105年度簡字第35號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：106 年 03 月 16 日

臺灣臺南地方法院行政訴訟判決　　　　 105年度簡字第35號 106年3月2日辯論終結原　　　告　財政部國有財產署代　表　人　曾國基訴訟代理人　林秀娟複代理人　　曾友和被　　　告　臺南市政府環境保護局代　表　人　李賢衞訴訟代理人　洪金得朱弘哲蘇芳瑩上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府105年3月2日府法濟字第1050188841號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用新台幣貳仟伍佰元由原告負擔。事實及理由壹、本件原告之代表人於民國105年5月30日變更為曾國基，本院於106年3月2日行言詞辯論程序，原告於言詞辯論終結後另向本院聲明承受訴訟，惟因原告委任訴訟代理人到場，依行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第173條規定，訴訟程序無須當然停止，得續行言詞辯論並宣判之。另參酌同條準用民事訴訟法第177條之規定，訴訟程序於裁判送達後當然停止者，其承受訴訟之聲明，仍由為裁判之原法院裁定之。本件原告承受訴訟聲明係在裁判前，自應由本院裁定准許，爰併予准許，合先敘明。貳、事實概要：緣被告機關稽查人員於104年9月1日下午2時35分許，稽查原告財政部國有財產署管理坐落臺南市○區○○段000地號土地，即位於臺南市○區○○路000號後面(下稱系爭土地)，發現未妥善清理積水容器孳生病媒蚊幼蟲孑孓，現場並採樣及拍照存證，違反廢棄物清理法第27條第11款暨臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告規定，被告機關以104年10月27日環清字第1040112030號函通知原告陳述意見，原告於104年11月4日提出陳述意見書，經被告機關以104年11月19日環清字第1040123234號函復原告陳述為無理由，以原告違反廢棄物清理法第27條第11款暨臺南市100年1月13日環管字第10000507350號公告規定，以104年11月25日環清廢裁字第104114425號函裁處書，依同法第50條第3款規定裁處，處原告新臺幣（下同）3,000元罰鍰。上開裁處書於104年11月30日送達後，原告不服，於104年12月24日提起訴願，經臺南市政府訴願決定駁回，原告仍不服，提出本件行政訴訟。參、本件原告主張：一、廢棄物清理法規定之清理責任，應以直接行為責任優先間接狀態責任。被告機關於104年9月1日查見系爭國有土地，因未妥善管理維護，致現場有積水容器且已孳生病媒蚊幼蟲孑孓，明顯已影響環境衛生，認以違反廢棄物清理法第27條第11款暨臺南市100年1月13日環管字第10000507350號公告規定。行政法上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」之區別。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則是從對物的狀態具有事實上的管領力，有能力負責的觀點出發，認為即便不是肇致危險的行為人，為有效踐履行政任務、維護公共秩序，其亦有排除危險、回復安全之義務。違反廢棄物清理法之裁罰應基於行為人責任優先於狀態責任之法理，先釐清並追查行為人，被告機關以104年11月24日環清字第1040123234號函復本署略以，貴署為土地所有人，因未妥善清潔管理所有之土地，致積水容器孳生病媒蚊幼蟲事實明確，本署陳述無理由將予以處分。據此被告機關之裁罰處分係以「狀態責任」優於「行為責任」執行，顯未合於廢棄物清理法之裁罰法理，另行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，本署並非上述造成孳生病媒蚊幼蟲之行為人，行政機關於裁罰時，應行使裁量權，以對土地具有管理權能及實際負責之人，為其處罰對象，俾裁罰能達成行政目的，如未衡酌相關情節，及未查明使用人或行為人，逕以土地所有人為裁罰對象，乃誤用廢棄物清理法致涵攝錯誤置原告於不法。違反廢棄物清理法之裁罰應基於行為人責任優先於狀態責任之法理，先釐清並追查行為人。據此被告機關之裁罰處分係以「狀態責任」優先於「行為責任」，顯未合廢棄物清理法之裁罰原理。二、廢棄物清理法第27條第11款、第50條第3款規定處罰之性質，為行為罰，應以實際行為人為處罰對象，若非行為人，無依上開規定處罰之餘地，本案為環保局於104年9月1日派員於系爭國有土地，查見現場有積水容器且已孳生病媒蚊幼蟲孑孓，並經該局拍照存證，惟該照片資料，不足以證明本署為該污染之行為人，而違反廢棄物清理法第27條規定之處罰，為行為罰，必須有積極證據證明違規行為人及其從事之行為，始能加以處罰，不能僅以本署為系爭國有土地管理人，既認定本署為孳生孑孓之違規行為人，予以處罰本署，顯與上開廢棄物清理法之立法目的有違，尚嫌率斷，且原告於 104年11月4日於陳述意見書已澄明系爭國有土地已予以圍籬，惟遭不明人士佔作菜園使用，積水容器係為種植所使用器具，故仍有調查釐清之必要。依廢棄物清理法第27條第11款及同法第50條處罰之性質為行為罰，應以實際行為人為處罰對象，若非行為人，無從依上開規定處罰之餘地。本案被告機關非能證明原告為污染行為人，必須有積極證據證明違規行為人及其從事之行為，始能加以處罰，不能僅以原告為該國有土地之管理人，即認定為違規行為人，處罰原告顯與廢棄物清理法之立法目的有違。三、現有之環保法規並無課予土地所有權人有防止他人在其土地上傾倒廢棄物之義務。故原告縱其疏於注意致其所有土地遭他人不法堆放廢棄物，殊難指原告有違反法律上義務可言；行政罰法第10條「對於違反行政法上義務事實之發生，依『法』有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。因自己行為致有發生違反行政法義務事實之危險者，負防止其發生之義務。」顯原行政處分機關臺南市政府環境保護局，對依『法』有負有防止義務之行為主體存有涵攝錯誤，誤課予原告即土地所有權人有防止他人放置空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器之義務，與現行環保法規並無課予土地所有權人有防止他人在其土地上傾倒廢棄物之義務，顯然有別。四、「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項訂有明文。剖析之，即行為應同時滿足「客觀要件-違反行政法上義務之行為」及「主觀要件-出於故意或過失」二者，方足科以行政罰制裁。被告機關空洞主張「原告未盡善良管理人之注意」，不僅未加以具體證明原告如何該當行政不法之主觀要件，亦漏未審酌客觀要件，更誤將僅符合主觀要件及符合行政罰法第7條第1項全部要件： 1.「善良管理人義務」源自民法過失程度之分類，即重大過失、具體輕過失、抽象輕過失三種標準之一。學說對於具體審酌因素，雖暫無共識，惟「所謂過失，係指行為人雖非故意，但按其情節應注意並能注意而不注意，或雖預見期能發生而確信其不發生者(參閱刑法第14條)亦即過失乃歹於注意之一種心理狀態」。易言之，解析行政罰法第7條「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不於處罰。」，可分為「客觀要件-違反行政法上義務之行為」及「主觀要件-出於故意或過失」二者，被告機關屢屢空洞泛指原告未盡善良管理人義務，惟始終未具體陳明原告「善良管理人義務」之審酌因素內容，要難謂已克盡「主觀要件-出於故意或過失」之舉證責任。 2.被告機關甚誤僅憑「未盡善良管理人義務」即該當「主觀要件-出於故意或過失」，符合該當行政罰法第7條第1項全部要件，對於另一要件即「客觀要件-違反行政法上義務之行為」絲毫未加以論述，即原告何者該當「行為」？何種「行政法上義務」該當原告之義務？何者該當「違反行政法義務之行為」？被告機關明知系爭土地上之積水容器係由其他行為人務農使用舀水工具，非原告所置，原告是否未盡善良管理人義務而有過失、符合行政罰法第7條第1項後段「主觀要件-出於故意或過失」姑且不論，廢棄物清理法確實未課予所有權人防止或監督他人為污染行為之義務。五、廢棄物清理法第27條未明文規定處罰對象，行政罰法有關規定已為未明文規定處罰對象之法規，提供其處罰對象之一般性法律依據，義務主體系實際污染行為人為限。且廢棄物清理法第27條未明文規定其為所有權人為義務主體，廢棄物清理法第50條中亦未明文規定所有權人為處罰對象，則顯未有課予所有權人某種防止或監督等義務之意。六、被告機關罔視釋字第734號【設置廣告物污染環境案】指摘意旨，即廢棄物清理法第27條第11條「其他經主管機關公告之污染環境行為」以「是否已達與廢棄物清理法第27條前十款所定行為類型污染環境相當之程度」，即認該設置行為為污染行為。亦言之除該當廢棄物清理法第27條第11款所明示之「行為」、「污染環境行為」、「其他經主管機關公告之污染環境行為」等要件外，污染環境行為尚應該當「已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度」，否則即屬逾越母法授權範圍，與法律保留原則尚有未符(釋字第734號大法官解釋文節錄)。 1.探究所謂「與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度」，應先將各該款抽象化，以獲其立法真意，並因而確認其是否「相當」。由該條各款觀之，必須屬生活上拋棄或由身體排出者(該條第1款、第6款、第7款、第8 款、第9款參照)經濟活動上排放或拋棄者(該條第4款、第5 款、第6款、第8款、第9款參照)或其本質上有礙衛生整潔者(該條第2款、第3款、第10款、參照)，始屬於該條禁止之污染行為範圍。故所謂「與廢棄物清理法第27條前十款所定行為類型污染環境相當之程度」應指有類於生活、經濟活動或其他活動排放或拋棄或本質上有礙衛生整潔之「行為」。釋字第734號解釋下，原告之單純消極不作為，自非類於生活、經濟活動或其他活動排放或拋棄或本質上有礙衛生整潔之「行為」，不應廢棄物清理法第27條第11款納入公告。 2.廢棄物清理法第27條第1款到第10款污染環境行為均為行為責任，只處罰行為人，且並未課與土地所有權人防止或監督義務，在不逾越母法授權範圍、符合法律保留原則情形下，依同條第11款公告之「已達與廢棄物清理法第27條前十款所應行為類型污染環境相當之程度」其他污染環境行為，自不得課與土地所有權人防止或監督義務。本案中被告機關明知系爭土地上之積水容器非原告所放置，原告非污染行為人，仍依系爭公告課與土地所有權人防止或監督義務並處分原告，顯逾越母法授權範圍、不符合法律保留原則。舉例說明如下：行為人甲違反廢棄物清理法第27條第7款規定，於乙所有之土地上隨地便溺，依法僅處罰甲之隨地便溺行為，並未課予土地所有權人乙負防止或監督以隨地便溺行為之義務。七、依廢棄物清理法第1條前段「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法」，綜觀立法體系，第一章總則、第二章一般廢棄物之清理、第三章事業廢棄物之清理、第四章公民營廢棄物清除處理機構及廢棄物檢驗測定機構之管理、第五章獎勵及處罰、第六章附則，多數皆為處理廢棄物之規定，其中主要以「為有效清除、處理廢棄物」為主要目的，為確實達到「改善環境衛生，維護國民健康」之目的，並於第二章第27條嚴禁指定清除地區之污染環境行為之禁制規定，而有別於同法其他處理廢棄物相關條文。八、被告機關答辯意旨，蓋依據系爭公告主張原告「未妥善清理」所管理之土地積水容器，致積水容器孳生病媒蚊幼蟲即污染環境行為，且即便他行為人所有、所放置之舀水容器，原告仍負「未妥善清理」的污染環境行為責任。被告機關所持見解，顯受廢棄物清理法第11條第1款一般廢棄物由所有權人、管理人、使用人清除「狀態責任」影響，而致涵攝錯誤： 1.依廢棄物清理法第11條第1款到第9款規定，由具清理義務之人負責清除之命令規定，藉由本規定內容，達成有效清除、處理廢棄物構成要件解析如下：主觀要件-依廢棄物清理法第11條第1款到第9款規定，各該負清除義務之人，是否故意過失無關，只要有一般廢棄物存在之『狀態』，即需責任。客觀要件-一般廢棄物在存之狀態，即待清除一般廢棄物存在即可，且必須是依廢棄物清理法第2條第1項第1款規定『一般廢棄物』由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以物染環境衛生之固體或液體廢棄物。 2.依廢棄物清理法第27條第1款到第11款規定污染環境行為、屢行開罰、係禁止全體國民不得為污染環境行為之禁制規定、構成要件解析如下：主觀要件-依廢棄物清理法第27條第1款到第11款規定，為行為罰，以故意過失為要件，由行為人責任。客觀要件-第27條第1款到第10款污染環境行為，或第11款其他經主管機關公告之污染環境行為。消極不作為可否作為本條所謂之污染環境行為？則應行政罰法第10條「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與積極行為發生事實者同。因自己行為致有違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務。」判斷。何時何人應負行政法上義務？等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。肆、被告則以：一、經查本件系爭土地為原告管理之國有土地，原告自屬系爭土地之管理者，自應善盡管理人之義務與責任。然而，原告：1.於被告機關104年10月27日環清字第1040112030號函說明、四明確告知：「為顧及貴署權益，前揭地號無異動登載，本案若非貴署所管理，務請提供實際行為人身分年籍( 含姓名、身分證號、戶籍地址、聯絡電話等)資料，俾憑辦理更正相關事項。」原告雖於104年11月4日提出陳述意見書，惟迄今均未提供相關資料以實其說「國有土地已予以圍籬」、「遭不明人士佔作菜園用，積水容器係為種植所使用器具」或其他行為人之事證。 2.原告明知「系爭土地上之積水容器係由其他行為人務農使用舀水工具」所置，卻未妥善清理，並放任系爭土地上容器－水桶蓋積水，且未妥善清理積水之水桶蓋（病媒蚊孳生源），而孳生病媒蚊幼蟲（孑孓），是原告顯未善盡管理維護之義務與責任，縱無故意，亦難辭過失之責。至原告所謂「廢棄物清理法確實未課予所有權人防止或監督他人為污染行為之義務」乙節，原告委有誤解。蓋1.原告是本事件系爭土地管理者，並非系爭土地所有權人；2.被告據以處分者，並非「所有權人防止或監督他人為污染行為之義務」或「未清除系爭土地上所堆置之廢棄物」，而是原告「未妥善清理積水容器，孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）」之「污染環境行為」。 3.高雄高等行政法院90年度訴字第1307號判決為「個案」，其基礎原因事實與本事件違規事實不同，且其違規及處罰法條之構成要件不同。是原告既為系爭土地即本市○區○○段000地號管理人，自應善盡管理人之義務與責任，確實做好孳清工作，妥善清理積水容器，以避免孳生病媒蚊幼蟲（孑孓），影響環境衛生及國民健康；惟原告如前所述，未妥善清理積水容器，放任系爭土地積水容器孳生病媒蚊幼蟲（孑孓），顯未善盡管理人之義務與責任，是原告為本件違規義務人，其未妥善清理系爭土地積水容器，孳生病媒蚊幼蟲（孑孓），即屬有事實足認有孳生病媒蚊之虞之污染環境行為，其未妥善清理積水容器，孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之違規事實明確。總之，本事件原告主觀上對於「違反行政法上義務之構成要件事實」明知經管國有土地「已遭不明人士佔作菜園用」、積水容器係為種植所使用器具」、「系爭土地上之積水容器係由其他行為人務農使用舀水工具」，且無相關管理維護措施，以及客觀上具有「禁止污染環境行為規定」之客觀構成要件之違規情事，已該當廢清法第27條第11款暨臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告之「污染環境行為」，且無阻卻違法及阻卻責任之情形，被告機關據以處分，並無任何違誤或不當。二、復查廢棄物清理法第1條規定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」第11條第1款「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」及第50條第1款「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。」之規定可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人及使用人。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。至狀態責任之課予，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。是「狀態責任」之課予，係屬維護土地環境不可避免之手段。準此，依據廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合。另依廢棄物清理法之法理，違反行為義務者，該行為人於受行政處罰外，同時具有去除違法狀態之責任（依本法所定之限期改善即此法理之明文）。至於本法第11條為一般廢棄物之清除責任，立法意旨應有產生廢棄物者負清除責任之意；惟倘若污染行為人無法確定或無可追索時，則課予本法第11條第１款之狀態責任（無論是否在指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務，惟行政機關於違法裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰）。是原告既為系爭國有土地管理人，屬有直接管領力者無誤，其有應擔負廢棄物之清理狀態義務責任者，自係屬廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定課予「狀態責任」之對象，對於所管土地負有維持其環境整潔之作為義務。惟查本事件係原告違反廢棄物清理法第27條禁止規定，並非違反同法第11條清除義務責任規定，亦即本事件被告據以處分者，並非原告放任系爭土地上之廢棄物未予清除，而是原告未妥善清理系爭土地上積水容器（水桶蓋積水），有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之污染環境行為，違反廢棄物清理法第27條禁止污染環境行為規定，並非違反同法第11條清除義務責任規定。原告混淆「行為責任」、「狀態責任」與「第11條清除義務責任規定」、「第27條禁止污染環境行為之規定」，委無可採。三、又查廢棄物清理法第27條係屬政府汙染行為管制之禁止規定（同法第11條係規範清除義務責任規定），係「禁止全體國民不得為污染環境行為之禁制規定」，其規範禁者係污染環境行為，並為原告行政訴訟準備（三）狀24－6頁所肯認，並於24－1頁確認「第27條嚴禁指定清除地區之污染環境行為之禁制規定，而有別於同法其他處理廢棄物相關條文」。再者，系爭臺南市政府100年1月13日南市府環管字第00000000000號公告，係公告本市「建築物地下室或其他積水處」及「空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器」，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為污染環境行為。其有「未妥善清理」：(一)建築物地下室或其他積水處，或(二)空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器」而有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，即屬為污染環境行為。如前所述，原告既有於其管理土地上未妥善清理積水容器，孳生病媒蚊幼蟲孑孓之事實，即可認定為有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為污染環境行為，而該當臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告：未妥善清理積水容器，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲，為污染環境行為之構成要件。而本公告乃臺南市政府依據廢棄物清理法第27條第11款授權就本市「建築物地下室或其他積水處」及「空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器」，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為特定「污染環境行為」之禁止公告規定（法規命令）。至司法院大法官於104年12月18日作成釋字第734號解釋，解釋文謂：「（第1段）廢棄物清理法第27條第11款規定：『在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。』與憲法第23條之法律授權明確性原則尚無違背。（第2段）臺南市政府中華民國91年12月9日南市環廢字第09104023431號公告之公告事項一、二（該府改制後於100年1月13日以南市府環管字第10000507010號公告重行發布，內容相當），不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿3個月時失其效力。」而本件臺南市政府系爭公告公告本市「建築物地下室或其他積水處」及「空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器」，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為污染環境行為之宣示「公告事項：一、未妥善清理下列處所或容器，有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為污染環境行為：(一)建築物地下室或其他積水處。(二)空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器。」，有具體明確之構成要件，核與上開臺南市政府公告：「公告事項：一、本市清除地區內，未經主管機關核准，於道路、牆壁、樑柱、電桿、樹木、橋樑、水溝、池塘或其他土地定著物張掛、懸繫、黏貼、噴漆、粉刷、樹立、釘定、夾插、置放或其他方法設置廣告物者，為污染環境行為。二、前項所稱之『道路』，指公路、街道、巷弄、安全島、人行道、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……」，泛以未經主管機關核准，於轄內道路設置廣告物即屬污染環境行為，不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，有違法律保留原則之違憲疑義，顯有不同。且本件被告於事實欄所載時、地稽查發現，原告放任系爭土地上容器－水桶蓋積水，且未妥善清理積水之水桶蓋（病媒蚊孳生源），並已孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之事實，即屬有事實足認有孳生病媒蚊之虞之污染環境行為，核已達到廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，構成違規之污染環境行為。另從其中第三款：「於路旁、屋外或屋頂曝晒、堆置有礙衛生整潔之物」及第十款：「張貼或噴漆廣告污染定著物」規定應可推知，該法所稱污染環境行為之內涵，不以棄置廢棄物為限，其他有礙環境衛生與國民健康之行為亦屬之。故系爭公告尚與憲法第二十三條之法律授權明確性原則及法律保留原則無違。至所謂「積水容器」，不限於特定容器，祇須符合系爭公告，公告事項：一、所定「建築物地下室或其他積水處」、「空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器」等各種可能產生積水情形，孳生病媒蚊孳生源之器具皆屬之，其有未妥善清理積水容器－病媒蚊孳生源，而有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，即為污染環境行為。另廢棄物清理法第27條第1款至第10款規定行為類型，其有符合前十款行為類型污染環境自應依各款規定審認事實，正確適用法令。例如：甲於乙所有或所管之土地上隨地便溺，甲自屬違反廢棄物清理法第27條第7款規定之行為人，自應依同法第50條第3款規定處罰；惟土地管理人乙對於所管土地遭人持續隨地便溺，而無任何管理維護措施者，乙則屬未善盡管理人之義務與責任。如前所述，本件被告機關人員稽查原告經管坐落臺南市○區○○段000地號土地，發現系爭土地上積水容器－水桶蓋之凹槽積水，原告未妥善清查整理積水之水桶蓋，並有孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之事實，即屬有事實足認有孳生病媒蚊之虞之污染環境行為，而違反廢棄物清理法第27條第11款暨臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告規定，被告自應同第50條第3款規定處罰。四、再查系爭臺南市政府100年1月13日南市府環管字第00000000000號公告：未妥善清理積水容器，孳生病媒蚊幼蟲之污染環境行為，其意旨在於督促土地具有管領權之人對於所管土地，應善盡其管理義務與責任，以避免有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為，改善環境衛生，並維護國民健康；亦即對於土地具有管領權之人對於所管之土地，應善盡其管理之義務與責任，確實做好孳清工作，妥善清查整理積水容器，清除病媒蚊幼蟲之孳生源，以避免孳生病媒蚊幼蟲（孑孓），影響環境衛生及國民健康。質言之，對於土地具有管領權之人於所管之土地，發現有可能造成積水之任何容器（不以廢棄物為限），就須進行妥善清查整理；至積水之容器不論由何人所丟棄或放置，祇須於土地上發現有病媒蚊幼蟲孳生源之積水容器者，對於土地具有管領權之人即須妥善清查整理，以避免有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為，進而影響環境衛生及國民健康。蓋預防登革熱要從處理蚊子的幼蟲開始，登革熱病媒蚊由「成蚊」產「卵」至「孑孓」，由「孑孓」至「蛹」，由「蛹」變「成蚊」，有其一定的生命週期；其病媒蚊幼蟲均須藉由積水容器而孳生，其病媒蚊孳生源可能由人為隨意堆積或丟棄之廢棄容器，亦有可能自己或其他人「作菜園用，為種植所使用器具」或「務農使用舀水工具」；惟不論容器之積水係因水桶（蓋）之剩餘水，或因下雨、颱風或其他因素所造成，祇要積水容器未能適時妥善清查整理，病媒蚊即產卵於積水容器中，孵化為幼蟲孑孓、再成蛹，最後羽化成蚊，成為登革熱病媒蚊，叮咬人民，傳播登革熱病毒，影響環境衛生及國民健康，造成人民生命財產損害。故而，對於土地具有管領權之人於所管之土地，就須善盡管理人妥善清查整理積水容器之義務與責任，清除所有可能會積水之容器，儲水或盛水容器如水桶（蓋），積水時予以倒置，以避免有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為，畢竟「沒有孳生源，就沒有病媒蚊；沒有病媒蚊，就沒有登革熱」。本件原告既為系爭土地管理人，其未妥善清查整理系爭土地上積水容器，放任系爭土地上積水容器積水，孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之污染環境行為，實有違廢棄物清理法第1條所定「為……改善環境衛生，維護國民健康」之立法宗旨。臺南市至8月31日登革熱確診例已達3,003例。惟查本事件如事實欄所載時、地經被告稽查發現，原告轄管系爭土地稽查發現積水容器－水桶蓋凹槽積水未妥善清理，並已孳生病媒蚊幼蟲孑孓之事實，即屬有事實足認有孳生病媒蚊之虞之污染環境行為，而違反廢棄物清理法第27條第11款暨臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告規定事實明確，從而，被告依首揭規定所為之處分，並無不合。等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。伍、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有台南市政府100年1月13日南市府環管字第00000000000號公告（原處分卷第14頁）、104年9月1日現場採證照片6幀（原處分卷第2頁）、登革熱稽查紀錄單（原處分卷第1頁）、地籍圖（原處分卷第3頁）、土地謄本（原處分卷第4頁）、裁處書（原處分卷第12頁）及訴願決定書附於原處分卷及本院卷可稽，洵堪認定。本件爭點厥為：原告主張依廢棄物清理法第27條第11款及同法第50條處罰之性質為行為罰，應以實際行為人為處罰對象，原告非污染行為人，不能僅以原告為該國有土地之管理人，即認定為違規行為人，是否有理由？原處分是否適法？陸、本院之判斷：一、廢棄物清理法第3條規定：「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」廢棄物清理法第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」廢棄物清理法第27條第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」廢棄物清理法第50條第3款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：三、為第27條各款行為之一。」臺南市政府環境保護局100年1月11日環管字第00000000000號公告略以：「公告事項：基於環境衛生需要，公告臺南市指定清除地區，為所轄之行政區域。」臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告略以：「公告事項：一、未妥善清理下列處所或容器，有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為汙染環境行為：(一)建築物地下室或其他積水處。(二)空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器。」國有財產法第4條規定：「國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二、公共用財產：國家直接供公用使用之國有財產均屬之。三、…。非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」國有財產法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」國有財產法第38條本文規定：「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用...。」財政部國有財產署組織法第5條規定：「本署為應轄區業務需要，得設分署。」財政部國有財產署各分署組織準則第2 條第2款規定：「各分署掌理轄區內下列事項：二、國有財產之管理。」二、按廢棄物清理法第27條第11款授權臺南市政府公告污染環境行為，臺南市政府環境保護局自得依廢棄物清理法第3條規定而公告指定清除地區。廢清法第27條第11款暨臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告規定意旨，在督促土地有管領權之人對於所管土地，應善盡其管理義務與責任，改善環境衛生，以避免有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為，並維護國民健康，其有違反而未妥善清理積水容器，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為者，即應受罰。經查本件系爭土地為原告管理之國有土地，為原告所不爭執，原告為系爭土地之管理者，自應善盡管理人之義務與責任。原告於被告機關104年10月27日環清字第1040112030號函說明、四明確告知：「為顧及貴署權益，前揭地號無異動登載，本案若非貴署所管理，務請提供實際行為人身分年籍(含姓名、身分證號、戶籍地址、聯絡電話等)資料，俾憑辦理更正相關事項。」原告雖於104年11月4 日提出陳述意見書，表示「國有土地已予以圍籬，惟遭不明人士佔作菜園用，積水容器係為種植所使用器具，位於小東路367號建物後方該建物坐落於東興段482地號上，地上建物及該土地所有權人均為吳福得君」等語，此有原告陳述意見書附卷可依（本院卷一第16頁），惟查，本件系爭地號為東興段226地號，原告所陳報者為東興段482地號，與地籍圖（原處分卷第3頁）所示東興段226地號後方為東興段227、236、237、241地號迥然不同，原告顯有誤會，原告提報實際行為人即訴外人吳福得亦缺身分證號、戶籍地址、聯絡電話等資料供被告查證其實，又原告所謂「國有土地已予以圍籬」、「遭不明人士佔作菜園用，積水容器係為種植所使用器具」或其他行為人吳福得使用之事證，迄至起訴均未提供相關資料以實其說，且採證照片所示，尚無所謂菜園，僅荒草、雜木、雜物堆置（原處分卷第2頁）。復經本院依職權傳訊吳福得到庭證稱：該水桶及水桶蓋非其所有，亦不知係何人所有，該土地伊並未使用等語，此有本院106年3月2日言詞辯論筆錄可稽（本院卷二第72-74頁）。是以，原告主張應以實際行為人吳福得為處罰對象，尚有未符，自難採信。三、況苟該積水容器為他人所放置，或如原告所稱「系爭土地上之積水容器係由其他行為人務農使用舀水工具」所置，非原告所置，原告自無責任云云，然查，原告未善盡管理維護之義務與責任，致系爭土地未妥善清理積水之水桶蓋，而孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）。又原告係系爭土地管理者，並非系爭土地所有權人，本案被告據以處分者，並非所有權人防止或監督他人為污染行為之義務或未清除系爭土地上所堆置之廢棄物，而是原告「未妥善清理積水容器，孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）」之「污染環境行為」，原告主張顯有誤會。另原告引高雄高等行政法院90年度訴字第1307號判決主張不應罰原告云云，然該判決其基礎原因事實與本事件違規事實不同，且其違規及處罰法條之構成要件不同，前者為行為時廢棄物清理法第20條及第27條，相當於現行廢棄物清理法第41條及第57條，其規範內容係規定「公、民營廢棄物清除、處理機構，應先辦理工商登記，並列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，申請地方主管機關核發許可證後，始得接受清除或處理之委託。但……。」「公、民營廢棄物清除、處理機構，違反第二十條規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰，並制止其營業。」，現行廢棄物清理法第27條及第50條則規定「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：一、……。十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、……。三、為第27條各款行為之一。」。兩者顯有不同，自不得比附援引。又廢棄物清理法第27條係屬政府汙染行為管制之禁止規定（同法第11條係規範清除義務責任規定），係「禁止全體國民不得為污染環境行為之禁制規定」，其規範禁者係污染環境行為。是此，原告所稱「廢棄物清理法確實未課予所有權人防止或監督他人為污染行為之義務」乙節，原告委有誤解。原告既為系爭土地即台南市○區○○段000地號土地管理人，自應善盡管理人之義務與責任，確實做好孳清工作，妥善清理積水容器，以避免孳生病媒蚊幼蟲（孑孓），影響環境衛生及國民健康，原告未妥善清理積水容器，放任系爭土地積水容器孳生病媒蚊幼蟲（孑孓），顯未善盡管理人之義務與責任，原告主觀上對於「違反行政法上義務之構成要件事實」明知經管國有土地「已遭不明人士佔作菜園用」、積水容器係為種植所使用器具」、「系爭土地上之積水容器係由其他行為人務農使用舀水工具」，且無相關管理維護措施，以及客觀上具有「禁止污染環境行為規定」之客觀構成要件之違規情事，縱無故意，亦難辭應注意、能注意而不注意之過失責任，該當廢清法第27條第11款暨臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告之「污染環境行為」，且無阻卻違法及阻卻責任之情形，被告據以處分，尚無違誤。四、復查廢棄物清理法第1條規定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」第11條第1款「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」及第50條第1款「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。」之規定可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人及使用人。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。至狀態責任之課予，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。是「狀態責任」之課予，係屬維護土地環境不可避免之手段。準此，依據廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合。另依廢棄物清理法之法理，違反行為義務者，該行為人於受行政處罰外，同時具有去除違法狀態之責任（依本法所定之限期改善即此法理之明文）。至於本法第11條為一般廢棄物之清除責任，立法意旨應有產生廢棄物者負清除責任之意；惟污染行為人無法確定或無可追索時，則課予本法第11條第１款之狀態責任，即無論是否在指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務，惟行政機關於違法裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰。準此，原告既為系爭國有土地管理人，屬有直接管領力者其應擔負廢棄物之清理狀態義務責任，自係廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定課予「狀態責任」之對象，對於所管土地負有維持其環境整潔之作為義務。查本事件係原告違反廢棄物清理法第27條禁止規定，並非違反同法第11條清除義務責任規定，亦即本事件被告據以處分者，並非原告放任系爭土地上之廢棄物未予清除，而是原告未妥善清理系爭土地上積水容器（水桶蓋積水），有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之污染環境行為，違反廢棄物清理法第27條禁止污染環境行為規定，並非違反同法第11條清除義務責任規定。原告混淆「行為責任」、「狀態責任」與「第11條清除義務責任規定」、「第27條禁止污染環境行為之規定」，委無可採。五、至原告訴稱原處分違反司法院大法官釋字第734號解釋意旨云云，惟查，釋字第734號解釋係指臺南市政府公告之公告事項不問設置「廣告物」是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。而本件臺南市政府系爭公告公告「建築物地下室或其他積水處」及「空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器」，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為污染環境行為之宣示「公告事項：一、未妥善清理下列處所或容器，有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為污染環境行為：(一)建築物地下室或其他積水處。(二)空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器。」，有具體明確之構成要件，與釋字第734號所指摘者，顯有不同，原告所稱尚有誤會。且本件被告於事實欄所載時、地稽查發現，原告放任系爭土地上容器－水桶蓋積水，且未妥善清理積水之水桶蓋（病媒蚊孳生源），並已孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之事實，即屬有事實足認有孳生病媒蚊之虞之污染環境行為，核已達到廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，構成違規之污染環境行為。又同法條第三款：「於路旁、屋外或屋頂曝晒、堆置有礙衛生整潔之物」及第十款：「張貼或噴漆廣告污染定著物」規定可推知，該法所稱污染環境行為之內涵，不以棄置廢棄物為限，其他有礙環境衛生與國民健康之行為亦屬之。故系爭公告尚與憲法第23條之法律授權明確性原則及法律保留原則無違。至所謂「積水容器」，不限於特定容器，祇須符合系爭公告，公告事項：一、所定「建築物地下室或其他積水處」、「空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器」等各種可能產生積水情形，孳生病媒蚊孳生源之器具皆屬之，其有未妥善清理積水容器－病媒蚊孳生源，而有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，即為污染環境行為。六、又依行政程序法第37、39條規定，係行政機關認有調查必要時，固得通知相關人員陳述意見或提示有關文件，惟有無必要，行政機關自有斟酌衡量之權。本件原告均未提供訴外人吳福得之個人正確資料供被告詳查，又引用錯誤之482地號，與違規事實之證明尚屬有間，況經本院依職權傳訊訴外人即證人吳福得調查系爭土地上積水容器之歸屬，證人吳福得到庭否認為其所有及放置，原告僅以臆測之詞，自忖為證人所有為證人放置，既經本院調查並無積極證據足證為證人吳福得所放置，其任意指摘即無足採。原告主張被告未依原告主張調查相關人等即予處罰，指摘被告處分有違反行政程序法第43條規定之違法云云，亦無足採。七、基上所述，被告於104年9月1日下午2時35分許，在原告經管坐落臺南市○區○○段000地號土地，查獲確有積水容器孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之違規行為，違反廢清法第27條第11款暨臺南市100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告規定，爰依廢棄物清理法第50條第3款規定，裁處3,000元罰鍰，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附予敘明。八、本件第一審裁判費為2,000元、證人日費、交通費為500元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中華民國 106 年 3 月 16 日行政訴訟庭法官侯明正一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。中華民國 106 年 3 月 16 日書記官陳世明

臺灣臺南地方法院105年度簡字第35號

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