臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)97年度訴字第00105號｜法律人

臺中高等行政法院判決 97年度訴字第00105號原　　　告　宜昕企業有限公司代　表　人　甲○○ 輔　佐　人　丙○ 被　　　告　南投縣政府代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　己○○ 戊○○ 輔　佐　人　丁○○ 上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年3月7日環署訴字第0970017922號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實壹、事實概要：緣原告於南投縣南投市南崗工業區○○○路282號設廠從事不織布加工製造程序作業，經被告機關所屬環境保護局（下稱南投縣環保局）依據民眾陳情檢舉，於民國（下同）96年9月19日16時50分至17時20分派員前往稽查，於該廠區周界外採集異味污染物樣品後，委託行政院環境保護署（下稱環保署）認可之環境檢測機構琨鼎環境科技股份有限公司（下稱琨鼎公司）進行檢驗分析結果，異味污染物濃度為67，超過工業區周界法定排放標準（50），違反空氣污染防制法第20條第1項規定，案由被告機關依同法第56條第1項規定裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並通知限期於97年1月31日前完成改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。貳、兩造聲明：一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）訴訟費用由被告負擔。二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。參、兩造之爭點：一、原告主張之理由：（一）被告機關檢測流程未符合環保署公告之檢測方式規定：１、依據環保署公告之臭氣及異味官能測定法–三點比較式嗅袋法(NIEA A201.11A)中第7項步驟嗅覺判定員選擇試驗之嗅覺判定員選擇注意事項提及「通常一個人試驗所需時間約10min」。另第9項品質管制要求第㈢款至第㈤款規定：「㈢擔任官能測定之嗅覺判定員，當天應不得化妝及食用辛、酸、辣或其他足以產生異味之食物。㈣嗅覺判定員選擇試驗合格後且經選任為嗅覺判定員，嗅覺判定員應於官能測定開始以前30min進入休息室待命。㈤嗅覺判定員到達試驗場所、選擇試驗、進入休息室待命與官能測定過程均應記錄試驗時間。」而本次檢測紀錄，嗅覺判定員僅6 位簽到，時間分別為18：19有吳惠美、劉燕宜、盧月詩、邱于瑄等4人到達，18：20有楊文利、蔣思吟等兩人到達，6人並於18：30至18：46進行判定員選擇試驗，由該報告資料顯示，人員從報到至開始篩選試驗僅11分鐘至26分鐘即完成所有步驟，已明顯違反進入休息室待命須達30分鐘以上規定，且每人每次試驗時間僅花1至4分鐘即完成5 種樣品分析與規定時間10分鐘不符。２、又環保署規定於進行官能測定時，每一試樣氣體官能測定時間為30至45分鐘，目的為避免因人為因素或過於密集之嗅覺試驗而造成嗅覺官能麻痺情形，惟被告機關委託之琨鼎公司進行官能測定時間為23：41至23：57共花費16分鐘完成試驗，與環保署公告標準作業流程不符，其實驗數據結果不足採信。３、被告機關答辯主張：「．．．茲請琨鼎公司依其專業回覆說明如下：有關通常一個人試驗所需時間約10min，此部分主要依實際狀況而定，一般依判定員嗅覺之靈敏度而有所差異．．．」，按臭氣及異味官能測定法主要靠人之嗅覺判定其中味道，並非以儀器進行試驗，因此為避免產生嗅覺疲勞現象，於選定嗅覺判定員時皆須經連續通過5種基準嗅液辨別測試，而環保署訂定此試驗約10min規範主要目的即為避免「嗅覺疲勞」所可能產生之誤差，原告於96年12月10日委託同為環保署認可之檢測公司「上準環境科技股份有限公司」於嗅覺判定員選定作業時即依環保署作業規範於10min完成試驗，而非像被告機關所委託之琨鼎公司僅於平均2分鐘內完成5種嗅液共25次聞嗅之試驗。原告非僅臆測，乃因嗅覺判定如未能充分讓鼻子有緩衝時間，極易造成試驗結果之不客觀性，且相關數據均為出自被告機關所提供之檢測報告中數據。４、依三點比較式嗅袋法(NIEAA201.11A)中第6項採樣及保存㈢採樣時注意事項「⒈採樣時須記錄採樣地點、採樣日期、時間及操作狀況等。周界及環境大氣採樣並記錄氣象條件及味道性質」。本次採樣時採樣記錄表中「補集試樣氣體所使用之器材說明」未填寫，因未註明使用器材，所採樣品容易因為接觸不同器材而起化學變化影響檢測結果。此舉已違反環保署公告檢驗標準流程規定。５、依三點比較式嗅袋法(NIEAA201.11A)中第7項步驟㈡官能測定⒉嗅覺判定員注意事項中規定：「擔任官能測定之嗅覺判定員，當天不得化妝及食用辛、酸、辣或其他足以產生異味之食物」。本案進行檢測當時適逢用餐時間，當時檢測人員用餐之食物就科學客觀立場應詳實記錄或拍照其內容物以資證明符合該項規定且工作人員中女性居多當日有無化妝，如僅以制式表格勾選，實難以佐證該檢測流程確符合規定，且該報告中嗅覺判定員資格選擇名單其判定員情況均未勾選有無化妝、食用辛、酸、辣或其他足以產生異味之食物、感冒、精神不振等欄位。按臭氣官能試驗本就較易具爭議性，如謹以一只勾選紀錄表單說明該次參與試驗人員皆無違反規定，實有違行政程序法第9條：「應於當事人有利不利之情形一律注意」之精神，被告機關應要求該檢測公司提出相關資料證明確遵規定，非僅以該公司已取得環保署認可之檢測機構而認定原告對此要求為臆測行為。（二）被告機關採樣過程不符合環保署規範：１、依93年6月10日環署檢字第0930041240號函發之「環境稽查樣品監管作業規範」「本規範所稱環境稽查樣品之監管．．．其作業流程如圖一」。該規定中針對稽查人員採樣時要求應拍攝照片及錄影帶，惟本次稽查採樣時，稽查人員不但未事先知會原告人員前往陪同採樣且僅以一只照片宣稱採樣過程均合法及符合規定，顯與該規定不符。２、按南投縣環保局於96年9月19日16時50分至17時20分到原告位於南投縣南投市南崗工業區○○○路282號工廠進行稽查，依該次稽查之工作紀錄表中登載內容之現場稽查或處理情形欄位紀錄「本局於960919/1650至現場．．．本局出示證件表明來意，於廠內塑膠氣味濃厚，於周界採集環境空氣乙袋．．．」，該段記載表示稽查人員於16時50分到達廠區及通知原告人員到訪時刻，然紀錄表中採樣時間與周界空氣採樣紀錄表亦為16時50分，由此顯示稽查人員可同時出現於廠區外進行採樣及廠區內知會我方人員到場稽查，實不合常理，可見稽查人員已不具客觀性及代表性。又該次稽查時，稽查人員未要求原告公司人員會同於周界進行採樣，且採樣時未能同時於廠區內採取廠區空氣進行臭味背景分析，如何能讓原告對於稽查人員該次稽查認為具客觀、公平性？原告廠房所處位置恰巧為交通要道旁，日常往來車輛頗多，且南崗工業區內工廠密集，臭味測定為濃度超過一定標準而進行裁罰，並無以氣體味道來進行處分依據，因此，採樣過程中如未能具有代表性及客觀性，何來公平性呢？（三）被告機關送樣流程不合理：１、依被告機關所提供之空氣檢驗報告（編號FQ96A3481）中紀錄，收樣日期為96年9月19日18時00分，而被告機關委託之檢測公司位於臺中市○○○街與南投縣環保局至少約需60分鐘以上車程，如以被告機關所提供之稽查工作紀錄結束稽查時間為17時20分分析，稽查人員回到南投縣環保局，經採樣送驗標準流程換貼標籤再送檢測公司，全部流程至少約需1小時30分鐘以上，由此可合理推斷其樣品應不是由原告處所採集或送樣人員具備超現代化運輸工具。況且當日該檢測機構收樣時間已超過一般正常上班時間，依環保署公告檢測方式之規定周界及環境大氣試樣應於採樣後12hrs內完成官能測定，試問被告機關所委任之檢測機構有無充分證據證明該公司人員均依規定辦理？因此，原告合理懷疑該份報告是否符合環保署規定。２、依「環境稽查樣品監管作業規範」中樣品運送規定「應由採樣人員親自運送、委託他人或貨運業運送或郵寄方式為之」，而環境樣品接收規定「將樣品轉碼及賦予檢驗室內之惟一識別編號」，如稽查人員均按標準作業流程規定應無法於40分鐘內送達檢測樣品到臺中琨鼎檢測公司進行檢測。對此，被告機關稱：「16：50採樣．．．16：55即派人驅車至琨鼎公司送件．．．」，惟該次稽查紀錄中明顯記載稽查人員為「張瀞月、戊○○」兩人，並無相關說明有公部門第三人或其他陪同人員於現場或委託送驗情形之紀錄，待原告就稽查紀錄及送件時間、收件時間之不合理性提出質疑時，被告機關方指稱派人驅車送件，實難為原告所接受。且依該作業規範，環境樣品運送應填寫樣品運送紀錄文件、樣品移送單或送驗申請單，被告機關應主動出示上述文件證明均符合該作業規範，若被告機關確依該作業規範辦理，又如何能在18：00整以花費不到1小時時間將樣品送至委託之檢測公司。（四）被告機關之稽查紀錄前後矛盾：１、按稽查工作紀錄中紀錄稽查時間為96年9月19日16時50分至17時20分，且工作紀錄中現場稽查或處理情形欄位紀錄：「本局於96.9.19.1650至現場，稽查時現場作業中，本局出示證件表明來意，於廠區內塑膠氣味濃厚，於周界採集環境空氣乙袋．．．」又稽查工作紀錄及採樣紀錄表記載採樣時間均為「1650」，綜上研判，可推知稽查人員是先行採樣後才進場表明來意，且無原告公司任何一位人員陪同採樣，僅以照片證明在公司附近周遭採樣，其公務人員之作為實不具客觀、公正性。２、被告機關主張：「．．．當日採樣時間為16：50，而現場大氣採樣時間為2–3分鐘即可完成，．．．當係因進廠表明來意，確認味道係來自廠內後即至廠外採樣．．．」，經實地測試原告廠內至被告機關採樣地點約須步行3分鐘，進行採樣準備至採樣完成，如以被告機關所稱之3分鐘計算，共耗費6分鐘，即完成採樣時間應為16時56分鐘，然被告機關於答辯狀中稱送驗時間為16：55，且被告機關所派稽查人員如已向原告表明來意，原告應會派員陪同前往採樣地點，然原告均為事後被告知已完成採樣，諸多不合常理之情形均為被告機關所提供之稽查紀錄內容，並非原告憑空臆測。（五）依行政程序法第8條規定「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，第9條規定「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利與不利之情形，一律注意」，本案如行政機關自應於稽查時就以下事項注意人民應有之權益：⒈稽查時應充分告知當事人，如將進行採樣時更應由被稽查人在旁陪同。⒉稽查紀錄應依環保署規範要求據實填寫完整。⒊檢測過程應依環保署規範要求進行測試。⒋採樣或檢測過程應全程錄影，並詳實記錄相關資料。又被告機關雖已請琨鼎公司依其專業回覆說明本案相關爭議，惟該公司既為被告機關所委託，於被告機關要求回覆專業問題時一定會回答對其有利之論調與言詞，此乃常理。環保署既然已有規定之採樣流程及檢測標準流程，被告機關理應依此標準流程要求稽查人員與委託之檢測公司遵循，卻反其道而行以檢測公司及稽查人員之片面說詞作為論點，並指責原告所提論述為臆測及誤解之詞，實難為原告所接受。（六）末按被告機關主張原告已於96年12月25日針對本案提出改善報告書乙事，原告主要基於被告機關來函處分時所附帶要求而作為，並非原告承認確有污染違規之實而作為。且原告廠內及生產設施原本就無相關收集臭味及塑膠味集氣罩設施，今因被告機關要求而於生產設施上方以布幔遮擋，如原告真有污染違規之實「布幔並無法去除任何臭味及塑膠味」，而應以氣罩收集氣味後再經如活性碳等物質吸附異味，被告機關對此環境工程常識應知之甚詳才是，原告深知如有污染之實願坦然接受處分及改善缺失，惟無法接受被告機關未依環保署所訂之相關作業規範而認定原告有污染之實及處分。二、被告主張之理由：（一）按「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。」「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「（第1項）公私場所違反第二十條第一項．．．者．．．其違法者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰．．。」空氣污染防制法第1條、第20條第1項、第56條第1項及第2項定有明文。（二）按原告係從事不織布加工製造程序，遭民眾陳情迭有惡臭產生，經南投縣環保局於96年9月19日於廠房周界外稽查採樣，採樣樣品經官能測定結果，其異味污染物濃度為67，超過「固定污染源空氣污染物排放標準」中之「異味污染物周界排放標準」（工業區標準為50），案經被告機關以96年10月30日府授環空字第09602050010號函予以裁處，並於同年12月7日核轉原告訴願書及被告機關依法提出之訴願答辯書，由環保署於97年3月7日環署訴字第0970017922號訴願決定書確認告發之正當性，此均有工作紀錄可稽。核原告上開行為已違反空氣污染防制法第20條第1項之規定，被告機關爰依空氣污染防制法第56條第1項、第2項規定裁處10萬元罰鍰，並限期於97年1月31日前完成改善，於法並無違誤。（三）原告辯稱：「稽查人員到場時間與周界採樣時間相同．．．稽查人員已不具客觀性及代表性」、「採樣應須記錄採樣地點、採樣日期．．．又有欄位（捕集試樣氣體所使用之器材說明）未依規定填寫完整」、「環保局如何將採樣後樣品火速送達委任檢測機構．．．為本公司存疑？且當日該檢測機構收樣時間已超過一般正常上班時間．．．嗅覺判定員，當天不得化妝及食用．．．被告所委任之檢測機構有無充分證據證明該公司人員均依規定辦理？」「採樣時未能同時於廠區內採取廠區空氣進行臭味背景分析，如何能讓本公司對於稽查人員該次稽查認為具客觀、公平性？」「本公司廠房所處位置恰巧為交通要道旁，日常往來車輛頗多．．．並無以氣體味道來進行處分依據．．．何來公平性？」云云，惟原告從事不織布加工製造程序作業，遭民眾陳情檢舉，經南投縣環保局派員於96年9月19 日前往稽查，於廠內塑膠氣味濃厚，即出示證件表明稽查來意，並於該廠區周界外以環保署認可之採樣泵浦採集異味污染物樣品後，隨即送交合格檢測機構琨鼎公司檢驗，樣品經由該公司6位合格嗅覺判定員依環保署公告之檢測方法「臭氣及異味官能測定法-三點比較式嗅袋法（NIEA A201.11A）」進行異味污染物濃度分析採樣測定結果異味污染物濃度為67，已超過「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條所訂限值（50），違規事實明確，採樣過程於法並無疏失。另原告藉言該區域污染排放源眾多，並無法判定為該廠所排放，惟依稽查採樣點與排放源相關位置圖、當日風向，以及稽查員明確記載之「塑膠」異味看來，原告所言實屬推卸責任之詞。有原處分卷附採證照片1張、環境稽查工作紀錄、琨鼎公司出具之檢驗報告等資料影本為證，故原告違規事實洵足採認。（四）就原告於97年5月22日提出之補充理由答辯如下：原告辯稱：「檢測流程未符合環保署公告之檢測方式規定㈠依據環保署公告之臭氣及異味官能測定法–三點比較式嗅袋法（NIEA A201.11A）中第7項．．．提及『通常一個人試驗所需時間約10min』．．．」云云，由於本案檢測係委託環保署認可之檢測機構–琨鼎公司，茲請琨鼎公司依其專業回覆說明如下：有關「通常一個人試驗所需時間約10min」，此部分主要依實際狀況而定，一般依判定員嗅覺之靈敏度而有所差異，方法所指「約」10min即可加以說明；另根據第9項品質管制要求第㈢款：擔任官能測定之嗅覺判定員，當天應不得化妝及食用辛、酸、辣或其他足以產生異味之食物。本公司於當日進行嗅覺判定員選任前，即進行相關條件篩選，相關紀錄見『嗅覺判定員資格選擇名單』，當日符合判定員資格者均符合相關規定要求。第㈣款嗅覺判定員選擇試驗合格後且經選任為嗅覺判定員，嗅覺判定員應於官能測定開始以前30min進入休息室待命。其所指30分鐘主要為「進行官能測定開始」前，本案件進行官能測定時間為23：41～23:57，進入休息室時間為18:19～18:20，於休息室待命時間已超過30分鐘之規定。第㈤款規定嗅覺判定員到達試驗場所、選擇試驗、進入休息室待命與官能測定過程均應記錄試驗時間。本公司均依照相關規定進行如：「嗅覺判定員篩選測定紀錄表」、「嗅覺判定員篩選基準嗅液測試答案紀錄表」與「三點比較式嗅袋法答案紀錄表」等。原告又稱：「㈡三點比較式嗅袋法中第6項採樣及保存㈢採樣時注意事項．．．捕集試樣氣體所使用之器材說明未填寫．．．」云云，按採樣時注意事項所提及採樣地點、採樣日期、時間、氣象條件及味道性質等，被告機關均詳填於周界空氣臭味採樣紀錄表中，這些要項已明確指出原告之污染型態及現狀，至於原告提及「捕集試樣氣體所使用之器材說明未填寫」，由於捕集試樣氣體所使用之器材即為採樣泵浦，被告機關均統一採購同款式之採樣泵浦，並無特殊型號或規格，故未特別去填寫該項。另原告辯稱：「㈢進行檢測當時適逢用餐時間，當時檢測人員用餐之食物就科學客觀立場應詳實紀錄或拍照其內容物以資證明．．．」云云，琨鼎公司則回覆如下：三點比較式嗅袋法（NIEA A201.11A）中第7項步驟㈡官能測定2.嗅覺判定員注意事項中規定『擔任官能測定之嗅覺判定員，當天不得化妝及食用辛、酸、辣或其他足以產生異味之食物』，本案採樣完畢後，本公司於17：00接獲通知須進行分析工作，因此已事先安排篩選名單人員事先安排好相關私人工作，而「嗅覺判定員資格選擇名單」表格中未勾選□感冒、鼻塞□精神不振□化妝□食用辛、酸、辣及異味污染物□忙碌中□其他等相關選項，即代表篩選時並無上述情形發生。」原告復稱：「採樣過程不符合環保署規範．．．」云云，按「環境稽查樣品監管作業規範」㈠提及於必要時，得將樣品採集情形．．．攝影、拍照或畫圖，「必要時」即是視實際狀況而定，本案現場採集容器為採樣袋，由當時稽查採樣照片即可顯見，並不需特別針對採樣袋樣品拍照，且稽查採樣作業亦未規定須原告陪同，故採樣過程均符合規定。至於原告辯稱：「送樣過程不合理㈠．．．㈡．．．」云云，按採樣袋上出發前即貼有空白標籤，稽查人員於確認須採樣時，即可填入採樣日期、樣品編號，其餘資訊於稽查紀錄或採樣紀錄詳載；當日採樣時間為16：50，而現場大氣採樣時間約2至3分鐘內即可完成，鑑於樣品採集應儘速送至檢測單位，故約16：55即派人驅車至琨鼎公司送件，收樣時間18：00應甚為合理。另依「環境稽查樣品監管作業規範」樣品運送規定，係「得由採樣人員親自運送、委託他人或貨運業運送或郵寄方式為之」，而非原告所稱「應由採樣人員親自送達」，原告所訴顯與事實不符。原告另謂：「稽查紀錄前後矛盾㈠㈡．．．」云云，按本案稽查與採樣情形，均已詳述於環境稽查工作紀錄中，且經原告廠內蘇姓員工簽名確認，並無先行採樣再進廠表明來意之情況，至於稽查時間與採樣紀錄表時間一致，當係因進廠表明來意，確認味道係來自廠內後，即至廠外採樣，期間時間差距甚短所致。行政機關係以維護民眾權益，保護自然環境不受侵害為依歸，本案係民眾陳情案件，被告機關稽查人員在排除週遭其他固定污染源之可能性下，進廠確認與陳情人所述味道一致，並依程序採樣送環保署認可之檢測機構進行檢測，一切依法而行。原告確已違反法規標準在前，且已於96年12月25日針對本案提出改善報告書，並經被告機關派員至廠內確認改善完成，顯見確有污染違規之實；原告所述理由諸多臆測及誤解之辭，且經查並無法排除污染之實，故原告違規事實洵足採認。（五）就原告於97年6月5日提出之補充理由答辯如下：原告辯稱：「環保署訂定此試驗約10min規範主要目的即為避免「嗅覺疲勞」所可能產生之誤差．．．」「擔任官能測定之嗅覺判定員，當天不得化妝及食用辛、酸、辣或其他足以產生異味之食物．．．」、「另環保署規定於進行官能測定時每一試樣氣體官能測定時間為30至45分鐘．．．」云云，由於本案檢測係委託環保署認可之檢測機構–琨鼎公司，茲請琨鼎公司依其專業回覆說明如下：根據補充理由第1點所指「嗅覺疲勞」，根據環保署公告之臭氣及異味官能測定法–三點比較式嗅袋法（NIEA A201.11A）中第7項步驟嗅覺判定員選擇試驗之嗅覺判定員選擇注意事項中第5點中提及「5張試驗紙中浸有基準嗅液的2張應避免是相鄰的2張，以避免被試驗者有嗅覺疲勞的現象」，檢驗室進行嗅覺原判定試驗即依照此點，將浸有基準嗅液之試驗紙均避免相鄰，故不致產生嗅覺疲勞現象，而補充理由所述96年12月10日所委託檢驗公司，進行嗅覺判定須達10分鐘，此主要原因應視每位嗅覺判定員作出正確判定所需時間而定，且方法中第7點亦敘明：【通常一個人試驗所需時間約10min】；此部分並無強制性與嗅覺疲勞之考量。而補充理由第2點有關擔任嗅覺判定員，當天不得化妝及食用辛、酸、辣或其他足以產生異味之食物，此部分檢驗室於取得相關認可時，已將相關紀錄與呈現方式列為SOP並經環保署同意認可，相關紀錄表格及內容，已將有利或不利之情形，根據方法需求於判定員選任時，充分考量而加以製作相關表格。至於補充理由第5點，三點比較式嗅袋法（NIEA A201.11A）中第7項步驟㈡官能測定4.官能測定注意事項第3點規定：一個試樣氣體官能測定時間約為30至45min，此部分所需時間主要視該分析試樣之濃度高低與判定之難易度而定，並非如補充理由所述「為30至45min」。原告又稱：「經實地試本公司廠內至被告採樣地點約須步行3分鐘．．．完成採樣時間應為16 時56分，然被告機關於答辯狀中答覆送驗時間為16：55．．．」「環境樣品運送應填寫樣品運送紀錄文件．．．」云云，按被告機關之前所提係「約16：55」，而原告所述亦是「約須步行3分鐘」，均屬短時間內的約略數值， 16：55與16：56會有差異嗎？原告似有以數字刻意誤導之嫌。為還原當時採樣實際現況，茲詢請當時稽查人員補充說明當時現況並回覆如下：「當時稽查紀錄內容明確記載本局先前往現場，向原告公司員工表明來意後於周界行採樣作業．．．此內容經原告之蘇姓員工確認無誤後使得簽名，且原告所提：「本公司應會派員陪同前往採樣地點．．．」，原告此說法充滿不確定性，應會亦表示會及不一定會，原告所提云云，均為原告所臆測。另稽查當時，在確認污染地點後，則立即聯絡南投縣環保局委託之快速查處計畫人員至現場，於採樣後立即將樣品送往檢測公司，採樣過程均為南投縣環保局稽查人員戊○○及張瀞月（為紀錄單上簽名人員）所進行之採樣動作，採樣人員與記錄人員予紀錄單上簽名，此過程無誤，且現場所採集之樣品均埴寫樣品編號且詳載於紀錄單上，而檢驗報告書也詳載檢驗之樣品編號，稽查當時之樣品與檢驗報告書之樣品編號均符合，送檢驗之過程亦無誤。原告又稱：「本公司主要基於被告來函處分時所附帶要求而作為，並非本公司承認確有污染違規之實而作為．．．」云云，按原告所屬不織布加工程序，係於基布上塗佈苯乙烯樹脂及乙烯酯酸乙烯酯等塑膠物料，再經烘乾後得到成品；原先塑料溶解熱氣之異味係由烘乾機台前段入口處之縫隙逸出，經本案處分後於97年12月28日至原告廠區進行改善完成確認，原告已將縫隙以隔板擋住，異味情形確有明顯改善，由稽（巡）查紀錄工作單記載內容洵可確認。理由一、按「（第1項）公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。（第2項）前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。．．．。」「（第1項）公私場所違反第二十條第一項．．．者．．．；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善．．．。」空氣污染防制法（下稱本法）第20條第1項、第2項及第56條第1項、第2項定有明文。又依本法第20條第2項授權訂定之「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條規定工業區及農業區「周界」異味污染物濃度排放標準為50。所稱「周界」，指公私場所所使用或管理之界線（本標準第3條第1款）；而「周界測定」，係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定（本標準第5條）。二、本件原告於南投縣南投市南崗工業區○○○路282號設廠從事不織布加工製造程序作業，經南投縣環保局依據民眾陳情檢舉，於96年9月19日16時50分至17時20分派員前往稽查，於該廠區周界外採集異味污染物樣品後，交由琨鼎公司檢驗，異味污染物樣品經由6位合格嗅覺判定員依環保署公告之檢測方法「臭氣及異味官能測定法–三點比較式嗅袋法（ NIEA A201.11A）」進行臭氣濃度分析結果，異味污染物濃度為67，超過「固定污染源空氣污染物排放標準」所定限值，案由被告機關據以裁處10萬元罰鍰，並通知限期於97年1 月31日前完成改善。原告不服，提起訴願主張：「㈠1.．．．採樣點有『加油站油氣』、『大量車輛排放廢氣』：．．．採樣點即是在『南崗三路、紅綠燈』旁，該處有『統一精工加油』，即是會有油氣異味之問題。2.尤其，南崗三路係『南崗工業區』及『通往竹山、溪頭』之主要道路，車輛往來極多，原告於上午10時統計5分鐘，即有152輛通過採樣點，而採樣時間為下午4點50分，適逢近下班時，車輛更多。 3.故，交通要道眾多車輛排放之廢氣，實已『採樣不客觀』，換言之，極可能有採樣到『加油站油氣、車輛廢氣』，實不能全歸責於原告。㈡採樣點對面有『另一上揚興公司之可能污染源』：．．．2.採樣點對面有『上揚興實業有限公司』，上揚興公司係一『廢棄物回收處理』公司，計有『3根煙囪』排放廢氣，且據知，上揚興公司曾因不當排放廢氣而被處罰多次。3.因此，採樣點之空氣異味，亦有可能有上揚興公司所排放，不能全部歸責於原告。㈢採樣點上方附近又有『另一加油站及眾成公司之廢棄管』：．．．2.且，有『眾成工業股份有限公司』之廢棄管，眾成公司製造產品有『烤漆、噴漆』之過程，該廢氣管即是排除『所收集油漆廢氣』，此亦是一可能之空氣污染源。㈣又，原處分當初採樣時，未讓原告或員工至採樣點，換言之，未會同原告及未讓原告就現場表示意見，此亦是有失客觀、公允。由上述說明可知，原處分採樣點有極多『不客觀因素』，尤其在『紅綠燈處大量汽車排氣之馬路旁』取樣空氣，該空氣絕對是混合有『汽車廢氣』，原處分未分析『採樣空氣成份』是否確為原告工廠所產生，即指責為原告，實是過於粗糙武斷與不公允，請撤銷原處分」等語。訴願決定以：（一）按公私場所排放空氣污染物應符合排放標準，為首揭法條所明定業者應遵守之義務，若有違反，即應受處罰。卷查原告於前揭事實欄所載地點設廠從事不織布加工製造程序作業，經南投縣環保局依據民眾陳情檢舉，於96年9月19日派員前往稽查，於該廠區周界外採集異味污染物樣品後，交由琨鼎公司檢驗，樣品經由該公司6位合格嗅覺判定員依環保署公告之檢測方法「臭氣及異味官能測定法–三點比較式嗅袋法（NIEA A201.11A）」進行異味污染物濃度分析結果，異味污染物濃度為 67 ，超過「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條所定限值（50），有原處分卷附採證照片1張、環境稽查工作紀錄、琨鼎公司出具之「固定污染源空氣污染物稽查檢測報告」等資料影本可稽，違規事實洵足採認，被告機關依首揭法條規定裁處10萬元罰鍰，並通知限期於97年1月31日前完成改善，核無違誤。（二）有關原告主張採樣點處有「統一精工加油站」之產生之油氣、路上有大量行駛車輛所排放之廢氣、採樣點對面有上揚興實業有限公司煙囪排放之廢氣及眾成工業股份有限公司廢氣管所收集之油漆廢氣，被告機關認定所採樣樣品為原告工廠所產生，過於粗糙武斷與不公允等節，惟據被告機關答辯敘明：「㈡．．．本府稽查人員當日於廠內表明稽查來意並記錄廠內味道性質–塑膠氣味，再於該廠廠區之下風處周界外進行採樣並記錄聞到味道之性質–塑膠氣味，．．．採樣過程於法並無疏失；．．．」等語，復據該次稽查工作紀錄載明：「本局於96年9月19日16時50分至現場，稽查時現場作業中，本局出示證件表明來意，於廠內塑膠氣味濃厚，於周界採集環境空氣乙袋，俟檢驗結果依空氣污染防制法相關規定辦理。」等語，並經原告之會同原告蘇姓員工審視無異議後於該稽查工作紀錄簽名確認，且有周界空氣臭味採樣紀錄表樣品味道性質記載「塑膠」附卷可供參佐，足見測定地點及所採異味污染物樣品應具有代表性，足以判定本件檢測所得超過法定標準之臭氣濃度確係由原告廠區所產生之臭氣，致造成廠區周界外檢測點超過「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條所定限值（50），檢測之結果自得作為處分之依據；所訴所採異味污染物樣品為附近加油站、路面上行駛之車輛或其他公司所產生或影響，顯屬臆測之詞，委無足採。（三）至於原告主張採樣時，南投縣環保局稽查人員未讓其會同至採樣點就現場表示意見，有失客觀、公允乙節，惟空氣污染防制法、固定污染源空氣污染物排放標準及環保署公告「臭氣及異味官能測定法–三點比較式嗅袋法」（NIEA A201.11A）等相關規定並無明定環保機關於執行固定污染源周界採樣檢測作業程序時，必須會同固定污染源之所有人或代表人始能進行採樣，是原告所訴，容有誤解等由，予以駁回。原告仍不服，提起本件行政訴訟，為如事實欄所載之主張。三、經查：前開「固定污染源空氣污染物排放標準」第12條規定：「本標準相關之檢測方法及品質管制事項，依中央主管機關之規定。」而依環保署95年11月16日環署檢字第0950091565號公告自96年2月15日起實施之「臭氣及異味官能測定法 –三點比較式嗅袋法」（NIEA A201.11A-以下簡稱官能測定法），分就方法概要、適用範圍、干擾、設備與材料、試劑、採樣及保存、步驟（包含嗅覺判定員選擇試驗及官能測定）、結果處理、品質管制及精密度與準確度均詳為規定（本院卷第145至154頁），其中第一點「方法概要」、第二點「適用範圍」依序規定：「本方法係將試樣氣體以純淨空氣適當稀釋後，置於3個嗅袋中的1個（另2個嗅袋裝純淨空氣），由6名合格嗅覺判定員分別以嗅覺判斷那個嗅袋含有臭氣（即試樣氣體），再平均算出嗅覺判定員可聞出之稀釋倍數，以臭氣濃度表示。」「本法適用於大氣、周界及排放管道中臭氣及異味量測。」而綜觀本法及官能測定法等相關規定，並無明定環保機關於執行固定污染源周界採樣檢測作業程序時，必須會同固定污染源之所有人或代表人始能進行採樣。次查，本件原告係於南投縣南投市南崗工業區○○○路282號設廠從事不織布加工製造程序作業，經南投縣環保局依據民眾陳情檢舉，於96年9月19日16時50分至同日17時20分派員前往稽查，於到場（即當日16時50分）稽查時，即以被告機關統一購置之採樣泵浦在該廠區周界外採集異味污染物樣品，採樣時除製作環境稽查工作紀錄載明：稽查時間、採樣時間、採樣地點、樣品編號（載明樣品編號：000000-0），及於「現場稽查或處理情形欄記載：「本局於96年9月19 日16時50分至現場，稽查時現場作業中，本局出示證件表明來意，於廠內塑膠氣味濃厚，於周界採集環境空氣乙袋，俟檢驗結果依空氣污染防制法相關規定辦理」等語，經由會同被告稽查之原告廠內蘇姓員工在該稽查工作紀錄簽名確認外，並依上開官能測定法第六點「採樣及保存」㈢「採樣時注意事項」⒈規定，製作「周界空氣臭味採樣紀錄表」，詳細記錄採樣地點、採樣日期、時間及氣象條件（包括風吹來之方向、平均風速、溫度、相對濕度、大氣壓力）、味道性質，並將採集之樣品編號：「000000-00」暨拍攝採樣照片（本院卷第54頁，彩色相片見訴願卷第4頁）後，隨即送交環保署認可（認可證字號：第042號）設於臺中市○○○街33-5號6樓之琨鼎公司檢驗，經琨鼎公司於同日18時收樣；在收受南投縣環保局採取之樣品前，該公司已接獲南投縣環保局通知須進行分析工作，乃於當日進行嗅覺判定員選任前，即進行相關條件篩選，而琨鼎公司製作之「嗅覺判定員資格選擇名單」（本院卷第64頁背面）表格中未勾選□感冒、鼻塞□精神不振□化妝□食用辛、酸、辣及異味污染物□忙碌中□其他等相關選項，即代表篩選時並無上述情形發生（即無官能測定法第七點「步驟」㈡⒉⑴及⑶、第九點「品質管制」㈢規定事項），本次琨鼎公司嗅覺判定員選擇試驗合格且經選任為嗅覺判定員6人參與預選嗅覺判定員當日簽到時間：18時19分者有吳惠美、劉燕宜、盧月詩、邱于瑄；18時20分有楊文利、蔣思吟，該6人並於18時30分至18時46分進行判定員選擇試驗，隨即在休息室待命，並自同日19時28分及19時30分起依據上揭官能測定法進行該日有關樣品測定，本件樣品官能測定時間為當日23時41分至23時43分，符合官能測定法第六點「採樣及保存」㈢之⒊「周界及環境大氣試樣應於採樣後12hrs內完成官能測定」、第七點「步驟」㈡之 ⑶c.及第九點「品質管制」㈣「嗅覺判定員應於官能測定開始以前30min進入休息室待命」之規定；又系爭樣品經由琨鼎公司前開6位合格嗅覺判定員依官能測定法進行臭氣濃度分析結果，異味污染物濃度為67，超過「固定污染源空氣污染物排放標準」所定工業區及農業區周界限值50等各情，迭據被告機關陳述甚詳，並有稽查工作紀錄及稽查採樣相片、周界空氣臭氣採樣紀錄表及琨鼎公司空氣檢驗報告、三點比較式嗅袋紀錄表（周界及環境大氣測定用）、嗅覺判定員篩選測定紀錄、嗅覺判定員篩選測試紀錄、嗅覺判定員篩選基準嗅液測試答案紀錄、三點比較式嗅袋法答案紀錄表、嗅覺判定員資格選擇名單附本院卷（第47頁背面、第48、49及55至64頁）可稽。再官能測定法第七點「步驟」㈠「嗅覺判定員選擇試驗」⒋之⑺規定「通常一個人試驗所需時間『約』10min」、㈡「官能測定」⒋之⑶規定「一個試樣氣體官能測定時間『約』為30-45min」，均為試驗或測定時間之約數，仍須依實際狀況-如嗅覺判定員嗅覺之靈敏度或該分析試樣之濃度高低與判定之難易而定，此由上揭官能測定法規定的文義觀之甚明。末查，行政程序法第159條規定：「（第1項）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第2項）行政規則包括下列各款之規定︰關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」準此，環保署93年6月10日環署檢字第0930041240號函發布自同年10月1日實施之「環境稽查樣品監管作業規範」，乃屬環保署「為建立完善之環境稽查樣品監管作業，以提昇樣品檢測結果之證據力」（本作業規範第一點）而訂定之行政規則，是本件南投縣環保局稽查採集之樣品及其檢驗結果能否憑為被告機關處罰之依據，仍應視其採樣迄測定之程序，是否符合上開官能測定法規定者為斷。而如上所述，南投縣環保局就系爭檢測樣品之採集及至琨鼎公司之測定程序，均與中央主管機關環保署發布上揭官能測定法規定之程序並無不符，從而，被告機關依據南投縣環保局稽查採樣與琨鼎公司檢測結果，認原告違反首揭空氣污染防制法第20條第1項規定事證明確，依同法第56條第1項以系爭處分裁處原告罰鍰10萬元，並限期於 97年1月31日前完成改善（按：原告業於該期限前完成改善），於法並無不合，訴願決定持前揭理由遞予維持，亦無違誤。原告前揭訴訟論旨所指各節核屬原告主觀意見或臆測之詞，難謂可採，其訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　　7　　月　　22　　日臺中高等行政法院第二庭審判長法官　胡國棟法官　許武峰法官　林秋華以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。中　　華　　民　　國　　97　　年　　7　　月　　22　　日書記官　丁俊賢

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)97年度訴字第00105號

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