臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)95年度訴字第00721號

• 裁判案由: 鄰長聘任
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 96 年 03 月 30 日

臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00721號原　　　告　彰化縣彰化市公所
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　徐文宗　律師
被　　　告　彰化縣政府
代　表　人　乙○○
上列當事人間因鄰長聘任事件，原告不服內政部中華民國95年10月5日台內訴字第0950111616號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告於民國（下同）91年12月12日依其訂頒之「彰化市鄰長遴聘實施要點」逕行聘任未經彰化縣彰化市彰安里里長遴報之候聘鄰長共9位，被告機關認已違反彰化縣各村里轄鄰
編組及調整自治條例第2條第2項後段規定，乃以94年8月23
日府民行字第0940160992號函撤銷前開鄰長聘任案。嗣95年2月13日訴外人彰化市彰安里里長邱逸傑函請原告速聘其遴
報之候聘鄰長，惟原告仍未予以聘任。至95年3月13日訴外
人邱逸傑請求被告機關代為聘任，被告機關復於95年4月4日以府民行字第0950063521函請原告依彰化縣各村里轄鄰編組及調整自治條例第2條第2項後段規定，聘任該里遴報人員，然原告仍不為之，被告機關旋依地方制度法第76條第1項暨
彰化縣各村里轄鄰編組及調整自治條例第2條第2項後段規定，以95年4月21日府民行字第0950076428A號函代行聘任彰化縣彰化市彰安里第3鄰鄰長陳奕振、第6鄰鄰長吳素華、第8
鄰鄰長高素娥、第9鄰鄰長李松霖、第11鄰鄰長簡素麗、第
12鄰鄰長鐘珠玉、第14鄰鄰長粘玉聖、第22鄰鄰長陳坤得及第23鄰鄰長黃秀英等9名，任期至95年7月31日止。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）按村（里）鄰之編組及調整，依地方制度法第7條第2項規定，雖授權各該縣（市）另定辦法，惟此編組係指行政區域架構授權由縣（市）立法，此乃為確定自治團體行政區域範圍所設，然就該行政區域範圍內自治事項之實施，仍為自治團體之權能，此參地方制度法第7條第1項規定省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）及區之設置、廢止與該行政區域之劃分、調整，固屬法律保留，惟並不影響各該行政區域之自治團體關於自治事項之立法及實施之獨立地位，否則將導出有權制定劃分行政區域主體者，即為行政區域範圍內自治事項實施主體之悖論，是故自治事項之權限，仍應依地方制度法第20條辨明依循。
（二）按地方制度法第20條第1項第1款規定：關於㈠鄉（鎮市）公職人員選舉、罷免之實施。㈡鄉（鎮市）組織之設立及管理，為鄉（鎮市）組織及行政管理之自治事項，此即為鄉（鎮市）之自治團體之自治組織權及自治人事權，依地方制度法第25條之規定，就上開自治事項，自治團體並有自治立法權。次按村里依地方制度法第6條第2項第4款屬
鄉鎮市之行政編組，鄰既所屬於村里，則其組織及人事權亦應為鄉（鎮市）自治事項之一，依地方制度法第20條規定，就鄰長之選任，即應屬之鄉（鎮市）自治團體之自治事項無疑，而此部分內政部亦於94年8月8日內授中民字第0940034491號函所肯認。
（三）上級自治團體對於下級自治團體雖可依地方制度法第27條、第30條第4項、第32條、第75條、第76條分別為立法監
督及行政監督，惟此時上級自治團體之自治規章仍不得侵越下級自治團體之立法權，若上級自治團體就下級自治團體　　之自治事項為立法行為，即形成上級自治團體立法剝奪地方自治權限情形，更甚假監督之名，行撤銷、廢止、變更、停止執行及代行處理手段等侵害地方自治團體自治權之實。
（四）再按中央監督機關及上級地方自治團體對地方自治團體監督之目的，應係立於諮詢、輔助之立場，促進地方自治之強化，而非迫使地方自治團體接受其指示，甚而取代地方自治團體之自主決定，司法院釋字第553號即指出：「地
方自治團體處理其自治事項與承中央主管機關之命辦理委辦事項不同，前者中央之監督僅能就適法性為之，其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似（參照訴願法第79條3項）」；釋字第498號解釋亦揭示：「中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。．．．地方自治團體在憲法及法律保障範圍內，享有自主及獨立之地位，國家機關自應予尊重。」故為確保地方自治之制度設計，憲法及地方制度法均容許地方自治團體就自治事項享有一定範圍與程度之自主權限，德國、日本等國學界甚至將此種經由國家或邦授予地方自治團體使其得以合於當地任務需求並發揮因地制宜效果之權能稱為「地方自治團體高權」或「地方自治團體統治高權」，亦即所謂地方自治團體之「核心領域」或「核心成分」者，包括：立法高權、執行高權、組織高權、人事高權、財政高權、計畫高權、國政參加權等，其中所謂立法高權，包括自治條例制定權與自治規則訂定權等自治規章的立法權能，司法院釋字第553號解釋之聲請書亦提及：按中央政府就法律所定地
方自治事項，如事先頒布解釋令函等行政規則，「事先指揮」地方自治團體如何辦理自治事項，是不僅「不尊重」地方自治，也將剝奪地方自治團體之自主與獨立地位。而且中央政府之解釋令函等行政規則對於地方自治事項若鉅細靡遺均加以規範，則不僅剝奪地方自治團體的自治立法及法規解釋空間，而且也侵入自治事項之「妥（適）當性領域」，不啻進行「妥(適)當性監督」，其結果顯然逾越地方制度法所賦予「合法性監督」之界限。
（五）地方制度法中就鄰長之遴選雖無明文，但地方制度法第59條亦規定：「村（里）置村（里）長一人，受鄉、鎮、市、區長之指揮監督，辦理村里公務及交辦事項」；第61條第3項復規定：「村（里）長，為無給職，由鄉（鎮、市
、區）公所編列村（里）長事務補助費。」是就里鄰之組織管理依地方制度法第20條規定既為鄉鎮市自治事項之一，而依前揭法律規定，鄰長之職既在協助里公務及交辦事項，則鄉鎮市政府對於其聘任鄰長之遴選當有實質監督之權，鄉鎮市政府為實施該自治事項所訂定之自治法規，為前述地方自治團體之立法高權之一部分，該鄰長聘任事項因涉及最基層鄉鎮市自治事項之執行，屬於自治核心內容而為地方自治團體固有自治事項，是上級地方自治團體與國家均不得越俎代庖，對下級自治團體自治核心事項制定規範，事先指揮下級地方自治團體辦理自治事項，上級地方自治團體僅能依地方制度法第75條之規定從事事後之合法性監督，內政部91年4月16日台內民字第0910003757號
函亦曾就地方自治團體自治事項作成釋示：「查地方制度法第20條第5項明定廢棄物清除及處理事項為鄉鎮市自治
事項．．．貴府為統籌貴縣一般廢棄物回收、清除處理及稽查等工作事權暨提昇行政效率及管理經濟，擬規劃調整鄉鎮市公所一般廢棄物清理事項並將所屬清潔隊移撥置貴縣環保局一節，事涉管轄權限之移轉．．．如無其他法規依據，貴府尚不得逕予調整鄉鎮市公所有關一般廢棄物回收、清除之法定職權」，可見地方自治團體就該固有自治事項辦理因受法律所保障，且該事務因具有地方一致性質，宜由最熟稔事務之地方自負其責獨立推行，故意禁止對其採更細緻、嚴苛之適當性監督措施，否則地方自治勢必失其根本存在意義，是上揭函釋意旨所示，既不能以規劃方式移轉自治事項之執行，則舉輕以明重，當亦不能以制定法規方式事前直接干預自治事項之執行。
（六）本件原告為辦理里鄰自治事項，針對鄰長之遴聘、解聘事宜，訂立「彰化市鄰長遴聘實施要點」，並依該要點第7
條之規定，對彰化市彰安里現任績優之鄰長優先聘任，依前揭法律規定及大法官解釋意旨揭示，就該鄰長遴選事項，屬鄉鎮市政府之自治事項，縣市政府對該自治事項之辦理不宜置喙，惟被告機關就該鄰長遴選之鄉鎮市自治事項竟於其所訂定之「彰化縣各村里轄鄰編組及調整自治條例」第2條第2項後段，代為規範了原告對鄰長之遴選方式，致使原告為辦理該鄰長遴選自治事項所制定之自治規則被架空，被告機關訂定之「彰化縣各村里轄鄰編組及調整自治條例」第2條第2項後段規定，顯然已牴觸地方制度法第20條、第59條，第61條所揭示地方自治權行使之規定，依前揭地方制度法第30條之規定，該「彰化縣各村里轄鄰編組及調整自治條例」第2條第2項後段應屬無效，被告基於該無效之自治條例內容撤銷鄰長處分，並作成代行聘任之系爭處分，顯係違法無疑，而應予撤銷。
二、被告主張之理由：
（一）按地方制度法第7條第2項、第75條第6項及第76條第1項及第3項規定：「村（里）、鄰之編組及調整辦法，由直轄
市、縣（市）另定之。」「鄉（鎮、市）公所辦理自治事項違背憲法、法律、中央法規或縣規章者，由縣政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得代行處理。但情況急迫時，得逕予代行處理。．．．行政院、中央各該主管機關、縣政府決定代行處理前，應函知被代行處理之機關及該自治團體相關機關，經權責機關通知代行處理後，該事項即轉移至代行處理機關，直至代行處理完竣。」次按彰化縣各村里轄鄰編組及調整自治條例第2條第2項規定：「鄰置鄰長一人，為無給職，受村（里）長之指揮監督辦理各該鄰事務。鄰長由村（里）長遴報鄉（鎮、市）公所，鄉（鎮、市）公所應予聘任之。」又「．．．本案有關鄰長遴聘事項，中央法令未有明定，貴縣既訂有『彰化縣各村里轄鄰編組及調整自治條例』，依該自治條例第2條第2項後段規定，鄰長由村（里）長遴報鄉（鎮、市）公所，鄉（鎮、市）公所應予聘任之。本案自應依上開自治條例規定辦理。」「．．．查貴府已依地方制度法第7條第2項訂定『彰化縣各村里轄鄰編組及調整自治條例』，其第2條第2項規定『鄰置鄰長一人，為無給職，受村（里）長之指揮監督辦理各該鄰事務。鄰長由村（里）長遴報鄉（鎮、市）公所，鄉（鎮、市）公所應予聘任之。』並於88年12月30日公布實施在案。鄰長之聘任雖為鄉（鎮、市）公所之自治事項，但上開縣規章，鄉（鎮、市）公所自當遵守，倘鄉（鎮、市）公所違反上開縣規章時，自可依照地方制度法第75條第6項規定，鄉（鎮、市）公所辦理自治事項違背憲
法、法律、中央法規或縣規章者，由縣政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」分別為內政部92年10月1日內
授中民字第0920007612號及94年8月8日內授中民字第0940034491號函釋在案。
（二）本件原告於91年12月12日依其訂頒之「彰化市鄰長遴聘實施要點」逕行聘任未經彰化縣彰化市彰安里里長遴報之候聘鄰長共9位，被告機關認為已違反彰化縣各村里轄鄰編
組及調整自治條例第2條第2項後段規定，以94年8月23日
府民行字第0940160992號函撤銷前開鄰長聘任案。95年2
月13日案外人彰化市彰安里里長邱逸傑函請原告速聘其遴報之候聘鄰長，惟原告仍未予以聘任。95年3月13日訴外
人邱逸傑請求被告機關代為聘任，被告機關遂於95年4月4日（文號：府民行字第0950063521號）函請原告依彰化縣各村里轄鄰編組及調整自治條例第2條第2項後段規定，聘任該里遴報人員，然原告仍不為之，被告機關乃依地方制度法第76條第1項暨彰化縣各村里轄鄰編組及調整自治條
例第2條第2項後段規定，以95年4月21日府民行字第0950076428A號函代行聘任彰化縣彰化市彰安里第3鄰鄰長陳奕
振、第6鄰鄰長吳素華、第8鄰鄰長高素娥、第9鄰鄰長李
松霖、第11鄰鄰長簡素麗、第12鄰鄰長鐘珠玉、第14鄰鄰長粘玉聖、第22鄰鄰長陳坤得及第23鄰鄰長黃秀英等9名
，任期至95年7月31日止。揆諸首揭法規規定，原處分並
無不合。
（三）至原告稱里鄰之組織管理為鄉鎮市自治事項，鄉鎮市公所對於聘任鄰長之遴選當有實質監督權，被告機關所制定彰化縣各村里轄鄰編組及調整自治條例第2條第2項後段，牴觸地方制度法規定乙節，按依地方制度法第59條規定，村（里）長由村（里）民依法選舉之，辦理村（里）公務及交辦事項。鄰長為村里編組之一員，為義務職亦是榮譽職，為義務協助推行鄰務，須與村里長密切配合共組村里團隊，村里辦公處實質上具有村里行政事實。鄰長遴聘事項，中央法令未有明定，被告機關依地方制度法第7條第2項規定制定公布施行之彰化縣各村里轄鄰編組及調整自治條例為縣規章，其第2條第2項後段規定，鄰長由村（里）長遴報鄉（鎮、市）公所，鄉（鎮、市）公所應予聘任之，原告自當遵守，亦經內政部92年10月1日內授中民字第0920007612號函及該部94年8月8日內授中民字第0940034491
號函釋在案。鄰長之聘任雖為鄉（鎮、市）公所之自治事項，惟其辦理仍不得違反上開縣規章，原告訂立之「彰化市鄰長遴聘實施要點」第7點規定未就里長遴報之候聘鄰
長人選予以聘任，自行決定聘任鄰長人選，與彰化縣各村里轄鄰編組及調整自治條例相牴觸，應屬無效，原告所訴，委無可採，應予駁回。
理 由
一、按「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」為地方制度法第14條所明定。
二、本件原告不服被告機關95年4月21日府民行字第0950076428A號函所為依地方制度法第76條第1項暨「彰化縣各村里轄鄰
編組及調整自治條例」第2條第2項後段規定，代行聘任彰化縣彰化市彰安里如事實欄所載9名鄰長處分，主張該「彰化
縣各村里轄鄰編組及調整自治條例」第2條第2項後段規定，已牴觸地方制度法第20條、第59條，第61條所揭示地方自治權行使之規定，依地方制度法第30條之規定，該「彰化縣各村里轄鄰編組及調整自治條例」第2條第2項後段應屬無效，被告基於該無效之自治條例內容撤銷鄰長處分，並作成代行聘任之系爭處分，顯係違法，而應予撤銷等語。查原告前揭主張之事實，涉及上級地方自治團體（縣）對下級地方自治團體（鎮、市）基於適法性監督之職權所為撤銷處分行為，地方自治團體對其處分認有侵犯地方自治團體自治權之行使，所為之爭議，依法自應由地方自治團體即彰化市並由彰化市長代表彰化市循序提起訴願及行政訴訟，其當事人適格始無欠缺（司法院釋字第553號解釋及最高行政法院47年判字
第27號、49年裁字第22號判例參照）。原告以地方行政機關名義，就有關地方自治事項提起訴願，訴願決定未以當事人不適格為由駁回訴願，雖有欠合，然其結論一致。原告復行提起本件訴訟，仍難認為適格之當事人，其訴顯無理由，應予駁回，並不經詞辯論而為判決。
三、兩造其餘主張，均不影響本件判決之結果，不予論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段、第107條第3項，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　96　　年　　3　　 月　　30　　日第二庭審判長法 官　胡 國 棟
法 官　林 金 本
法 官　林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中　　華　　民　　國　　96　　年　　3　　 月　　30　　日書記官　詹靜宜