臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)93年度訴字第00484號

• 裁判案由: 有關環保事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 94 年 11 月 16 日

臺中高等行政法院判決
93年度訴字第00484號
原　　　告　弘道企業股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　施志明　律師
被　　　告　南投縣政府
代　表　人　乙○○
訴訟代理人　丙○○
丁○○
林政德　律師
上列當事人間因有關環保事務事件，原告不服行政院環境保護署中華民國93年8月16日環署訴字第0930059285號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國88年12月18日向被告機關申請瀝青混凝土廠固定污染源設置許可證，經被告機關於89年2月24
日審查通過，准予核發設置許可證，89年3月10日發生附近
居民抗爭事件。原告嗣於90年4月24日提出固定污染源操作
許可證之申請，經被告機關三次通知補正完成，被告機關旋即於90年8月30日通知原告依規定試車，並辦理空氣污染物
排放檢測，原告以氣象因素不佳申請展延，於90年10月24日實施檢測，原告並於90年11月5日提出檢測報告，經被告機
關四次通知補正，原告因瀝青混凝土廠之排氣風量及溫度與原核定試車檢測計畫不符，無法補正檢測報告，乃於91年2
月19日提出設置許可異動申請，被告機關於91年3月29日核
准其設置許可異動，原告復於91年5月24日向被告機關提報
檢測報告書送請審查申請核發操作許可證。其間當地民眾以設廠地點不適當 (工廠位於特定農業區)，將為地方帶來污
染，聯外產業道路太窄，有礙交通安全及產生之噪音影響生活品質等原因激烈抗爭該廠設立。被告機關旋於92年3月25
日以府授環空字第09200523560號函 (下稱前函)復略以「．．．鑒於地方民眾抗爭激烈，建請儘速與地方協調取得同意後再辦理發證。」復於同年5月19日以府授環空字第
09200754520號函答復 (下稱後函)重申原告應儘速與地方居民協調取得同意後方辦理發證。原告不服前述被告機關函復內容，認為被告機關遲遲未對其固定污染源操作許可證申請案之核發准駁，其權利及利益受有損害，提起訴願，經行政院環境保護署92年11月5日以環署訴字第0920074825號訴願
決定：「原處分機關應於決定書文到二個月內，對訴願人申請核發固定污染源操作許可證乙案為准駁之處分。」嗣被告機關核認原告申請文件虛偽不實，以92年12月30日府授環空字第09202404330號函駁回系爭申請案。原告不服，復提起
訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
1.被告於92年12月30日依府授環空字第09202404330號函
行政處分暨行政院環境保護署於93年8月16日依環訴字
第0930059285號函訴願決定均撤銷。
2.被告應對原告作成核發固定污染源操作許可證之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：
㈠原告主張之理由：
1.不服被告行政處分之理由：
⑴被告以申請文件不實駁回原告固定污染源操作許可證之申請，其理由略以：①以申請文件用地總面積為2203公尺，所附公私場所平面圖說，經估算用地總面積逾
20000平方公尺。②廠房總面積636.36平方公尺，與工
廠坐落基地埔里鎮○○段839之1號土地面積913.03平方公尺不符，構成申請文件不實。③廠房總面積636.36平方公尺，用地總面積2203平方公尺，仍屬申請文件不實。惟查，被告派員至現場勘驗十次以上，用地總面積確為2203平方公尺，南投縣政府應知之甚詳，至於所附公私場所平面圖說倘因比例尺錯誤致與書面記載不符，當以書面記載為準，此為資料補正問題，與申請文件不實無關。
⑵原告工廠坐落基地忠良段839之1號土地面積913.03平方公尺，原告以其中之636.36平方公尺建築廠房，當然為法之所許，被告竟視之為申請文件不實，足證其藉故打壓原告。又一般公私場所申請固定污染源設置及操作許可證時，其申請資料需依行政院環保署公布於網路上之「填表說明」填寫，然依填表說明第二十項之說明，廠房面積指廠房總樓地板面積，而用地總面積包括公私場所周界範圍內之所有土地面積，堆置場、處理場、廠房、辦公大樓，乃至對外聯絡道路等均屬之。就本件用地總面積言，原告已承租埔里鎮○○段839之1號丁種建地面積913.03平方公尺，同段839號甲種建地面積856平方公尺及839之2號甲種建地面積766.61平方公尺，被告對於甲種建地可否作為工廠之腹地發生疑義，因此向經濟部工業局函查釋疑。依上說明，顯見廠房面積與用地總面積定義不同，二者面積不同，乃當然之結果，不生申請文件不實之問題。
⑶原告之工業設施均位於埔里鎮○○段839-1號丁種建築
用地之上：被告於93年4月5日依發文字號府授環空字第09300669070號函要求原告應於同年4月20日以前補正申請資料，原告於93年4月19日補正申請資料，將「作業
用地總面積」及「作業總樓板面積」由原載1540平方公尺更正為636.56平方公尺，其餘資料均未更動。依原證十三平面配置圖所示，主要製程及防制設施（包括旋轉式乾燥爐、振動篩、熱料倉、拌合機、旋風集塵機及袋式集塵機）均在廠房之內，其他相關之原料儲區例如石堆置場、砂堆置場、石粉桶、重油儲槽及柏油儲槽等，亦均在廠房之內，且上開設施自89年4月20日領取工廠
登記證時即已設置完成，迄今並無異動。
⑷作業用地總面積1540平方公尺：此部份包括埔里鎮○○段839-1號廠房用地（丁種建地）636.565平方公尺，
839-2號辦公室用地（甲種建地）766.61平方公尺，839號車道用地（甲種建地）寬8公尺、長17公尺、面積136平方公尺，共計1539.15平方公尺，採數學進位法為
1540平方公尺，依原證八第20項填表說明，作業用地總面積包括辦公大樓，辦公大樓基地之地目通常為商業區○○○設道路之地目通常為道路用地，茲商業大樓與私設道路之用地類別既不限於丁種建地，則作業用地總面積顯然不限於丁種建地，換言之，公私場所申請資料上第17項與第19項之用地類別即非相同，同理，第17項與第20項之用地類別亦非相同。
⑸用地總面積2203平方公尺：包括839號土地856平方公尺，839-1號廠房用地636.565平方公尺，839-2號土地
766.61平方公尺，面積共計2259.175平方公尺，次依租約第7條第4款約定，出租人得使用一部分土地，經扣除後，餘2203平方公尺為用地總面積。又原告既需私設道路對外聯絡，當然必須承租839號土地全部，不能只承
租一部作為道路用地，併此敘明。
⑹關於93年4月19日及91年2月20日公私場所申請資料第17項用地類別。上開用地類別專指廠房用地類別而言，本件廠房用地位於丁種建地，非屬工業區，廠房占地面積636.565平方公尺。91年2月20日申請資料之平面配置圖上方為南方，93年4月19日之平面配置圖上方為北方，
經與現場比對，廠房內所有生產設備全部符合前後二份配置圖，從而，前後二份配置圖內容亦完全相符。至於申請資料之內容亦前後相符，所不同者係91年2月20 日之作業用地總面積及作業總樓板面積1540平方公尺，93年4月19日之作業用地總面積及作業總樓板面積為
636.565平方公尺。前後填寫不同之原因，係被告命原
告補正之結果。
⑺固定污染源設置許可證依廠房占地636.565平方公尺核
發，非如被告所稱依1540平方公尺核發。本件全部生產設備均在636.565平方公尺丁種建地之上，此為兩造所
不爭執，亦與現場勘驗結果相符。按生產設備決定生產力，生產力決定產量。至於辦公室用地766.61平方公尺及通道136平方公尺，均無生產設備，亦無生產力可言
。況依「固定污染源設置許可證」第九頁許可內容，試車時初產能年產瀝青混凝土114000公頓，所謂試車，指生產設備全部啟動，而本件生產設備全部在丁種建地上，顯見設置許可證係依636.565平方公尺核發。
⑻被告不得基於「預防原則」及「危險防禦原則」否准原告操作許可證之申請：被告機關提出租約二件，證明原告企圖使用838號土地堆置砂石。對此首應說明者，係
無論最高行政法院判例，大法官解釋，或國內任何行政法著作，關於行政法上之一般法律原則，並無被告所稱「預防原則」及「危險防禦原則」，被告依其創設之「預防原則」及「危險防禦原則」否准原告操作許可證之申請，已非有理由。復按不法之概念有三，包括民事不法，行政不法及刑事不法，三者均採行為責任原則，無行為即無責任。94年1月14日立法院三讀通過之行政罰
法第1條，即開宗明義揭示行政罰應以行為人違反行政
法上之作為及不作為義務為前提，尤足證明行政不法亦採行為責任原則，就本件訴訟論，操作許可證尚未核發，原告根本無法開工，鈞院勘驗現場時，838號土地上
雜草叢生，並未堆置砂石，況丁種建地上尚有250平方
公尺堆置砂石，足供一日最大產量380公頓。原告既無
任何違反行政法上義務之行為，被告即不得藉口「預防原則」否准操作許可證之申請。
⑼被告主張依空氣污染防治法第56條第2項後段規定，於
操作許可證核發後，發現公私場所未依許可證內容設置，尚得廢止其操作許可證，則在核發操作許可證前，已發現未依設置許可證內容設置者，當更可駁回原告操作許可之申請。但查：本件操作許可尚未核發，根本不生違反操作許可設置之問題，次就設置許可論，依上述說明，設置許可證係依636.565平方公尺核發，原告謹提
出設置許可影本一件，全件九頁，內容包括生產設備、生產流程、原料、產量、及空氣污染防治之相關限制，就生產設備而言，全部在丁種建地636.565平方公尺之
上，次就生產流程、原料、產量及空氣污染防治之相關限制而言，操作許可尚未核發，原告尚未生產，簡言之，原告並無任何違反設置許可之行為，本件並無空氣污染防治法第56條之適用。
⑽依「固定污染源設置與操作許可證管理辦法」第17條規定，操作許可之審查及核發程序有三：㈠試車進行空氣污染物排放檢測。㈡提出空氣污染物排放檢測報告。㈢符合排放標準者，十四日內核發操作許可證。上開辦法足以證明操作許可之核發與用地總面積及作業用地總面積無關，被告稱本件設置許可證依1540平方公尺核發即無理由，從而被告主張因設置許可證核發錯誤，進而否准原告操作許可證之申請，亦非有理由。次依監察院調查報告，91年5月24日被告就檢測報告書進行實體審查
，結果符合空氣污染物排放標準，在依法行政之下，被告機關自應依上開規定核發操作許可證。
2.不服訴願決定之理由：
⑴訴願機關駁回訴願之法律依據為固定污染源操作及設置許可證管理辦法第30條第1項規定：「已取得設置許可
證之公私場所固定污染源，其申請文件有虛偽不實者，主管機關得撤銷其設置許可證。」其認原告申請文件虛偽不實者有三：①「用地總面積」欄位填載「2203平方公尺」。②「作業用地總面積」、「作業總樓地板面積」欄位填載「1540平方公尺」。然查，訴願決定顯然違反誠信原則及教示義務，並對「虛偽不實」之不確定法律概念認識不足，致適用錯誤。
⑵訴願機關違反誠信原則：依前所述環保署於其網路上「填表說明」第20項說明，作業用地總面積顯然不限於廠房面積，即不限於工廠登記面積，詎訴願機關竟違反其填表說明第20項之記載，強行解釋「作業用地總面積」應不得超出工廠登記之面積，其行為等同於先教示人民填表錯誤，再以人民填表錯誤而駁回其申請，違反誠信原則。至於「作業總樓板面積」，僅於樓層增加時，面積大於「作業用地總面積」，否則即與「作業用地總面積」相同，此部分訴願機關違反誠信原則之情形仍無二致。
⑶訴願機關及被告機關均違反教示義務：按國家機關對人民負有教示義務，此為行政法上之基本原則。訴願機關諉稱：「次查訴願人所承租與系爭瀝青混凝土廠基地
839-1地號左右相鄰之839及839-2地號均屬特定農業區
甲種建築用地，依非都市土地使用管制規則相關規定不得供工業設施使用，故訴願人明知其可用作設置瀝青混凝土廠之土地面積僅有忠良段839-1地號土地中部分之
636.36平方公尺，仍於申請文件公私場所申請資料表用地總面積欄位填載2203平方公尺，及作業用總面積、作業總樓板面積欄位填載1540平方公尺。」訴願機關並進而認原告申請文件虛偽不實。惟查，南投縣政府對於甲種建築用地能否作為工廠對外聯絡道路及腹地（例如車輛停車）使用尚有疑義，因此向經濟部函詢。簡言之，甲種建築用地可否作為丁種建築用地之腹地使用，連主管機關尚且不明，遑論人民？再退一萬步言之，主管機關對於人民本有教示義務，原告縱有填寫不當情形，命補正即可，何需駁回申請？揆諸廣義比例原則中之損害最小原則，主管機關尤應教示補正，不得遽以駁回申請。
⑷訴願機關對「虛偽不實」之不確定法律概念認識錯誤：查原告於申請文件中據實填寫工廠面積636.36平方公尺，用地總面積2203平方公尺，作業用地總面積及作業總樓板面積1540平方公尺，每一項均據實填寫，至於甲種建地可否作為丁種用地之腹地，乃適當與否之問題，倘若甲種建地不適合作為丁種建地之腹地，則屬應命補正之問題，與申請文件虛偽不實無關，訴願機關因對法律認識錯誤致適用違誤，其訴願決定自無可維持。
3.被告主張原告工廠生產後，砂石卸載時必生揚塵，揚塵必影響鄰地，顯然侵害居民生命身體健康之虞。然查，所謂鄰地，指忠良段837、838號土地，上開二筆土地皆為空地，鈞院勘驗現場已知事實，原告如何揚塵影響鄰地？侵害居民之生命、身體、健康，請被告就此負舉證責任。且原告設廠操作倘足以污染空氣，則被告於91年5月24日實體
審查時，何以認定原告符合空氣污染物排放標準？而被告分別以92年3月25日府環空字第09200523 560號及92年5月19日府授環空字第09200754520函通知原告，主旨均載「
貴公司瀝青混凝土製造程序申請固定污染源操作許可證乙案．．．仍建請儘速與地方協調取得同意後再辦理發證」，倘原告申請固定污染源操作許可證有任何不合法，何以被告承諾原告與地方協調取得同意後即可辦理發證？
4.辦公室及對外聯絡道路均不必為丁種建地：原告得將辦公室設於台北、台中、高雄等任何大城市之商業區，則原告將辦公室設於忠良段839-2土地時，該土地當然不必為丁
種建地，本件工廠用地忠良段839-1號土地係屬袋地，此
為鈞院勘驗現場已知事實，故其對外聯絡道路不必為丁種建地，否則839-1號土地根本無法設廠使用。
5.本件爭點之一為被告機關核准之固定污染源設置許可證，其有效期限自91年3月26日至94年2月22日，原告屆期未申請展延，上開設置許可證已失效，而申請操作許可證需以設置許可證有效存在為前提，則原告提起本件訴訟是否有理由？查：
⑴撤銷工廠登記之行政處分需依行政程序法第100條規定
送達原告，否則僅屬效力未發生之行政處分。退步言，被告縱將撤銷工廠登記之行政處分通知原告，原告仍得依行政爭訟撤銷該行政處分，且本件訴訟應以工廠登記及固定污染源設置許可證是否經合法撤銷為依據。
⑵查空氣污染防治法第29條第1項規定：「依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年
，期間屆滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、縣（市）主管機關或中央機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。
」固定污染源設置許可證乃第24條第1項所定之許可證
，故原告得於93年8月22日至11月22日期間內依本條規
定申請展延5年，惟所謂「展延」，須以許可證有效存
續為前提，詎被告機關囿於居民之抗爭，竟於93年5月7日以府授環空字第09300898750號函撤銷原告之固定污
染源設置許可證，上開行政處分自送達原告時起即生效力，原告因此無法申請展延許可證之有效期間。
⑶空氣污染防治法第29條第1項所定「申請展延許可證有
效期間」，乃人民對國家機關之公法上請求權，其時效期間為許可證屆滿前6個月。行政程序法第131條第3項
規定行政機關對人民之公法上請求權，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷，雖僅就行政機關公法上請求權之時效中斷而為規定，然就憲法保護人民基本權利之意旨而論，人民之公法上請求權，亦應因人民為維護其權利而提起行政爭訟程序時中斷。本件被告機關不法撤銷原告之固定污染源設置許可證後，原告業已提起訴願及行政訴訟，現繫屬於最高行政法院，原告一旦勝訴確定，即得依空氣污染防治法第29條第1項規定
申請展延5年，故本件訴訟仍應以撤銷設置許可證之行
政訴訟確定為前提，為此請鈞院裁定停止訴訟程序。
6.提起行政訴訟之法律上依據：
⑴第一項訴之聲明屬撤銷訴訟 (行政訴訟法第4條)，第二項訴之聲明屬課以義務之訴 (同法第5條第2項)。
⑵經查，91年5月24日被告就檢測報告進行實體審查，結
果符合空氣污染物排放標準，此有監察調查報告可稽，次依固定污染源設置與操作許可證管理辦法第17條規定，被告應依法核發固定污染源操作許可證。
㈡被告答辯之理由：
⒈原告申請資料虛偽不實：
⑴原告於88年12月18日以訴外人林震榮所有坐落南投縣埔里鎮○○段第839-1號可供工業設施使用之丁種建築用
地向被告申請瀝青混凝土固定污染源設置許可證，於其申請文件中公私場所申請資料表「用地總面積」欄填載面積為「2203平方公尺」，「作業用地總面積」、「作業總樓板面積」均填載面積為「1540平方公尺」，更依此繪製「公私場所平面配置圖」檢附於其申請文件內，然林震榮所有前揭地號土地面積僅913.03平方公尺，有土地登記謄本附於申請文件中可稽，再扣減該地號土地內已供作木材工廠使用之面積276.46平方公尺，其內僅餘面積636.565平方公尺之土地可供瀝青混凝廠使用，
則其申請文件「用地總面積」欄所填載面積「2203平方公尺」，及「作業總面積」欄所填載面積「1540平方公尺」，即均與事實不符，且據此而繪製之「公私場所平面配置圖」亦當非僅在上揭地號土地內，而尚跨連周圍毗鄰土地，堪以認定。且上開周圍相毗鄰土地分為同段839號、同段839-2之號土地，其使用分區類別均屬特定農業區甲種建築用地，依非都市土地使用管制規則規定，非得供作工業設施使用，顯見原告明知可用作設置瀝青混凝土廠之土地僅同段839-1號土地，面積亦僅
636.565平方公尺，竟於其申請文件「用地總面積」、
「作業總面積」欄內分別虛偽不實登載為2203平方公尺及1540平方公尺，被告機關未注意及此，於89年2月24
日審查通過，以投府環二設證字第M0101-00號准予設置許可，嗣鑒於民眾抗爭，期建立雙方協調機制並依監察院之意見指導，於92年6月11日於南投縣政府環保局召
開協調會，會中埔里鎮籃城里里長蔡榮耀提出「設廠土地及面積大小」一事，被告機關因而進行查察發現上情，嗣即迭次去函原告說明、陳述意見，原告雖有說明，惟仍與事實不符，被告因而於93年5月7日以府授環空字第09300898750號函，依「固定污染源設置及操作許可
證管理辦法」第30條規定撤銷府授空設證字第M0101-02號固定污染源設置許可證，於法並無不合。
⑵原告於申請文件中致被告保證書保證如下：「申請人甲○○今代表弘道企業股份有限公司在法律之約束下，保證本申請表及所附申請文件，係在本人指導及監督下，經由本人確認合適之人員，妥善收集、整理及評估所得。據本人對此申請文件之作業要求及本人最佳之認知與信心，本人保證所申報文件俱為真實、精確及完整，本人深知申報不實資料將受最嚴重之法律處分，如有故意申報不實並可判處刑事罰金及坐監之規定。」
⑶原告於88年12月間申請公私場所固定污染源設置許可資料表C項20所指用地總面積之「用地」之意義當與同表C項17所指「用地類別」之「用地」意義相同，應無疑義，且項20「用地總面積」既在項17「用地類別」之項下，則項20「用地總面積」當指項17「用地類別」所載特定農業區丁種建築用地之總面積而言，惟原告租用土地、地號、使用分區、使用地類別、面積、原告租用目的分別為：①839地號：特定農業區、甲種建築用地、856平方公尺、工廠。②839-1地號：特定農業區、丁種建
築用地、913.03平方公尺、工廠。③839-2地號：特定
農業區、甲種建築用地、766.61平方公尺、工廠。④
837地號：特定農業區、農牧用地、1366.83平方公尺、砂石堆積之使用。⑤838地號：特定農業區、農牧用地
、1559.96平方公尺、工廠。除839-1地號為丁種建築用地外，餘為甲種建築用地或農牧用地，原告於申請資料表項17 用地類別專指廠房用地類別而言，惟該填表說
明用地類別亦係公私場所用地類別，原告之申報顯然不實。
2.原告申請時所附資料公私場所平面配置圖說表AP-Y02（下稱系爭配置圖，圖1）顯然不實：
⑴原告原申請文件所附之系爭配置圖其比例尺l:l100，經估算其用地面積逾20,000平方公尺。圖說之幾何形狀亦與地籍圖示不同，並無法套繪，此為迄今依然未能說明圖說正確比例尺為何之原因，足證系爭配置圖不實。
⑵原告稱第20項用地總面積2203平方公尺，係包括地號
839、839 -1、839-2地號合計為2259.175平方公尺，又稱出租人可使用其中部分土地，故為2203平方公尺，則其平面配置圖範圍及形狀類如圖3。圖l及圖3顯然不同
，足證系爭配置圖不實。
⑶系爭配置圖說表比例尺係1:1100，原告於陳述意見書中說明略以：「所載比例1:1100係屬筆誤，其正確比例尺為1:100，倘依正確比例，則弘道公司用地總面積約為
2230平方公尺」，前述經以1:100比例重新計算核對原
告申報之公私場所平面配置則用地面積僅約為200平方
公尺，與於申請表登載之用地總面積2203平方公尺仍然不符。原告於93年4月l9日提出資料，亦與圖l不符，故系爭配置圖不實。
⑷依原告租約內容，足證系爭配置圖不實。
⑸依據現勘及空拍照片，地號839-2（全部766.61平方公
尺）現場部分土地顯為木材工廠使用，依原告所提出證物7圖4比例估計約再扣除300平方公尺，其範圍形狀如
證物10圖7，足證系爭配置圖不實。且原告系爭配置圖
亦並未繪製如辦公場所等配置，卻仍辯稱其作業用地包括辦公大樓，亦證系爭配置圖不實。
3.原告得使用之土地面積僅636.565平方公尺，已如前述，
則其主要製程及旋轉式乾燥爐、振動篩、熱料倉、拌點機、旋風集塵機、袋式集塵機等防制設備所占用之土地面積，依常情上開636.565平方公尺之土地顯不敷使用，又如
「砂堆置場」尚須使用100平方公尺土地、「石堆置場」
尚須使用150平方公尺、「石粉桶」、「重油儲槽」、「
瀝青儲槽」等設備均須占用上開636.565平方公尺之土地
，若非使用鄰地，則如何在上開635.565平方公尺之土地
空間內放置？故原告據此而提出之空氣污染防制計劃亦屬虛偽不實。
4.原告申報文件內容須實在，為行政程序法第119條第2款、空氣污染防制法第24條第1項、同法第56、57條及固定污
染源設置及操作許可證管理辦法第30條第1項所明文規定
，被告於審查操作許可證程序中發現設置許可證之申請文件有虛偽不實，自得於上開法律授權之範圍內作成駁回操作許可證之申請，核屬適法之行政裁量，迺原告竟起訴請求對適法之行政裁量進行審查，依最高行政法院79年判字第933號、75年判字第1003號、80年判字第433號、79年判字第1730號、76年判字第897號等判決意旨，均非有理。
5.按申請核發公私場所固定污染源設置許可證時，依空氣污染防制法第24條規定，應檢具空氣污染防制計畫，該計畫之實在與否，當攸關該固定污染源對周圍環境空氣品質之影響評估，該固定污染源相關防制設施，石堆置場、砂堆置場等製程設施所占用面積之規模或大小，必與其最大產能成正比，是所可能對現存環境品質之損害可能性及發生損害之應變計畫，即均為該防制計畫所要求之內容。從而，上開空氣污染防制計畫之內容及數據均應與事實上所提供之內容及數據相符，俾以符合基於「預防原則」及「危險防禦原則」所制定之環境及污染標準。計畫之內容，依「固定污染源設置與操作許可證管理辦法第6條所定，應
包括「計劃目標」、「污染源廠場周界外兩公里範圍內之環境座落圖說」、「廠場設施平面配置圖說」、「生產流程圖設及產製期程」、「原 (物)料與燃料總類、成份及
用量，產品種類及生產量」「主要原 (物)料、燃料輸送
、貯存及堆置方式」、「排放空氣污染物之種類、成分、濃度及排放量」、「空氣污染物收集設施、防制設施之種類、構造、效能、流程、使用狀況及其設計圖說」、「空氣污染物收集設施、防制設施之設置經費及進度」、「公私場所設立施工期間採取之污染防制措施」、「其他經主管機關指定之事項」。本件原告於88年12月間申請公私場所固定污染源設置許可資料表C項20所指用地總面積之「
用地」之意義當與同表C項17所指「用地類別」之「用地
」意義相同，應無疑義，且項20「用地總面積既在項17「用地類別」之項下，則項20「用地總面積」當指項17「用地類別」所載特定農業區丁種建築用地之總面積而言，原告嗣於91年2月20日所提出之公私場所固定污染源操作許
可申請資料表C同項下亦復如此記載，原告亦均據其所載
之用地總面積2203平方公尺以比例尺1:1100繪製「公私場所平面配置圖說」檢附於各該申請文件資料內，被告於審查其固定污染源設置許可時依其所申報之用地面積及平面配置圖說評估其同表C項23「設計及實際已達之最大日生
產或日服務規模」項下「砂，設計最大量245.1噸」、「
石，碎石設計最大量114噸」、「石粉1.9噸」、「柏油，設計最大量19噸」、「瀝青混凝土，設計最大量380噸」
，認尚符合環境及污染標準，因而於89年2月24日以投府
環二設證字第M0101-00號核發公私場所固定污染源設置許可證。
6.惟原告並未依其所申報之用地總面積2203平方公尺、平面配置圖說進行設置，業經原告自承在卷，則前段所述各設計最大量若干公噸云，即必與日後實際操作之情形不符，亦即日後之操作必不符固定污染源設置許可證所記載之各項許可條件、數值（見固定污染源設置與操作許可證管理辦法第22條），依上開設置許可證第9頁參、其他規定五
之記載，及空氣污染防制法第24條第1項規定，原告顯未
依設置許可證內容進行設置，則原告申請之初所提出之空氣污染防制計畫自必與原告現今實際設置之情形不符，經被告於92年11月5日以符授環空字第09202038400號函請原告陳述意見，原告謂公私場所平面配置圖說所載比例
1:1100係1:100之誤云，據此核算其用地面積則僅約200平方公尺，顯與所申報之用地總面積2203平方公尺不符，是原告申請固定污染源設置許可所申報之用地總面積2203
平方公尺數據何來，及何以與上開平面配置圖說不相適合，均未據原告為完全之陳述，顯見原告就「用地總面積_
之重要事項提供不正確之資料，致被告依該不正確之資料作成許可設置之行政處分，參照行政程序法第119條第1項第2款規定，原告信賴許可設置處分之作成即不值得保護
，依空氣污染防制法第56條第2項後段之規定，於操作許
可證核發後，發現公私場所固定污染源未依許可證內容設置 (同條第1項)，尚得廢止其操作許可證，則在核給操作許可證前即已發現公私場所固定污染源未依設置許可證內容設置者，當更可駁回其操作許可之申請。
⒎原告無論於申請設置許可或操作許可之文件資料中表C項
17用地類別均載特定農業區丁種建築用地，其工廠設立許可申請書內之「設廠地點地號」載「忠良段839-1號」、
「廠地總面積:636.565 ㎡」，是上開表C項17所載之用地應指埔里鎮○○段839-1地號用地，別無其他地號土地，
惟何以工廠設立許可申請書內之「廠地總面積636.565 平方公尺」與首開表C項20「用地總面積」所載2203平方公
尺不同，原告支吾其詞，顯見原告除使用忠良段839-1 號土地外，尚企圖使用其他非丁種建築用地之土地，此觀原告申請之初所申報之用地總面積高達2203平方公尺，及所繪製之平面配置圖與實際可使用之地號地形不符，並除向林震榮承租上開地號土地內面積636.565平方公尺外，更
承租同段838、839、839-2號等3筆土地，面積共3919.135平方公尺，又向林駕雲承租同段837地號，面積1366.83平方公尺之土地作為砂石堆積之用，向被告申請用地面積僅636.565平方公尺得作工廠使用，竟承租面積高達
4185.965平方公尺之土地，究何用途，仍未據原告為完全之陳述，被告本於預防及危險防禦理念，以其瀝青混凝土每日設計最大生產量380公噸除其工廠用地636.565平方公尺，其每平方公尺之最大日產量0.59公噸，而以上開申請書表C項20下2203平方公尺計之者，則每平方公尺之最大
日產量為0.17公噸，彼此相差約達4倍，依此數值所作成
之空氣污染防制計畫當亦差異頗大，截至被告駁回其操作許可申請前，原告仍堅詞以2203平方公尺作為其用地總面積，顯與其所申請之用地面積不符，是在操作許可申請事件審查過程中發視上情而予駁回，於法即無不合，其後依該辦法第30條第1項規定撤銷設置許可，於法亦無不合。
⒏原告申請文件不實，影響空氣污染防制計畫之審查：
⑴瀝青混凝土工廠為土石加工業，主要原物料為砂、石，依原告申請設置許可文件基本資料表C原料量及產品量
(最大設計量噸)如下：砂245.1噸，砂-碎石114噸、石
粉1.9噸、柏油19噸，產品瀝青混凝土380噸。故砂、石佔原物料量達95%，砂、石等原物料之堆積貯存場地面
積與瀝青混凝土產量直接相關，原物料之堆積及瀝青混凝土之產量均與空氣污染物排放量直接相關，影響空氣污染防制計畫之擬定。原告並無足夠砂石堆置場所，此為其另租用837地號作為砂石堆置之主要原因。
⑵原告工廠用地面積僅636.565平方公尺，瀝青混凝土之
最大年產量114,000噸 (日產量380噸/日，每日操作8小時，每年以300日計)，則單位設廠面積年產量為179噸/年. ㎡，於用地面積2203㎡，單位設廠面積年產量則為52噸/年㎡，彼此相差甚大。對照本縣年產量約
100,000-150,000噸，年產量相當之瀝青廠，單位設廠
面積年產量約14-22噸/年. ㎡，亦顯有差異。工廠用地面積之設廠與砂石等原物料之堆置貯存場地面積及瀝青混凝土產量直接相關，原物料之堆置及產量均與空氣污染物排放量直接相關，況設廠面積差異達1566.435平方公尺，其差異竟為其可用廠地面積之2.46倍，於差異如此大之工廠，日產量380噸/日. 採8小時運作，以20噸
大卡車運10部20噸料，平均每小時5部大卡車，一進一
出即須每小時10部20噸大卡車，亦即每6分鐘即一部大
卡車進出，如此砂石堆置場之堆置及操作輸送時產生之揚塵、進出交通車輛之揚塵、排氣、廠區內外排放之空氣污染物、排放量、採取之防制措施是否有效且能否合乎相關法令、周遭環境可否承受等，被告認為於差異如此大之情況下，應依據固定污染源設置與操作許可證管理辦法第6條第1項「空氣污染防制計畫」內容各款之規定其計畫目標、平面配置圖說、原物料貯存及堆置方式等等內容，應重新擬定空氣污染防制計畫。
⒐原物料量與其產量之多寡，除影響空氣污染防制計畫擬定外，亦影響其他環境品質，亦即並不能於有害其他環境品質情況下制定空氣污染防制計畫而違反公益：原告工廠位於南投縣埔里鎮○○里○○街40號屬第二類噪音管制區，而第二類噪意管制區之工廠 (場)噪音管制標準上午5時至上午7時及晚上8時至晚上l0時 (早、晚)為55分貝。上午7時至晚上8時 (日間)為60分貝，晚上10時至翌日上午5時
(夜間)為50分貝。原告工廠場址面積僅636.575平方公尺
，堆置場地臨接周界已幾無緩衝距離或不位於工廠用地內又無隔音牆設施其機械作業、運輸車輛進出料及砂石料堆之操作所產生之噪音，則必然不能符合日間時段60分貝管制標準。且其砂、石堆置場降雨逕流排放廢水，亦必然違反水污染防治法均係地方民眾關切之社會公益所在。
⒑工廠非僅廠房：
⑴原告原申請於忠良段839、839-1地號土地設廠，後於89年4月24日申請變更為僅以839-1號土地中之636.56 5平方公尺土地為工廠設置地，有其變更申請書可稽，該申請書之附件「工廠設立許可申請書」、建築用途欄下，含括廠房、倉庫、辦公室、員工宿舍等項建築物，足堪認廠房、辦公室、員工宿舍等建築物均應經工廠登記許可，且需在工廠登記許可證所核准之用地、面積範圍內，殊無將上揭工業設施建築在非工業用地上之餘地，不然核准工廠設立許可登記豈不多此一舉？
⑵鈞院93年度訴字第579號撤銷使用許可事件認為：砂、
石等原物料之堆置、貯存、貨車運送場地以及與該工廠運作不可分離之辦公室等均應視為該土石加工設施之一部分，自仍應受容許使用項目之管制。
⑶原告再三辯稱其生產設備均在核准之839-1地號土地及
用地面積536.565平方公尺範圍內，至於辦公室用地
766.61平方公尺、通道136平方公尺，均無生產設備，
無生產力可言，非工業設施云云，惟上開二設施均為原告經營瀝青拌合業經濟活動之構成主體，同屬原告之資產設備，且同位於原告產值（或營業額）上所不可或缺之場所單位內，換言之，辦公室、通道、砂石堆置場既非從事與原告所稱生產設備不同性質之經濟活動，則實難理解諸此工業設施不在同一廠場內；況自勞工安全衛生之立場論，亦均應視之為「勞工就業場所」（參照勞工安全法第2條第4項），而同屬一廠場，否則不足保護勞工因安全衛生所生之損害賠償請求。
⒒預防原則、危險防禦原則、禁止現存環境受更惡劣破壞原則，乃環境法之基本原則：
⑴按「環境權」於學界通認為憲法保障之基本人權，另參以空氣污染防制法之立法目的「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質」（見該法第1
條），則國家自有依首揭原則訂定環境政策，並盡其環境保護義務，以達人民環境權之保障。原告稱首揭原則為被告自創，要非的論。
⑵原告迭次自承其非僅以忠良段839-1地號土地作為其廠
場用地，已與工廠登記證所載核准使用之地號不符，且申請用地面積與其實際上欲使用之土地面積4185.965平方公尺，彼此相差6倍之遙，更有原告與訴外人林震榮
、林駕雲訂定且至今仍有效之租賃契約在卷足佐，堪認原告於提出設置許可申請之初即有以小搏大之計畫，嗣開始作業後所產生之空氣污染程度自必與核准之「空氣污染防制計畫」所載數據大相逕庭（見固定污染源設置與操作許可證管理辦法第6條），必使現存環境趨於惡
化，鈞院93年度訴字第579號判決亦認 (本件工廠用地
狹小客觀上無從避免於其旁非工廠用地產生揚塵)。從
而，顯有侵害居民生命、身體、健康之虞，國家遇此自應積極地於一定之危險性產生之前，阻止其對環境之危害性之產生，是被告否准其請求，非無理由。
⒓原告提起本件訴訟，已無實益：
⑴被告撤銷93年5月7日設置許可證行政處分，操作許可證以設置許可證存在為前提，設置許可證被撤銷了，原告沒有作其他的救濟，設置許可證被撤銷了，當然本件請求操作許可證已無實益，依據行政程序法規定行政處分被撤銷失其效力，如果由最高行政法院發回，把原來93年5月7日撤銷設置許可證之行政處分撤銷，溯及原設置許可證依然存在，還是可以再行申請操作許可證。
⑵原告稱設置許可證被撤銷有提出訴願、行政訴訟，表示原告依據空氣污染防制法第29條規定，對於提出設置許可證應該在3至6個月期間申請展延，原告提出因已經提出行政訴訟，所以公法上的請求權應該要停止。本件被告認為該期間為有效期間並非時效期間，不生中斷時效的問題，原告應該於屆滿前3至6個月內申請展延，可是在94年2月22有效期間屆至，原告於其期間之前並未申
請展延，設置許可證確定失效，既然操作許可證以設置許可證有效存在為前提，設置許可證既然已經失效，更不用談操作許可證，再請求操作許可證已無實益。
⑶按公私場所申請固定污染源操作許可證時，應檢具目的事業主管機關核准設立之相關證明文件，同上管理辦法第13條定有明文。準此，核發固定污染源操作許可證之前提，自以該場所（包括所占用全部土地）經目的事業主管機關核准設立該事業為要件。今原告工廠登記證業經被告於94年5月31日以府建工字00000000000號文撤銷在案，是原告申請操作許可之文件顯未齊備，則在此工廠登記證未再核發前進行本件訴訟，即無實益。
理 由
一、按「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣(市)主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣 (市)主管機關或經中央主管機關委託之政府
其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」空氣污染防制法第24條定有明文。
二、本件原告於88年12月18日向被告機關申請瀝青混凝土廠固定污染源設置許可證，經被告機關於89年2月24日審查通過，
准予核發「瀝青拌合程序」設置許可證 (許可證字號：投府環二設證字第M0101-00號)，原告取得設置許可證後，續於
90年4月24日向被告機關提送「固定污染源操作許可申請書
」，經被告機關三次通知補正始補正完成，被告機關旋於90年8月30日通知原告依規定試車，並辨理空氣污染物排放檢
測，原告以氣象因素不佳申請展延，於90年10月24日實施檢測，並於90年11月5日提出檢測報告，經被告機關四次通知
補正，原告因瀝青混凝土廠之排氣風量及溫度與原核定試車檢測計畫不符，無法補正檢測報告，乃於91年2月19日提出
設置許可異動申請，被告機關於91年3月29日核准其設置許
可異動（府授環空設字第M0101-02號），原告復於91年5月
24日向被告機關提報檢測報告書送請審查申請核發操作許可證。惟申請設置過程中，當地民眾自89年3月10日起，以設
廠地點不適當（廠址位於特定農業區），將為地方帶來污染，聯外產業道路太窄，有礙交通安全及產生之噪音影響生活品質等原因激烈抗爭該廠之設立。被告機關乃先後以92年3
月25日府授環空字第09200523560號函復略以「．．．鑒於
地方民眾抗爭激烈，建請儘速與地方協調取得同意後再辦理發證。」及同年5月19日府授環空字第09200754520號函重申原告應儘速與地方居民協調取得同意後方辦理發證，仍未為該固定污染源操作許可證申請案准駁之意思表示。原告認被告機關於法定期間內應作為而不作為，其權利及利益受有損害，乃依訴願法第2條第1項規定，於92年6月20日提起訴願
，請求被告機關為固定污染源操作許可證之核發，經訴願決定於92年11月5日以環署訴字第0920074825號訴願決定：「
原處分機關應於決定書文到二個月內，對原告申請核發固定污染源操作許可證乙案為准駁之處分。」被告機關遂以經人檢舉發現原告檢送之固定污染源設置許可及操作許可申請文件中所填載之用地總面積為「2203平方公尺」，與其工廠設立許可申請書登載之廠地總面積「636.565平方公尺」顯有
差異，核認原告所提出申請文件中申請面積及空氣污染防制計畫中之「廠場設施平面配置圖說」不實，於92年12月30日以府授環空字第09202404330號函駁回系爭申請案。原告不
服，循序提起本件行政訴訟。
三、按公私場所固定污染源之設置及操作，必須先提具空氣污染防制計畫經主管機關審查核准並核發設置許可證後，進而方能申請操作許可證，為首揭法條所明定。經查，本件原告於88 年12月18日向被告機關申請瀝青混凝土廠固定污染源設
置許可證，經被告機關於89年2月24日審查通過，准予核發
「瀝青混凝土製造程序」設置許可證（許可證字號：投府環二設證字第M0101-00號）。嗣於91年2月19日提出設置許可
異動申請，被告機關於91年3月26日核准其設置許可異動，
准予核發「瀝青拌合程序」設置許可證（府授環空設字第
M0101-02號），其有效期限至94年2月22日，有該南投縣固
定污染源設置許可證附卷可稽。嗣被告於93年5月7日以原告瀝青混凝土拌合程序設置許可證申請文件不實，依固定污染源設置及操作許可證管理辦法第30條之規定，以府授環空字第09300898750號函，撤銷原告府授空設證字第M0101-02號
固定污染源設置許可證，有被告93年5月7日府授環空字第
09300898750號函及該函之送達證書影本各一件附於原處分
卷可佐。被告撤銷原告府授空設證字第M0101-02號固定污染源設置許可證之行政處分既已送達原告，該處分即已發生效力。且該固定污染源設置許可證之有效期限至94年2月22日
亦已屆滿，因該期間為有效期間，而非時效期間，不因原告提起行政爭訟而中斷，則無論該固定污染源設置許可證經撤銷或有效期限屆滿，該固定污染源設置許可證均已不存在。依前開說明固定污染源操作許可證既以固定污染源設置許可證有效存在為前提，本件原告之固定污染源設置許可證既已不存在，則原告自無從再向被告申請固定污染源操作許可證，被告雖非以此理由而以申請文件虛偽不實，駁回原告申請固定污染源操作許可證，訴願決定遞予維持，其理由雖有不同，但結果並無不同。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另原告固定污染源設置許可證經被告撤銷後，原告循序提起行政訴訟，經本院以93年度訴字第579號判決駁
回原告之訴，原告不服提起上訴，該案現繫屬最高行政法院，原告以本件訴訟應以撤銷設置許可證之行政訴訟確定為前提，聲請本院裁定停止訴訟程序。然本件並無以該行政訴訟確定為前提之情形，本院既已駁回本件訴訟，即無停止本件訴訟之必要，併予駁回。至兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，無須逐一加以論述，附此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195 條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　94　　年　　11　　月　　16　　日第三庭審判長法 官　沈　應　南
法 官　許　武　峰
法 官　林　秋　華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中　　華　　民　　國　　94　　年　　11　　月　　16　　日書記官 黃 靜 華