102年度簡字第12號｜行政：返還公法上不當得利｜裁判日期：102 年 09 月 30 日

臺灣臺南地方法院行政訴訟判決　　　　　 102年度簡字第12號原　　　告　李信鋐訴訟代理人　黃金龍律師被　　　告　臺南市政府代　表　人　賴清德訴訟代理人　葉張基律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項:按行政訴訟法第113條:「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。訴之撤回，應以書狀為之。但於期日得以言詞為之。以言詞所為之撤回，應記載於筆錄，如他造不在場，應將筆錄送達。」本件原告起訴時，係以預備合併訴訟之方式，先位聲明為「被告應給付原告新台幣391,458元整，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。」，備位聲明為「被告應將坐落於臺南市鹽水區飯店段第703、703-1、703-3、703-6地號，如附圖所示之A、B、D面積分別為15 、39、10平方公尺之柏油挖取，返還土地予原告及其他共有人；另應將如附圖所示之C、E面積分別為3、57平方公尺之柏油挖取，返還土地予原告」，分別提起一般給付訴訟、合併請求財產上給付之訴訟。嗣原告於102年4月15日言詞辯論期日當庭撤回備位之訴之請求，且被告對其撤回亦表示同意（見本院卷第111頁言詞辯論筆錄），是本件審理範圍僅為原告一般給付訴訟，合先敘明。二、事實概要：原告為坐落台南市○○區○○段○000地號、（權利範圍1/1）、703-1、703-3及703-6地號土地（上開三筆土地權利範圍均為3/4，與李義順等人共有）所有權人，原告長期居住高雄市，上開土地原無供道路使用，98年8、9月間獲悉遭被告於「鹽水鎮竹圍橋改建施工」工程中，於上開土地開闢2條道路，然被告施作前從未通知經原告同意或出具同意書，竟擅自在原告所有系爭土地強行鋪設柏油達面積124平方公尺（佔用範圍如附圖所示A、B、C、D、E部分，以下以系爭土地稱），闢作道路使用，且未補償原告系爭土地之徵收補償款，受有免付徵收補償款之利益，而使原告受有損害，原告認依公法上不當得利之法律關係得對被告請求返還相當於徵收費之不當得利，遂提起本件訴訟。三、本件原告起訴主張：㈠原告於94年間，因台灣台南地方法院93年訴字第733號共有物分割確定判決，取得坐落台南市○○區○○段○000地號（權利範圍1/1）、703-1、703-3及703-6地號土地（上開三筆土地權利範圍均為3/4，與李義順等人共有），為上開土地所有權人，原告長期居住高雄市，上開土地原無供道路使用，98年8、9月間，原告知悉遭前縣市合併前之台南縣政府於「鹽水鎮竹圍橋改建施工」工程中（施工期間97年12月6 日至98年6月3日，工程款新台幣1952萬元）在上開土地，強行鋪設柏油如附圖所示A、B、C、D、E面積124平方公尺（以下簡稱系爭土地），闢作道路使用、橋樑補舖，而被告施作前，未盡善良注意是否侵害他人土地權利之義務，未為施測，確定有無私人土地，並與土地所有權人確定爭議，擅自舖設柏油，作為道路使用，其濫用權力之行為，至為明顯，屬於重大顯然瑕疵之違法。㈡系爭土地原並非既成道路，此從鈞院93年度訴字第733號民事確定判決中，共有人同意預留給特定人一時進出道路外（即如附圖所示703-6地號），乃逕就系爭土地為分割判決。苟當時法院認有既成道路之事實，即應有因物之使用目的不能分割之事由不准分割，系爭土地上並無任何人有戶籍、門牌編設，作為出入通道，故系爭土地並無被告所稱既成道路至明。且鈞院93年度訴字第733號事件審理時，既認本件起訴狀附圖所示D、E位置無既成道路而分割給原告一人單獨所有，此項判決為形成判決而有對世效力，故原告該項權利應受保護，否則分割共有物確定判決，豈非為無效之判決。又依前開分割共有物確定判決所採方案三之分割方案，該方案編號D部分（即如附圖所示A、B部分）僅屬供「特定」之共有人一時通行之便或省時而已，即共有人同意預留給特定人一時進出道路，並非供不特定之公眾通行所必要。㈢依照內政部營建署100年6月24日營屬工程字第0000000000號函說明第三點載述：「另既成道路於符合行政法院45年第8 號判例存在公用地役關係時，在政府尚未按計畫依法徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善與養護。至政府興闢及拓寬道路需徵收土地時，如計畫範圍包含既成道路，應同時辦理徵收，內政部業以85年11月28日台(85)內地字第0000000號函示在案」。且內政部營建署中華民國101年4月23 日營署工程字0000000000號函示：「『修建』指新路線之興建、原路線之改善或修復工程；『養護』指為維持公路原有效用及公路用地之完整，並避免造成環境公害，所採行之各種維護措施。」質言之，後者，充其量乃指，不破壞其結構而進行補強工程。本件被告鹽水鎮圍橋改建工程計畫，不是原橋樑道路的補強工程，而係「重新設計」，興闢橋樑、擴寬道路之工程，原橋樑現況及系爭土地原貌，已不見，已改變，故被告主張「改善、維護」而興闢橋樑、拓寬道路工程，不足採信。㈣按土地徵收之程序，應於徵收補償程序完成，於補償費發給完竣時，被徵收土地所有權人對於其土地之權利義務，隨即終止；未受領之徵收補償費，經繳存專戶保管時，即視同補償完竣。（土地徵收條例第21條第1項、第26條第3項參照）。在徵收補償程序尚未完竣之前，行政機關，自無興闢橋樑、拓寬道路之合法依據。今被告機關依上開規定應給付原告系爭土地徵收補償款，故意不給付，而竟擅為等同徵收土地後之使用，顯然受有免付徵收補償款之利益，致原告受有損害，兩者間有相當因果關係，應成立不當得利（參照民法第179條規定），基於該徵收補償款之給付，係屬公法關係，故本件屬於公法上之不當得利事件。再本件曾經原告於101 年12月25日聲請被告機關請依前開規定徵收補償，但經被告機關拒絕，故原告不得已提起本件訴訟。㈤系爭土地在都市計畫中既編定為「住宅區」，自應尊重，並保護人民財產安全，以充分貫徹土地所有權人使用土地之權能。原告所有之系爭土地，於被告未以任何書面告知之前提下，即自行認定系爭土地為供公眾通行之現有巷道，該項自我認定，已與事實不符。按「市區道路，指都市計畫區域內所有道路。」「修築市區道路所需之土地，得依法徵收之。」國家機關不得僅為公益目的之必要，以命令規定繼續使用私有土地，卻未同時辦理徵收補償，以致於所有權人喪失對土地之自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上利益。㈥另被告答辯主張，並未有徵收補償程序，故原告無徵收補償請求權，更益證被告拒絕辦理徵收補償之目的，乃圖取免支付徵收補償之不當利得，原告更可主張本件公法上之不當得利請求權，否則，被告有恃無恐，藉不履行徵收補償程序，則人民權益如何獲得保障，苟不藉鈞院宣示被告本件不當得利之給付義務，原告要求憲法保護財產權之意旨，將遙遙無期，故原告更有本件訴訟保護之利益。㈦再被告主張依大法官會議解釋第400號揭示：「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」稱為本件無徵收補償之問題云云。然查，本件被告編列1952萬元施作該橋樑，道路改建拓寬工程，並無經費不足，無法為本件土地徵收補償之問題，故被告在本件工程拒絕編列預算履行徵收補償之義務，企圖獲取不支付徵收補償款之不當利得至明，顯有違誠信原則，未保護人民正當合理之信賴。㈧綜上，原告起訴聲明求為判決: ⒈被告應給付原告新台幣391,458元整，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。 ⒉訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：㈠系爭土地為既成道路乙節，業經鈞院柳營簡易庭99年度營簡字第350號判決所認定，至於該案第二審判決101年度簡上字第140號判決則係以該案原告請求對象錯誤而駁回其上訴而確定，並未否認第一審認定系爭土地為既成道路之理由。而系爭土地為村里道路，屬於都市計畫區外供公眾通行之道路，且系爭土地至少在78年間就已經作為道路使用，或至少在被告發包為系爭改善工程之前已為道路使用，此亦經鈞院向地政機關調取92、97年度航照圖暨100年5月30日履勘現場所為勘驗結果可資比對，因此，被告為利於公眾通行，整理道路環境，並未在既成道路以外之地方施工。被告當無侵害原告所有權之情事，原告亦不得主張刨除柏油等排除侵害之請求權。易言之，如原告認為系爭土地有道路使用侵害原告系爭土地所有權者，原告應向早年開闢系爭道路之人為請求，而非向在既成道路上鋪設柏油之被告求償。㈡原告於鈞院93年度訴字第733號案93年9月9日民事陳報狀主張該狀附圖所示A部分為被告自行私設供自己出入之用，表示當時確實已經為既成道路（私權歸屬則屬另事）。復依鈞院93年度訴字第733號分割共有物判決理由三、（四）表示「分割方案三D部分係『現成』留設之通道，並判決原告與其他被告繼續共有」，可見該判決之方案三D部分當時確實為道路使用，而本件原告請求703-1（A）、703-6（B）之即係分割方案三D部分之道路，至少此部分原告本身應受有禁反言原則之拘束。至於703（C、E）、703-3（D）等部分，因原告於該案93年9月9日民事陳報狀主張該狀附圖系爭土地緊鄰之右側（東面）（地號應為702-3，不在該案分割範圍）: 「正是公有道路可做系爭土地之臨外道路，在系爭土地之利用功能上，該公有道路迄今並未被發現及充分利用」，而原告本案主張C、D、E等部分，則是連通上開702-3地號土地上之道路（比對照片、航照圖即可得知），表示當時確實已經為既成道路（私權歸屬則屬另事）。至於系爭第703號地號土地之地目為建，僅係其地目之登記內容而已，該土地現狀就是道路使用狀態，當然是既成道路。㈢按釋字第400號解釋：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」根據原告所指被告應給付徵收補償款故意不給付而擅自使用其所有土地所生不當得利，此徵收補償款存在之前提，必須以被告根據土地徵收條例辦理徵收程序（原始取得）後，原告對於被告方有徵收補償費之請求權存在（在此情形下因為有法律上之原因，故亦不構成不當得利），但本案被告並未辦理任何土地徵收作業，原告又何來可以主張徵收補償款。再者，不論系爭土地是否為既成道路，根據上開釋字第400號解釋，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償，可見人民仍無權請求（強制）各級政府徵收既有道路土地之權利（本案並不符合土地徵收條例第5、57、58條之特別情形），且必須由機關自行訂定期限籌措財源逐年辦理徵收，在被告無財源可以辦理徵收既成道路之前，原告當無徵收費補償費之請求權存在。㈣原告對於被告並無公法上不當得利請求權: ⒈按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第一百七十九條定有明文。又按公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸前揭民法第一百七十九條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：（一）須為公法關係之爭議；（二）須有一方受利益，他方受損害。（三）受利益與受損害之間須有直接因果關係；（四）受利益係無法律上原因。再「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的違反。本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」（本院45年判字第8號判例參照）則既成道路於經政府依法徵收前，如因公眾通行之需要，為必要之改善與維護，自為法之所許，非無法律上之原因。經查，上訴人等所有系爭長明段二地號土地，具有公用地役關係之事實，上開土地之所有權現雖仍屬上訴人等所有，惟其使用權及收益權之行使均受有限制。故上訴人等於上開土地之使用權及收益權之行使既受有限制，則被上訴人於上開土地設置停車格，並收取停車費，上訴人自無任何損害可言。況地方主管機關為因應停車之需要，得視道路交通狀況，設置路邊停車場，並得向使用者收取停車費，為停車場法第12條所規定。上訴人等所有系爭長明段二地號土地，既為既成道路，則被上訴人為因應停車之需要，視道路交通狀況，設置路邊停車格並向使用者收取停車費，乃依上開規定之授權，即屬依法行政之作為，其所收取之停車費，具備法律上之原因，並非無法律上原因，且亦屬管理道路之行政行為，故上訴人就此部分之土地，尚不得主張公法上不當得利返還請求權。」最高行政法院97年度判字第95號判決可資參照。 ⒉如前所述，被告為利於公眾通行，整理道路環境，於既成道路為必要之改善、維護，以維公共利益，並未因此向通行之公眾收取過橋費、過路費等，雙方對此應無爭議，故被告本身並未獲得任何利益。至於原告主張被告受有「免付徵收補償款」之利益云云，如前所述，本案被告並未辦理任何土地徵收作業，原告又何來可以主張徵收補償款，而被告並因此「免付」？ ⒊本案系爭土地為既成道路，數十年來均供公眾通行，而有公用地役關係存在，在此情形下，土地之所有權現雖仍屬甲所有，惟於公用地役關係發生後，揆諸前揭大法官釋字第400號解釋意旨，原告對於系爭土地之使用權與受益權行使均受限制，故被告於既成道路為必要之改善、維護，亦無任何營利行為，原告自無損害可言。 ⒋因本件被告無獲利、原告無損害，故更無「受利益與受損害之間須有直接因果關係」、「受利益係無法律上原因」等公法上不當得利之要件存在，原告請求即無理由。㈤綜上，被告聲明:原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。四、原告起訴主張其所有系爭土地因被告於「鹽水鎮竹圍橋改建施工」工程施作前從未通知經原告同意或出具同意書，擅自在原告所有系爭土地強行鋪設柏油達面積124平方公尺（如附圖A、B、C、D、E所示），闢作道路使用，且未補償原告系爭土地之徵收補償款，受有免付徵收補償款之利益，而使原告受有損害，依法原告自得向被告機關請求此項公法上不當得利。被告則以系爭土地原屬既成道路，被告僅作必要之改善、維護，被告亦未因此受有利益，已與不當得利之要件不符，且依釋字第400號解釋意旨，原告亦不得於被告辦理徵收作業前，逕向被告請求給付徵收補償款等語置辯。是以，本件所需審究者為： ⒈系爭土地是否為既成道路？ ⒉縱經認定系爭土地非既成道路，則系爭土地經被告鋪設柏油、施作橋樑，兩造間有無徵收補償關係？兩造間是否即成立公法上不當得利之關係？五、經查：㈠本件系爭土地於訴外人嘉一營造有限公司在97年11月27日承包原臺南縣政府0000000000-0號標案當時，已是既成道路，業據被告於本院99年度營簡字第350號排除侵害案以參加人身份提供照片，並經證人蔡承嘉於該案審理時證述：「現地是我施作的。照片之差異在於部分為施工前，部分為施工後，參證2號自小客車誰的不清楚，施工前的狀態我有印象。我就是依據既有道路狀態為施工，就竹圍橋兩個橋臺、橋墩還有前後引道部分，未在既有道路以外其他的地方施工。」等語屬實（見本院卷第61頁至62頁）。又依本院93年度訴字第733號分割共有物判決內容明載「而方案三編號Ｄ部分則係現成留設之通道，是採用方案三為分割方案，除兩造均可保有完整之地形，可作充份利用外，留設Ｄ為通道，亦可供被告等十人出入之方便，免除日後通行權之糾紛」等語（見前開判決書第4頁第11至第13行）【即本院卷第89頁反面】，即可表示臺南縣鹽水地政事務所99年11月9日製作之土地複丈成果圖Ａ、Ｂ部分，在上開分割案93年4月27日起訴當時，已是既成道路。又原告於同前分割案件中於93年9月9日陳報狀【見本院卷第73頁反面】第二頁第11行明載「正是公有道路可做系爭土地之臨外道路，在系爭土地之利用功能上，該公有道路迄今並未被發現及充分利用」，而原告本案主張Ｄ、Ｅ部分，則是連通上開702-3地號土地上之道路，表示當時確實已經為既成道路。至原告本件所主張Ｃ部分，因係僅鄰Ａ及Ｂ二部分，而ＡＢ均係既成道路，另與93年度訴字第733號案之Ｄ部分相比對，雖係超出Ｄ之寬度，然經比對道路施工前之現場照片（如本案被告即該案參加人100年3月9日之證二之照片），並無明確界定四公尺範圍顯然依據，而本件Ｃ部分最北側鄰陸橋部分，面寬較Ｄ部分寬約一公尺，業經本院柳營簡易庭製有100年5月30日勘驗筆錄在卷可按（見本院卷第59頁）。而Ｄ部分當時係採取何數據為標準尚屬不明，原告又未提出積極證據證明，足認Ｃ部分與ＡＢ部分相同，同屬既成道路範圍一部分。因之，本件系爭土地，在原告於93年4月27日提起分割共有物之訴訟當時，已屬既成道路。另據原台南縣政府提出之78年9月24日之航照圖與92年度之臺南縣政府所提供之航照圖（見本院卷第55頁至57頁）相比對，78年之航照圖有三條土灰色之道路，與92 年之航照圖中三條紅色線所示道路相符，其東側則係另一條道路，兩張航照圖，亦均相同，更明顯為其西側有一條土黃色之路，亦屬相同，因之依上推論，足證系爭土地於78年9 月24日航照圖拍攝當時，系爭土地已屬既成道路。參諸司法院釋字第400號解釋理由書之意旨，系爭土地應認已有既成道路成立公用地役關係之存在等情，業經本院柳營簡易庭99年度營簡字第350號民事判決在案，有判決書附卷可參，並經本院調閱上開卷宗核閱無誤。從而，系爭土地既已為既成道路，而成立公用地役關係，原告以系爭土地原非道路，系爭土地並非既成道路，尚無足採。㈡再本件縱認系爭土地是否已成為既成道路仍有爭執，惟原告起訴主張被告機關依規定應給付被告系爭土地徵收補償款，故意不給付，而竟擅為等同徵收土地後之使用，顯然受有免付徵收補償款之利益，致原告受有損害，請求被告機關給付相當於土地徵收費之不當得利。然按行政機關是否應給付相當於徵收費之補償金及該補償金之金額若干，應由行政機關以作成行政處分之方式為之，即人民應請求行政機關作成一定內容之行政處分（依土地徵收條例第1條第2項、第2條、第3條及第14條規定可知有關土地徵收其核准機關為內政部，該管直轄市或縣（市）政府，為土地徵收之補償機關及執行機關），而非逕行請求行政機關給付相當金額之補償金；故於本件被告並未作成「准予發放若干金額相當於徵收費之補償金」之行政處分下，原告逕行請求被告給付相當於徵收費之補償金，其請求給付之請求權亦不存在，併予敘明。㈢又關於公法上不當得利之返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。我國行政法上雖無明文規定，但其法律概念，基本上已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。其中程序部分，當事人可依行政訴訟法第8條第1項前段規定，向行政法院提起一般給付之訴進行求償；實體部分，則在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定。依民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。是依照上開規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：（一）須為公法關係之爭議；（二）須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。（三）受利益與受損害之間須有直接因果關係；（四）受利益係無法律上原因。準此以觀，不當得利應以「無法律上之原因而受利益」為前提，若受利益並非無原因，而係有法律上依據，即非不當得利。查本件縱如原告主張系爭土地於97年12月間經闢為道路，為公眾所通行，此使用系爭土地之利益乃歸之於用路人，並非被告。原告雖主張被告獲得免付徵收補償費之利益，惟被告未給付徵收補償費乃因其消極未進行辦理徵收事宜，而其未擬具徵收計畫報請徵收之消極不作為，並非一種利益，如有行政怠惰侵及人民權益，應屬國家賠償之範疇。是以，縱經認定系爭土地乃經被告強行闢為道路，也並不因此使被告獲有利益，而得成立公法上不當得利之法律關係。故原告據此請求返還利益，也屬無據。㈣綜上所述，本件原告基於公法上不當得利之法律關係，請求被告給付相當於徵收補償費之不當得利，即屬乏據，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。中華民國 102 年 9 月 30 日行政訴訟庭法官黃堯讚一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。書記官方柔尹中華民國 102 年 9 月 30 日

臺灣臺南地方法院102年度簡字第12號

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