年十月一日第一次開標時，因僅有原告一家廠商以六八、五○○、 ○○○元投標，未達三家而流標，嗣辦理第二次招標，於九十一年十月十一日第二次開標，亦僅有原告一家投標，因其標價六八、五○○、○○○元未超過底價七二、○○○、○○○元，爰由被告主持人當場依政府採購法第五十二條第一項第一款規定宣布由原告得標，惟原告於得標後卻以被告於招標文件中公告之預算金額七二、一二○、六○○元偏低為由拒不訂約，被告於催促其訂約不遂後，依政府採購法第三十一條、第一百零一條規定，通知原告將沒收其押標金及刊登政府採購公報，原告不服，向被告表示異議，復不服被告之異議處理結果，而向行政院公共工程委員會提出申訴，經該會駁回其申訴，遂以其於上開工程第二次開標得標後，係因發現被告機關於招標文件中公告之原預算金額七二、一二○、六 ○○元遠較市場行情為低，若強由原告依招標機關之設計圖說、規範及數量履約，勢必蒙受巨大之損失，而向被告表明無法訂約履行，及前開事實欄所載原告之主張，提起本件行政訴訟。三、經查，被告辦理「教育部臺灣省中等學校教師研習會修繕補強重新起作工程」採購招標，於公開招標須知第三十八項（五）規定，開標後應得標者不接受決標或拒不簽約者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳。有教育部臺灣省中等學校教師研習會修繕補強重新起作工程公開招標須知一份附於行政院公共工程委員會卷宗內可憑。又查，原告於於九十一年十月十一日參加上開工程第二次招標，開標時雖僅有原告一家投標，因其標價六八、五○○、○○○元未超過底價七二、○○○、○○○元，由被告主持人當場依政府採購法第五十二條第一項第一款規定宣布由原告得標。有上開工程第一次及第二次公開招標紀錄影本各一份附於行政院公共工程委員會卷宗內可稽，而原告於得標後，拒不訂約一節，則為兩造所是認。四、本件原告係以被告機關於招標文件中公告之原預算金額七二、一二○、六○○元遠較市場行情為低，若強由原告依招標機關之設計圖說、規範及數量履約，勢必蒙受巨大之損失為由，向被告表明無法訂約履行。然按，本件被告機關於辦理本件招標時，已將有關系爭採購之設計圖說、材料規範、施工規範等，既已由被告於招標文件內加以公告，並敘明其預算金額，則基於市場自由競爭之法則，自應由各參與投標之廠商依公告內容自行詢價，評估其材料、人工、合理利潤後，再決定標價，或是否參與競標；況參與競標者，於得標後，並不當然即應獲利，其是否獲利，及獲利之多寡，尚因得標時之競爭程度，並受得標後之物價、工資水準等諸多因素之影響，且參與投標者，於投標前是否確實詢價或對風險是否有詳細之評估，並非招標機關所得過問。從而，政府機關依政府採購法之規定，將有關系爭採購之設計圖說、材料規範、施工規範，及該工程之預算金額予以公告後，參與投標之得標者，即不得於事後，以招標機關所公告之預算金額與市場行情相較有偏低之情事，而作為其拒絕訂約或履約之理由。是原告於得標後始以系爭採購之預算金額或原預算單價偏低作為其不訂約之理由，自難謂有正當理由。本件被告機關於辦理「教育部臺灣省中等學校教師研習會修繕補強重新起作工程」採購招標，於公開招標須知第三十八項（五）規定，開標後應得標者不接受決標或拒不簽約者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，而原告於得標後，既有拒不簽約之事實，揆諸政府採購法第三十一條第二項第五款、第一百零一條第七款之規定，被告機關通知原告將沒收其押標金，及刊登政府採購公報，於法自無不合，與上開政府採購法第三十一條及第一百零一條規定之立法目的，亦無違背。五、況查，本件被告上開工程招標時所訂之預算金額七二、一二○、六○○元，與市價相較，並無偏低之情事，已據該工程規劃設計及監造之建築師黃長美到庭結證在卷。原告雖於向行政院公共工程委員會提出申訴時提出「工程合約與市場行情比較表」就被告本件發包之工程預算與市場行情予以比較，然其所提出之勇立興建築事業股份有限公司工程報價單、灣太陽鷹開發股份有限公司報價明細、順成種苖園報價單及原告所出具之估價單中，就所估價之材料，並未標明規格或詳細型號，所提出供比較之項目亦非全部，且亦未能證明其所提出之相關估價資料，所載與市價相當，故原告此部分之舉證，尚不足以證明被告曾開招標工程公告之預算金額，顯較市價為低；至原告所指被告機關就本採購案業於日前即九十一年十一月十九日重新招標，並於招標公告中將『新建闈場工程』此一工程項目自原招標工程項目中加以刪除，另在其他工程項目增加工程項目，招標底價則降為六八、八八六、六００元一節，尚難推證本件工程之預算金額有不合理之偏低。再者，依前所述，縱被告本件招標工程之預算金額，有較市價為低之情形，參與投標之人仍應於投標前自行詢價，並作出是否參與投標或以何價額參與投標。是原告以被告上開工程公告之預算金額與市價相較有偏低之之情事，作為其拒不訂約之理由，自難認有正當性，原告此一主張，自難證為有理由。六、又被告依政府採購法第三十一條第二項第五款規定，沒收原告投標之押標金，並依第一百零一條第七款、第一百零三條第一項第二款規定，擬將之刊載於政府採購公報，其處罰效果，係一年內不得參與投標政府採購，尚難認處罰與違章情節間有違比例原則。再者，本件之情形原告原告拒不訂約，亦難認無故意或過失。從而，本件原告所為主張，經核均難認為有理由。是本件被告機關所為原處分，及行政院公共工程委員會所為採購申訴審議判斷，均難認有違誤，原告之訴應予駁回。此外，本件原告其餘之主張，經核均難影響本件判決之結果，不另一一指陳，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十二　　　年　　　九　　　　月　　　十七　　　日臺中高等行政法院第四庭審判長法官沈應南法官許武峰法官許金釵右正本證明與原本無異。如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。中　　華　　民　　國　　九十二　　年　　　九　　　月　　十七　　　日法院書記官廖倩慧

臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十二年度訴字第三○五、三○七號

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臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十二年度訴字第三○五、三○七號

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臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十二年度訴字第三○五、三○七號