臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十四年度訴字第四一七號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 94 年 09 月 28 日

臺中高等行政法院判決
九十四年度訴字第四一七號
原　　　告　唯豐工程顧問股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　吳紹貴　律師
被　　　告　苗栗縣卓蘭鎮公所
代　表　人　乙○○
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十四年六月十日訴字第○九四○○六一號審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國九十二年十月間參與被告辦理「鯉魚潭水庫集水區○○○○道路歸安橋改（遷）建工程委託設計規劃監造案」（下稱系爭工程）得標，兩造並於九十三年八月四日作成會勘結論，確認設計原則、原告應補文件及進行時程。惟原告因公司內部改組而未依限完成，兩造遂於同年十月十五日舉行協調會，會議結論為被告原則上同意由連帶保證廠商即榮技工程顧問有限公司（下稱榮技公司）代為履約。嗣被告以同年十一月一日卓鎮農字第○九三○○一二五七八號函限期原告檢送與榮技公司間之協議書及相關資料以辦理契約權利移轉事宜未果，復於同年十一月廿六日以卓鎮農字第○九三○○一三二七七號函重申系爭工程仍由原告履行，併指明倘原告未依限提送完整設計預算書送達被告審核致無法辦理發包作業，將依兩造委託契約書第八條第一項第一款規定解除契約及依政府採購法相關規定辦理之旨。惟原告屆期仍未完成，被告乃以同年十二月二十四日卓鎮農字第○九三○○一四二七○號函解除與原告間之委託契約，並表明原告如未異議，將依政府採購法第一百零一條第一項第十二款及第一百零二條規定刊登於政府採購公報之旨。原告不服提起異議，經被告異議處理結果仍予維持。原告仍不服，提出申訴遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按系爭工程為訴外人王修文負責設計並代表原告與被告簽約，且王修文由原告公司離職後即自行成立榮技公司並擔任負責人，是被告乃以九十三年六月廿九日卓鎮農字第○九三○○○六七六七號函覆原告，表示同意系爭工程之保證人變更為榮技公司，顯見被告於當時即已知悉王修文已於原告公司離職乙事。嗣因原告公司改組，為避免被告需重新招標及兼顧工程施工進度，原、被告及王修文乃分別於同年九月十六日及十月十五日針對該工程契約之內容達成協議，由原告將系爭工程之權利義務全部移轉由王修文承受，被告並於同年十月十五日之工程協調會中表示原則同意並經記明於會議記錄結論。至所謂「原則同意」，因會議記錄中並未有「除外」之表示，故應探求當事人之真意，認為該同意應與一般之同意無異。且依行政程序法第五條之規定，行政行為之內容應明確並使人民有預見之可能。是被告於同意當時不論出於故意或過失使用含糊之用語，理當應探求當事人之真意為解釋，而非可僅憑被告之事後主張為斷。
二、次依最高法院八十六年度台上字第二六五二號判例意旨，所謂「契約承擔」係指債權人將債之關係所享有之全部法律上地位、權利義務關係均移轉於第三人，自己退出該債之關係而言。原告於九十三年九月十六日與訴外人王修文所簽定之協議書第三條即已明訂原告將系爭工程轉由王文修承包後，日後所生之責任概由王修文負責。又該工程自設計至簽約皆為王修文所負責，是推究當事人之真意，該協議之目的既在將該工程之所有權利義務移轉於王修文，自屬契約承擔無疑。又誠如前述，被告針對該契約移轉既已表示同意並記明於會議記錄結論中，則該契約承擔即已因被告之同意而生效，縱被告當初同意之動機係為避免重新招標之耗費時間、顧及工程進度及避免因契約移轉程序而延誤，亦不影響被告同意之事實。是原告至此已非系爭工程合約之當事人，被告雖於同年十二月廿四日以原告未遵期將協議書及相關資料送達被告為由解約，然上述資料之送達，僅為契約承擔後之資料處理，縱未依期踐行，原告仍因契約承擔而脫離該債之關係非契約之當事人。況依協調會之協議內容，上述資料之送達應由契約承擔人王修文負責，是被告自不得因訴外人王修文未依協議書及工程協調會決議內容履行，而向原告解除契約，且被告同年十一月廿六日所發之函文僅限期已脫離承攬關係之原告須提送完整設計預算書至被告審核辦理發包，惟對於契約承擔人王修文竟未為任何要求及通知，顯不合常理，亦與協調會之結論有違。
三、被告雖指稱原告違反政府採購法第六十五條不得轉包之規定，且於解約後進而依同法第一百零一條第一項第十二款規定刊登於政府採購公報。惟系爭工程並非原告私自轉包於訴外人王修文，而係經被告同意所為之移轉已如前述，且就被告解約之事由觀之，皆係因王修文怠於履約之故，屬無可歸責於原告之事由。是被告先表示同意契約移轉，嗣又以契約未移轉為由加以解約，甚而將原告刊登於政府採購公報，被告綜上所為，顯然前後矛盾，亦不符合公平正義及信賴保護原則，實屬違誤。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按原告於九十二年十月間參與系爭工程，由其總經理王修文代表原告簽約並擔任計畫主持人，原告並於九十三年六月十五日以唯工字第九三○六○○○六號函向被告請求變更連帶保證廠商為榮技公司，被告亦以同年六月廿九日卓鎮農字第○九三○○○六七六七號函同意變更。嗣兩造於同年八月四日完成會勘並確認設計原則及時程，惟因原告未依限完成，且其計畫主持人王修文亦表示係因公司改組，主任技師不願簽證所致，是被告遂於同年十月十五日再召開協調會，並達成「原告因公司內部改組，致使本工程無法繼續執行，為避免因解約重新招標耗費時間並顧及工程進度，原則同意由連帶保證廠商榮技工程顧問有限公司代為履約。」之結論。至被告於會議中明白表示所謂「原則同意」，係基於避免工程進度因原告與榮技公司契約移轉程序而延誤，是被告亦表明原告與榮技公司須依據本次會議結論訂定契約權利移轉協議書，並將相關文件函送被告。況被告雖原則同意由榮技公司（該公司負責人即為王修文）代為履約，惟原告仍應與之自行協調履約相關細節，倘有延誤，實際責任仍應由原告承擔。
二、嗣原告未於期限內將協議書及相關資料送達，被告乃以同年十一月廿六日卓鎮農字第○九三○○一三二七七號函重申本採購案仍依契約由原告履行，且因系爭採購案執行進度嚴重落後，更促請原告務必於同年十二月七日前提送完整設計預算書送達被告審核辦理發包，以達成中區水資源局指示於九十三年度完成發包之階段性目標，函中併指明倘原告逾期或未通過審核致無法辦理發包作業，被告將依委託契約書第八條第一項第一款解除契約，並依採購法相關規定辦理之旨。惟原告仍未依規定期限提送完整設計預算書圖送達被告審核並辦理發包，是被告於同年十二月二十四日以卓鎮農字第○九三○○一四二七○號函解除與原告間之契約，並無違誤。又原告雖屢次執以兩造契約中未載有完工期限，致被告所為解約為不合法為由以資爭執，惟該契約本身包含招標、投標等事項均有詳細規定，且系爭工程應於何時完工雙方亦均有共識，是原告所訴委無足採。
理 由
一、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」、「廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起二十日內，以書面向該機關提出異議。廠商對於前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起十五日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」分別為政府採購法第一百零一條第一項第十二款及第一百零二條第一項至第三項所明定。
二、本件原告於九十二年十月間參與被告辦理系爭工程之招標，並且得標，嗣雙方於九十三年八月四日作成會勘結論，確認設計原則、原告應補文件及進行時程。原告因公司內部改組而未依限完成，兩造遂於同年十月十五日舉行協調會，會議結論為被告原則上同意由連帶保證廠商即榮技公司代為履約。嗣被告同年十一月一日函限期原告檢送與榮技公司間之協議書及相關資料以辦理契約權利移轉事宜未果，復於同年十一月廿六日以函重申系爭工程仍由原告履行，併指明倘原告未依限提送完整設計預算書送達被告審核致無法辦理發包作業，將依兩造委託契約書第八條第一項第一款規定解除契約及依政府採購法相關規定辦理之旨。惟原告屆期仍未完成，被告乃以同年十二月二十四號函解除與原告間之委託契約，並表明原告如未異議，將依政府採購法第一百零一條第一項第十二款及第一百零二條之規定刊登於政府採購公報之旨。原告不服提起異議，經被告異議處理結果仍予維持。原告仍不服，提出申訴遞遭駁回，循序提起行政訴訟。
三、原告訴稱：按系爭工程為訴外人王修文負責設計並代表原告與被告簽約，且王修文由原告公司離職後即自行成立榮技公司並擔任負責人，是被告於九十三年六月廿九日函覆原告，表示同意系爭工程之保證人變更為榮技公司，顯見被告於當時即已知悉王修文已於原告公司離職乙事。又兩造及王修文乃分別於同年九月十六日及十月十五日針對該工程契約之內容達成協議，由原告將系爭工程之權利義務全部移轉由王修文承受，被告並於同年十月十五日之工程協調會中表示原則同意並經記明於會議記錄結論。該工程自設計至簽約皆為王修文所負責，是推究當事人之真意，該協議之目的既在將該工程之所有權利義務移轉於王修文，自屬契約承擔。原告因契約承擔而脫離該債之關係非契約之當事人，被告自不得因訴外人王修文未依協議書及工程協調會決議內容履行，而向原告解除契約，王修文怠於履約，屬無可歸責原告之事由，是被告先表示同意契約移轉，嗣又以契約未經移轉為由加以解約，甚而將原告刊登於政府採購公報，被告綜上所為，顯然前後矛盾，亦不符合公平正義及信賴保護原則，實屬違誤等語。
四、經查，原告於九十二年十月間參與被告辦理系爭工程之招標，並且得標，兩造並訂立卓蘭鎮公所工程規劃、設計、監造委託契約書，依該契約書第三條規定之辦理期限雖未記載，惟於卓蘭鎮○○○路歸安橋改建工程規劃、設計作業原則第四點規劃設計原則第２載明本工程執行期限至九十三年六月三十日止，又兩造於九十三年八月四日就系爭工程會勘後，被告以九十三年八月二十日卓鎮農字第○九三○○○九四七七號函原告依會勘記錄結論㈡於九十三年八月二十三日前將相關設計圖送被告審核，兩造於九十三年十月十五日系爭工程協調會中，被告同意由連帶保證廠商之榮技公司繼續代為履約，另要求系爭工程最遲應於九十三年度完成工程發包，按系爭工程僅為設計規劃監造，須原告完成設計規劃，並經被告審核完成後，方能發包工程，而設計規劃完作審核後，距工程發包，作業上衡情仍須一段期間（被告稱此期間為二十三日以上），是被告該函意旨，自非以九十三年底為原告履約日。又被告於九十三年十一月一日以卓鎮農字第○九三○○一二五七八號函原告請依該次（九十三年十月十五日）協調會內容及期限辦理，如未於期限內完成，將依契約書第八條第一項第一款解除契約，再被告於九十三年十一月二十六日以卓鎮農字第○九三○○一三二七號函原告，本案執行進度嚴重落後，原告務必於九十三年十二月七日前提送完整設計預算書送被告審核完成發包，均有契約書、作業要點、上開會勘紀錄及函件在卷可稽。而原告未於被告所訂上開九十三年十二月七日期限完成前提送工程設計預算書送交被告審核辦理發包，則為原告所不否認。按兩造訂立卓蘭鎮公所工程規劃、設計、監造委託契約書第八條第一項第一款規定：「乙方（即原告）逾越第三條（辦理期限）及第六條（變更設計）所定期限或進行遲緩、監造不週，經甲方（即被告）催告後仍未改進或向甲方提出合理說明，致甲方認定乙方不能依限完成或致使承包商不能依限完成者。」又系爭工程作業原則第四點規定工程執行期限至九十三年六月三十日止，並經被告上述二次催告原告限期（九十三年八月二十三日及同年十二月七日）履行，原告未如期完成系爭工程，被告乃於九十三年十二月二十四日以卓鎮農字第○九三○○一四二七○號函（即原告所稱之原處分），依兩造間之系爭工程契約書第八條第一項第一款規定解除契約。依上所述，本件原告既為系爭工程之得標廠商，有以上可歸責於其之事由，致被告解除系爭工程契約，被告本件處分以依政府採購法第一百零一條第一項第十二款之規定，如原告未提出異議，將刊登於政府採購公報，依首開規定，自屬有據。
五、至原告主張被告於九十三年六月廿九日函覆原告，表示同意系爭工程之保證人變更為榮技公司，另兩造及王修文乃分別於同年九月十六日及十月十五日針對該工程契約之內容達成協議，由原告將系爭工程之權利義務全部移轉由王修文承受，被告並於同年十月十五日之工程協調會中表示原則同意系爭工程之權利義務業已移轉於王修文，原告已非契約之當事人，被告自不得因訴外人王修文未依協議書及工程協調會決議內容履行，而向原告解除契約乙節。按兩造間所訂立之系爭工程契約，固有約定連帶保證人，惟連帶保證人並非契約當事人，而係擔保一方契約當事人之履行義務或違約及損害賠償責任，是兩造訂約後，原告於系爭工程契約成立後，同意變更系爭工程之連帶保證人為榮技公司，與原告為該契約當事人之認定，不生影響。次查，兩造與榮技公司王修文於九十三年十月十五日系爭工程協調會，所達成之合意，依該協調會紀錄結論第一項所載：原告目前因公司內部改組，致本工程無法繼續執行，為避免因解約重新招標耗時間並顧及工程執行進度，被告同意由連帶保證廠商榮技公司繼續代為履約。究其內容，僅表示被告同意系爭工程由榮技公司代原告履行，並無原告就該系爭契約之權利義務由榮技公司承擔之約定。縱然被告於成立協議當時，有使榮技公司承擔原告本件系爭契約地位之意向，亦須就原告與被告間之債權債務關係，由第三人榮技公司完成承擔手續，始生效力。雖被告於九十三年十一月一日以卓鎮農字第○九三○○一二五七八號函原告及榮技公司，說明欄第二項，載明依據會議結論，請彼等於文到一週內，速將協議書及相關資料函送原告辦理契約權利移轉事宜，然原告並未完成與榮技公司就系爭契約承擔之手續，因此，被告於九十三年十一月二十六日以卓鎮農字第○九三○○一三二七號函原告，稱原告未依上開函件期限辦理契約權利之移轉，本委託案仍依契約由原告履行。綜觀上情，可知被告雖同意系爭工程由連帶保證廠商之榮技公司繼續代為履行，惟於原告與該公司會同被告辦理系爭工程契約權利義務移轉前，原告仍為契約當事人甚明，是原告主張系爭工程之權利義務業已移轉於王修文（榮技公司），原告已非契約之當事人，尚無可採。
六、綜上所陳，系爭工程因可歸責原告之事由，未依約定期限履行契約，致被告解除系爭工程契約，並依政府採購法第一百零一條第一項第十二款之規定，如原告未依同法第一百零二條規定之期限提出異議者，將刊登於政府採購公報，並駁回原告之異議，依首開規定及說明，均無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　94　　年　　9　　月　 　28　　日第三庭審判長法 官　沈　應　南
法 官　林 秋 華
法 官　許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中　　華　　民　　國　　94　　年 　10 月 4 日書記官　陳 鼎 鈞