臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)96年度訴字第00183號

• 裁判案由: 損失補償
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 96 年 12 月 12 日

臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00183號
原　　　告　璟澍企業有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　劉興業律師
被　　　告　經濟部水利署
代　表　人　乙○○
訴訟代理人　劉榮滄律師
上列當事人間因損失補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告起訴主張被告係「基隆河員山子分洪隧道工程」之定作人，因於民國（下同）93年9月11日、10月25日
海馬、納坦颱風相繼來襲，被告以基隆河水位暴漲，下游水位超過警戒線，被告防洪指揮中心為顧及下游數萬戶居民安全，乃將基隆河破堤後引水進入尚未完工之上開隧道，致原告置於隧道內之鐵板其中112片均遭衝毀流失，每片以市價
新臺幣（下同）30,000元計，共計3,360,000元。被告將基
隆河破堤後引水進入尚未完工之上開隧道之撤離行為，乃屬災害防救法第31條第6款之必要應變處置之防災行為，爰依
同法第33條第1項規定，請求被告補償原告上開損失。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：被告應補償原告新臺幣3,360,000元
及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之6
計算之利息。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：
㈠原告主張：
⒈訴外人長堡營造有限公司（下稱長堡公司）於93年9月
間起向原告租借鋪路用「鐵板」使用於「基隆河員山子分洪隧道工程」案，共計142片。被告係該分洪工程之
定作人，並委任被告轄下之「第十河川局」執行上開防洪工程之監工。於同年9月11日、10月25日海馬、納坦
颱風相繼來襲，被告以基隆河水位暴漲，下游水位超過警戒線，彼時上揭分洪工程尚未完工，被告防洪指揮中心為顧及下游數萬戶居民安全，乃將基隆河破堤後引水進入尚未完工之上開隧道，致原告置於隧道內之鐵板其中112片均遭沖毀流失。上開事實，被告第十河川局並
不爭執，此有臺灣臺北地方法院94年度訴字第2940號民事判決可資佐證，該判決並認上開「將基隆河破堤後引水進入尚未完工之上開隧道」之撤離行為乃屬災害防救法第31條第6款之必要應變處置之防災行為。
⒉關於被告系爭分洪工事，應由中央應變中心指揮官以中央主管機關內政部名義為之乙節：
⑴依災害防救法第3條規定各種災害之防救，以下列機
關為中央災害防救業務主管機關，負責指揮督導協調各級災害防救相關行政機關及公共事業執行各項災害防救工作，其中第2項明定「水災、旱災、公用氣體
與油料管線、輸電線路災害－經濟部。」故直屬經濟部水利署之「淡水河流域防洪指揮中心」係屬符合災害防救法之中央災害防救組織，其組織之適法，實無疑問，另災害防救法施行細則第13條「災害應變中心指揮官依本法第31條為處分或強制措施時，應以各級政府名義為之，並指定相關機關執行。」現依災害防救法第3條，水災災害之防救既屬經濟部水利署，「
基隆河員山子分洪工程緊急撤離應變計畫」之主管機關既為經濟部水利署成立之「淡水河流域防洪指揮中心」，由經濟部水利署下達本件系爭分洪工事，自符合災害防救法施行細則第13條之「各級政府名義為之」，被告卻辯稱系爭分洪工事應由中央應變中心指揮官以中央主管機關內政部名義為之，實強詞奪理。
⑵何況，本件「基隆河員山子分洪工程」之緊急啟動亦獲當時擔任行政院長游錫堃先生（即中央災害防救會報召集人）之充分支持，當時游院長還親自前往視察分洪工程啟動情形，若說由全國最高行政首長主導，經濟部水利署全面配合執行之緊急救難處分，陷人民受此緊急處分導致財產遭受損失，依災害防救法請求損失補償，行政機關卻可卸責辯稱「本系爭緊急防洪處分不適用災害防救法」，則政府之威信何在？
⒊依災害防救法第33條第4項規定「損失發生後，經過4年者不得提出請求。」系爭損害發生於93年10月25日，故原告請求時效尚未消滅，且本件系爭損害發生後，原告即會同長堡公司、日商鹿島營造公司（下稱鹿島公司，按本件系爭工程係鹿島公司向被告承攬，部分工程再發包長堡公司，長堡公司再向原告承租系爭鐵板）向被告協調緊急分洪之賠償事宜，惟歷經2年之協調，被告始
終無理賠誠意，原告不得已始循訴訟方式爭取權益。
⒋被告辯稱依被告與鹿島公司所簽訂之工程契約第9條第7項之㈡及第9條第15項之㈢，被告就系爭損賠僅須對鹿
島公司負責，與原告並無契約關係，亦無任何義務或責任云云。惟原告對被告提起本件行政訴訟之請求權基礎係根據災害防救法第33條，而非契約，故被告以其與原告間無契約關係或其與鹿島公司間之工程契約作抗辯，實與原告之請求無關。
⒌系爭分洪工程係鹿島公司所屬台灣分公司負責施作，長堡公司為下包，原告將系爭鐵板出租予長堡公司，當時數量為112片，有「鋪路鐵板租賃請款單」為憑，另長
堡公司96年1月16日（96）長堡字第156號函附件亦可證實。又臺灣臺北地方法院94年度訴字第2940號訴訟審理中，承審法官於95年5月15日去函「中華民國型鋼支撐
工程協會」查詢系爭鐵板（93年10月份）當時折舊後之殘質？「中華民國型鋼支撐工程協會」並於95年6月6日回函告知「系爭鐵板（規格5m*1.8m*25m）取得原價為35,325元，至93年12月31日折舊額為883元，殘值為34,442元，至94年12月31日折舊額為3533元，殘值為30,909元，至95年5月31日折舊額為14,720元，殘值為29,437
元。」系爭鐵板流失毀損時間係在93年10月25日，故當時每片尚有34,442元之價值，原告僅以每片30,000元請求賠償，實屬合理。
⒍鹿島公司就員山子分洪道工程因颱風侵襲，造成各協力廠商機具設備受損，經於94年5月16日召開協力廠商會
議，依據該會議紀錄記載：「璟澍行（即原告）之鐵板每片平均1,824KG，共112片，賠償金額為3,064,320元
」。長堡公司並於94年5月16日以長堡字第111號函將上開會議紀錄函知原告公司等協力廠商，並要求各協力廠商於94年5月20日前回覆長堡公司是否同意該會議紀錄
內所載之賠償金額，俾利長堡公司彙整後轉交鹿島公司，如逾期未表示意見，長堡公司即以該會議紀錄所載金額代各協力廠商向鹿島公司索賠，原告公司當時回覆長堡公司同意上開金額賠償。惟嗣後卻不了了之，因此才會提起民事訴訟及本件行政訴訟。
⒎原告前向經濟部水利署第十河川局、鹿島公司台灣分公司、長堡公司請求系爭鐵板被沖毀之損害賠償民事訴訟案件，頃經臺灣高等法院民事庭判決駁回原告上訴。而本件民事訴訟，原告之所以會敗訴，據臺北地方法院94年度訴字第2940號判決認定：「被告第十河川局系公務機關，其執行防洪公務，致人民受損，姑不論被告第十河川局否認有何故意、過失，且認本件係屬災害防救法第33條之補償問題，應由水利署為之．．．」（詳該判決第12-13頁），臺灣高等法院民事庭之所以會駁回原
告之上訴，應係認同此理。故本件民事訴訟法院既已認為原告鐵板之損失係因國家機關執行公務所造成，參照上開災害防救法之立法意旨，自應由該管主管機關依法予以補償。
㈡被告答辯：
⒈被告為辦理「基隆河員山子分洪工程」交由訴外人鹿島公司承辦，於91年5月27日與鹿島公司台灣分公司簽訂
工程契約，又另訴外人長堡公司報經經濟部水利署同意分包「基隆河員山子分洪工程」之第一區隧道開挖工程，嗣長堡公司為施作上揭隧道工程，曾於93年9月起向
原告承租舖路之鐵板。是被告與鹿島公司台灣分公司間之權利義務依所訂工程契約，與原告承租長堡公司之鐵板事宜，並無任何關係。
⒉按工程契約第9條第7項規定：「．．．㈡工程未經驗收前，機關因需要使用時，廠商不得拒絕。但應由雙方會同使用單位協商認定權利與義務後，由機關先行接管。使用期間因非可歸責於廠商之事由，致遺失或損壞者，應由機關負責」。依鹿島公司台灣分公司93年10月初編製之「基隆河員山子分洪工程應急分洪緊急撤離應變計畫」第2.1（2）、第2.2點規定於颱風及豪大雨可能造
成基隆河上游集水區域大量雨勢，第十河川局防颱小組，隨即督導員山子分洪工程工務所成立「應急分洪工作小組」，鹿島台灣分公司接獲分洪準備指示，隨即配合執行分洪準備作業及執行工作。被告所屬第十河川局93年10月24日、25日依「經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心」（由水利署北區水資源局、第十河川局、內政部營建署北區工程處、交通部公路總局重大橋樑工程處、台灣省自來水公司第十二管理處、台北縣政府、桃園縣政府及基隆市政府等共同組成）通知鹿島公司台灣分公司戒備撤離，及啟動分洪工事。嗣納坦颱風來襲，「經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心」下令撤離，並啟動分洪工事，導致鹿島公司台灣分公司之損失，該公司得依工程契約第9條第7項規定請求補償。至於原告與被告並無契約關係，無從給予補償。換言之，系爭工程未經驗收前，即先行接管基隆河員山分洪工程破堤引水進入尚未完工之隧道，導致施工廠商遭受損失，核係同一事件所引發，現今施工廠商均已進行仲裁程序，就原告請鐵板補償之爭議，僅係細小事項，倘另依災害防救法辦理，顯有悖處理公平及一致性。
⒊至於本件「將基隆河破堤後引水進入尚未完工之上開隧道」之撤離行為是否屬於災害防救法第31條第6款之必
要應變處置之防災行為，有無符合具體要件及正式文件，而可以請求補償之情形，謹詳述臚列如后：
⑴按「淡水河流域防洪指揮中心」，係依經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心作業要點之規定所設之任務編組，與「中央災害應變中心」應依災害防救法之規定成立，兩者有所不同。因此本件請求給付補償，非屬災害防救法第33條規定之範疇。
⑵災害防救法第31條第6款規定，災害應變中心指揮官
，於災害應變之必要範圍內，得為其他必要之應變處置，依同法施行細則第13條規定，災害應變中心指揮官依本法第31條為處分或強制措施時，應以各級政府名義為之，並指定相關機關（單位）執行之。經核本件納坦颱風來襲之各項防洪應變措施係由「經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心」指示戒備撤離，以及啟用分洪工事，並非經上揭中央應變中心指揮官以中央主管機關內政部名義為之，並指定相關機關執行。⑶又依災害防救法第33條規定要件，本件原告公司之損失，非屬中央災害應變中心指揮官，於災害應變必要範圍內之處置所致。又原告指稱之損失，並未經原告聲請被告會同調查確定，換言之，並未進行法定程序，依法無須給付補償。
⒋原告應就其所主張之損害應負舉證責任：
⑴依原告引用之原證四「舖路鐵板租賃請款單」所載112片鐵板租賃起迄日期：「93年12月11日～93年12月31日」觀之，顯係在93年10月25日基隆河破堤引水日
之後，要難證明93年10月25日確實有出租112片之情
事。況且該鐵板租賃請款單所載工地之地址為「瑞芳」，並非「員山子」工地，與員山子工程分洪作業所致損害無關。
⑵又原告引用原證八「廠商鐵板租/退記」表，以及引
用原證九「長堡營造有限公司鐵板租金貨款明細一覽表」乙節。觀之前原告與長堡公司多次租借往來，工地何在？均無記載，迄今仍無法提出用之於員山子工程分洪工地之憑據，自難片面證明有系爭112片鐵片
之情事。
⑶依臺灣臺北地方法院94年度訴字第2940號民事判決書（第8頁第18行～21行）：「被告鹿島公司早於93年
10月4日與被告長堡公司會議時，即已通知被告長堡
公司將不使用鐵板退租，並明確表示不再支付租金，被告長堡公司有足夠時間處理退租事宜．．．」。顯然在93年9月11日海馬颱風來襲後，雖未有鐵板流失
，鹿島公司已要求下包長堡公司將不使用之鐵板儘快返還原告，俾免下一個颱風來襲時，因緊急分洪之啟動有流失之虞。
⑷原告指稱證人張明棨證稱：「鐵板有的損毀，有的不能使用。進場時原告部分的鐵板有142片，分洪後清
出來，堪用的30片已經退給原告，損壞不可用的有55片，另外有57片流失」云云，純屬片面之詞。因究竟在什麼情形下損壞不能使用？又如何能證明已流失57片，迄今仍無具體照片或憑據足以證明實情，況張明棨係鹿島公司之隧道科長，並非長堡司員工，又如何證明長堡公司確實承租鐵板之數量112片。此外，上
開所述損失鐵板112片，並未會同被告承辦人員勘查
確認。至於原告指稱：「系爭鐵板每片之價值約新臺幣30,000元」乙節，被告否認之。
⒌本件工程經濟部水利署第十河川局為期降低執行應急分洪工事造成機具設備之災損，曾指示鹿島公司於93年10月初編制「基隆河員山子分洪工程應急分洪緊急撤離應變計畫」。是中央氣象局發佈海上或陸上颱風警報時，該公司即應依上開緊急撤離應變計畫內規定時機啟動應急分洪準備作業，逕行撤離材料、機具、設備及人員。經核，水利署第十河川局工地主任丙○○於93年10月24日上午8時25分依据「應急分洪緊急撤離應變計畫」通
知該公司作戒備工作，並立即進行工區內機具材料及人員撤離。因中央氣象局於93年10月23日晚間8時30分發
佈海上颱風警報，第十河川局工地主任丙○○隨即於隔日上午8時25分通知鹿島公司人員戒備撤離，並無原告
所稱「被告有疏忽未注意要撤離」事項。按第十河川局通知員山分洪工務所及相關單位辦理分洪啟動工作，所有承包商及統包商，均有足夠時間撤離器具，惟原告所有系爭鐵板之使用人長堡公司有充分時間辦理撤離，其未能配合完成撤離，完全可歸責於原告之使用人，依災害防救法第33條第1項但書「因可歸責於該人民之事由
者，不在此限」之旨意，被告無須負補償責任。
⒍本件應屬私權爭議範疇，以及有無國家賠償適用之問題：
⑴經濟部水利署與日商鹿島營造股份有限公司訂立之工程契約第9條第7項之㈡規定，工程未經驗收前，機關因需要使用，得先行接管將基隆河破堤後引水進入尚未完工之隧道，其導致廠商損失，純屬契約賠償問題。因原告僅係上開工程契約分包廠商長堡營造有限公司租借舖路用「鐵板」使用於「基隆河員山子分洪隧道工程」之出借人，為機關經濟部水利署對廠商鹿島營造股份有限公司以外之廠商，依第9條第15項規定
，並無契約關係，亦無任何義務或責任。原告與長堡公司或鹿島公司之權義關係，應依約定內容解決。
⑵按基隆河員山子分洪工程之分洪隧道，核屬公有公共設施，倘因設置或管理有欠缺，致人民、生命或財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第3
條規定甚明，原告當循國家賠償法之訴訟程序請求。因93年10月25日納坦颱風員山子分洪事件之案外廠商「昶逸機械有限公司」，向本院提起行政訴訟，業經本院96年度訴字第00398號裁定移送臺灣臺中地方法
院審理在案。
理 由
一、按災害防救法之立法目的為健全災害防救體制，強化災害防救功能，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全，該法第1條規定甚明。是災害防救法係以災害防救之公益
目的所訂之法律，並以公權力主體成立災害防救組織，並以執行災害防救計畫、災害應變措施等為目的之法律，依利益說、新主體說判斷，應屬公法有關之規定，故依災害防救法所請求之損失補償，應由行政法院審判，合先敘明。
二、災害防救法第31條規定：「災害應變中心指揮官，於災害應變之必要範圍內，得為下列之處分或強制措施：一、徵調相關專門職業及技術人員協助救災。．．．六、其他必要之應變處置。」又「人民因第31條及前條第1項之處分、強制措
施或命令，致其財產遭受損失時，得請求補償。但因可歸責於該人民之事由者，不在此限。」同法第33條第1項固有明
文。惟所謂災害應變中心，係指依同法第12條、第13條分別所成立之地方或中央災害應變中心，其成立之時機、程序及編組，在地方由直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所定之；在中央由行政院定之。又依同法第28條規定：「各級災害應變中心成立後，參與編組機關首長應依規定親自或指派權責人員進駐，執行災害應變工作，並由災害應變中心指揮官負責指揮、協調與整合。各級災害應變中心應有固定之運作處所，充實災害防救設備並作定期演練。」足見得依災害防救法第33條第1項請求補償者，以上開規定所成立之災
害應變中心指揮官所為之處分或強制措施為限；非依災害防救法所成立之防洪指揮中心所為之應變處置，尚不得援引此一規定請求補償。
三、原告主張意旨略以：被告係「基隆河員山子分洪隧道工程」之定作人，因於93年9月11日、10月25日海馬、納坦颱風相
繼來襲，被告以基隆河水位暴漲，下游水位超過警戒線，被告防洪指揮中心為顧及下游數萬戶居民安全，乃將基隆河破堤後引水進入尚未完工之上開隧道，致原告置於隧道內之鐵板其中112片遭沖毀流失，每片以市價30,000元計，共計3,360,000元。被告將基隆河破堤後引水進入尚未完工之上開隧道之撤離行為，乃屬災害防救法第31條第6款之必要應變處
置之防災行為，爰依同法第33條第1項規定，請求被告補償
原告上開損失等語。
四、被告答辯意旨略謂：㈠、本件應屬私權爭議範疇，以及有無國家賠償適用之問題，系爭「基隆河員山子分洪工程」係被告與鹿島公司台灣分公司簽訂工程契約，依工程契約約定，工程驗收前，機關得先行接管使用，期間如因非可歸責於廠商之事由，致遺失或損壞者，應由機關負責。原告與被告無任何契約關係，無從給予補償。㈡、「淡水河流域防洪指揮中心」，係依經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心作業要點之規定所設之任務編組，與「中央災害應變中心」應依災害防救法之規定成立，兩者有所不同。因此本件請求給付補償，非屬災害防救法第33條規定之範疇。㈢、災害防救法第31條第6款規定，災害應變中心指揮官，於災害應變之必要
範圍內，得為其他必要之應變處置，依同法施行細則第13條規定，災害應變中心指揮官依本法第31條為處分或強制措施時，應以各級政府名義為之，並指定相關機關（單位）執行之。經核本件納坦颱風來襲之各項防洪應變措施係由「經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心」指示戒備撤離，以及啟用分洪工事，並非經上揭中央應變中心指揮官以中央主管機關內政部名義為之，並指定相關機關執行，被告無須負補償責任等情。
五、經查，淡水河流域防洪指揮中心，係經濟部水利署為辦理淡水河流域台北市○○○○段防汛業務，所成立之任務編組，其作業程序悉依「經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心作業要點」辦理，依該要點第2點規定，指揮中心之任務為：
㈠、蒐集水文及災害資訊，充分掌控其情勢及相關戒備狀況，並適時通報相關機關（構）。㈡、指揮督導水利設施災害搶修（險）之應變事宜。㈢、發布水情通報及洪水警報。㈣、加強與相關機關（構）之聯繫協調，必要時提供或請求上級協助與支援。㈤、由召集人親自或指定人員發布成立訊息及相關水（災）情。㈥、其他有關本河段防汛業務及相關資料蒐集分析事宜。依該要點第3點規定，指揮中心置召集人
一人，由水利署總工程司兼任；副召集人一人，由水利署第十河川局局長兼任，幕僚單位由第十河川局及臺北縣政府、基隆市政府、桃園縣政府、內政部營建署北區工程處之現有人員指派兼任，亦無指揮官之設置。職是，淡水河流域防洪指揮中心與災害防救法所定之災害應變中心，二者係完全不同之組織，淡水河流域防洪指揮中心之召集人並無災害防救法所定災害應變中心指揮官之權限。次查93年10月24日納坦颱風來襲，淡水河流域防洪指揮中心於同日8時成立三級開
設，11時成立二級開設，各單位派員進駐，共同執行淡水河流域防洪作業。93年10月25日10時20分，該指揮中心發布納坦颱風重要通告第15報：「依基隆河水位即時觀測資料顯示，基隆河各河段水位急速上漲，可能發生危及中下游地區之狀況，員山子分洪措施將於25日10時25分予以應急啟動．．．」等情，有上開通告附該指揮中心印製之「納坦颱風淡水河洪水報告」內可按。另本院向行政院查詢納坦颱風來襲時，該院有無成立中央災害應變中心？關於員山子分洪隧道工程進行分洪之命令是否該中心指揮官依災害防救法第31條第6款所為之處置？經行政院秘書處函轉內政部以該部96年10
月29日內授消字第0960166163號函復略謂：納坦颱風中央災害應變中心自93年10月24日9時成立，至同年月25日23時30
分撤除，該颱風期間員山子分洪隧道工程進行分洪作業，係由經濟部本於職權實施之防汛緊急應變措施等語。是故員山子分洪隧道工程進行分洪作業之應變措施，並非災害防救法所定之災害應變中心指揮官所為之應變處置，亦堪認定。
六、綜上所述，員山子分洪隧道工程進行分洪作業之應變措施，並非災害防救法所定之災害應變中心指揮官所為之應變處置，自無災害防救法第33條第1項損失補償規定之適用，故原
告主張因該應變措施造成原告留置於該分洪隧道內之鐵板112片遭沖毀流失，訴請被告依災害防救法第31條第6款、第33條第1項規定，補償其損失及利息，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，於判決之結果不生影響，不再一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　96　　年　　12　　 月　　12 　 日
第四庭 審判長 法 官　沈應南
法 官　許武峰
法 官　許金釵
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　96　　年　　12　 　月　　19 　日
書記官　許騰云