臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)99年度訴字第196號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 11 月 02 日

臺中高等行政法院判決
99年度訴字第196號99年10月26日辯論終結原 告　瑞銘交通企業有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　羅豐胤　律師
黃靖閔　律師
被 告　漢翔航空工業股份有限公司
代　表　人　丙○○
訴訟代理人　丁○○　○○
上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國99年4月2日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴
訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告與辛錩通運股份有限公司（下稱辛錩公司）、展盛通運股份有限公司（下稱展盛公司）參與被告所辦理「96-98內陸運輸租用貨車車輛開放式合約」採購案，被
告於民國（下同）96年1月26日決標，並由辛錩公司得標。
惟被告於決標後，以發現原告與展盛公司負責人相同、辛錩公司與原告押標金支票號碼連號、上開3家公司負責人為配
偶關係，認有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情事，乃撤銷決標，並依同法第31條第2項第8款規定追繳原告押標金。原告不服，循序提出異議、申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）96年6月29日訴0000000號申訴審議判斷將原異議處理結果撤銷。辛錩公司乃依原得標結果，與被告履行招標合約。嗣被告於辛錩公司履約完畢後，復以原告意圖影響採購結果，容許他人借用本人名義參與投標，業經臺灣高等法院臺中分院97年度上易字第1618號判決確定為由，以98年11月5
日翔物字第0980003653號函，依同法第31條第2項第8款及本採購案投標須知第9條規定，追繳原告押標金新臺幣（下同
）95萬元，並依同法第101條第1項第1款規定，公告停權3年。原告不服，提出異議，經被告以98年12月1日翔物字第0980003979號異議處理結果維持原決定。原告不服，提起申訴
遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告並無容許他人借用本人名義參與投標之情形：
1.本件採購案件於刑事案件部分，於臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）審理時，認定原告於客觀上既無從生不正確之結果，自無何不法利益可圖，且亦無何證據足資證明被告林惠農、甲○○2人有因本件勞務招標案而從中獲取任何利益，
因而認定原告並未違反政府採購法第87條第5項「意圖影響
採購結果或獲取不當利益，而容許他人借用本人名義或證件參加投標者」之規定，進而為無罪之判決，此有該院97年度易字第2032號判決書在卷可稽。雖臺中地院上開無罪判決，嗣後因臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）變更認定原告意圖影響採購結果，而容許他人借用本人名義或證件參加投標，而遭撤銷原判決改為有罪之判決。惟原告是否有上開情事，前既有臺中地院為無罪判決之認定，況且刑事法院對於事實之認定，本未當然有拘束行政法院之效力。故對於事實之認定，行政法院自有再次獨立客觀判斷之必要，此並有最高行政法院98年度判字第1485號判決要旨「行政法院不受刑事判決之拘束，而可依行政訴訟法第133條規定，本於
職權調查證據，依法認定事實及適用法律，而非僅依據當事人之其他相關刑事判決即可認定本件事實，故原審法院仍應就原處分相關案卷證據再為調查。」可參。
2.被告前曾以原告與辛錩公司、展盛公司等3家投標廠商間有
政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情事，而撤銷決標並依同法第31條第2款第8款規定追繳押標金。嗣經工程會於96年6月29日訴0000000號審議判斷作成「原異議處理結果撤銷」之決定。是原告既與辛錩公司、展盛公司間，並無重大異常關聯，則依「舉重明輕法理」，原告自無容許他人借用本人名義或證件參加投標之情事。則被告率以原告意圖影響採購之結果，而容許他人借用本人名義或證件參加投標為由，依政府採購法第31條第2項第8款及本案投標須知第9條規定，追繳原告之
押標金95萬元及依同法第101條第1項第1款規定，公告停權3年之處分，實有違法不當之處。
3.政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質為其立法目的，而政府機關有感於業界借牌陋習已久，為規範借牌合意及出借牌照之人，乃於91年2月6日修正時將政府採購法第87條第5
項規定移列至第6項，另增訂第5項「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有
期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本
人名義或證件參加投標者，亦同。」之規定，其立法理由，即在處罰借用他人名義或證件投標及容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為人。是關於政府採購法第87條第5款
所欲規範處罰的對象應是其行為具有「惡性」之「無合格參標資格廠商」而借用有合格參標廠商之借牌參標行為，藉以確保採購程序之公平性；且所謂借牌或允以借牌者，係指該允以借牌者本身初始即無意參與投標或競價之意思；亦即，該人之主觀意思在允以借牌之前、之後均為無意投標競價，其並未允以借牌而使得主觀意思產生變化。而本件原告與辛錩公司、展盛公司均係具有參加本件勞務招標投標資格之投標廠商，明顯與一般不具投標資格之業者向他人借牌參與投標之典型案例不同，原告並未容許他人借用本人名義或證件參加投標，是臺中高分院刑事庭以政府採購法第87條第5項
處罰原告及其代表人，顯係適用法律錯誤。
㈡原告並無「影響採購公正之結果」之情形，其理由為：
1.本件採購案係採公開招標之方式，是否得標尚須視其他廠商投標之金額而定，縱使原告、辛錩公司、展盛銘公司分別有借用名義及出借名義參與投標之情形，亦無法影響投標之結果。此由本件採購案第1次招標時除原告、辛錩公司、展盛
公司3家廠商投標外，尚有威力搬家貨運股份有限公司（下
稱威力公司）參與投標，而開標結果為：只有辛錩公司8個
投標項目均在底價範圍內，且是最低價，而原告、展盛公司、威力公司等3家廠商之8個投標項目均未在底價範圍內，被告乃當場宣布辛錩公司得標。依上開開標結果，顯然本件招標案仍有其他廠商參與投標，並未因原告、辛錩公司、展盛公司是否有分別借用名義及出借名義參與投標，而致其他廠商無法參與投標之情形而受阻礙。既然有意參與投標之廠商均可自由參與本件投標，並為價格自由競爭，則原告、辛錩公司、展盛公司縱使有分別借用名義及出借名義參與投標情形，對本件招標案亦無「影響採購公正結果」之情形。
2.再依政府採購法第48條第2項規定「第1次開標，因未滿3家
而流標者，第2次招標之等標期間得予以縮短，並得不受前
項3家廠商之限制。」依本件招標案件開標之結果顯示，辛
錩公司係以8個項目均低於底價，且遠低於其他參與投標廠
商之價格得標，準此，若本件勞務招標案第1次投標縱使不
符3家以上合格廠商投標之條件，辛錩公司於第2次投標時，除有不予開標決標之例外情形下，即使僅辛錩公司1家廠商
投標，亦可得標，並未有何「影響採購公正之結果」之情形。
3.對於是否應有3家廠商始能開標之規定，早於政府採購法草
案時就已提出此項限制之質疑，並提出「政府採購法採購制度已依公開化、透明化、制度化設計，且有異議申訴制供廠商利用，爰明定各機關依政府採購法程序辦理招標，除特殊情形外，有廠商投標即應開標，以免採購延宕不決。現行以3家廠商投標方得開標之作法，造成廠商借牌圍標，或虛設
行號，一同投標以便湊足3家投標。機關則常因投標廠商數
未達3家，而一再流標延期開標，延宕採購時效。已參加投
標之廠商則一再往返投標，卻未能開標，甚至流標而曝光，損害其權利。基於此等現象宜予改革，且先進國家亦少有以投標廠商家數限制開標之做法，爰以明定。」雖最後立法仍決議，維持3家廠商投標始能開標之限制，但由前揭理由可
知要求3家廠商投標無太多實益，反而有害採購效率。近來97年主管機關又提出政府採購法修正草案，欲將政府採購法
第48條有關3家廠商始能開標規定予刪除。可見「具資格廠
商借牌陪標」者，並非具有重大惡性，亦未對政府採購造成不利之影響甚明。
㈢刑事案件證人戊○○○、欒同鎰所為不利於本件林惠農、甲○○夫婦之供述不實在：證人戊○○○雖於臺中地院檢察署96年度偵字第25000號案件陳稱：「他（林惠農）告訴我他
代表辛錩公司來投標，因為漢翔公司過去的慣例，於開標後會將所有廠商的投標價格寫在白板上，原本應該是最低標得標，但漢翔公司都會問第二、三順位的廠商是否願意減價，我有問林惠農，如果展盛公司並非最低價，是否要減價，他說不用，他說本件辛錩公司應該會得標。」等語，及證人欒同鎰於同案陳稱：「（漢翔公司）有（問我瑞銘公司是否要減價）。」、「因為他們（林惠農、甲○○夫婦）沒有告訴我（授權減價的幅度或範圍），所以我說沒有辦法減價。」等語，然依證人林明輝供稱：「本案係由被告辛錩公司於第1次開標時，全部8項均進入底價，且以最低價得標，並未進行減價競標，第1次開標時，知被告辛錩公司出價最低後，
就亦不會詢問其他廠商是否減價。」等語，足證戊○○○、欒同鎰於刑事案件中所為不利於林惠農、甲○○夫婦之供述「漢翔公司有詢問是否減價？林惠農、甲○○他們沒有授權減價」等語，顯與事實不符，自不得作為本件不利林惠農、甲○○夫婦之證據甚明。
㈣政府採購法並無一般廠商及其關係企業不得同時參與投標規定之限制：現代分工精密之商業經濟活動，每多垂直或水平整合之各廠商共同經營同一或類似之營業內容，以求更具效率之運作並創造各企業廠商間之最大利潤，故於同一投標採購案，為求集團間或上下游廠商間均能獲取商業利益，自會以各自之名義參與投標以獲得最大之得標機會，而辛錩公司、原告、展盛公司均屬具有本案相關營業內容之合法廠商，並非屬「空殼廠商」，則渠等間雖有判斷書所載林惠農、甲○○夫妻分別擔任負責人、公司所在處所相同之密切關聯性，仍得為增加得標機會，而同時參與投標；且反因辛錩公司、展盛公司、原告間具有上開密切關聯性，更難僅以渠等押標金支票係屬連號之情，即謂林惠農夫婦無使展盛公司、原告參與競標之意願甚明。
㈤縱認本件勞務採購案件，原告與辛錩公司、展盛公司有所謂借用他人名義投標或容許他人借用本人名義參與投標之情事（按：原告否認之），然本件勞務採購案件並未因此而產生不公正之結果，且事實上，因原告與辛錩公司、展盛公司等3家參與投標，可免因未滿3家廠商而流標，而增加再次招標之時間及費用；又可免去再次招標而徒增被告之負擔。況本件採購案業經辛錩公司依約履行完畢，並無任何違約或損害被告之情事，則原告之參與投標行為，實對被告有利而無實害甚明。被告如將全部押標金追繳，顯與比例原則、衡平原則不符。另本案被告機關追繳押標金係屬民事或行政訴訟之審判範圍，請鈞院斟酌等情，並聲明求為判決被告98年11月5日翔物字第0980003653號處分、98年12月1日翔物字第0980003979號函異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。
三、被告則以：
㈠查本件原告之登記負責人甲○○，亦係展盛公司之登記負責人，其與辛錩公司之登記及實際負責人林惠農係配偶關係。惟辛錩公司、展盛公司、原告之實際負責人均為林惠農，甲○○僅負責帳務業務。被告於96年1月26日辦理「96-98年內陸運輸租用貨車車輛開放式合約」勞務招標案，辛錩公司得知本採購案訊息，有意參標，但恐參與投標之合格廠商未達三家而流標，為確保招標機關確能開標及決標，並使辛錩公司能順利得標，竟與甲○○共同基於意圖使開標發生不正確結果，除以登記負責人為林惠農之辛錩公司投標外，另再借用以甲○○名義登記設立實際營業處所均與辛錩公司相同之展盛公司及原告參與陪標。甲○○、林惠農除共同決定前開三家公司之投標價，並由甲○○分別至臺灣土地銀行烏日分行、新光銀行烏日分行，以各該公司之帳戶資金購買押標金支票，於96年1月26日開標當日，林惠農代表辛錩公司參與
投標，並將展盛公司之投標資料（含押標金支票）交予不知情之展盛公司調度戊○○○代表展盛公司去投標，甲○○則將原告之投標資料交予不知情之辛錩公司司機欒同鎰代表原告投標，戊○○○遇到林惠農，並詢問林惠農若展盛公司非最低價時，是否要減價來參與競標，惟林惠農告知「不用，辛錩公司應該會得標」等語。經開標結果後，由辛錩公司以1,95 0萬元之最低價順利標得本件勞務採購案，而發生不正確之結果，足以生損害於本件採購案招標之正確性。嗣被告查悉辛錩公司與原告所附之押標金連號，展盛公司、原告之登記負責人均係甲○○，而甲○○與林惠農又係夫妻，認為本案有違反政府採購法之情形，而通知撤銷對辛錩公司之決標，並追繳原告之押標金等情，案經臺中高分院97年度上易字第1618號判決，認甲○○與林惠農分別涉犯政府採購法第87條第5項前段、後段之意圖影響採購結果而借用他人名義
投標罪及容許他人借用本人名義參加投標罪等罪嫌，均判處有期徒刑，並得易科罰金；原告與辛錩公司、展盛公司則依政府採購法第92條之規定，判決科以罰金，均屬有罪，並經確定。本案經判決確定後，被告認原告有系爭採購案投標須知第9點規定及政府採購法第101條第1項第1款之情事，以98年11月5日翔物字第0980003653號函通知追繳押標金95萬元
及將刊登政府採購公報之通知。原告則向被告提出異議，復不服招標機關以98年12月1日翔物字第0980003979號函作出
維持原決定之異議處理結果，再向工程會採購申訴審議委員會提起申訴，經於99年4月2日以訴0000000號審議判斷，「
申訴駁回」。
㈡原告請求撤銷被告98年11月5日翔物字第0980003653號通知
函、98年12月1日翔物字第0980003979號異議處理結果函及
工程會99年4月2日訴0000000號審議判斷，顯見原告所提起
者為撤銷訴訟。惟依行政訴訟法第4條第1項規定，撤銷訴訟之要件須以行政處分「違法」始得為之。原告既提起撤銷訴訟，自須明確、具體表明其所欲撤銷之原行政處分如何違法？以及該行政處分所違背者為那一條法律？根據那一條法律應予撤銷？惟查原告提起本訴，均未能敘明所欲撤銷行政處分「違法」之事實，舉出證據，表明其係依行政訴訟法何法條為之，故其並無法律上之理由。又政府採購法第74條以下所規定之異議及申訴程序，均屬行政自我審查程序，其所為之異議處理結果或審議判斷，只須使異議人得知其所為異議處理結果即可，並非如司法判決之理由欄須就兩造所提全部攻防方法，詳細說明採取及不採取之理由。本案被告駁回原告異議之處分，洵屬合法。至於審議判斷主文所由生之依據及理由，於審議判斷中已就其所認定之各項事實，詳細說明理由，原告自理由欄記載即可知，並無「理由不備」之違法。若原告不服原判斷之理由，是其主觀上之認定，與撤銷訴訟需有違法之行政處分始得提起之前提要件不合。換言之，如該審議判斷行政處分並未違法，即不可提起撤銷訴訟。
㈢原告主張臺中地院曾以渠無容許他人借用本人名義參與投標之情形，判決無罪。惟查，該判決業經臺中高分院以判決撤銷，另為有罪之判決，並經確定在案。故在審級制度下，原告再以經改判前之原判決為認定基礎，主張自己行為合法，並無法律上之理由，不得執為其認定無容許他人借用本人名義投標之論據。又原告主張，刑事法院對於事實之認定，不能拘束行政機關，被告曾以原告有政府採購法第50條第1項
第5款與辛錩公司及展盛公司有重大異常關聯事由追繳押標
金，經工程會於96年6月29日以「訴0000000號」作成「原異議處理結果撤銷」之審議判斷，且原告所為並無影響採購公正之結果，遽予追繳押標金，有違衡平原則云云。惟臺中高分院之刑事判決，雖不能拘束工程會之審議判斷，但在欠缺積極證據資為原告無容許他人借用本人名義參與投標之相反判斷時，工程會自得為相同之認定。至於工程會前所為之「訴0000000號」判斷，係就原告與辛錩公司、展盛公司之負
責人間雖為夫妻關係，仍查無政府採購法第50條第1項第5款所載，不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，對原異議處理結果所為撤銷決標及追繳押標金之決定予以撤銷之判斷，與系爭容許他人借用本人名義參與投標係屬二事，尚難牽混，原告再執前詞，核無理由。又臺中高分院對原告及其負責人為有罪判決確定在案，其認定原告負責人甲○○所為，係犯政府採購法第87條第5項後段意圖影響採
購結果，而容許他人借用本人名義參加投標罪。又甲○○為原告之負責人，因執行業務而犯上開罪名，應依同法第92條規定，對原告科以罰金。並以原審未察，遽認甲○○及原告等犯罪行為無法證明，而諭知無罪判決，自屬可議，而無以維持，予以撤銷改判，並量處甲○○有期徒刑三月，原告則依法科以罰金新臺幣十五萬元，且毋庸諭知易服勞役之折算標準。
㈣按政府採購法第87條第5項規定「意圖影響採購結果或獲取
不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期
徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人
名義或證件參與投標者，亦同。」此為政府採購法對於容許他人借用本人名義投標加以明確規定之處罰。其立法意旨在發揮防弊功能，增列禁止假性競爭行為之規定，強化對不法行為之處罰，以確保採購工程之公平性及工程利益。可知第87條第5項後段所謂「容許他人借用本人名義投標者」，應
不僅指無參與投標資格之人，尚包含借給其他有參與投標資格之人名義或證件投（參）標、陪標者。亦即有參與投標資格之人，將其名義或證件借給（容許）其他有參與投標資格之人使用以投（參）標、陪標者，亦屬之。易言之，無論有無參與投標資格之人，為達其圍標目的而影響採購結果或獲取不當利益之不法意圖，而借用或借給（容許）其他有（或無）參與投標資格之人名義或證件投（參）標、陪標者，均為該條項規範之對象。且該罪係「行為犯」而非「結果犯」，並不以該標案順利決標或確實已發生不正確之開標結果為必要，僅須行為人主觀上意圖影響採購結果或獲取不當利益，客觀上有借用他人名義或證件投標或容許他人借用本人名義或證件參與投標之行為，即應構成罪責。另自本案招標機關之開標紀錄中，可發現在投標金額上，辛錩公司全數項目竟與底價相符，然而原告與展盛公司全數項目之投標價格均高於底價甚多，顯然無法與辛錩公司競爭，以致終由辛錩公司得標。由該3家公司投標金額以觀，可知原告、展盛公司
自始即無競標之意思，而容許辛錩公司代表人林惠農借用展盛公司名義投標；及其投標價額均係由辛錩公司負責人決定等情，業據臺中高分院刑事判決認定無訛。
㈤再查，原告係由其公司之司機欒同鎰代理到場投標，另案展盛公司係由其公司之調度戊○○○代理到場投標，而辛錩公司則由其負責人即林惠農自行到場投標。按諸常理，公司參與採購案之投標，目的在爭取商機，以增進公司之獲利，且因公開招標方式，係由參與投標者相互競標，比價結果定其勝負，其競爭激烈實可想像，是對於參與投標者言，當場投標競標對於自身獲取商機及利潤極為重要，尤其在標案現場需有相當程度瞭解該案之人回答主標人之問題，故無不親自參與。反觀原告及展盛公司參與本案採購案投標，並非由其負責人親自到場投標，而僅委由其公司之調度或司機代理出席投標，依此可知原告及展盛公司並非為爭取得標而參與投標。又原告並未授與代表該公司到場之司機欒同鎰之減價權限，其與參與投標之常情有悖，本案若原告及展盛公司未參與投標，則辛錩公司之投標，即僅有二家廠商投標，將造成流標。辛錩公司勢須另日參與第二次投標，曠日費時，增加競標風險，蓋其在第二次投標不一定得標。故辛錩公司之負責人林惠農借用展盛公司、原告名義投標、陪標，無非在使第一次投標時，即能使參與投標之廠商達到法定家數，俾承辦機關進行第一次開標決標，即可由辛錩公司得標。準此，辛錩公司之負責人林惠農借用展盛公司、原告名義參與投標、陪標，而原告及展盛公司容許辛錩公司使用其名義參與投標、陪標，即在避免流標，自有影響採購結果之不法意圖。而甲○○既為原告及展盛公司之負責人，且其與辛錩公司之負責人林惠農係夫妻關係。而辛錩公司、原告及展盛公司之押標金支票，均由甲○○辦理。甲○○並委由司機欒同鎰代表原告到場投標，戊○○○代表展盛公司到場投標。可知甲○○亦意圖影響本件採購結果，而容許辛錩公司之負責人借用原告之名義參與投標。
㈥按政府採購法第31條第2項第8款規定「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」同法第101條第1項第1款規定「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將
其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：容許他人借用本人名義或證件參加投標者。」廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依上揭規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。準此，被告依上揭臺中高分院刑事判決結果，以98年11月5日翔物字第0980003653號
函，通知原告追繳押標金及將刊登政府採購公報，嗣以98年12月1日翔物字第0980003979號函維持原決定之異議處理結
果，均屬合法。復按系爭採購案投標須知第9點規定：「廠
商有下列情形之一者，其繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」及「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳」為工程會94年3月16日工程企字
第09400076560號函釋在案。原告既容許他人借用本人名義
或證件參加投標，製造假性競爭，影響政府採購招標之公平性，及商業交易秩序之情事，經刑事判決認定其已觸犯意圖影響採購結果，而判刑確定，則招標機關依系爭採購案投標須知第9點、政府採購法第31條第2項第8款、第101條第1項
第1款規定，通知原告追繳押標金並將刊登政府採購公報，
以及駁回原告異議之處理結果，於法即非無據等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告是否有政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」及同法第101條第1項第1款「容許他人借用本人名義或證件參加
投標者」之情事？
五、經查：
㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰．．．其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：容許他人借用本人名義或證件參加投標者。」分別為政府採購法第31條第2項第8款及第101條第1項第1款
所明定。又政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視同訴願決定。準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。機關依據投標須知，以不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，認廠商有同法第31條第2項第8款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金。廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭議。因此，廠商不服機關不予發還押標金行為，經異議及申訴程序後，提起行政訴訟，行政法院自有審判權。至最高行政法院93年2月份庭長法官聯席會議決議之法律問題，係關於採購契約
履約問題而不予發還押標金所生之爭議，屬私權爭執，非公法上爭議，行政法院自無審判權，與本件係廠商與機關間關於決標之爭議，屬公法上爭議有間（最高行政法院97年5月
第1次庭長法官聯席會議決議參照），合先敘明。
㈡次按，工程會94年3月16日工程企字第09400076560號函釋「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」乃因政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質為其立法目的。而政府採購法第101條第1項第1款所規定廠商如有容許他
人借用本人名義或證件參加投標者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。工程會上開函釋認此情形，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。其意在於廠商有此情形，屬假性競爭行為影響採購工程之公平性及工程利益，又上開規定「容許他人借用本人名義投標者」，應不僅指無參與投標資格之人，向有參與投標資格之人名義或證件借用而參加投標，尚包含數個有參與投標資格之廠商，事先共同謀議，決定由其中一家廠商為最低投標價格，其他家廠商之投標價格較高，造成形式上有多數廠商參加投標，而實質係屬假性競爭，由出具最低投標價格之廠商得標，其他家廠商僅為陪標而已，並不在於得標，而達其圍標目的，亦屬該條項規範之對象(最高行政法院91年度判字第2347號判決意旨亦可參照)。又此數家投標廠商如有上開行為，對於招標機關之招標案之採購公正性已有重大影響，不以該次採購案另有其他家廠商參加投標，有無順利決標或確實已發生不正確之開標結果為必要，工程會認此情形屬影響採購公正之違反法令行為，自符合政府採購法之立法目的及精神。是原告主張本件採購案，其與辛錩公司及展盛公司均係具有參加投標資格之廠商，與一般不具投標資格之業者向他人借牌參與投標之案例不同，原告並未容許他人借用本人名義或證件參加投標之情形，且縱認原告有所謂借用他人名義投標或容許他人借用本人名義參與投標之情事，本件採購案另有其他家廠商參加投標，並未因此而產生不公正之結果。又因原告與辛錩公司及展盛公司等3家參與投標，可免因未滿3家廠商而流標，再次招標而增被告之負擔，況本件採購案經辛錩公司依約履行完畢，則原告之參與投標行為，對被告有利而無實害，原告並無影響採購公正之違反法令行為等云，並無可採。
㈢再按現代企業之經營，因商業經濟活動之多樣性、精密分工及經營策略之考量，常有以垂直或水平整合之關係企業型態，共同經營同一或類似之營業項目，以求更有效率及合理之運作，並創造各企業廠商間之最大利潤，此本為法律之所不禁止。經查，原告與辛錩公司及展盛公司均為依法登記設立之公司，該3家公司各具有獨立之法人人格，均為法律上權
利義務之主體，係屬不同之法人，而本件原告之登記負責人甲○○，亦係展盛公司之登記負責人，其與辛錩公司之登記及實際負責人林惠農係配偶，3家公司彼此間屬關係企業，
均有參與投標被告所辦理「96-98內陸運輸租用貨車車輛開
放式合約」採購案之資格，惟該等3家公司投標系爭採購案
，仍應各自獨立為之，且對於投標之底價，不得互通信息、刻意補足法定投標廠商數及知悉各家投標之底價，約定由出最低底價之公司得標，製造假性競爭行為而影響採購工程之公正及公平性。查本件被告系爭採購案之決標方式，係以單價決標（惟各項單價皆需進底價始同意決標）不超過底價之最低標為得標原則，為被告系爭採購案廠商投標須知第拾、開標：三所明定（本院卷第40頁背面）。原告與展盛公司及辛錩公司均參加系爭採購案之投標，另有威力公司亦參加投標，經開標結果後，由辛錩公司以1,950萬元之最低價順利
標得系爭採購案，此為兩造所不爭。再查，代表展盛公司前往投標之證人戊○○○於偵查中證稱：「（問：是否於93年間於展盛公司擔任經理到現在？）我不是經理，我是擔任調度。」、「（問：你於調查站供稱，展盛公司的登記負責人是甲○○，實際負責人是林惠農之供述內容是否實在？）實在，因為甲○○很少在辦公室，所有的業務我都是跟林惠農報告。」、「（問：你於調查站供稱，展盛公司與瑞銘公司的登記負責人都是甲○○，辛錩公司的負責人是林惠農，他們2人是配偶，且這3家公司的營業地址都在台中市○○路○段521號（應是57號之誤載），實際負責人都是林惠農之供
述內容是否實在？）實在，因為甲○○只負責帳務，所有的公司業務都是林惠農處理。」、「（問：有關本件招標案，展盛公司的招標資料及投標價格是由誰決定？）林惠農。」、「（問：是否知道本件招標訊息是由何人告知？）就我所知，是甲○○從網路上下載的。」、「（問：如何認定展盛公司本件招標資料及投標價格都是由林惠農決定的？）因為林惠農是老闆，且是他將招標資料，包括押標金、投標價格交給我去遞標。」、「（問：本件你是否有去參與開標？）有。」、「（問：你既然知道這3家公司均設址在同一地，
又知道實際負責人均為林惠農，於開標時是否會覺得奇怪？）。會，因為於開標前，我在投標室前有遇到林惠農，他告訴我他代表辛錩公司來投標，因為漢翔公司過去的慣例，於開標後會將所有廠商的投標價格寫在白板上，原本應該是最低標得標，但漢翔公司都會問第2、3順位的廠商是否願意減價，我有問林惠農，如果展盛公司並非最低價，是否要減價，他說不用，他說本件辛錩公司應該會得標。」、「（問：既然辛錩公司已經比展盛公司的價格還低，為何還要找展盛公司陪標？）因為漢翔公司的投標規定要找4家，否則就會
流標，林惠農可能擔心會流標，才找瑞銘公司與展盛公司去陪標，」等語（本院卷第133至135頁）。另代表原告公司前往投標之證人欒同鎰於偵查中亦證稱：「（問：你在調查站供稱，展盛公司與瑞銘公司的登記負責人都是甲○○，辛錩公司的負責人是林惠農，他們2人是配偶，且這3家公司的營業地址都在台中市○○路○段521號（應是57號之誤載），實
際負責人是林惠農之供述內容是否實在？）我的意思是指這3公司作業的處所有時會在同一地，我知道辛錩公司的登記
負責人是林惠農，瑞銘公司的登記負責人是甲○○，他們2
人又是夫妻，所以我才認為實際負責人是林惠農，但我不清楚展盛公司的負責人是誰。」、「（問：有關於本件招標案，瑞銘公司的招標資料及投標價格是由誰決定？）我不知道，資料是老闆林惠農的太太甲○○拿給我的。」、「（問：依你上開所述，你是辛錩公司的司機，為何會替瑞銘公司投標？）因為我知道甲○○是林惠農的太太，那天她將投標文件交給我，所以我就去投標。」、「（問：你於投標前是否知道展盛公司及辛錩公司也要去投標？）事前我不知道，是於開標時才知道，因為到那邊，有看到老闆林惠農。」等語（本院卷第135、136頁)。而依原告公司代表人甲○○於臺
中市調查站陳稱：原告、展盛公司、辛錩公司之人員、車輛及貨物均集中在台中市○○區○○路○段57號營業，3家公司
所共用之電話代表號為00000000000號等語（本院卷第118
、119頁）。則依原告公司代表人之陳述及證人戊○○○、
欒同鎰等2人前開證詞之內容，足認展盛公司及瑞銘公司之
實際經營者，為辛錩公司之負責人林惠農，且本次系爭採購案原告及展盛公司之投標價格，亦由林惠農所決定。雖證人林明輝於系爭採購案所涉刑案偵查時曾證稱「．．．本案係由被告辛錩公司於第1次開標時，全部8項均進入底價，且以最低價得標，並未進行減價競標，第1次開標時，知被告辛
錩公司出價最低後，就亦不會詢問其他廠商是否減價。」等語，然證人戊○○○所為「．．．他告訴我他代表辛錩公司來投標，因為漢翔公司過去的慣例，於開標後會將所有廠商的投標價格寫在白板上，原本應該是最低標得標，但漢翔公司都會問第二、三順位的廠商是否願意減價，我有問林惠農，如果展盛公司並非最低價，是否要減價，他說不用，．．」此一證述之內容係證人戊○○○就開標前漢翔公司過去決標之慣例與林惠農所作之討論，與證人林明輝之證詞，係就本件系爭採購案開標時所為之處理情形，本屬二事；又辛錩公司因本件採購案所出具之押標金支票與原告公司因本件採購案所出具之押標金支票連號一節，雖因用以購買該等支票之資金出自不同帳戶，尚難作為原告不利之證據，然此等情事，均不足以認證人戊○○○、欒同鎰前開之證述情節，有與客觀事實不符之認定。又按證人戊○○○、欒同鎰係分別代表展盛公司、原告公司參與系爭採購案之投標，衡情當時與林惠農及甲○○夫妻，應無嫌隙，並受信任，而原告亦未能舉出此2證人之證言有何不能採信之事證。是被告以證人
戊○○○及欒同鎰等2人之證詞作為本件事實認定之主要依
據，自屬有據。參諸臺中高分院97年度上易字第1618號刑事判決及本院99年度訴字第174、175號判決，系爭採購案開標紀錄，採購品項A至H之底價分別為：1565、1995、2795、2835、3295、3570、4305、500元，而辛錩公司的標價分別為
：1565、1995、2795、2835、3295、3570、4305、500元，
展盛公司之標價則分別為：2365、2815、3645、3695、4195、4470、5215、1200元，而原告公司之標價則分別為：2625、3098、3885、3938、4345、4620、5408、1000元，此有上開3件判決書附卷可參。又招標機關依政府採購法規定辦理
招標，除有政府採購法第48條第1項第1至8款情形不予開標
決標外，有3家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時
間開標決標，此為政府採購法第48條第1項所明定，可知機
關辦理採購案之公開招標時，須有3家以上合格廠商投標，
始開標決標。而依上各情以觀，辛錩公司全數項目竟與底價相符，而原告與展盛公司全數項目之投標價格均高於底價甚多，顯然無法與辛錩公司競爭，以致終由辛錩公司得標，又該3家公司參加系爭投標案係由辛錩公司之登記及實際負責
人林惠農所主導，知悉各家公司之投標金額，有如上述，由該3家公司投標金額以觀，原告與展盛公司並無競標之意，
而約定由辛錩公司得標，足認原告公司及展盛公司參與系爭投標案，僅在借名予辛錩公司，以為陪標，而製造假性競爭而已。
㈣末按依最高行政法院59年判字第410號及75年判字第309號判例意旨，行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束，得依證據認定事實。查林惠農、甲○○及本件原告、辛錩公司與展盛公司等因本件系爭採購案，經公訴人以涉犯政府採購法第87條第5項前段、後段等罪嫌提起公訴，固經臺中地院
97年度易字第2032號判決為無罪之判決，然該判決，經上訴後，已由臺中高分院以97年度上易字第1618號判決撤銷，均另為有罪之判決。是原告自難以臺中地院97年度易字第2032號判決之理由，作為本件事實認定之有利論據。此外，政府採購法第31條有關押標金之沒收規定，與採購案之有無履約無涉，且該規定並未賦予招標機關有斟酌裁量之餘地，是原告主張原告本件採購案已完成履約，並無瑕疵，請求依比例原則及衡平原則予審酌，自難認為有據。
㈤綜上各情，足認原告與展盛公司登記名義負責人雖均為甲○○，然該2家公司實際上係由林惠農經營，且該2家公司參與系爭採購案之投標，亦均係由辛錩公司之負責人林惠農所主導。再參諸原告與展盛公司投標所為之前開出價，顯無參與競標之意，其之所以參與投標，僅在借名予辛錩公司，用以為陪標，確保該次之投標廠商能達3家，所為之假性競爭。
招標機關即被告認原告意圖影響採購結果而容許他人借用本人名義參與投標，有系爭採購案投標須知第9條規定及政府
採購法第101條第1項第1款之情事，被告乃於98年11月5日以翔物字第0980003653號函向原告追繳已發還之押標金95萬元，並刊登政府採購公報公告停權3年，依上開規定及說明，
並無違誤，原告不服，提出異議，經被告以98年12月1日翔
物字第0980003979號異議處理結果維持原決定，原告亦不服，提起申訴，經工程會採購申訴審議判斷，駁回原告之申訴，均無不合。原告請求均予撤銷原處分及異議處理結果暨申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及舉證，與本件判決之結果無影響，爰不一一指陳，附此敘明。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　11 　月　 2 日臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官　胡 國 棟
法 官 王 德 麟
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　11 　月　 8 日書記官 李 孟 純