109年度重國字第1號｜民事：國家賠償｜裁判日期：110 年 05 月 06 日

臺灣臺南地方法院民事判決 109年度重國字第1號原告呂宜峰黃進忠上二人共同訴訟代理人林石猛律師林司涵律師被告臺南市政府法定代理人黃偉哲被告臺南市政府工務局法定代理人蘇金安被告臺南市政府農業局法定代理人李朝塘上三人共同訴訟代理人許雅芬律師鄭婷婷律師蔡宜君律師被告臺南市新化地政事務所法定代理人吳昭霖訴訟代理人王淑宜黃明堂被告臺南市歸仁地政事務所法定代理人楊文松訴訟代理人陳偉緣上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國110年4月22日言詞辯論終結，判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用新臺幣壹拾萬元由原告負擔。事實及理由一、依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段定有明文。本件原告於起訴前以書面向被告臺南市政府農業局（以下簡稱臺南市農業局）、臺南市政府工務局（以下簡稱臺南市工務局）、臺南市新化地政事務所（以下簡稱新化地政）、臺南市歸仁地政事務所（以下簡稱歸仁地政）請求國家賠償，經被告臺南市農業局、臺南市工務局、新化地政、歸仁地政表示拒絕賠償，有臺南市農業局、臺南市工務局、新化地政、歸仁地政拒絕賠償理由書在卷可稽（見補字卷第47至56頁、本院卷二第113至117頁），揆諸前揭規定，原告提起本件國家賠償訴訟，已踐行上開法定先行程序，合先敘明。二、原告起訴主張：（一）被告臺南市政府原以民國92年5月21日府農畜字第0920082662號函，同意「大山雞場畜牧場」於臺南市○○區○○○段00 00地號等12筆，及關廟區埤子頭段759-2地號等9筆，共計21筆土地（以下簡稱系爭21筆土地）作為畜牧設施容許使用，並於94年6月30日核發農畜牧登字第218911號畜牧登記證書。惟嗣後以部分用地有作為「停車場」，未依計畫內容使用，致有違反申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（以下簡稱審查辦法）第33條為由，臺南市政府遂以106年9月15日府農畜字第1060988137號及廢止「大山雞場畜牧場」容許使用同意及畜牧場登記，並註銷畜牧場登記證書（以下簡稱前處分一）。（二）被告臺南市政府並認定因前揭「大山雞場畜牧場」未依農業用地容許作農業設施使用同意書使用，致就「大山雞場畜牧場」相關畜牧設施核發（91）南工局使字第334號使用執照、（91）南工局造字第311號建造執照等之基礎事實發生變更，不予廢止將對公益造成危害，而以106年10 月19日府工管二字第1061092781號函廢止上揭使用執照及建造執照（以下簡稱前處分二）。並因此致訴外人蔡火成、趙榮波、寓莊建設股份有限公司（以下簡稱寓莊公司）名下所有之土地即臺南市○○區○○○段0000地號、關廟區埤子頭段765地號土地已非受上揭「大山雞場畜牧場」容許使用同意、畜牧場登記等「造冊列管」及相關建造執照、使用執照等建築基地管制之範圍，故其等即分別向被告歸仁地政、新化地政申請就上開二筆土地合併分割登記，而由上揭地政事務所於107年3月19日及同年3月28日登記完竣，就新化地政所為分割登記，以下簡稱原處分一，另就歸仁地政所為分割登記，以下簡稱原處分二。另富凰建設股份有限公司（以下簡稱富凰公司）與元闊建設股份有公司（以下簡稱元闊公司）、寓莊公司則分別以上開土地向被告臺南市工務局申請核發（107）南工造字第02360號等137件建造執照（以下簡稱原處分三）、（107）南工造字第04780號建造執照（以下簡稱原處分四）獲准。（三）臺南市政府等上開行政行為，除作為前處分等已有違反正當行政程序、行政行為明確性原則、行政自我拘束原則、裁量怠惰及信賴保護原則之違法外，臺南市工務局、新化地政及歸仁地政竟以此違法解除列管、建築基地之公法上法律關係為基礎，逕作成原處分等行政處分，顯皆有未詳盡調查義務之過失，又臺南市政府對上開違法情事知之甚詳，猶令其所屬臺南市農業局及工務局、歸仁地政、新化地政逕作成前開行政處分，未盡合目的性之監督義務於訴願程序予以撤銷，即使非故意容任，亦難辭監督不周之疏失，全屬共同侵權行為人，並致「大山雞場畜牧場」成為未具容許使用同意、畜牧場登記等之違法畜牧場；畜牧設施亦成違法建物；且甚因建蔽率、空地比要重新退縮計算使雞場範圍勢必縮減，皆造成原告等重大損害。亦即，原告等人本98年至99年間已接手「大山雞場畜牧場」之經營，原告黃進忠並經臺南市新化區公所以相關防疫管制之函文課予防疫之公法上義務，截至今年即109年2月14日為止仍有持續對黃進忠送達相關函文，原告呂宜峰甚於103年經法院拍賣程序取得「大山雞場畜牧場」之畜牧設施及坐落土地，又原告等人皆屬符合畜牧法第5條之畜牧場負責人或主要管理人之資格，確實可合法繼受「大山雞場畜牧場」之權利，卻因上揭違法行政處分致其等對於「大山雞場畜牧場」之合法權利遭受違法排除之侵害，爰依國家賠償法第2條第2項、第5條準用民法第185條規定，請求被告連帶賠償之。（四）前處分一確有違反正當行政程序（送達不合法、未予陳述意見機會）、行政行為明確性原則（處分內容未明確解釋引用法令及具體描述所認違法事實）、行政自我拘束原則（未循命補正或限期改善之行政慣例）及信賴保護原則之違法，尤其該前處分一刻意僅獨向林金足送達，而未依法向其職務上所明知之權利人或具有法律上利害關係人即原告等人一併送達，且寄存送達人之處所已因拍賣而由他人取得產權，亦非合法等情，益證前處分一係顯然違法或不存在之行政處分，被告臺南市政府迄今既未舉證證明其作為前處分一係符合法定要件之事實，則前處分一仍屬其違法作成之行政處分。（五）前處分一已有違背正當行政程序等之違法，已如前述，則被告臺南市工務局以違法之前處分一為基礎進而作成前處分二，基於違法性承繼之法理，前處分二亦屬違法。且違法之處同樣已經原告等人明確指摘，今更已有事實指出無法證明前處分二之送達（即臺南市工務局曾自承僅以平信寄發，事實上有無寄送亦值得存疑，顯已違反行政程序法第68條第3項但書之規定。又未查送達之處分已遭拍賣，逕自再為送達，送達之處所已顯有錯誤，其郵務寄存送達亦非合法），益證前處分二係顯然尚未發生效力之行政處分。又臺南市工務局迄今亦未舉證證明關於前處分二係合法作成及符合法定要件之事實，則前處分二同屬違法或不存在之行政處分。（六）參照農業發展條例第8條之2之立法理由及臺中高等行政法院106年度訴字第357號判決要旨，本件原處分等所據以為標的之臺南市○○區○○○段0000地號、關廟區埤仔頭段765地號之土地（以下簡稱系爭2筆土地）原係經臺南市政府准予作「大山雞場畜牧場」畜牧設施之容許使用範圍，並經臺南市工務局核發建造執照、使用執照等，確立該等土地為建築基地，並由地政機關註記在案，且由農業機關造冊列管，確實存有管制效力之直接關係，使農地為農業之使用與經營時不致互相分離，以確立農業經營使用實際所占用之地面及其所應留設之法定空地。則「大山雞場畜牧場」之容許使用同意、畜牧場登記及相關使用、建造執照等雖遭臺南市政府以前處分一、二予以廢止，惟在該等處分有前揭違法之處，甚尚未合法送達而未成立之下，新化地政、歸仁地政竟將依法令本應受「大山雞場畜牧場」造冊列管及作為建築基地之土地，即系爭2筆土地，准予分割登記，更甚者，被告臺南市工務局並據已分割完成之系爭2筆土地進一步核發建造執照，是該等原處分一至四之內容係基於錯誤之基礎事實而為，其法律適用即有錯誤，而顯然具有程序及實質（內容）上之違法。（七）基上，雖審查辦法第33條未如同農業用地興建農舍辦法第12條明文造冊列管之具體手段，及經列管之法律效果，然依據「相類似之案件，應為相同之處理」之法理，兩者所為造冊列管既皆涉及農地與農業使用、經營不可分離之目的，當應件相同解釋。甚且回歸審查辦法第7條第1項第1 款及畜牧法第5條第2款之規定，即可知畜牧設施應依法領有建築執照，且畜牧場土地須留設一定比率之空地面積。故於此應肯認有建築法第11條第3項之適用，否則無從落實審查辦法第7條第1項第1款及畜牧法第5條第2款對於畜牧設施建蔽率之規定，嚴重影響農業發展條例授權下造用列管之目的及侵害原告等關於該等畜牧設施之財產權益。故本件「大山雞場畜牧場」當初申請容許使用之系爭21筆土地既係為供其畜牧設施所留設之空地，當應不得再重複使用。被告主張因農業設施與農舍不同，所適用之法律不同而主張本件無上開法令之適用，以及曾經認定為法定空地一事與本案無涉云云，顯已與被告等自身先前之主張、機關函覆之事實有所相悖，則被告作成該等原處分顯已有事實認定之錯誤，法令之適用亦必有錯誤，該等處分自有違法之違誤。（八）是以，該等受管制之系爭21筆土地依上開相關見解，應不得重複使用，是新化地政、歸仁地政竟對上揭土地准予分割登記，顯然已存有違法瑕疵，臺南市工務局又據此對該等土地違法核發建造執照，除於法顯有違背外，更致使審查辦法第7條第1項第1款及畜牧法第5條第2款對於畜牧設施建蔽率之規定無從落實，並嚴重影響農業發展條例授權下造冊列管之目的及侵害原告等關於該等畜牧設施之財產權益。（九）因被告臺南市政府同意「大山雞場畜牧場」作畜牧設施容許使用，及登記為畜牧場，並檢發畜牧場登記證書，更對畜牧設施核發建造執照及使用執照，原告等人基於信賴政府主管機關之上揭行政作為而買受「大山雞場畜牧場」相關土地、畜牧設施，投入鉅額資金進行畜場之經營管理，並營運迄今。被告等違法作成前述行政處分，致「大山雞場畜牧場」成為未具容許使用同意、畜牧場登記等之違法畜牧場；畜牧設施亦成違法建物，於無法查得「大山雞場畜牧場」之畜牧場登記資料下，本與「大山雞場畜牧場」合作之「味全食品工業股份有限公司」亦因此拒絕收受「大山雞場畜牧場」產出之雞蛋，包含原告等在內及合作第三人之事業經營權與高科技畜牧產業發展等相關經濟利益、交易權益，乃至整體事業之商譽等皆已蒙受相當鉅大之損害；更嚴苛者，除「大山雞場畜牧場」已失卻上述之商譽外，目前甚至正持續承受雞蛋銷路減少，及不能按契作價格，須承受市場波動價格之損失。（十）原告二人為前處分一、二之法律上利害關係人： 1.原告呂宜峰已經高雄高等行政法院107年度停字第37、38 號裁定認定對於前處分一關於廢止「大山雞場畜牧場」容許使用同意書及前處分二之部分具有法律上利害關係，裁定內容敘明：基於物權登記公示力之效力，承繼大山雞場畜牧設施所申領之（91）南工局造字第311號建造執照、（91）南工局使字第405號使用執照等效力，因原告呂宜峰於103年及106年經由法院拍賣程序取得大山雞場之畜牧相關設施及所座落之土地，其確為大山雞場容許使用同意範圍內之部分土地及畜牧設施建物所有權人，進而肯認其就上揭部分具有法律上利害關係。 2.承上，關於「大山雞場畜牧場」之畜牧場登記及登記證書既基於取得容許使用同意之基礎始得請領，二者顯屬牽連之公法上法律關係，於認定原告呂宜峰就「容許使用」有法律上利害關係，據上揭牽連關係當應肯認就系爭畜牧場登記具備法律上利害關係。又「畜牧設施」係系爭畜牧場登記證書之應載明事項，而應受系爭畜牧場登記效力所及，故原告呂宜峰既為系爭畜牧場登記所載畜牧設施之所有權人，於系爭畜牧場登記遭臺南市政府以前處分一廢止及註銷時，原登記之畜牧設施即無法為合法畜牧之使用，自已損及該等畜牧設施之所有權得自由使用、收益等權能。據此，原告呂宜峰當屬因系爭畜牧場登記被廢止及註銷，致其所有之「畜牧設施」現存權利或法律上利益受影響之法律上利害關係人。 3.又「大山雞場畜牧場」申請使用之土地及建設之畜牧相關設施係於完成後，僅因買受人之法律關係致使用人變更為原告呂宜峰，則另承行政院農業委員會100年7月19日農企字第1000143240號函意旨，「大山雞場畜牧場」既於取得農業用地作農業設施容許使用同意書建築完成後，僅因使用人由林金足變更為原告等人，而該農業設施仍依原核定之計畫內容使用，則原告等人尚無申請變更同意書之必要，而得當然承繼「大山雞場畜牧場」容許使用同意書之效力，甚至原告呂宜峰本即符合畜牧法第5條規定之畜牧場負責人或主要管理人之資格，依據法務部106年9月1日法律字第10603512060號函之意旨，原告呂宜峰作為拍定人，既符合畜牧法第5條所定之資格，即繼受取得原「畜牧場登記證書」所表彰之權利。 4.如前處分等經確認係違法行政處分遭撤銷或確認公法上法律關係不存在，「大山雞場畜牧場」相關之建造執照、使用執照回復，鄰地如系爭2筆土地一同回復受建築基地之管制，則原處分一至四即等同違法准許及，反之亦然。前處分一、二與處分一至四間除有互為牽連之密切公法上法律關係外，更涉及原告呂宜峰所有之畜牧設施是否會因此成為違章建築，原告呂宜峰關於「大山雞場畜牧場」之權利是否會因此由合法變成違法，當有法律上利害關係。 5.原告黃進忠於97年與「大山雞場畜牧場」前經營人林金足簽立租賃契約書之內容，即可知當時「大山雞場畜牧場」已交由原告黃進忠來主導相關養雞業務，並於99年起據上揭契約書第8條約定，同意由原告呂宜峰共同經營「大山雞場畜牧場」，自斯時起，即據所核發予養雞場之容許使用同意書、畜牧場登記及建築執照等，竭力按照「大山雞場畜牧場」當初整體之設計營運、管理該養雞場，原告黃進忠對於「大山雞場畜牧場」之管理人地位甚已由鈞院100年度南簡字第896號判決、101年度簡上字第163號判決予以肯認。且經臺南市新化區公所以相關防疫管制之函文課予防疫之公法上義務，且遍觀臺南市新化區公所函文大多依據臺南市農業局公文辦理，可知臺南市農業局及新化區公所就管理轄區內畜牧場確係有上下指示關係，並可進而發現名單內畜牧場之受文者皆為畜牧場負責人或管理人，堪以認定原告黃進忠為「大山雞場畜牧場」管理人，而課予公法上義務，則承大法官釋字第385號解釋文意旨，原告黃進忠既就「大山雞場畜牧場」負擔相關公法上義務，益見原告黃進忠對於「大山雞場畜牧場」具有公法及私法上權利。 6.縱原告黃進忠未依畜牧法第8條規定，變更登記為「大山雞場畜牧場」之登記管理人，惟畜牧法雖有規定違反之效果，然並未類似民法第758條之規定須「登記」始生效之法定要件，則為補充上揭法律漏洞，本諸「相類似案件，應為相同之處理」之法理，應類推適用公司法第12條之法律效果，即使本件未為管理人之變更登記，僅生該未變更登記事項於保護交易安全下不得對抗第三人之效果，被告既非受保護交易安全之對象，原告黃進忠又受有前揭公文之送達，應足認原告黃進忠對於「大山雞場畜牧場」具有公法上之權利在。況原告黃進忠已具備符合畜牧法第5條規定之畜牧場負責人或主要管理人之資格，只要申請辦理變更，主管機關即應准予變更。再者，被告當時承辦或經辦公務員稱須待畜牧場之相關不動產拍定後，所有權辦理移轉登記完成，始得辦理變更登記，則當時迄至106年為止既仍為法院進行拍賣階段，確無法申請變更「大山雞場畜牧場」之負責人或主要管理人，被告亦未就原告等之申請案為受理，僅口頭告知待其取得所有權後再來辦理，當無任何受理在案之資料，故顯係被告未積極受理，要非可歸責於原告等之事由所造成，實不應由原告等承擔被告之疏失。 7.綜上，原告呂宜峰及黃進忠為「大山雞場畜牧場」之實質經營、管理人，自屬前處分一、二之法律上利害關係人，是以，原告呂宜峰及黃進忠自得主張受前處分一、二之損害對被告等提起國家賠償請求。（十一）系爭容許使用同意書為單純之授益處分，而非被告所言「附負擔之行政處分」，自無保留同意書廢止權之餘地，被告臺南市農業局遽以原告於「大山雞場畜牧場」築有停車場而廢止系爭容許使用同意書，亦有違比例原則之要求： 1.按廢止保留，對行政處分相對人，告以該行政處分在未來被廢止之可能性，從而排除當事人之信賴保護，惟在有廢止保留時，行政機關仍應以合義務之裁量為是否廢止之決定，並非可任意廢止。 2.觀改制前臺南縣政府92年5月21日府農畜字第0920082662號函說明提及「（五）本件容許使用不得憑以辦理變更編定及地目，亦不得擅自變更本容許使用事項以外之用途及擴大面積」、「（八）申請作畜牧設施容許使用經核准後，如申請人未能依核准內容使用時，應敘明理由，於核准後三個月內向原核准機關（單位）報准變更（包括變更項目設施之形式、材質及面積等）」係審查辦法第33條第1項及畜牧法第8條規定之重申，因所附加之內容僅重複法律原已明白規定之義務內容，藉以提醒不得違反相關規定，而非因附加之緣故原告等人始應守法，不難知悉此種附加規定本身並不直接發生法律效果，從而並非附負擔之行政處分，而係單純之授益處分甚明。 3.系爭容許使用同意書既屬單純之授益處分，其撤銷廢止自受正當行政程序、行政行為明確性原則、行政自我拘束原則、有利不利一體注意原則、信賴保護原則及比例原則之拘束。前處分一僅以原告於「大山雞場畜牧場」設置停車場，即遽為廢止，尚難謂係對原告等之最小侵害手段，而有違比例原則之誠命，自難謂為合法。而依據前處分一作成之前處分二，基於違法性承繼之法理，自亦屬與法有違。 4.退步言之，縱認被告有保留廢止權之意旨，仍應以合義務之裁量為是否廢止之決定，並非可任意廢止，而被告作成前處分之基礎已有違誤。蓋原告依審查辦法第33條第1項造冊列管關係所生管制效力，仍得就所有受管制之土地即養雞場經核准容許使用之全部範圍為使用，縱有未依計畫內容使用之情事，客觀上尚可透過其他依區域計畫法第21條第1項、第2項變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀等方法，繼續達成依原核准之使用計畫管制系爭土地使用之目的。甚至，被告處理屬違反農業用地作農業設施容許使用等同類事件，確實存有限期改善，以恢復依原核定計畫內容使用之狀態，迨期限屆至，重新會勘複查仍未改善始依審查辦法第33條規定辦理之方法，業經另案證人周志勳予以證實，是以被告未先命補正或函告原告等人限期改善，逕直接廢止系爭畜牧場之容許使用同意、畜牧場登記及建築執照等，顯然被告之廢止處分已非屬合義務之裁量而構成違法。（十二）被告臺南市工務局依循前處分一、二所核發之原處分三、四建造執照，其標的土地雖非原告等所有，惟該等土地位處「大山雞場畜牧場」周邊地帶，涉及原告等得否貫徹就「大山雞場畜牧場」農業使用及農業經營不可分離之中心價值。今因被告臺南市工務局所核發之行政處分，遭訴外人挪用，已損及原告等依據租賃契約使用收益「大山雞場畜牧場」權利，原告等亦屬原處分三、四之利害關係人，而在農業發展條例、審查辦法、區域計畫法、非都市土地使用管制規則等保護規範之保護範圍內，依大法官釋字第469號解釋意旨，得向被告等提起國家賠償之訴。（十三）按所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果間即有相當因果關係，最高法院103年度台上字第738號判決參照。本件被告歸仁地政及新化地政，依據違法之前處分一、二作成違法之原處分一、二之分割登記，此乃立於客觀事後審查觀點，可認為在一般情形下，有二被告地政事務所之分割登記之行政行為下，均會造成原告等受有不能貫徹大山雞場之農業使用與農業經營合一之精神，而造成「大山雞場畜牧場」之適譽減損，並致與「大山雞場畜牧場」合作之大型廠商拒絕再與「大山雞場畜牧場」契作，而須承受市場波動價格之損失。原告等之損害，與被告作成原處分一、二，顯具備相當因果關係。（十四）聲明： 1.被告等應連帶給付原告呂宜峰新臺幣（下同）500萬元，及自起訴狀繕本送達被告機關翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。 2.被告等應連帶給付原告黃進忠500萬元，及自起訴狀繕本送達被告機關翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。 3.訴訟費用由被告連帶負擔。三、被告臺南市政府、臺南市工務局、臺南市農業局抗辯：（一）參行政院法務部106年9月1日法律字第10603512060號函釋，於畜牧法已明定畜牧場登記之申請變更登記之要件、程序之情況下，縱拍定人因法院拍賣取得畜牧場土地及畜牧設施所有權，亦不會因此當然繼受取得原「畜牧場登記證書」所表彰之法律上權利。關此，仍應視拍定人嗣後是否有向主管機關申請變更登記、主管機關審認「拍定人嗣後申請變更登記之要件、程序」是否適法等情，判斷拍定人是否能取得畜牧場登記相關之法律上權利。而就「非都市土地一般、特定農業區農牧用地作畜牧場登記及主要畜牧設施容許使用同意書」或「農業用地作農業設施容許使用同意書」之相關法律上權利，亦然。查： 1.本件原告呂宜峰陳稱其係「大山雞場畜牧場」之實際經營者，且經取得部分地號土地之所有權，就臺南市農業局前處分一有利害關係云云，然： ⑴依上開函釋之意旨，原告呂宜峰既未曾經變更為系爭容許使用同意書之申請人、系爭畜牧場登記之負責人，則於法律上自無法認為其具有系爭容許使用同意書之申請人、系爭畜牧場登記之負責人之地位與權利。而農業用地作農業設施容許使用之相關權利，依系爭容許使用同意書作成時之非都市土地使用管制規則第6條、廢止前非都市土地農業用地作畜牧設施容許使用審查作業要點，及現行農業發展條例第8條之1第3項、審查辦法以觀，顯非附麗於土地所有權，反係受法令限制，需要另經「申請人」申請（或申請變更），方得進行此類使用。關此，「並非」謂原告呂宜峰係土地所有權人，即當然得基於所有權享有農業用地農業設施容許使用之權利；此部分反係「依法令之限制，非經申請人申請農業用地作農業設施容許使用，即無權利逕將農業用地作農業設施容許使用」。是以，自難認原告呂宜峰為系爭容許使用同意書、系爭畜牧場登記效力所及。 ⑵又原告呂宜峰就系爭容許使用同意書中之21筆土地（即系爭21筆土地），僅取得其中11筆土地（臺南市新化區頂山腳段第1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號土地）之所有權。而11筆土地中，又僅有6筆土地屬於「大山雞場畜牧場」之畜牧場登記範圍。顯徵原告呂宜峰縱取得系爭容許使用同意書中之系爭21筆土地中之上開11筆土地之所有權，然其亦無法依系爭容許使用同意書核定之經營計畫內容就系爭21筆土地為使用。縱原告呂宜峰在系爭21筆土地上有經營蛋雞場之情形，亦僅屬事實上或經濟上之利害關係，尚不得認為其權利或法律上利益因農業局前處分而受有損害、具有法律上之利害關係；高雄高等行政法院108年度訴字第225號判決亦同此認定。 ⑶綜上，原告呂宜峰非臺南市農業局前處分一之相對人，亦非利害關係人，法律上自無法認為其具有系爭容許使用同意書之申請人、系爭畜牧場登記之負責人之地位與權利，亦不能認其為系爭容許使用同意書、系爭畜牧場登記之法律效力所及；且原告呂宜峰既未曾取得農業用地作農業設施容許使用之權利及畜牧場登記所生之權利，本無因臺南市農業局前處分一而致其公法上之地位有受侵害之危險，對於臺南市農業局前處分一亦無法律上利害關係可言。 2.原告黃進忠非臺南市農業局前處分一之相對人，亦非利害關係人： ⑴依畜牧法第5條第1款、第7條第2款、第8條第1項規定，可知畜牧場之負責人或主要管理人員，需符合一定之資格，方得任之。且尚需「依一定程式」向主管機關申請登記或申請變更登記，並經主管機關「審查核准」後，方得合法取得畜牧場登記之負責人、主要管理人員之地位，並進一步獲得相關權利或法律上利益。 ⑵原告黃進忠並未依畜牧法第7條之規定經登記為「大山雞場畜牧場」之主要管理人員。縱原告黃進忠曾有向訴外人林金足租用「大山雞場畜牧場」之情事，然「並不等同於」原告黃進忠得藉由承租「大山雞場畜牧場」之行為，即當然取得畜牧法所定畜牧場之主要管理人員之地位，甚至由其逕行經營畜牧場，而架空法定登記制度。甚者，原告黃進忠之租賃權既業經鈞院以執行命令除去，其自不得就前開6筆土地主張任何權利；高雄高等行政法院108年度訴字第225號判決亦同此認定。 ⑶綜上，原告黃進忠非前處分一之相對人，亦非利害關係人，法律上自無法認為其具有系爭容許使用同意書之申請人、系爭畜牧場登記之主要管理人之地位與權利，亦不能認其為系爭容許使用同意書、系爭畜牧場登記之法律效力所及；且原告呂宜峰既未曾取得農業用地作農業設施容許使用之權利及畜牧場登記所生之權利，本無因臺南市農業局前處分一而致其公法上之地位有受侵害之危險，對於臺南市農業局前處分一亦無法律上利害關係可言。（二）被告臺南市農業局所為之行政處分並無違誤，被告臺南市政府、臺南市農業局無須對原告二人負擔國家賠償義務：1.揆高雄高等行政法院107年度訴字第220號判決、裁定，該案判決、裁定已駁回原告二人就農業局原處分所提起之撤銷訴訟、確認訴訟，並認定上開行政處分之作成並無程序及實體之違誤。 2.原告呂宜峰雖取得系爭21筆土地中之11筆土地，然因其餘10筆土地則已為訴外人張金瑞等人取得，且訴外人張金瑞等人已另案就92年5月21日系爭容許使用同意向被告提出變更系爭容許使用之申請，堪認原告呂宜峰顯然已無從再依原來容許使用同意所核定之範圍就系爭21筆土地全部依訴外人林金足之原使用計畫為繼續使用。被告縱未在原處分作成前給予處分相對人或利害關係人陳述意見之機會，仍難認原處分已構成應予撤銷之違法。 3.況原告亦自承其已實際經營「大山雞場畜牧場」將近10年，實難認其無充分之時間以清查並依法辦理相關容許使用同意之變更程序或主動尋求相關主管機關輔導合法化，以降低其無法依原核定計畫使用而有隨時遭認定違法使用並廢止許可之風險。且原處分僅係廢止訴外人林金足原本取得之容許使用同意文件，至原告呂宜峰得否就其已取得所有權之土地及建物範圍依現行法令重新申請而以自己名義取得新的容許使用同意，則為另一問題，尚難據此否認被告對於92年5月21日函所為系爭容許使用同意之廢止權行使。 4.至原告所稱本件另有政治勢力介入，藉機對公務員進行程序外之不當接觸及施壓等情，縱令屬實，亦屬渠等行為是否涉及違反其他法令之問題，若原處分所據之事實認定及法令適用並未因而遭違反法令之曲解致影響其是否廢止容許使用同意之結果（即原本不應廢止而違法廢止），則尚難據此即謂原處分有違不當聯結禁止原則。故原告此部分抗辯，亦無可採。 5.農發條例於92年2月7日即已增訂第8條之1有關農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照之規定，且臺南縣政府以92年5 月21日函依畜牧法及非都市土地使用管制規則等相關法令核發系爭容許使用同意當時亦已載明關於該授益處分之負擔及保留廢止權之意旨。原告如欲承接訴外人林金足所經營之「大山雞場畜牧場」而繼續投入鉅額資金擴大經營，對於相關土地所受之規制及相關管制規範自應善加查證且確實遵循，其未在其投入鉅額資金擴大經營前謹慎評估其遵循既有相關法令規定之可能性及其風險，自難認其有何信賴基礎可言。 6.原處分就系爭容許使用之廢止理由雖僅簡略記載「部分作為停車場，未依核定計畫內容使用」而未逐一列舉現況與計畫內容之出入，然由該記載內容之語意仍非不能使用瞭解原處分係因系爭土地有部分已未依原核定計畫內容使用之理由而作成該廢止處分，亦非無法經由司法加以審查確認；且系爭容許使用所涉及之土地所有權已因前述法院強制執行程序而有大幅變動，難以再依原來核定計畫之內容繼續使用，此為處分相對人及原告所已明知之客觀事實，自不因原處分所記載廢止之理由未臻詳細而使渠等無從判斷行政處分是否合法及影響渠等提起行政救濟之機會，尚難據此記載之方式即認原處分已構成應予撤銷之違法。（三）臺南市農業局前處分一之送達洵屬合法，原告關此容有誤會： 1.臺南市農業局「臺南市政府106年9月15日府農畜字第1060988137號函」（即前處分一）部分：前處分一係分別經由郵政機關寄送至「臺南市○○區○○里○○○00號」、「臺南市○ ○區○○里0鄰○○○街00巷00號」，係就訴外人林金足之營業所（「大山雞場畜牧場」）、住居所為送達。而寄送訴外人林金足住居所之前處分一函，已依行政程序法第74條第2項之規定，寄存於新化郵局，顯業經合法送達，則臺南市農業局前處分一己於寄存之日即106年9月28日發生送達之效力。 2.另就臺南市農業局更正函（更正臺南市農業局前處分一函誤寫畜牧場登記證書之字號）「臺南市政府106年11月1日府農畜字第1061164203號函」部分： ⑴此更正函僅係更正「前處分一函誤寫畜牧場登記證書之字號」而已。 ⑵揆之原證16，可徵該更正函係經由「郵政機關」寄送至訴外人林金足之住居所「臺南市○○區○○里0鄰○○○街00巷 00號」，並經「同居人」執訴外人林金足之子「陳俊憲」之印章簽收。 ⑶縱被告臺南市農業局係於高雄高等法院107年度訴字第22 0號訴訟中，方因內政部移民署以108年2月12日移署資字第1080021960號函回覆高雄高等行政法院，始獲悉訴外人陳俊憲係於105年5月5日出境後即未再返回國內。然按事理之常，一般親友間基於日常生活所需，本即多有互為代理、授權收受郵件之情形；而依行政程序法第73條第1項規定，縱使該代收文件之人並非訴外人陳俊憲本人，惟一般親友基於內部授權、代理關係，執陳俊憲之印章代訴外人林金足收受郵件，亦應無違背行政程序法第73條第1項之規定。 ⑷甚且，由更正函之送達證書以觀，益徵「臺南市○○區○○ 里0鄰○○○街00巷00號」確係訴外人林金足應受送達之處所。 3.故本件前處分一之送達洵屬合法，原告關此確有誤會；至於原告主張「陳俊憲」印文係偽造云云，亦屬無據，顯無足取。 4.縱原告主張前處分一之送達不合法，無從對外發生規制效力云云，然： ⑴高雄高等行政法院107年度訴字第220號、108年度訴字第 225號判決，均係就書面行政處分之送達，採「無論行政處分之送達狀況如何，行政處分並非絕對無效，亦非作為撤銷該行政處分之理由」之見解：⑴ ①依行政程序法第110條第1項、訴願法第14條第1項規定，書面之行政處分是否合法送達於相對人，僅係行政處分對於該相對人之效力何時發生之問題，亦僅涉及處分相對人提起行政救濟期間起算，至於行政處分本身（包括內容與其作成程序）是否合法則為另一層次之問題，尚難僅以行政處分未經合法送達處分相對人作為撤銷該行政處分之理由（最高行政法院100年判字第1096號判決亦採此見解）。 ②依行政程序法第110條第3項、第4項規定，書面之行政處分未送達應送達之人，僅是對該應受送達之人相對未發生效力，並非自始、當然、確定的絕對無效，蓋在行政機關將行政處分交付郵政機關或以其他方式離開行政機關之前，行政機關所製作之公文書，僅為行政之內部事務，行政機關尚得隨時撤回或變更之，但一旦交付郵政機關或以其他方式離開行政機關，即生外部效力，行政機關不能隨時撤回、變更，縱未經合法送達，使當事人或利害關係人知悉行政處分，僅係行政處分未「相對生效」，與行政處分自始、當然、確定的「絕對無效」不同。⑶ ③前處分一既已記載受處分人、主文、違法事實、理由及法令依據，依此外觀及形式，均具備行政處分之要件，且為具有權責之被告機關所製作，復無行政程序法第111條各款所定行政處分無效之情形，尚非無效之行政處分。從而，前處分一是否合法送達於訴外人林金足，亦僅是前處一對林金足有無相對生效，以及林金足對之提起訴願期間計算之問題，亦難據此即認前處分一已構成應予撤銷之違法。 ⑵甚且，訴外人林金足曾於108年3月21日以書面向高雄高等行政法院聲請閱卷，至遲亦已於當時知悉前處分一、更正函及行政訴訟案件之存在，且迄今並未就臺南市農業局前處分一、更正函提起相關訴願及行政訴訟。 ⑶是以，行政處分之送達是否合法，僅涉及訴願期間計算之問題，與行政處分是否無效、是否應予撤銷無關。則原告主張前處分一及更正函之送達不合法，無從對外發生規制效力云云，顯屬無據。（四）系爭容許使用同意書為「附負擔之行政處分」，原臺南縣政府甚至尚有保留系爭容許使用同意書之廢止權之意旨：系爭容許使用同意書說明欄中載明：「二…（五）本容許使用不得憑以辦理變更編定及地目，亦不得擅自變更本容許使用事項以外之用途及擴大面積…（八）申請作畜牧設施容許使用經核准後，如申請人未能依核准內容使用時，應敘明理由，於核准後三個月內向原核准機關（單位）報准變更（包括變更項目、設施之形式、材質及面積等）；申請人使用內容與核准內容不符合者，原核准機關則撤銷其容許使用，並副知相關機關（單位）依相關規定處理」等語，再參最高行政法院103年2月份第2次庭長法官聯席會議決議、最高行政法院107年度判字第159號判決、最高行政法院107年度判字第179號判決等實務見解之意旨，足徵系爭容許使用同意書之申請人須遵照核准內容為系爭21筆土地之使用，系爭容許使用同意書確為「附負擔之行政處分」，且保留系爭容許使用同意書之廢止權。（五）「大山雞場畜牧場」確有「未履行系爭容許使用同意書之負擔」等情形，依審查辦法第33條第2項、行政程序法第123條第1款至第3款之規定，臺南市農業局前處分一之作成，自屬有據： 1.依行政院農業委員會95年7月13日農企字第0950138400號函、101年8月28日農企字第1010731383號函之意旨，申請容許使用同意書所檢附之經營計畫，屬主管機關判斷農業用地是否得作農業設施使用之審查重點，亦屬事後查核申請案件是否確實符合原核定計畫內容使用之判斷標準。前臺南縣政府就系爭21筆土地，既曾於92年5月21日核發系爭容許使用同意書予訴外人林金足，則訴外人林金足自應依系爭容許使用同意書核定內容使用農業用地及農業設施。 2.然經被告臺南市農業局發現： ⑴「大山雞場畜牧場」原登記土地及設施之所有權已分屬不同人，原有畜牧場僅部分範圍作飼養雞隻使用，部分土地現況非作畜牧經營使用。 ⑵停車場等設施非屬原核定計畫內容中得興建之設施項目，「大山雞場畜牧場」現有設施配置因增建及改建與原核定計畫內容不符，實際飼養規模（蛋雞約12萬隻）亦與原核定計畫內容（蛋雞9萬隻）不符。 ⑶「大山雞場畜牧場」現有經營範圍與原登記不符，即涉及畜牧場變更場址，因擴大飼養規模而增建、修建，亦涉及畜牧場主要設施內容及飼養規模之變更。原告呂宜峰於行政訴願、訴訟時，均不爭執其有設置停車場持續使用等情，甚至尚曾提出該停車場之照片。 3.關此，已堪認「大山雞場畜牧場」確有「嚴重未履行系爭容許使用同意書之『須依核准內容為系爭21筆土地之使用』之負擔」之情形。而依審查辦法第33條第2項之規定，被告臺南市農業局本有權為行政裁量，決定是否廢止系爭容許使用同意書。故被告臺南市農業局自得依審查辦法第33條第2項、行政程序法第123條第1款至第3款之規定作成前處分一。 4.至於原告主張其有信賴利益云云，亦無足取： ⑴原告呂宜峰及黃進忠如欲承接訴外人林金足所經營之「大山雞場畜牧場」，對於相關土地所受之規制及相關管制規範自應善加查證且確實遵循，其等既未自行謹慎評估相關風險及未確實遵守「既有」之相關法令規定，自難認其等有何信賴基礎可言；而觀原告提出之原證12，顯徵原告呂宜峰經登記為數畜牧場之負責人或主要管理人，則其對於經營畜牧場所需遵循之相關法令顯然知之甚稔，惟其竟取巧行事，更濫行指述「被告所屬公務員圖利訴外人」云云，原告此部分主張，顯無足取。 ⑵原告縱提出原證32主張本件行政處分之作成有政治力介入云云，然此部分之主張顯係僅憑臆測，與上開行政處分之作成是否有程序、實體上之違法並無關聯。 5.依上，臺南市農業局依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第33條第2項、行政程序法第123條第1款至第3款之規定作成農業局原處分一，並無違誤。（六）退萬步言之，臺南市政府尚曾於訴願程序中更為具體補充受處分人「未依計畫內容使用之情節」，益在在顯徵本件農業局原處分一之作成確屬正當： 1.按「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由」訴願法第79條第2項定有明文。 2.臺南市政府於訴願答辯時已主張：「大山雞場原登記土地及設施之所有權已分屬不同人，原有畜牧場僅部分範圍由訴願人作飼養雞隻使用，部分土地現況非作畜牧經營使用。又『停車場』等設施之用途縱使與雞場經營有關聯性，惟非屬原核定計畫內容中得興建之設施項目，大山雞場現有設施配置因增建及改建與原核定計畫內容不符，實際飼養規模（蛋雞場12萬隻）亦與原核定計畫內容（蛋雞9萬隻）不符，即違反申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第33條1項『應依原核定之計畫內容使用之規定』，本府自得依法廢止原許可。再者，大山雞場現有經營範圍與原登記不符，即涉及畜牧場變更場址，因擴大飼養規模而增建、變更，訴願人應依畜牧法第8條第2項規定辦理，惟訴願人未提出畜牧設施容許使用申請及畜牧場變更申請，未完成法定程序，訴願人非大山雞場負責人。」。 3.是以，臺南市政府曾於訴願程序中更為具體補充受處分人「未依計畫內容使用之情節」，益顯徵臺南市農業局原處分一作成確屬正當。（七）系爭畜牧場登記係據「具有經容許作畜牧設施使用之土地」之事實所核發。故系爭容許使用同意書如遭廢止，系爭畜牧場登記即失所附麗，被告臺南市農業局自得依行政程序法第123條第4款併予廢止、註銷：依畜牧法第5條第2款規定：「申辦畜牧場登記，應具備下列條件：…二、土地應屬依法可作畜牧設施使用者…」，系爭畜牧場登記需附麗於經容許作畜牧設施使用之土地上。而系爭容許使用同意書如遭廢止，系爭畜牧場登記即失所附麗。易言之，被告臺南市農業局作成系爭畜牧場登記所依據之事實（具有經容許作畜牧設施使用之土地）於事後已發生變更，且如不廢止之，對公益將有危害。故系爭容許使用同意書如遭廢止，被告臺南市農業局自得依行政程序法第123條第4款併予廢止、註銷系爭畜牧場登記。（八）臺南市農業局就原處分一之作成並無任何程序、實體上之違誤，亦無任何裁量瑕疵，且無違反比例原則：如上所述，「大山雞場畜牧場」確有未經申請變更系爭容許使用同意書即為違反容許使用同意書核准內容使用之情形。而就「大山雞場畜牧場」之「客觀上明白足以確認」之重大違規事實，被告臺南市農業局本得依行政程序法第103條第5款之規定，不另給予陳述意見之機會（矧原告二人亦非具有法律上利害關係之人），而得逕依審查辦法第33條第2項、行政程序法第123條第1款至第3款之規定，廢止系爭容許使用同意書。並據此廢止事實一併依行政程序法第123條第4款併予廢止、註銷系爭畜牧場登記。故被告臺南市農業局就前處分一之作成並無任何程序、實體上之違誤，亦無任何裁量逾越、濫用、怠惰之裁量瑕疵，且無違反比例原則。（九）就畜牧產業，「農業用地作農業設施容許使用審查制度」、「畜牧場登記制度」之主要目的在於經由審查、登記制度，確保農地農用，強化產業之有效管理，防治畜牧汙染，並促進畜牧事業之健全永續發展。本件「大山雞場畜牧場」具有重大違規使用之事實，業如前述，於此情況下，被告臺南市農業局依其行政裁量之權限，作成前處分一，自屬適法；進一步言，被告臺南市農業局就本件之重大違規使用，若不依法裁量廢止系爭容許使用同意書、系爭畜牧場登記，顯難達到管理、管制之目的。甚至，更易使各農業用地作農業設施容許使用之申請人、畜牧場負責人心存僥倖，認為只要有農業經營之事實存在，即可不依法提出申請、經主管機關審核，而另覓蹊徑取巧、逕為各項與原申請內容嚴重不符之使用。（十）被告臺南市工務局所為之行政處分並無違誤，被告臺南市政府、臺南市工務局無須對原告二人負擔國家賠償義務：1.就「廢止建造執照、使用執照」前處分二部分： ⑴本件原告二人均非前處分二之相對人：原告呂宜峰就其取得建物所有權部分之前處分二為法律上利害關係人，惟就其餘部分則非法律上利害關係人；而原告黃進忠就前處分二並非法律上利害關係人。 ⑵臺南市農業局既廢止系爭容許使用同意書，建造執照、使用執照核發之基礎事實即有變更，被告臺南市工務局爰以106年10月19日府工管二字第1061092781號函廢止（91）南工局使字第334號使用執照、（91）南工造字第311號建造執照等數份建造執照、使用執照（即前處分二）。被告臺南市工務局就此前處分二部分並無任何程序及實體上之違誤。 ⑶臺南市農業局原處分一並無任何違誤，本件所涉之後續行政處分自與原告主張之「違法性承繼」理論無關。甚言之，本件訴訟所涉之各行政處分間，並無「先行處分僅屬後行處分之準備行為」之情形，顯無原告所主張之「違法性承繼」之適用餘地。 2.就「核發建造」原處分三、四部分： ⑴被告臺南市工務局核發系爭建造執照之土地均非屬於原告二人所有：原告二人既未經申請及變更登記為系爭容許使用同意書之申請人、系爭畜牧場登記之負責人或主要管理人，則於法律上自無法認為其等具有農業用地作農業設施容許使用同意書之申請人、畜牧場登記之負責人或主要管理人之地位與權利；縱原告二人在系爭容許使用同意書、系爭畜牧場登記範圍所及之部分土地上有經營蛋雞場之情形，亦僅屬事實上或經濟上之利害關係，尚不得認為其權利或法律上利益因「核發建造執照」之原處分三、四而受有損害、具有法律上之利害關係。故原告二人非「核發建造執照」原處分三、四之相對人，亦非利害關係人。 ⑵另就此部分原處分三、四之行政訴訟，業經高雄高等行政法院108年度訴字第225號判決，駁回原告二人之撤銷訴訟。可見被告臺南市工務局就此部分並無任何程序及實體上之違誤。（十一）聲明： 1.原告之訴駁回。 2.訴訟費用由原告負擔。 3.如受不利益之判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。四、被告新化地政、歸仁地政（即原處分一、二部分）則以：（一）不受建築法第11條第3項「應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用」之限制：（93）南縣使字第564號、（93）南縣使字第1123號、（93）南縣使字第1520號及（95）南工局（新建）使字第019號等4張使用執照之建築主要用途，係屬農業設施（畜牧設施、蛋雞舍等），依內政部87年1月7日台內營字第8609220號函釋，都市計畫農業區或非都市土地農業區之農牧用地，係為農牧經營生產使用為主，又供農民自住及供倉儲使用農舍以外之配合用地，非建築法第11條所稱之法定空地，無建築基地法定空地分割辦法之適用。況系爭2筆土地受有建築管制之使用執照，業由臺南市工務局於106年10月19日府工管二字第1061092781號全數廢止，則系爭2筆土地於分割登記時即非屬建築法第11條所稱之建築基地，亦無建築基地法定空地分割辦法之適用。（二）不受農業用地提供興建農舍辦法第12條第2項規定之限制：系爭2筆土地上建築物使用執照廢止前之主要用途，係屬農業設施（畜牧設施、蛋雞舍等），依農業用地提供興建農舍辦法第12條第2項規定與審查辦法第3條規定可知，農業用地上准許興建「農舍」，係與農業經營不可分離，提供經營農業者於該農地上興建具有居住兼具放置農機具需求之構造物，此與「農業設施」係供作農業生產之用，兩者目的、法源皆不同，且系爭2筆土地並未提供作為興建農舍使用，自無農業用地提供興建農舍辦法第12條第2 項規定「未經解除套繪管制不得辦理分割」之適用。（三）不受農業發展條例第16條規定之分割限制：系爭2筆土地之土地使用分區及使用地類別為特定農業區、一般農業區、甲種建築用地，非屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地，無農業發展條例第16條第1項規定「每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割」之適用。（四）系爭2筆土地分割係依地籍測量實施規則第205條、第207 條及土地登記規則第34條、第85條等規定，就申請書件是否完備、申請人是否為土地所有權人及該地有無不許分割之法令限制進行審查，核與規定相符後，即准予分割，自無違反法律或命令之「不法行為」存在，更無故意或過失等問題。（五）原告主張因「大山雞場畜牧場」成為未具容許使用同意、畜牧場登記等之違法畜場，畜牧設施亦成違法建物等致經營權、經濟利益、交易權益，乃致整體商譽受有損害等情，惟前揭「大山雞場畜牧場」之土地及建物所有權及經營權受有影響，係因另案臺南市政府所為廢止系爭容許使用同意書、畜牧場登記及系爭執照等前處分一、二之規制內容及效力範圍所致，並非直接因被告所為分割登記處分所致，難認原處分一、二確已致其現已存在之權利或法律上利益受有損害，換言之，原告主張之損害結果與被告行政行為，並無「相當因果關係」可言，更何況被告行為並無「不法」。（六）綜上，系爭2筆土地（甲種建築用地）由土地權利人蔡火成、趙榮波、寓莊公司，依地籍測量實施規則第205條、第207條及土地登記規則第34條等規定申請土地分割時，並無禁止分割之限制，被告依法審查後，於107年3月19日、107年3月28日所為准予分割登記，並無故意或過失不法侵害原告權利之情事，自不構成國家賠償法第2條第2項賠償要件，故原告主張為無理由。（七）聲明： 1.原告之訴駁回。 2.訴訟費用由原告負擔。五、得心證之理由：（一）本件原告主張訴外人林金足前向改制前臺南縣政府申請改制前臺南縣新化鎮頂山腳段1596、1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號及關廟鄉埤子頭段759-2、762、764-2、765、766-1、767、772、773、773-6地號等計21筆土地（以下合併簡稱系爭21筆土地）之畜牧設施容許使用，用以飼養蛋雞，經臺南縣政府以92年5月21日府農畜字第0920082662號函核發容許使用同意文件（以下簡稱系爭容許使用同意）；另於94年6月間經臺南縣政府核發「大山雞場畜牧場」之畜牧場登記證書（農畜牧登字第118911號，負責人林金足，主要管理人員許正成），登記場址為系爭頂山腳段1596、1612、1615、1616、1617、1625、1628及埤子頭段762、765、766-1、772地號等11筆土地，於同年8月經申請變更主要管理人員（核准變更為陳永泰）而取得畜牧場登記證書（農畜牧登字第218911號，以下簡稱系爭畜牧登記）；嗣以起造人名義分別取得臺南縣政府工務局核發之（91）南工局使字第334號使用執照【（91）南工局造字第331號建造執照】、（91）南工局使字第405號使用執照【（91）南工局造字第344、520、640號建造執照】、（91）南工局使字第456號使用執照【（91）南工局造字第513、659、795號建造執照】、（91）南工局使字第457號使用執照【（91）南工局造字第514、647、784號建造執照】、（91 ）南工局使字第564號使用執照【（91）南工局造字第2897號建造執照】、（93）南縣使字第1520號使用執照【（93）南縣建造字第2835、3523號建造執照】、（93）南縣使字第1123號使用執照【（93）南工局造字第904、2625 號建造執照】、（95）南縣（新化）使字第19號使用執照【（94）南縣（新化）造字第38號建造執照】（以下簡稱系爭執照）。又原告黃進忠前於97年間與「大山雞場畜牧場」前負責人林金足簽立租賃契約書，而原告呂宜峰則分別於103年及106年經由法院拍賣程序取得系爭21筆土地之其中11筆土地（即系爭頂山腳段1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號）。嗣因臺南市政府查知前揭取得容許使用同意之部分土地現況作為停車場使用，認定有未依核定計畫內容使用情事，乃以臺南市政府106年9月15日府農畜字第1060988137號函廢止系爭容許使用同意及系爭畜牧登記（即前處分一），復於106年11月1日更正誤植之證書字號為農畜牧登字第218911號；並以臺南市政府106年10月19日府工管二字第1061092781號函廢止系爭執照（即前處分二）。其後，訴外人蔡火成、趙榮波、寓莊公司等因臺南市政府廢止系爭容許使用同意及畜牧場登記證書，以及廢止系爭執照，致其所有土地已非屬前開容許使用設施之範圍，故向被告歸仁地政申請合併系爭764-2、765地號土地後，再分割為765-1至765-31地號等31筆土地，經被告歸仁地政於107年3月19日准予分割登記（收件字號：107年3月19日普字第26110號、第26120號土地登記申請書，即原處分二）完竣；復向被告新化地政申請合併系爭1596地號、1597地號土地後再分割為1596-1至0000-000等140筆地號土地，亦經被告新化地政於107年3月28日准予分割登記（收件字號：107 年3月27日普字第28950號土地登記申請書，即原處分一）完竣；另訴外人富凰公司、元闊公司則分別以上開土地向被告臺南市工務局申請核發（107）南工造字第02360號等137件建造執照（即原處分三）、（107）南工造字第04780號建造執照（即原處分四）獲准等情，業據原告提出系爭容許使用同意、土地及建物登記謄本、不動產權利移轉證明書、租賃契約書、前處分一、二、原處分一至四為憑，且為被告所不爭執，並據本院依職權調取高雄高等行政法院107年度訴字第220號、108年度訴字第225號卷宗核閱無誤，堪信原告此部分主張為真實。（二）按當事人主張於己有利之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條定有明文。本件原告復主張因前處分一未合法送達受處分之相對人即訴外人林金足，而被告所屬公務員竟以違法之前處分一而作成前處分二，再以前處分一、二為基礎，作成原處分一至四（准予分割、核發建造執照），基於「違法性承繼」之法理，原處分一至四亦屬違法；又前處分一、二有違反正當行政程序、行政行為明確性原則、行政自我拘束原則、裁量怠惰及信賴保護原則之違法，而原處分一至四以違法之前處分一、二為基礎進而准予分割、核發建造執照，基於「違法性承繼」之法理，原處分一至四亦屬違法任云云。惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。經查： 1.按民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違反為據者，應依行政爭程序確定之，行政訴訟法第12條第1項定有明文。是行政處分是否無效或違法，應依行政爭訟程序確定之，普通法院並無審查之權限；在該行政處分未依行政爭訟程序確定為無效或違法以前，受處分人自不得指其為無效或違法，並據以向處分之國家機關請求國家賠償。 2.原告曾以前處分一送達不合法、違反正當行政程序、行政行為明確性原則、行政自我拘束原則及信賴保護原則等違法為由，向高雄高等行政法院請求撤銷前處分一，業經高雄高等行政法院以107年度訴字第220號判決（以下簡稱系爭行政法院判決）及裁定駁回（見本院卷一第347-503頁），而系爭行政法院判決已明確交待前處分一（系爭行政法院判決書中之「原處分」）並無送達不合法或其他違法違誤之情形，有系爭行政法院判決書在卷（見本院卷一第347-485頁）可稽。 3.基上，本院既無審查前處分一是否違法違誤之權，而系爭行政法院判決復已認定前處分一係合法送達且無違法違誤，則原告主張被告所屬公務員明知前處分一係違法違誤云云，尚難憑採。 4.原告雖另主張被告所屬公務員在為前處分一、二及原處分一至四時曾受到政治力介入云云，惟並未舉證以實其說。是原告此部分主張，尚難採信。 5.此外，原告並未另提出其他證據證明被告所屬公務員，於為前處分一、二及原處分一至四時，有何違法違誤之情形。 6.綜上，原告主張被告所屬公務員所為前處分一、二及原處分一至四係違法違誤云云，不足採信。（三）再按公務員於執行職務行使公權力時，如未故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家自無庸負損害賠償責任，此觀國家賠償法第2條規定自明。本件原告主張被告所屬公務員所為前處分一、二及原處分一至四係違法違誤云云，既不足採信，則原告主張被告所屬公務員於執行職務行使公權力（為前處分一、二及原處分一至四）時，故意或過失不法侵害原告之權利（造成原告之毛利損失及重大營運損失），被告應負國家賠償責任云云，自亦不足採信。六、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項前段及第5條準用民法第185條之規定，請求【1.被告等應連帶給付原告呂宜峰500萬元，及自起訴狀繕本送達被告機關翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。2.被告等應連帶給付原告黃進忠500萬元，及自起訴狀繕本送達被告機關翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。】，均為無理由，不應准許。七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經審核結果，均不能動搖該基礎，且與本件事實之認定無涉，自無庸一一贅述，附此敘明。八、按訴訟費用，由敗訴之當事人負擔；又法院為終局判決時，應依職權為訴訟費用之裁判；民事訴訟法第78條及第87條第1項分別定有明文。經核本件訴訟費用額為100,000元（即第一審裁判費），而原告之請求為無理由，爰依上開規定確定原告應負擔之訴訟費用如主文第2項所示。九、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第87條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110 　年　　5 　　月　　6 　　日臺灣臺南地方法院民事第二庭法官王獻楠上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本），如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中　　華　　民　　國　　110 　年　　5 　　月　　6 　　日書記官蕭雅文

臺灣臺南地方法院109年度重國字第1號

關鍵資訊