105年度簡字第55號｜行政：菸害防制法｜裁判日期：106 年 02 月 24 日

臺灣臺南地方法院行政訴訟判決　　　　　 105年度簡字第55號106年2月16日辯論終結原　　　告　浮士德有限公司代　表　人　魏煌展輔　佐　人　林庭安被　　　告　臺南市政府代　表　人　賴清德訴訟代理人　曾文利黃琬淇梁維娟上列當事人間菸害防制法事件，原告不服衛生福利部105年4月29日衛部法字第1050001637號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用新台幣貳仟元由被告負擔。事實及理由壹、程序事項：被告之代表人原為甲○○，業於105年3月18日改由乙○○繼任，有臺南市政府105年3月21日府經工商字第10502174580號函附卷可稽，茲被告具狀聲明由乙○○以代表人身分承受訴訟，核無不合，先予敘明。貳、事實概要：緣原告委由美商聯邦快遞股份有限公司臺灣分公司於104年10月2日報運進口快遞貨物1批（報關單號：CF//04/550/VS932），經財政部關務署臺北關查驗內容物為「SVOE MESTO（型號KAYFUN V4）」電子煙零組件，案移被告即臺南市政府審認係屬電子煙零組件，爰以原告違反菸害防制法第14條規定，依同法第30條第1項規定，以104年11月26日府衛國健字第1041118500號裁處書處新臺幣（以下同）2萬元罰鍰。原告不服向衛生福利部提起訴願，經訴願決定駁回，原告仍不服，爰提起本件行政訴訟。參、本件原告主張：（一）衛生福利部國民健康署對於電子煙零件是否亦應納入菸害防制法第14條之適用範圍，前以104年8月13國健教字第1040701069號函，明定電子煙零件仍屬實質違反本法第14條之規定，固非無見，惟該函文僅憑THE ORIGENGENE SIS V2 之網路教學影帶，即逕論該零件於組成後係吸食電子煙之載具使用，故違反本法第14條之規定云云，惟就該零件之樣式、材質、功能及用處等相關事項，全未加以調查斟酌，且就「電子煙零件」之定義如何，亦毫無闡述說明，故其係憑主觀意見任意解釋法令，判斷實有違誤，更有逾越菸害防制法第14條文義範圍之情，是知，被告遵循前揭違法之國民健康署函文，發單裁處罰鍰，致原告權益受損，於法尤有未合。（二）退步言之，縱認國民健康署前揭函文內容並無違法，惟該函文僅係針對該個案申請通關之貨品是否屬電子煙零件及有無違反菸害防制法第14條規定乙節予以解釋之，並非統一定義「電子煙零件」之樣式、材質，故被告自仍應就不同個案申請通關之貨品先予以判斷是否屬「電子煙零件」，方能決定該產品是否違反菸害防制法相關規定，進而裁處罰鍰。而查，原告本件申請進口貨品係屬一般五金及機械零件材質之精油蒸發器及相關周邊產品，該等產品乃為原告公司合法營業項目，皆不含任何尼古丁物質，更無香菸造型外觀，主要功能係用於加熱精油，藉此產生薰香環境效果，以上有原告向被告陳述意見檢附之相關說明資料可稽。（三）被告就原告上述釐清，全未加調查審究，且未在理由中說明其判定原告申請通關之貨品屬「電子煙零件」之論理依據及理由為何，僅引國民健康署前揭函文內容作為依據，遽認原告違反菸害防制法第14條規定，並裁處罰鍰，即嫌疏率，更違反行政程序法第96條第1項第2款之規定，而有撤銷之理由。原告違反菸害防制法，並裁處罰鍰二萬元，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。肆、被告則以：（一）本府參酌本案進口商品原廠網頁、使用相關資料及社群網站「Faust Vape浮士德」資料，該商品經組裝後可供添加電子煙油，加熱吸食使用，實屬電子煙零組件無誤，本府依據菸害防制法規定予以裁處，於法尚無不合。（二）參酌該貨品「KAYFUN V4」資料及相關圖片、使用方式等資料，綜合前述查處之資料而確認該貨品用途為霧化器，實為電子煙零組件，有資料為憑。原告之社群網站「Faust Vape浮士德」臉書，有用戶留言「台南vapor不去這我真的不知道你抽什麼電子煙」，及2015年12月28日刊登「目前使用為第3代產品，…所以我們不再稱為電子煙，而是VAPE」等語，均揭示原告營業項目係與電子煙相關；況「VAPE」一詞，從「牛津英英字典」查閱可知，其動詞解釋Inhale and exhale the vapour produced by anelectronic cigarette or similar device，就是吸食電子煙或類似裝置；其名詞解釋An electronic cigarette or similar device，即為電子煙或相近裝置，綜上可知，原告所販售之商品實為電子煙無誤。（三）有關104年簡字第71號判決部分，依法條文義性言，菸害防制法第14條條文所規範者乃菸品形狀之「任何物品」，立法者似無特別限縮該其他任何物品範圍之意思，縱然依本條立法理由：「二、菸草控制框架公約第十六條規定締約國應禁止生產及銷售對未成年人具吸引之菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品，爰增列本條。」至多僅可推知系爭物品除需於外觀上具有「菸品形狀」外，尚需同時具有「足令未成年人於認知上產生可作為模仿菸品之混淆」特性之要件，而菸草控制框架公約第十六條原文「Prohibiting the manufacture and sale of sweets,snacks, toys or any other objects in the form oftobacco products which appeal to minors.」亦無從得見有相關或予以限制之意旨。申言之，104年簡字第71號判決審認本條係列於「兒童及少年、孕婦吸菸行為之禁止」一章，而將本條規範目的依目的性限縮解釋限於外觀上具有「菸品形狀」外，尚需同時具有「足令未成年人於認知上產生可作為模仿菸品之混淆」之特性，已足以調整或緩和菸害防制法第14條文亦稍嫌過廣之疑慮，原判決將該「其他任何物品」限縮於類似糖果、點心、玩具等「未成年人於生活中易於取得，甚至進而食用之物品，始屬法規所欲禁止之『其他任何物品』性質」之解釋，顯已違背條文文義解釋與立法目的，且有違反禁止重複評價原則之違法。（四）按菸害防制法之立法精神為防制菸害、維護國民健康；原告販售電子煙相關零組件商品，其違規事實洵堪認定。另，原告數次輸入電子煙相關零組件商品經依菸害防制法裁罰2次在案，本案加重裁處新臺幣2萬元，業已兼顧法、理、情、比例原則及行政目的之達成等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。伍、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有財政部關務署台北關通關疑義暨權責機關答覆聯絡單104年10月28日(104)北快二電字第104401號影本乙份、查處本案進口貨品品牌名稱SVOE MESTO，型號Kayfun V4相關參考資料乙份、衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字第1040701069號函釋影本乙份、浮士德有限公司輸入電子煙及相關零組件裁罰案件及送達證書影本各乙份、臺南市政府裁處書104年11月11日府衛國健字第1041087469號、臺南市政府裁處書104年11月11日府衛國健字第1041087470號、衛生福利部105年4月29日衛部法字第1050001637號函及訴願決定書影本各乙份、牛津英英字典查查詢「VAPE」一詞之定義及解釋，網址：http://www.oxforddictionaries .com/、社群網群臉書「Faust Vape-浮士德」擷取資料附於原處分卷及本院卷可稽，洵堪認定。本件爭點厥為：㈠霧化器是否該當菸害防制法第14條規定之菸品形狀？㈡衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字第1040701069號函釋有無違反法律保留原則？陸、本院之判斷：一、按關於人民自由權利之保障，我國憲法原則上採取直接保障主義，除非有憲法第23條所規定之要件，不得對於基本權利加以限制，此即為憲法對於基本權利所提供之事前保障，又稱為法律保留原則。換言之，人民欲為何種行為，均屬個人自由權利之行使，於法規無明文禁止之情況下，應不受限制，國家若欲對人民的作為或不作為之行為為限制，必須有法規作為依據。憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。又「任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品。」「製造或輸入業者，違反第14條規定者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰，並令限期回收；屆期未回收者，按次連續處罰。」為菸害防制法第14條及第30條第1項所明定。亦即，行政機關如欲依上開法律對業者為裁處時，必須業者所製造、輸入或販賣之糖果、點心、玩具或其他任何物品於外觀上屬於菸品形狀者，始屬該當。即「該產品外型為菸品形狀或類似菸品形狀」始得處罰。二、本件被告裁處原告之主要依據厥為菸害防制法第14條規定及衛生福利部國民健康署104年8月13日函釋「查旨揭電子煙零件，THE ORIGEN GENESIS V2之網路教學影帶，該零件於組成後供吸食電子煙之載具使用，可知本案應係電子煙業者利用化整為零方式進口，以企圖規避本法第14條之適用，惟若將本法第14條之適用，限於「完整電子煙」，而不包括「電子煙零件」，如此無異助長以脫法行為規避法律規範，與本法條之立法目的係在避免未成年人提早接觸真正菸品之意旨相悖，故本案之輸入電子煙零件仍屬實質違反本法第14條之規定。」此有衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字第1040701069號函釋附卷可稽（本院卷第49頁），惟查：我國衛生福利主管機關至今仍尚未以法規命令或行政規則對電子煙為明確之定義，亦未設立專法禁止輸入或販賣此類商品，僅透過報刊泛稱所謂之電子煙，係指會產生類似吸菸效果且外型類似菸品之產品。現行主管機關對於「電子煙」之定義及認定上，既然仍處於渾沌不明之狀態，則使用該類蒸發芯之新興電子蒸汽機商品，是否即為衛生福利主管機關所謂之電子煙，尚非無疑。原告所輸入之物品，是否即為電子煙零組件，縱該零組件係電子煙零組件是否外型為菸品形狀或類似菸品形狀，並得以菸害防制法第14條及第30條規定為裁處，更非無疑。三、本件原告輸入之霧化器是否該當菸品形狀或類似菸品形狀？（一）「任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品。」為菸害防制法第14條所明定，經查，本案原告所輸入者，縱係電子煙零組件，但並非長管型類似菸品之物品或菸品形狀之糖果、點心、玩具，而是外觀上類似水龍頭接頭，尺寸亦比一般香煙略短之金屬零件，與傳統紙菸之外型大相逕庭，與菸品形狀顯不相同，其外觀不似菸品形狀亦為被告所不爭執，自難認違反菸害防制法第14條之要件，且其亦僅為一般金屬零組件，若未與其他物件相結合，實難認此一零組件有何產生煙霧、涉入吸菸使用之類似吸菸行為或致令未成年人產生認知混淆之情形，此有本院當庭勘驗結果及相片11幀附卷（本院卷第103-108頁）可憑，被告亦當庭表示本件產品，須經上網查證才知其功能，外觀上根本無從得知其用途，亦與菸品形狀完全不同，僅因函釋內容規範到零組件才查處，是以，原告主張其輸入之霧化器非菸品形狀或類似菸品形狀，自可採信。（二）本案中原告所輸入之物品，既僅為「霧化器」，其不僅不具備與傳統紙菸類似之外觀，亦無法以火點燃產生煙霧效果，且於外觀上體積大小、重量、形狀、顏色等亦均與傳統紙煙或雪茄之外型大相逕庭，既不該當上開菸害防制法第14條明定之「菸品形狀」此一要件，被告亦表示其外觀確不具有菸品形狀之外觀，其之所以處罰乃原告依據衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字第1040701069號函釋所作之裁決，準此，該物品既不具有菸品之外觀，被告依前開不具法律位階之函釋相繩，並處罰原告，顯逸脫菸害防制法第14條所明文規定之「菸品形狀」要件之規範，被告援引上開函釋未深究第14條之涵義、要件、產品外觀、功能與對未成年人之吸引力，即逕予裁處，不無率斷。四、原告所輸入之霧化器系爭產品，有無違反菸害防制法第14條之立法目的：（一）查民國96年7月11日增訂菸害防制法第14條規定之立法理由：「二、菸草控制框架公約第十六條規定締約國應禁止生產及銷售對未成年人具吸引之菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品，爰增列本條。」且本條係規定在菸害防制法第三章，其章名為「兒童及少年、孕婦吸菸行為之禁止」，換言之，立法機關制訂系爭規定之目的，乃係為避免未成年人將形似菸品之任何物品，作為模仿吸菸情狀之工具，進而養成吸食菸品之習慣，並藉此達到國家對國民健康之保護及強化之立法目的。另依行政院衛生署國民健康局98年3月16日國健教字第0980700249號函電子煙產品管理相關問題諮詢會議記錄：「㈡菸害防制法第14條，『任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品』本條立法意旨係為防範業者針對兒童、青少年或未成年者開發性質相類於菸品之『糖果、點心、玩具』商品，而讓兒童、青少年有模仿吸菸行為之疑慮。若要將電子煙以該條條文規範，最好有相關研究可佐證電子煙的形狀，會讓兒童、青少年有模仿吸菸行為之疑慮。」（二）是以，依上開法規之立法目的及相關會議記錄可以得知，菸害防制法第14條制定之規範目的，應參酌該整部法規之體系及其立法理由，採目的性限縮解釋，系爭物品除需於外觀上具有「菸品形狀」外，尚需同時具有「足令未成年人於認知上產生可作為模仿菸品之混淆」之特性，二者要件均該當時，行政機關始得以菸害防制法第14條及第30條為裁處，不得單憑該物品具有長條形狀外觀如粗狀形原子筆、鉛筆、鋼筆，或會產生霧氣如不含尼古丁之霧化器，即認屬菸害防制法第14條禁止之列。（三）再者，菸害防制法第14條之法條規定之形式，係採例示兼概括規定，以概括規定補充例示規定之不足，故其概括規定之部分，須以類似例示規定之意旨，作為其解釋之根據。基此，菸害防制法第14條所規範之「其他任何物品」，亦需符合法規所例示之「糖果、點心、玩具」等此類使未成年人於生活中易於取得，甚至進而食用之物品，始屬法規所欲禁止之「其他任何物品」，否則立法時即可將「糖果、點心、玩具」除去不用。本件系爭霧化器其產品不似菸品，其體積、重量、質感、氣味、形狀均不符合前開法條之例示規範之類型，此有原告提出之樣品，經本院勘驗結果無訛，此有相片11幀附卷（本院卷第103-108頁）可憑，自難以上開法條相繩。（四）如上所述，本案原告所輸入之霧化器，縱係電子煙零組件，未成年人購買後亦無從吸用，又縱認原告提供之網頁任何人均可觀覽，且有吞雲吐霧之畫面，其亦僅止於觀覽電子煙吸用之階段，與本件霧化器外觀尚難認有任何足以引起未成年人有吸菸之欲望，亦無從因取得該霧化器商品即得以吸用菸品，更遑論以之作為模仿菸品吸食之工具，並進而養成吸食菸品之習慣。是以，原告於本案輸入行為，並未違反上開規定之立法目的，應不在禁止之列。至於被告提出原告網頁上有吞雲吐霧之相片，易引發未成年人模倣效果，此乃電子蒸氣機或電子霧化機其功能自然係吞雲吐霧，除立法禁止販賣電子蒸氣機，否則徒以製造蒸氣現象即予以取締，並擴張至本件零組件霧化器，尚難認於法有據。（五）依菸害防制法第14條規定，乃係制訂於系爭法規關於「兒童及少年、孕婦吸菸行為之禁止」一章，其目的乃係為強化並保護未成年人之健康，而非針對電子蒸汽機此種新興商品所為之禁止規定，且原告所輸入產品霧化器，並不違反系爭規定之立法目的，被告亦未舉證霧化器會造成未成年人提早接觸真正菸品之研究報告及資料，徒以臆測即認系爭物品會造成未成年人提早接觸真正菸品之虞，尚嫌率斷。基此，原裁處機關未詳加探究系爭規定之立法目的及函釋於系爭法規中之定位，在法規並無明確定義之情況下，被告強將霧化器與未成年人經常接觸之菸品形狀糖果、點心及玩具歸屬同一類型，即逕認霧化器進而包括其零組件均為菸品形狀之物，並以菸害防制法第14條及第30條第1項之規定對原告為本案裁處，顯已逾越前開規定之立法目的，原處分於法無據，為無理由。至於原告主張被告違反行政程序法第96條第1項第2款之規定云云，本院認本件僅涉處罰輸入零組件是否適法與是否違反法律保留原則，與上開規定無涉，併此敘明。五、基上所述，衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字第1040701069號函釋「查旨揭電子煙零件，THE ORIGENGENESIS V2之網路教學影帶，該零件於組成後供吸食電子煙之載具使用，可知本案應係電子煙業者利用化整為零方式進口，以企圖規避本法第14條之適用，惟若將本法第14條之適用，限於「完整電子煙」，而不包括「電子煙零件」，如此無異助長以脫法行為規避法律規範，與本法條之立法目的係在避免未成年人提早接觸真正菸品之意旨相悖，故本案之輸入電子煙零件仍屬實質違反本法第14條之規定。」衛生福利部國民健康署104年12月31日國健教字第1040701857號函釋更引伸至「是以，輸入電子煙之零件或可組成電子煙之任何部分，均屬本法第14條之規範範圍」（本院卷第50頁），如前所述，衛生福利部為主管機關至今仍尚未以法規命令或行政規則對電子煙為明確之定義，亦未設立專法禁止輸入或販賣此類商品，僅透過報刊泛稱所謂之電子煙，係指會產生類似吸菸效果且外型類似菸品之產品。現行主管機關對於「電子煙」之定義及認定上，既然仍處於渾沌不明之狀態，則使用該類蒸發芯之新興電子蒸汽機商品，是否即為衛生福利主管機關所謂之電子煙，尚非無疑。原告所輸入之物品，是否即為電子煙零組件，又該零組件縱係電子煙零組件是否外型為菸品形狀或類似菸品形狀，並得以菸害防制法第14條及第30條規定為裁處，法律均尚未有規範，被告僅以二件行政函釋即率予逾越、侵害立法權，在法律尚未規範處罰即裁處原告，顯違反法律保留原則。柒、末查，臺灣「菸害防制法」自民國96年通過、98年開始執行，歷經8年，時代變化過鉅，早已不敷現實需求。為了國民健康，行政院應有擔當，衛生福利部更不該持續規避責任，宜依照世界衛生組織(WHO)的「菸草控制框架公約」(FCTC )規範，儘速全面修訂「菸害防制法」，對於本案產品「不含尼古丁」也「未宣稱有戒菸療效」，但外型難認類似菸品形狀之所謂電子煙及其零組件，如何控管，如何依菸害防制法規定處理，而非便宜行事，逕以行政函釋超越母法，侵害立法權，擴張行政權，致違「法律保留原則」，本判決並非鼓勵吸菸或認為菸品值得鼓勵，而是認為主管機關為防制菸害卻便宜行事未積極立法或修法之行政怠惰，致人民無所適從。本案中，電子蒸汽機或電子霧化器（或稱為未含尼古丁之電子煙）既屬一新興商品，其相關產品及電子煙零組件於法規範尚未明確以前，立法者及行政機關自負有積極修訂法規之義務。然在法規並未制定明確之規範禁止相關物品之輸入、販賣或需經核准後始得輸入以前，本件原告輸入系爭電子煙零組件之行為，應不受限制，更遑論加以處罰，被告雖稱上級機關已送出草案，規範電子煙及本關電子煙零組件等語，此更彰顯在草案未正式修法通過之前，行政機關更應謹守依法行政之理念及行政、立法兩權之權限分際，斷不得便宜行事，否則將置現代法治國原則於何地？捌、從而，原告之主張為有理由，被告未予查明即率予處分，有欠妥適，訴願決定未予以糾正予以維持，亦有疏略，均應予以撤銷，以期適法。本件為判決之基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，亦與本案爭點無涉，自無逐一詳予論駁之必要，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中華民國 106 年 2 月 24 日行政訴訟庭法官侯明正一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。中華民國 106 年 2 月 24 日書記官陳世明

臺灣臺南地方法院105年度簡字第55號

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