臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)98年度訴字第478號

• 裁判案由: 耕地三七五租約
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 03 月 31 日

臺中高等行政法院判決
98年度訴字第478號99年3月24日辯論終結原　　　告　甲○○
乙○○
共　　　同
訴訟代理人　朱坤棋　律師
被　　　告　彰化縣大村鄉公所
代　表　人　丙○○
訴訟代理人　戊○○
參　加　人　丁○○○
輔　佐　人　己○○
上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國98年11月10日府法訴字第0980194798號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告對參加人所有坐落彰化縣大村鄉○○段 444地號土地申請繼續承租，應依本判決之意旨作成決定。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件參加人所有坐落彰化縣大村鄉○○段 444地號土地（重測前為過溝段 182-6地號，原為被繼承人賴吉生所有，賴吉生於民國〈下同〉98年3月 14日死亡後，由參加人繼承，下稱系爭土地）由原告所承租，原告與賴吉生訂有大上字第6號私有耕地三七五租約，租期至 97年12月31日屆滿。嗣原告申請繼續承租，賴吉生則以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭土地，經被告審查原告收入支出後，核定足以維持一家生活，認參加人（賴吉生之繼承人）申請收回符合耕地三七五減租條例第 19條第2項規定，爰核准參加人收回自耕，並於報經彰化縣政府備查後，以 98年7月24日彰大鄉農字第0980010265號函知原告及參加人。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠系爭土地出租人於租期屆滿時無自任耕作之能力，依法不得收回土地自耕：
⒈按耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之。苟不能自任耕作，則關於出租人收益是否足維持一家生活，及收回後是否不致使承租人失其家庭生活依據，要非所問（最高法院51年臺上字第 582號判例意旨參照）。又耕地租約期滿時，如出租人不能自任耕作者仍不得收回耕地，耕地三七五減租條例第19條第1項第1款定有明文。所謂不能自任耕作，係指無耕作能力而須雇工耕作而言，苟出租人不能自耕，則關於出租人收回後是否不致使承租人失其家庭生活依據，要非所問（最高行政法院82年度判字第2136號裁判意旨參照）。
⒉原處分認出租人能自任耕作顯然不當：⑴系爭耕地租約於97年12月31日期滿時之出租人為賴吉生，並以擴大家庭農場經營規模為由請求收回系爭土地自耕，則本件有關認定出租人是否能自任耕作，自應以賴吉生為準。按賴吉生早年即在北部經商為業，且事業有成，數十年來未曾居住於彰化縣，更未曾實際從事耕工，足認賴吉生於系爭耕地租約期滿時，並無自任耕作之能力，則本件依耕地三七五減租條例第19條第1項第1款規定，應不得收回耕地。⑵又系爭耕地出租人賴吉生其後雖於 98年3月14日去逝，並由其配偶丁○○○繼承系爭土地，然本件有關認定出租人於耕地租約期滿時是否能自任耕作，應以賴吉生為準已如前述，則被告改以參加人為認定標準，自屬有誤。何況有關出租人是否能自任耕作係屬事實認定問題，惟被告僅以參加人所立之切結書為憑，即認定已具自耕能力，則其處分尤屬不當。
⒊退而言之，本件有關出租人是否能自任耕作之認定，縱認應以參加人為準，惟參加人於系爭耕地租約期滿時亦不具自任耕作之能力：⑴參加人與其夫即賴吉生共同在北部經商已近50年，畢生未曾從事耕作，且參加人年事已高，客觀上亦不能自任耕作，既未曾耕作，實無所謂擴大家庭農場經營規模可言。⑵又「所謂不能自任耕作，不僅指無耕作能力而須雇工耕作者而言，即出租人之住居所與耕地距離過遠，依日常經驗，不能自任耕耘收割者，亦包括在內（最高法院52年度臺上字第 834號判例參照）。」系爭土地位於彰化縣，而參加人之住居地為臺北市，二地距離遙遠，衡諸一般社會經驗及現代交通工具機動化之程度，往返從事耕作所需之時間與交通成本甚巨，足認參加人實難於收回系爭耕地後自任耕作甚明。
⒋綜上可知，系爭土地出租人賴吉生或參加人於系爭耕地租約期滿時均不具自任耕作之能力，依耕地三七五減租條例第19條第1項第1款規定，應不得收回耕地。又賴吉生或參加人未曾耕作，其以擴大家庭農場經營規模為由請求收回系爭土地自耕，亦與事實不符，其依據耕地三七五減租條例第19條第2項規定請求收回耕地，亦屬無據。
㈡被告認原告等生活充足尚有違誤：按被告為認定原告甲○○、乙○○2戶於系爭租約期滿前1年之所得是否足夠生活，曾分別調查原告2戶相關資料，其結果為原告甲○○1戶之年度所得小於支出，而乙○○1戶之年度所得則大於支出，並以2戶合計所得大於合計支出為由，認原告二戶之所得為生活足夠。惟所謂承租人之家庭生活，其範圍應以永久共同生活為目的而同居之親屬團體為準，而所得是否足以維持家庭生活乃事實問題，應以家庭成員為計算範圍，客觀上應與不具此家庭成員關係之第三人無關，尚不能因係共同承租人，即認定均屬同一家庭。依據被告之調查資料可知，原告甲○○ 1家之所得尚不足以生活，原告乙○○ 1家之所得雖為生活足夠，但 2家係各自獨立生活，並非以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，其家庭所得與支出自不能合併計算觀察，否則即與事實有違。準此，本件應認原告甲○○一家之所得尚不足以生活。又參加人固主張原告甲○○之配偶曾擁有不動產部分等語，惟認定承租人之生活是否足夠，係以其所得為準，與其是否擁有不動產無關等情。並聲明求為判決（一）、訴願決定及原處分均撤銷。（二）、被告對於原告等申請之系爭續訂租約事件，應作成准予原告等續訂租約之處分。
三、被告則以：
㈠關於賴吉生、參加人是否有自耕能力乙節，依「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊（下稱工作手冊）」第14頁下方之出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。賴吉生（死亡）、參加人（繼承人）均有出具出租人自任耕作切結書，是以被告據以辦理。
㈡關於原告等 2人生活足夠乙節，按被告對於承租人收入及支出之認定，係依工作手冊第10頁下方起之審核標準及內政部81年5月15日臺內地字第8173806號函，原告係共同承租，全部承租人之收支為合併計算。經被告查調承租人96年綜合所得總額，並於98年3月4日完成收益情形訪談筆錄，經核算合併收入為新台幣（下同）1,162,892 元；支出部份，費用單據提供至被告者，再加計96年度臺灣省最低生活費用及承租耕地收入，合計合併支出為 847,669元，總計收入減支出為正數315,223元，故原告等2人為生活足夠。
㈢另被告所為本件原處分，依工作手冊第17頁上方及內政部61年6月23日臺（61）內地字第 470794號函之規定，作成行政處分前，免經被告調處，然被告核定後應送縣政府備查。
㈣原告分別於98年4月7日提出分戶分耕之申請，經被告函詢縣政府釋示契約期滿後分戶分耕之規定，經縣政府於98年4月6日釋示，分戶分耕須承租人會同出租人提出申請。然賴吉生之所有繼承人於98年4月8日表示不同意承租人分戶分耕，是以被告駁回承租人之分戶分耕之申請等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：
㈠參加人之自耕地位於大村鄉村○段793地號（經緯度23.985394, 120.564617），目前委託訴外人庚○○代耕，而系爭土地位於大村鄉○○段444地號（23.994052, 120.563218），以google地圖網頁測量，兩者之步行距離約 1.5公里。依內政部89年8月3日臺內地字第 8908828號函「耕地三七五減租條例第 19條第2項所稱鄰近地段，以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者為限。」之旨，則參加人之自耕地鄰近系爭土地。
㈡參加人實質上具有自任耕作能力：因應現代農業機械化及交通工具機動化，釋字第 580號解釋文：「所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」又釋字第 581號解釋文：「『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』（以下稱注意事項）係65年1月26日內政部為執行土地法第 30條之規定（89年1月26日刪除）所訂定。79年6月22修正之注意事項第 4點規定，公私法人、未滿16歲或年逾70歲之自然人、專任農耕以外之職業者及在學之學生（夜間部學生不在此限），皆不得申請自耕能力證明書，致影響實質上具有自任耕作能力者收回耕地之權利，對出租人財產權增加法律所無之限制，與憲法第23條法律保留原則以及第15條保障人民財產權之意旨不符，上開注意事項之規定，應不予適用。本院釋字第 347號解釋相關部分應予變更」。是內政部90年5月9日臺內地字第9064901號函：「耕地三七五減租條例第19條第1項第 1款規定『出租人能自任耕作者』之審核，得由申請人自行切結為之」。準此，無論是委託企業經營或委託代耕，均是出租人之自任耕作。故原告所言參加人年事已高或無耕作事實等，均非實質上具有自任耕作能力者之認定要件，均無足採。又原告指稱參加人未曾從事農耕，實屬不實。參加人自幼隨其父陳清廷先生於彰化縣社頭鄉○○村○路巷的山區種植果樹為生，至 28歲嫁于賴吉生，亦務農種田歷5年多方北遷，實有務農經驗。
㈢原告共同承租系爭耕地，故 2人之收入和支出應合併計算：按內政部81年5月15日臺內地字第8173806號函釋，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。故數人因繼承而公同共有承租權，雖部分承租人收支有盈餘，部分承租人收入不足支出，但將全部承租人之收支合併計算若仍有盈餘，則耕地被收回不致使其失去家庭生活依據，自應許由出租人收回全部耕地。
㈣原告無因參加人收回耕地，而失其家庭生活依據：原告等以「世襲佃農名義」堅持續租，非因生計，而是顗覦出租人的財產，有違良俗。原告等曾在臺灣彰化地方法院民事法庭上自承「種田未賺」，則為何原告等會堅持續訂此無益之三七五租約？現今工商業發達，原告等均非以耕作所承租耕地為生，根據財政部中區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單，原告甲○○任職久豐交通有限公司（臺中市○區○○里○○○路438號1樓，扣繳憑單中所得代號50），其配偶賴黃味經營大村順發礦油行（彰化縣大村鄉○村村 ○鄰○○街
79號，扣繳憑單中所得代號71）。原告乙○○任職皇立興業股份有限公司（彰化縣大村鄉美港村美港橫巷 8號，扣繳憑單中所得代號50）。原告甲○○擁有電梯大宅（彰化縣大村鄉○○村○○路○段2巷41號之3，原登記於其配偶賴黃味名下，於95年6月30日1次贈與訴外人賴慶偉，略估當年贈與稅約44萬元），為大村鄉紳，力能左右鄉公所（如參加人申請收回自耕之核定，遭被告遲延至 98年7月24日因參加人陳情才發文。又參加人申請三七五租約註銷，被告違法駁回，雖有98年12月8日彰化縣府法訴字第 0980252250號訴願決定令被告註銷三七五租約，然迄今被告仍置若罔聞，更於 99年2月10日僅以原告等聲請為由，違反法令不辦理註銷（見彰大鄉農字第0980017485號函）。三七五減租原為光復時，政府為穩定農業社會，以法律限制地主締約之自由，進而限制地主的財產權來扶助佃農，致參加人先人、先夫歷年來因法令限制無法自由使用收益其所有耕地，不利參加人經濟，自38年起至今已犧牲60年，參加人之夫過世前仍以不能收回先人遺產而引以為憾。今因政府覺察地主犧牲已不合理，陸續透過立法（農業發展條例）、釋憲（釋字580及581號）及行政手段（三七五租約清理）等還地予地主，然原告等仍顗覦參加人財產，屢次調解時均侈言分地，有違三七五減租條例之本旨。三七五減租條例是國家犧牲地主權益以濟助窮困佃農，然並非擁有該佃農名義，即可侵分地主田產！何況原告等是世襲佃農名義。憲法第15條保障人民之財產權，豈容原告等所欺等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件參加人所有坐落彰化縣大村鄉○○段 444地號土地（重測前為過溝段 182-6地號，原為被繼承人賴吉生所有，賴吉生於 98年3月14日死亡後，由參加人繼承，）由原告所承租，原告與賴吉生訂有大上字第 6號私有耕地三七五租約，租期至97年12月31日屆滿。嗣原告申請繼續承租，賴吉生則以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭土地，經被告依內政部所訂「私有出租耕地九十七年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」之規定審查原告收入支出後，核定足以維持一家生活，認參加人（賴吉生之繼承人）申請收回符合耕地三七五減租條例第 19條第2項規定，核准參加人收回自耕，固非全無所見，惟查：
（一）、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」、「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」為耕地三七五減租條例第19條第1、2項所規定。次按「家庭農場：指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。」、「委託代耕：指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施者。」亦分別為農業發展條例第3條第4款及第15款所規定。是耕地租約期滿時，出租人以「為擴大家庭農場經營規模」，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，申請收回自
耕，首須出租人係家庭農場之經營者，以擴大家庭農場經營規模為理由；其次，須出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所規定不能自任耕作之情形；且無因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據，始符規定。
（二）、又耕地三七五減租條例第 19條第2項規定收回自耕，係以「出租人為擴大家庭農場經營規模」為其收回之要件，既係「擴大家庭農場經營規模」，自應以出租人原已為家庭農場為其前提，依農業發展條例第3條第4款之規定，所謂家庭農場，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。是依耕地三七五減租條例第 19條第2項規定收回自耕，須出租人為家庭農場之農業經營者。
（三）、再按「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」對於出租人能自任耕作之認定，雖規定得由申請人自行切結為之。然按上開手冊，係內政部對於下屬處理私有出租耕地97年底租約期滿時，關於出租人申請收回自耕及承租人申請續租等事宜處理之準則，惟出租人得否收回自耕，仍應依其是否符合耕地三七五減租條例相關規定之要件判斷之。從而，如承租人對於出租人是否能自任耕作，仍應依證據認定。
（四）、所謂不能自任耕作，不僅指無耕作能力而須雇工耕作者而言，即出租人之住居所與耕地距離過遠，依日常經驗，不能自任耕耘收割者，亦包括在內。（經最高法院作成52年台上字第834號判例）。惟 93年7月9日大法官會議作成釋字第 580號解釋「．．．減租條例第十九條第一項第一款之規定，為實現憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。減租條例第十九條第一項第二款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於七十二年十二月二十三日增訂之第二項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第三款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第一百五十三條第一項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農、第一百四十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化，以及憲法第一百五十三條第一項改善農民生活之意旨，上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第二十三條比例原則及第十五條保障人民財產權規定之意旨要無不符。．．．」，依解釋之意旨，大法官對於耕地三七五減租條例第19條第1項第1款以出租人能自任耕作為得收回自耕之條件，認係實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要。惟該解釋中認所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。此所謂「自任耕作」縱認係就是否能自任耕作之解釋，然「委託代耕」依上開農業發展條例第 3條第15款之規定，係指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施，即仍須於經營家庭農場之前提下，始有「委託代耕」可言；苟出租人係將其所有耕地，委由他人全權處理（非僅就生產部分委由他人處理），而未對於耕地之經營有實際之參與，如就家庭農場之生產內容、所生產作物之銷售對象、價格等重要事項不參與決定，則難謂有「從事農業經營」而為家庭農場，亦不得據以認能自任耕作，方合上開釋字 580號解釋「減租條例第十九條第一項第一款之規定，為實現憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農之意旨所必要」之意旨。
（五）、參加人本件收回自耕之申請，係以坐落彰化縣大村鄉村○段 793地號土地為自耕地，惟參加人並未親自耕作該土地，亦未由其共同生活戶之成員耕作，為參加人所不否認，雖參加人主張目前該土地係委託訴外人庚○○代耕，然經證人庚○○於本院審理時到庭證稱：「（是何人請你管理的？）是賴吉生請我管理的，其家人當時沒有與我接觸，一直到去年賴吉生的太太（即參加人）告訴我，我才知道賴吉生去世了，參加人有說她有可能休耕，也可能讓我繼續作。」、「（你與賴吉生有何約定？）他委託我管理，如果我有機器就我自己作，如果沒有機器就找人作，我計算工錢與費用，將結餘的錢交給賴吉生。」、「（收成的作物如何處理？）如果黑市的價格高就賣給黑市，否則就交給農會。」、「（賣給黑市或農會，由何人決定？）我決定的。」、「如何交錢給賴吉生，要否提出計算相關的成本費用計算表或證明？）賴吉生沒有要求，我說費用多少就多少，他都信任我。」等語。而參加人亦自陳：「出售作物的對象及價格都是庚○○決定的，我先生在世時如何處理我不知情，據我瞭解是庚○○將收入扣除成本費用後才將錢給我們，去年 3月我先生過世後，有收成過，庚○○將錢寄給我，但他如何計算我不知情。」等語。依上開參加人及證人庚○○所證之情形，庚○○對於原告所有上開大村鄉村○段 793地號土地，所為已非僅就生產過程之部分或全部作業加以處理，顯已逾上開所謂「委託代耕」得實施之範圍；而參加人或賴吉生對於該土地，幾近放任之處理，顯未為「從事農業經營」所必要之管理，其與其共同生活戶之成員尚難認有於該土地耕作之事實，自不得認為其等於該土地經營家庭農場。參加人以其與庚○○間就上開土地存在的為委任關係，而非租賃關係主張之論述，並不足以影響前開事實之認定，難為其有利之認定依據。
（六）、另參加人現設籍台北市，其亦陳稱「28歲嫁于賴吉生，亦務農種田歷 5年多方北遷」，可見參加人早已遷居台北，其住居所與系爭土地相距甚遠，以本件參加人之情形，尚難僅以參加人所出具之一紙切結書，即認參加人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所指不能自任耕作之情形；又耕地三七五減租條例第19條所謂之「擴大家庭農場經營規模」情事，係一事實問題，自應有相當之證據，不能僅憑出租人之片面空言主張，即予認定（最高行政法院75年度判字第2037號判決參照），以本件參加人對於所主張為自耕地之坐落彰化縣大村鄉村○段793地號土地之管理情形， 及參加人於本院審理時所陳「（以擴大家庭農場為由，要收回自耕，其計畫為何？）有兩種想法，一個是繼續讓庚○○耕作種植水稻，一個是打算種植觀賞植物，目前是還沒有具體的決定。」，而證人庚○○亦證稱參加人未以擴大家庭農場之經營，擬收回系爭土地自耕事與其商議。是參加人對有擴大家庭農場之經營一事，僅止於「想法」之階段，尚難認已有擴大家庭農場經營規模之具體計畫事實。
六、綜上所述，依前開事證，被告因參加人申請收回系爭土地自耕，認與耕地三七五減租條例第 19條第2項所規定之要件相符，又無同條第 1項第1、3款出租人不得收回自耕之情形，而為核准參加人收回系爭土地自耕之處分，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告主張被告所為之上開處分及訴願決定均違法，請求均予撤銷為有理由，應由本院將原處分及訴願決定均予撤銷。至原告對於系爭土地於租期至97年12 月31日屆滿後，申請繼續承租部分，按 「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」，固為耕地三七五減租條例第20條所規定，然因原告等人於98年4月7日提出分戶分耕之申請，參加亦不同意原告等分戶分耕之申請，而由被告駁回原告之申請（見被證13至18－本院卷第79頁至91頁）；又「因分耕申請辦理耕地租約變更登記應予照准，惟當事人間如有爭議，應依耕地三七五減租條例第26條辦理」， 經行政院（51）
台內地字第169號函函釋在案。 是本件原告請求判命被告作成准予續訂租約之處分，因被告尚須依耕地三七五減租條例第26條之規定程序辦理，就原告此部分之請求爰為如主文第2項所示之判決。 至本件關於有無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，出租人不得收回自耕之情事，已不影響本件之判斷，兩造關於此部分之主張，不另為論述。此外，兩造其餘之主張及舉證，亦不影響本件判決之結果，均不另一一指陳，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第 195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　3　　月　 　31 　日臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官　林 秋 華
法 官　許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 4　 月　 　2　　日書記官 廖 倩 慧