臺灣臺中地方法院110年度簡字第16號

• 裁判案由: 自由貿易港區設置管理條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣臺中地方法院
• 裁判日期: 110 年 04 月 29 日

臺灣臺中地方法院行政訴訟判決　　　　　 110年度簡字第16號110年4月8日辯論終結原　　　告　航耀物流事業有限公司

代　表　人　蘇龍吟

被　　　告　財政部關務署臺中關

代　表　人　劉莉莉
訴訟代理人　陳舜杰
上列當事人間自由貿易港區設置管理條例事件，原告不服財政部中華民國109 年12月30日台財法字第10913944080 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告係自由港區事業並兼營港區貨棧業務之業者（監管編號：PDB27 ），於民國109 年6 月4 日以F1「外貨進儲自由港區」報單，向被告通報進儲冷凍貨物3 批（報單號碼第DB/09/214/H0046 號下稱A 報單、第DB/09/214/H0047 號下稱B 報單、第DB/09/214/ H0050號下稱C 報單），嗣被告於109 年7 月16日實施港區貨棧聯合查核，查獲原告分別於同年6 月18日將C 報單之45呎貨櫃，分裝至3 個20呎冷凍貨櫃、同年月19日將A 報單之45呎貨櫃，分裝至2 個20呎冷凍貨櫃、同年月20日將B 報單之45呎貨櫃，分裝至3 個20呎冷凍貨櫃，先後3 日各存放於未經核准之露天處所，而非區內倉庫或區內經核准之場所，審認原告違反自由貿易港區設置管理條例第18條第3 項規定之違章成立，依同條例第39條規定，以109 年8 月26日109 年第00000000號、第00000000號及第00000000號處分書，按每筆報單各裁處原告罰鍰新臺幣（下同）3 萬元，共9 萬元。原告不服，提起訴願經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
㈠原告為自由貿易港區事業並兼營港區貨棧業務之經營業者（海關監管編號：PDB27 ），於109 年6 月4 日為同一客戶之同一批貨物（冷凍鰤魚片）按3 份提貨單號數以3 份FI「外貨進儲自由港區」報單，向被告通報進儲（報單號碼：第DB/09/214/H0046 號、第DB/09/214/H0047 號及第DB/09/214/H0050 號），並於6 月18日、19日及20日分裝成8 個20呎貨櫃，準備於6 月20日辦理出口報關手續運往金門料羅港裝船出口，惟臨時接獲客戶通知，因大陸港口於冷凍白蝦中查驗出新冠病毒，大陸所有口岸皆暫時停止冷凍貨物之清關手續。要求原告將已換好的貨櫃先不要辦理出口手續並暫時留置，等候通知可以出口之時間。原告為插電及監管方便乃置放於所屬之辦公處所旁露天空地。嗣被告於同年7 月16日實施港區貨棧聯合查核時，發現原告將上開8 個20呎之冷凍貨櫃，以「以櫃代倉」方式存放於辦公室旁空地，係屬於貨物儲放於未經核准之場所，未落實貨物控管自主管理事項，認原告有違反自由貿易港區設置管理條例之規定。
㈡按原告為自由貿易港區事業並兼營港區貨棧業務之經營業者，從事貿易、倉儲、物流、轉口、轉運、承攬運送，報關服務、組裝、重整、包裝等業務。為客戶辦理倉儲、物流、轉口、轉運、重整、包裝等為經常性業務，為一「營業」行為，具有反覆性及繼續性之特徵。於109 年7 月16日被實施聯合查核時發現以「以櫃代倉」方式存放未經核准之場所而有違反貨物控管自主管理事項之規定。也應為係一個「以櫃代倉」的違規事實而應為一個處罰，縱該違規事實係由數個時段所完成，在法律上也應被評價為一行為，斷非以報單份數區分而為3個處罰。
㈢惟訴願決定採被告說法，以「訴願人分別於令109 年6 月18日16時、同年月17日16時及同年月20日13時，將3 張報單之貨櫃「拆櫃結案」訊息傳輸至「單一貨櫃（物）動態」，足徵訴願人於3 次不同時點將3 張報單之貨物，進行3 次拆櫃換櫃之動作，分別將貨櫃置放於系爭場址，究其行為外觀，非屬自然一行為，每次拆櫃、存放貨櫃之行為均分別違反前開貨物控管之規定，為多個違章行為，均有獨立評價之必要，堪屬數行為違反同一行政法上義務，應當分別處罰，自無行為不二罰原則之違反……」。惟「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」。至於法律上一行為，則指透過應然規範面，將自然意義之數行為視為法律上單一行為，例如相同舉動具有反覆實施性質之營業行為，但主管機關裁處後即切斷其單一性，如刑法之結合犯、集合犯、想像競合等。查原告於上述期間連續3 日，接續違反上揭規定，顯係出於違反該不作為義務之單一意思，乃違反同一行政法上義務之接續犯，其先後3 次違規行為在法律上應評價為一行為。
㈣依自由貿易港區貨物通關管理辦法第24條之1 規定「自由港區事業進儲國外裝貨櫃貨物……，除菸、酒及未經經濟部公告准許輸入之大陸農、漁、畜產品外，得逐案向海關申請免拆櫃進倉，以原貨櫃存儲於該事業之露天處所儲位」。海關是在故意顛倒過程，此8 個貨櫃是放在露天處所沒錯，也不是原貨櫃，也沒有去向海關申請核准。但上述24條之1 是109 年10月16日所新增設的規定，而本件經海關於109 年7 月16日查核發現儲存位置不符。被告以上述新增設條文指責我原告6 月份的作業，沒有去「逐案」申請核准露天存放，這樣合理嗎？海關當然知道此條文是後來新增設的，其的目的是為了誤導法官，讓法官覺得原告不按法規行事、私自亂搞，為維護邊境管制的秩序，海關的處分是適當的。
㈤依通關流程，原告於109 年6 月4 日以3 份F1「外貨進儲自由港區」報單向海關通報進儲，在電腦回覆已放行的訊息後，於109 年6 月18、19、20日將3 個貨櫃拉回原告的場地進行拆櫃進倉，並將「拆櫃結案」訊息傳到「櫃動庫」作結案。原告所有通關手續均合乎法規規定，唯一不符是原告未設立冷凍倉庫，而是去租用冷凍貨櫃來存放這些冷凍貨，並為了插電方便，將這些租用的冷凍貨櫃放在露天作業區。海關處分理由是因為存放位置不符（也就是放錯地方），是違反自主管理事項，處分原告「管理不當」，不是報單的通關案件。拆櫃進倉及進儲是原告的日常工作業務，連續3 天的進倉但儲位不符，是法律上的一行為，就是一件單純的管理不當的案件，違規事實應該是經舉發一次，做一次的處罰。限期若未改善，依法規再次處罰。是被告於109 年7 月16日查獲原告之違規事項，而一次作成3 處分各裁處原告3 萬元罰鍰，合計9 萬元罰鍰之部分，顯然就法律評價之一行為重複處罰之違法。就如同經營收費停車場業者，經交通局核准幾十個停車格，經檢查被發現有8 部車未停在核准的停車格內，認為我管理不善，再去調監視器發現這8 部車是前幾天分3 次來的，然後一次發3 個處分書，處分我3 個管理不善的處分，一樣的不合理，顯然是重覆處罰之違法等情，綜上所述，原處分及訴願決定，認事用法均有違誤，並聲明求為判決：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。三、被告答辯略以：
㈠按「自由港區事業、港區貨棧及港區門哨對自由港區事業之貨物控管，應分別按貨物流通作業性質，辦理電子資料傳輸、資料保管、貨物之進儲、提領與異動之通報及其他與貨物控管相關之自主管理事宜。」「自由港區事業違反第18條第2 項或第3 項規定者，得由海關予以警告或處新臺幣3 萬元以上30萬元以下罰鍰，並命其限期改正」「依本條例第18條第3 項規定，自由港區事業有關貨物控管，應辦理事項如下：一、對貨櫃（物）之進儲、提領、存放位置、異動及進出廠（場）區，設有一套完整之電腦控管作業」分別為設管條例第18條第3 項、第39條及自由貿易港區貨物通關管理辦法第24條所明定。次按「港區事業貨物控管注意事項㈡儲存貨物之場所：自由港區事業供營運之貨物及自用機器、設備、物料應依序存放於區內之倉庫或場所，並採用電腦控管物品存入、提出及結存數量，以備線上即時查核；儲存貨物之場所，應標示儲位。」為自由貿易港區通關作業手冊第4 章第4 節項目1 作業要點3 所明定。原告為自由貿易港區事業業者，將通報進儲供營運貨物存放於未經核准，非屬具有儲位標示之辦公處所旁露天空地，核已違反前揭貨物控管自主管理事項，被告據以論處，於法洵屬有據。
㈡原告起訴理由二、三略謂，原告為自由貿易港區事業並兼營港區貨棧業務之業者，於109 年6 月4 日為同一客戶之同一批貨物（冷凍鰤魚片）按3 份提貨單號數以3 份F1「外貨進儲自由港區」報單向被告通報進儲，並於6 月18日、19日及20日分裝成8 個20呎貨櫃，原告為客戶辦理倉儲、物流、轉口、轉運、重整、包裝等為經常性業務，為一營業行為，具有反覆性及繼續性之特徵，被實施聯合查核時發現以櫃代倉方式存放未經核准之場所而違反貨物控管自主管理事項之規定，也應係一個違規事實而應為一個處罰一節。經查：
⒈按「國外貨物進儲自由港區……自由港區事業均應向海關通報，並經海關電腦回應紀錄有案，始得進出自由港區。」「依本條例第17條第1 項規定，向海關辦理通報程序如下：一、國外貨物進儲自由港區事業時，自由港區事業應向海關傳輸報單通報，經海關以電腦回應紀錄有案，憑以進儲。」「自由港區事業進儲國外整裝貨櫃貨物，符合下列條件者，……得逐案向海關申請免拆櫃進倉，以原貨櫃存儲於該事業之露天處所儲位。」分別為自由貿易港區設置管理條例第17條第1 款、自由貿易港區貨物通關管理辦法第5 條及同辦法第24條之1 規定，本案原告分別依據不同之發票、提單及相關資料文件，以3 張F1報單（報單號碼為DB/09/214H/0046 、DB/09/214H/0047 及DB/09/214H/0050 ）向本關申報，分別傳輸通報進儲貨名、數量、單價、稅則號別均不同之貨物，是該3 張報單均應各自視為基於個別獨立行為決意所為之單獨成立之3 個行為，應各自依設管條例、自由貿易港區貨物通關管理辦法評價其法律效果。
⒉次查，原告將3 份F1進口報單在未向海關申請前，換成8 個20呎貨櫃，且存放於未經核准之露天儲放區，時間如下：2020年6 月18日16時1 分將C 報單之45呎貨櫃（貨櫃號碼：TTN U0000000號）分裝至3 個20呎冷凍貨櫃（貨櫃號碼：UGMU0000000 號、UGMU0000000 號、OOLU0000000 號）、同年月19日16時將A 報單之45呎貨櫃（貨櫃號碼：TLLU0000000 號）分裝至2 個20呎冷凍貨櫃（貨櫃號碼：KKTU0000000 號、NYKU0000000 號）及同年月20日13時將B 報單之45呎貨櫃（貨櫃號碼：BMOU0000000 號）分裝至3 個20呎冷凍貨櫃（貨櫃號碼：TEXU0000000 號、AXIU0000000 號、KKTU0000000
號），並將3 張報單之貨櫃「拆櫃結案」訊息傳輸至貨物風控系統下之「單一貨櫃（物）動態」，足證原告於3 次不同時點，分別基於個別獨立之決意，將3 張報單之之不同貨櫃，在未「逐案」向海關申請核准的情況下，擅自進行3 次拆櫃換櫃之行為，再分別存放於未經核准之場所，每次拆櫃換櫃、存放貨櫃之行為均分別違反貨物控管自主管理事項，為多個違章行為，均應獨立評價，數行為違反同一行政法上義務，自當依行政罰法第25條：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之」之規定，分別依法論處。且原告前曾因多次存放貨物於未規劃儲位之露天處所之違章情節，經被告分別以100 年7 月28日中普保字第0000000000號、103 年2 月24日中普保字第1031002716號及107 年中保稅字第002 號處分書處以警告，另有100 年第00000000號、107 年第00000000號、00000000號處分書分別裁處罰鍰3 萬元確定，原告多次違反設管條例經裁罰且經處分確定在案，未積極改善其自主管理措施以避免再度涉及違章，猶屢罰屢犯，以警告裁處已不足警惕原告善盡注意義務，被告所為處分，有助於行政目的之達成，並未逾越衡平處罰之必要程度，符合比例原則。
⒊況僅因「一次查獲」即僅能該當「違反一次」，海關將難以達成對實施自主管理業者為「定期或不定期稽核」之監管任務；又若業者只要「委託人單一」，則不論其違反規定之數量或次數頻率，均一律只能「論以一行為」違反之評價，如此一來，為「減低貨物流通行政管制」立法目的，反而成為「自主管理業者」逃避海關管理稽核之一大漏洞。因此，考量違規事實一直存在之行為，且違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，為了確保自由港區事業實施自主管理，並能避免流弊發生之立法目的，被告多次之違規行為，自不得援引集合犯之理論，視為同一行為論斷，與行政罰法「一行為不二罰」之原則，亦屬無違。準此，原告3 天3 個未經申請的換櫃動作及非法存放於露天之行為，自應分別處罰之，被告以報單份數區分裁以3 個處罰，於法洵屬有據。
㈢至原告所稱：……多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性，原告所為之拆櫃、換櫃及存放貨櫃之行為皆係營業行為，具反覆性及繼續性之特徵，本質上乃法律概念上之一行為，於109 年6 月18日、同年月19日及同年月20日連續3 日，先後3 次違規行為在法律上應評價為一行為。惟查，自由港區事業業者之進出口貨物應在海關規定之時間及地點裝卸，其露天處所儲位，應設有24小時連續錄影或動態偵測錄影之監視系統設備，錄影紀錄應能保留至少30日，並應「逐案」向海關申請免拆櫃進倉，且以「原貨櫃」存儲，始得於露天存放；且自由港區事業業者欲辦理出口貨物通關時，應先接收海關放行通知訊息，憑以進行後續裝併櫃（盤）及裝船（機）作業；欲運出區出口者，則需另簽發運送單並將貨櫃加封後始得出區。由此可知，自由貿易港區貨物之存放方式、通關程序之每一步驟，均應事先逐案向海關申請，取得海關放行通知訊息後始能加以裝併櫃（盤）及裝船（機）等作業，察其規範目的係基於海關在邊境擔負貨物稅捐稽徵、邊境管制及輸出入管理查核之任務。為配合我國設置自由貿易港區，增加國際物流效率，降低國際貿易成本政策，海關對自由港區事業採取低度行政管制，配合高度自主管理，貨物自國外進入自由貿易港區免徵進口稅費，而自由港區事業應實施貨物控管、電腦連線通關及帳務處理作業之自主管理，責求自由港區事業對於貨物流通作業，應按其性質，辦理資料傳輸、資料保管、貨物之進儲、提領與異動之通報及其他與貨物控管相關之自主管理事宜，所保障者為國家之稅收與邊境之安全，預防走私及逃漏關稅，而非就港區事業之營業行為或反覆多數行為為統合評價，自不得援引集合犯理論，將港區事業多次違章行為，視為同一行為論斷。原告於3 次不同時點，將3 張報單之不同貨櫃，在未「逐案」向海關申請核准的情況下，擅自進行3 次拆櫃換櫃之行為，再分別存放於未經核准之場所，每次拆櫃換櫃、存放貨櫃之行為均分別違反貨物控管自主管理事項，並非基於同一意思表示下之同一行為，自應分別成立其行政罰責任，是被告分別就各獨立之違章行為予以處罰，自無違反一行為不二罰原則。本件所涉自由貿易港區設置管理條例第18條第3 項及自由貿易港區貨物通關管理辦法規定，係海關為達邊境管制，保障國家稅收及邊境安全，預防走私逃漏關稅之重大公益及公共利益，需「逐案」通報之本質自有不同，而非就港區事業反覆實施之營業或違規事實之統合評價可比附援，原告所主張，自無可採等語，資為抗辯，並聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所載之事宜，有財政部關務署臺中關109
字第00000000號、109 字第00000000號、109 字第00000000號處分書（見本院卷第21頁至第23頁）、財政部109 年12月30日台財法字第10913944080 號訴願決定（見本院卷第27頁至第33頁）、進口報單（見原處分卷第1 頁至第5 頁）、違規現場照片（見原處分卷第6 頁）、關務署臺中關自由貿易港區聯合查核小組查核不符事項通知單（見原處分卷第7 頁）、財政部關務署臺中關送達證書（見原處分卷第11頁）、訴願決定書送達證書明細表（見原處分卷第22頁）、關務違章案件報告書（見原處分卷第23頁至第28頁）、財政部關務署臺中關警告處分書（見原處分卷第29頁）、關務署臺中關處分書（見原處分卷第30頁）、廠商違規紀錄查詢－含未確定案件清表（見原處分卷第31頁至第39頁）、單一貨櫃動態查詢列印（見原處分卷第40頁至第42頁）、WCO 關於自由貿易區之規定（見原處分卷第43頁至第44頁）等附卷可稽，堪信為真正。兩造之爭點為：㈠原告主張被告依109 年10月6
日修正發布自由貿易港區貨物通關管理辦法第24條之1 之規定，指責原告於6 月份的作業，未「逐案」申請核准露天存放，原處分不當，是否有理由？㈡被告對原告3 日違章行為，各裁處原告3 萬元罰鍰，共計9 萬元罰鍰是否適法？㈢被告對原告本件違章行為，未先予警告，逕行裁罰，是否適法？
五、本院之判斷：
㈠原告主張被告以109 年10月6 日修正發布自由貿易港區貨物通關管理辦法第24之1 條規定，指責原告於6 月份的作業，未「逐案」申請核准露天存放，原處分不當，為無理由：
⒈按「自由港區事業、港區貨棧及港區門哨對自由港區事業之貨物控管，應分別按貨物流通作業性質，辦理電子資料傳輸、資料保管、貨物之進儲、提領與異動之通報及其他與貨物控管相關之自主管理事宜。」「自由港區事業違反第18條第2 項或第3 項規定，得予以警告或處3 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改正，屆期未改正，按次處罰，處罰3 次未改正，得停止其6 個月以下進儲貨物或辦理按月彙報作業，或由自由港區管理機關廢止其營運許可。」自由貿易港區設置管理條例第18條第3 項、第39條分定有明文。
⒉按「國外貨物進儲自由港區、自由港區貨物輸往國外或轉運至其他自由港區，自由港區事業均應向海關通報，並經海關電腦回應紀錄有案，始得進出自由港區。自由港區貨物輸往課稅區、保稅區，或課稅區、保稅區貨物輸往自由港區，應依貨品輸出入規定辦理，並向海關辦理通關事宜。自由港區事業於發貨前向海關通報後，其貨物得在區內逕行交易、自由流通。前三項之通報或通關，自由港區事業應以電腦連線或電子資料傳輸方式向海關為之。自由港區事業貨物之通報或通關，得經海關核准辦理按月彙報作業。自由港區事業貨物之存儲、重整、加工、製造、展覽、通報、通關、按月彙報、自主管理、查核、盤點、申報補繳稅費、貨物流通及其他應遵行事項之辦法，由財政部會商有關機關定之。」自由貿易港區設置管理條例第17條定有明文。
⒊另按自由貿易港區貨物通關管理辦法第1 條規定「本辦法依自由貿易港區設置管理條例（以下簡稱本條例）第17條第6
項規定訂定之。」同辦法第5 條規定「依本條例第17條第1
項規定，向海關辦理通報程序如下：一、國外貨物進儲自由港區事業時，自由港區事業應向海關傳輸報單通報，經海關以電腦回應紀錄有案，憑以進儲。二、自由港區事業貨物輸往國外時，由貨物輸出人於貨物進儲港區貨棧後，向海關傳輸報單通報出口，經海關電腦回應紀錄有案，憑以裝船（機）出口。三、自由港區事業貨物運往其他自由港區時，由自由港區事業於貨物進儲港區貨棧後，向海關傳輸報單通報轉運，經海關電腦回應紀錄有案，憑以出進區。前項第二款貨物符合下列情形之一者，得免進儲港區貨棧：一、進出口貨物查驗準則第三十條所定之貨物。二、進出口貨物查驗準則第九條所定廠商之貨物，且該廠商具備與自由港區管理機關貨（櫃）物動態資料連線之電腦設備、海關核可之倉儲及查驗貨物所需設施。三、自由港區事業貨物售予國際航線船舶供作燃料（油）或專用物料（含船舶日用品）。」行為時自由貿易港區貨物通關管理辦法第24條第1 項第1 款規定「依本條例第18條第3 項規定，自由港區事業有關貨物控管，應辦理事項如下：一、對貨櫃（物）之進儲、提領、存放位置、異動及進出廠（場）區，設有一套完整之電腦控管作業，相關電腦紀錄及單證保管三年。」自由貿易港區通關作業手冊第四章貨易控管、第四節貨物控管作業、項目：一、港區事業貨物控管作業、作業要點：三、港區事業貨物控管注意事項：㈠……㈡儲存貨：自由港區事業供營運之貨物及自用機器、設備、物料應依序存放於區內之倉庫或場所，並採用電腦控管物品存入、提出及結存數量，以備線上即時查核；儲存貨物之場所，應標示儲位。」
⒋雖本件行為後於109 年10月16日增訂公布自由貿易港區貨物通關管理辦法第24之1 條第1 項規定「自由港區事業進儲國外整裝貨櫃貨物，符合下列條件者，除菸、酒及未經經濟部公告准許輸入之大陸農、漁、畜產品外，得逐案向海關申請免拆櫃進倉，以原貨櫃存儲於該事業之露天處所儲位：一、成立一年以上。二、申請前一年內，依本條例核處罰鍰未逾三次且未經停止進儲貨物。三、整櫃貨物貨名相同，並提供裝箱單或裝櫃明細表。四、自由港區事業營運面積劃有露天處所儲位，且設有二十四小時連續錄影或動態偵測錄影之監視系統設備，錄影紀錄並應保留至少三十日。五、貨櫃存儲自由港區事業期間應以自備封條或海關封條加封。六、自由港區事業應於帳冊登載貨櫃標誌、號碼、封條號碼及儲位，並備註原進倉貨櫃不拆櫃存儲。七、整裝貨櫃貨物進儲前，應於貨櫃集散站完成通報程序。依前項規定存儲貨物後，自由港區事業向海關通報，有虛報、不實情事或私運行為者，自處分之日起一年內不得再依前項規定申請免拆櫃進倉。第一項存儲貨櫃，於存儲期間不得開啟。但自由港區事業有特殊情形者，得經海關核准，在櫃內貨物不分批進出自由港區事業之前提下，開啟或更換貨櫃，並設置封條加封啟封紀錄簿，以供查核。」揆諸其立法理由，係為應自由港區發展，於第一項明定自由港區事業進儲國外整裝貨櫃貨物，除菸、酒及未經經濟部公告准許輸人之中國大陸農、漁、畜產品外，符合各款所定條件者，得逐案向海關申請免拆櫃進倉，以貨櫃存：於自由港區事業之露天處所儲位。二項明定自由港區事業依第一項規定進儲之貨櫃，其向海關通報有虛報、不實情事或私運行為，自海關處分之日起一年內不得再依前項定申請免拆櫃進倉，以資警惕。第三項明定第一項存儲貨櫃非經海關核准不得開啟或更換貨櫃，以利貨物管控。另本件行為時自由貿易港區貨物通關管理辦法第24條規定，並未修正或廢立，迄今為止，仍屬現行有效之法律，自得採用甚明。
⒌揆諸上述法律（不含自由貿易港區貨物通關管理辦法第24之1 條）、管理辦法及作業手冊等規定，其立法理由及規定用意，無非係為了加速貨物進出自由港區之流通，政府減低貨物流通時之行政管制，相對的應責成自由港區事業實施自主管理，達成貨物之進、出口通關、倉庫管理及帳冊簿據詳實完備等要求，以作為行政管制之替代管理機制，避免發生流弊，惟為避免低度行政管制遭受不當利用，並為落實自主管理及相關稽核制度，違反自主管理之規定者，其處罰方式為警告、限期改正、按次處罰、停止一定期間之進儲貨物或按月彙報作業乃至廢止營運許可，由海關視實際情形裁量判斷決定之。是以，原告分3 日搬運即於同年6 月18日將C 報單之45呎貨櫃，分裝至3 個20呎冷凍貨櫃、同年月19日將A 報單之45呎貨櫃，分裝至2 個20呎冷凍貨櫃、同年月20日將B
報單之45呎貨櫃，分裝至3 個20呎冷凍貨櫃，先後存放於未經核准之露天處所，而非區內倉庫或區內經核准之場所，並分別於同年6 月18日16時1 分、19日16時、20日13時，各將3 張報單之貨櫃「拆櫃結案」訊息傳輸至貨物風控系統下之「單一貨櫃（物）動態」，嗣經被告於同年7 月16日查核結果，被告所存放之貨櫃，並非原本存放之3 個45呎貨櫃，業更換儲存之8 個20呎冷凍貨櫃，且存放之處所，係未具有儲位標示之辦公處所旁露天空地，非屬得合法存放之露天處所儲位等事實，洵足認定。準此，無論自由貿易港區貨物通關管理辦法第24之1 條前揭規定是否於本件行為後所增訂，及被告誤以之為答辯之理由，亦無法變更原告違反自由貿易港區設置管理條例第18條第3 項規定之違章成立，各應依同條例第39條規定分別裁罰原告之認定。是原告指摘被告以109
年10月6 日修正發布自由貿易港區貨物通關管理辦法第24條之1 之規定，指責原告於6 月份的作業，未「逐案」申請核准露天存放，原處分不當云云，尚非有據，無法採信。
㈡被告對原告3 日違章行為，3 次各裁處原告3 萬元罰鍰，共計9 萬元罰鍰，係屬適法：
雖原告主張稱本件先後3 次違規行為，在法律上應評價為一行為，而非以報單份數分別處以3 次處罰云云。惟查：
⒈按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」上開規定立法說明略以：行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503 號解釋「一事不二罰」之意旨並不相違。據此「數」個行為違反同一規定時，應「分別」處罰。故參照上開立法意旨可知，行政罰法第25條，原則上以法律規定義務數及立法目的，作為判定究為一行為或數行為之基礎。因此，對於有關於違反行政法上行為數之判斷，係從法律之規定來觀察，亦即透過立法者在法律所規定之義務數，或從立法目的來判斷行為數。而在操作上，則是先判斷法律上是否有規定行政不法行為的個數，然在法律未規定的情況下，才依照「立法目的」及「法規範義務」的態樣，判斷行為義務的個數。換言之，因行政法具有合目的性與技術性，行政法上之行為，可以透過法律規定與立法目的予以切割，甚至可以透過立法技術予以量化。在立法技術直接規定上，有以時間、空間或行為以條文類型化加以規定。亦即，行政不法行為的個數，最客觀的方法，莫如法律的規定，而在法律未規定的情形下，則依照「立法目的」及「法規範義務」的態樣，判斷行為義務的個數。復按「行為違反同一或不同行政法上義務規定，是否分別處罰，首應判定是一行為或數行為。所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」（參最高行政法院105 年度10月份第1 次庭長法官聯席會議（簡稱聯席會議）決議意旨）。所謂自然一行為，乃指行為人本於一個意思決定，在外界現實上形諸於外單一之身體舉動，或應為舉動而消極不為舉動；或者本於單一決意所為數舉動在時間空間密接關係下，以自然意義觀察仍可視多數舉動為單一作為者。至於法律上一行為，則指透過應然規範面，將自然意義之數行為視為法律上單一行為，例如相同舉動具有反覆實施性質之營業行為，但主管機關裁處後即切斷其單一性（最高行政法院上開聯席會議決議意旨參照），又如刑法之結合犯、集合犯、想像競合行為等。至於行為人本於數個意思決定，在外界現實上表現為數舉動，且自然意義觀察上無法評價為單一作為，而非自然一行為，另法律又未將此等自然數行為規範為單一行為評價者，則係數行為，自不受行政罰法第24條第1 項之拘束，而應依同法第25條規定，分別處罰之。
⒉參酌原告訴訟代理人於本院審理時所自承略以：因3 個45呎貨櫃分裝至20呎的冷凍貨櫃，所需作業人力約5 至6 人，一天只處理1 個貨櫃，每1 個45呎貨櫃分裝時間6 個小時，所以3 個45呎貨櫃，需要分3 天才能完成。我們的作業就是分裝，無法無法一天完成，而且冷凍貨櫃要插電，所以只能在那邊分裝。分裝8 個20呎冷凍貨櫃是放在同一露天貨物停放區，沒有堆疊，但放在不同地方。每次將貨物搬運至20呎冷凍貨櫃後，才由員工將報單之貨櫃「拆櫃結案」訊息傳輸至貨物風控系統下之「單一貨櫃（物）動態」。貨櫃都是裝海產魚肉等語（見本院卷第63頁至第65頁、第69頁至第73頁）；且參以被告係自由港區事業並兼營港區貨棧業者，明知在該區進出口貨物，本應在海關規定之時間及地點裝卸，並應逐案向海關申請免拆櫃進倉，且以原貨櫃存儲，始得於露天存放；且自由港區事業業者欲辦理出口貨物通關時，應先接收海關放行通知訊息，憑以進行後續裝併櫃（盤）及裝船（機）作業；欲運出區出口者，則須另簽發運送單並將貨櫃加封後始得出區等規定；加以原告確實未逐案向海關申請核准後，即擅自進行3 次拆櫃換櫃，分別將8 個20呎冷凍貨櫃，存放於未經核准之露天場所，每日作業完成後，分別2020年6 月18日16時1 分將C 報單之45呎貨櫃（貨櫃號碼：TTNU0000000 號），分裝至3 個20呎冷凍貨櫃（貨櫃號碼：UGMU0000000 號、UGMU000000 0號、OOLU0000000 號）、同年月19日16時將A 報單之45呎貨櫃（貨櫃號碼：TLLU0000000 號），分裝至2 個20呎冷凍貨櫃（貨櫃號碼：KKTU0000000 號、NYKU0000 000號）及同年月20日13時將B 報單之45呎貨櫃（貨櫃號碼：BMOU0000000 號），分裝至3 個20呎冷凍貨櫃（貨櫃號碼：TEXU0000000 號、AXIU0000000 號、KKTU0000000 號），並將3 張報單之貨櫃「拆櫃結案」訊息傳輸至貨物風控系統下之「單一貨櫃（物）動態」等情，此為兩造所是認無訛，並有進口報單（見原處分卷第1 頁至第5 頁）、違規現場照片（見原處分卷第6 頁）、關務署臺中關自由貿易港區聯合查核小組查核不符事項通知單（見原處分卷第7 頁）、單一貨櫃動態查詢列印（見原處分卷第40頁至第42頁）等在卷可佐，足證原告於3 日不同時間，3 次各基於違反自由貿易港區設置管理條例第18條第3 項規定之違章決意，將3 張報單之不同貨櫃，在未逐案向海關申請核准的情況下，擅自進行3 次拆櫃換櫃之行為，分別存放於未經核准露天場所之違章行為，並於每次行為後，先後3 張報單之貨櫃「拆櫃結案」訊息傳輸至貨物風控系統下之「單一貨櫃（物）動態」等行為，在外表現係3 次不同時間，不同貨櫃（不同貨物），每次相隔數小時不等，且自然意義觀察上無法評價為單一作為，尚難認原告行為在時間、空間上具有密切關係，依一般社會健全觀念，個別行為亦得分開評價，故原告所為之3 次拆櫃換櫃行為非屬接續犯、集合犯之一行為，依行政罰法第25條規定，原告就其3 次違反上述法律之行為，即應分別處罰，自無違反禁止一行為不二罰、重複處罰等原則。故被告依行政罰法第25條規定，就原告3 次違反上述法令規定，分別裁處原告3 萬元罰鍰，合計9 萬元罰鍰，與法相符，自無違誤。
㈢被告對原告本件違章行為，未先予警告，逕行裁罰，並無違法：
經查，原告係經營多年、具備專業能力與經驗之自由貿易港區事業者，深知自由港區業務所適用之法規、貨物之進儲、存放位置等貨物控管相關之自主管理等相關規定。此參照被告曾違反自由貿易港區設置管理條例第17條、第18條第3 項規定之違章行為，經被告分別於100 年、103 年及107 年數次依同條例第38條、第39條等規定，經裁處「警告、罰鍰3
萬元」確定在案等節，此有關務違章案件報告書（見原處分卷第23頁至第28頁）、財政部關務署臺中關警告處分書（見原處分卷第29頁）、關務署臺中關處分書（見原處分卷第30頁）、廠商違規紀錄查詢－含未確定案件清表（見原處分卷第31頁至第39頁）在卷可參，足證原告就本件違章行為，並非初犯，屬屢犯不改，就本件3 次違反行政法上義務行為，顯具不法意識，再犯違反自由貿易港區設置管理條例等相關法規，未逐案向海關申請核准，擅自3 次拆櫃換櫃之行為，存放於未經核准露天場所之違章行為，無視法令，任意而為，難謂非出於故意之行為，原告主觀上具有可歸責性及違法亂紀之心態，昭然若揭。是以，被告本於職權審酌原告之違規次數、態樣及情節輕重等因素，對原告違反自由貿易港區設置管理條例第18條第3 項規定，依同條例第39條規定，於法定範圍內酌情予以適當之裁處「警告並限期改正」或「處3 萬元以上30萬元以下罰鍰並限期改正」，二者並無先後順序，被告審酌原告前揭多次犯相同違章經裁罰在案，仍然再犯，若再以裁處警告，無法要求原告遵守相關法令，於自由貿易港區設置管理條例第39條所定裁罰額度內，對原告每次違章行為，各處以罰鍰3 萬元，經核係已審酌原告之違章情節與程度，而為妥適之裁罰，核屬適法。
六、綜上所述，原告主張核無足採，被告認原告3 次違反自由貿易港區設置管理條例第18條第3 項規定之違章成立，依同條例第39條規定，各裁處原告罰鍰3 萬元，合計罰鍰9 萬元，經核其認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 29 日行政訴訟庭法 官 楊萬益
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 110 年 4 月 29 日書記官 林柏名