最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1029號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1029號上訴人　林永川周美琴楊勝賢李青宜李青寶上二人法定代理人　李儒謙上訴人祭祀公業陳五常代　表　人　陳克男被上訴人　新北市政府代　表　人　朱立倫上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國99年5月13日臺北高等行政法院98年度訴字第1380號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣新北市瑞芳區公所（改制前為臺北縣瑞芳鎮公所，下稱瑞芳區公所）為辦理東西向快速公路萬里瑞濱線深澳坑支線102縣道深澳坑路段積水改善工程（下稱系爭工程），需用坐落新北市瑞芳區（改制前為臺北縣瑞芳鎮○○○○段24-4地號等15筆土地，面積0.3768公頃，由被上訴人報經內政部以民國96年2月15日台內地字第0960031964號函核准徵收上開土地及其土地改良物，且由被上訴人於96年3月26日以北府地用字第0960181729號公告徵收（公告期間自96年3月27日起至同年4月26日止），並以北府地用字第09601817293號函知各所有權人。上訴人所有龍潭堵段24-4、25-1、25-6、25-7、26-1、26-2、27-6、27-16、27-17、27-18、431-1、431-4、457-1、457-6地號等14筆土地（下稱系爭土地，餘27-5地號土地所有權人為廖萬得）在本件徵收範圍內，上訴人於徵收公告期間之96年4月23日提出異議，請求土地徵收補償費以每平方公尺新臺幣（下同）24,000元計算。被上訴人以96年4月30日北府地價字第0960270591號函復查處結果，上訴人復於96年5月25日及同年9月19日以陳情書表示不服。被上訴人遂依土地徵收條例第22條規定，提請新北市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）復議，經決議維持原徵收補償價額。被上訴人乃以96年10月4日北府地價字第0960653898號函復上訴人復議結果（下稱原處分），上訴人不服，提起訴願，復遭內政部決定駁回，提起行政訴訟，亦遭原審法院判決駁回，爰提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：上訴人周美琴所有同段457地號土地應有部分2分之1，該土地於本件徵收時，始分割出457-6地號土地，於土地公告現值查價期間（94年9月2日至95年9月1日）向川欣企業股份有限公司（下稱川欣公司）收取年租金50,000元，確有租賃實例，被上訴人陳稱並無買賣、收益實例，顯屬違誤。又系爭土地緊鄰之基隆市○○區○○○段221、222地號土地，業經劃設為都市土地工業區，97年公告土地現值每平方公尺為7,500元，另緊鄰之基隆市○○區○○段478、478-1、478-2、478-3地號土地，地目編定為林，使用分區為空白，97年公告土地現值每平方公尺分別為2,200元、8,000元、3,900元、8,000元，且基隆市政府曾以98年6月22 日函知上訴人，敘明相鄰○○○區○○○段與基隆市○○區○○段2區之土地公告現值懸殊差異甚大，應平衡2地區補償之差距，此亦為被上訴人所明知。再有與系爭土地緊鄰○○○區○○○段○○○段16-12地號土地，地目編定為田，使用分區為山坡地保育區，95年5月30日係以每平方公尺6,515元賣出。是以參照上開相鄰土地租賃、買賣實例，被上訴人承辦人員顯未盡調查、蒐集之能事，忽略系爭土地95年一般正常交易價格遠遠超過1,400元數倍之客觀事實，實有違行政程序法第9條規定，提供謬誤之資訊予地評會。且被上訴人忽視系爭土地依96年公告現值加4成補償後仍屬過低，未顧及該土地應採取不同之成數始達一般正常交易價格，與內政部頒訂土地徵收補償地價加成補償注意事項第6條後段規定不符。又被上訴人以新北市○○區○○○○區段及165地價區段作為系爭土地所屬16○○○區段○○○○○區段，惟63、16○○○區段○○○○○○區段相距甚遠，除土地使用管制係屬相近外，不論交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、發展趨勢、房屋建築及土地使用現況等因素，均與161地價區段差距甚大，被上訴人擇定63及 165地價區段作為16○○○區段○○○○○區段亦有違誤。且地評會委員黃火明於地評會95年第6次會議中認為「會議資料中所附預定徵收地區一覽表部分價格不合理」，於97年第2次會議中，認為16○○○區段○○○○○○區段條件差異過大，益證被上訴人基準地價區段之擇定有誤，基此所作成之161區段地價，自無正確之可能。縱認瑞芳區公所委請之不動產估價師之估價結果，因與估價制度迥異以及比較案例選取不妥而不予採用，則更應再行委請其他不動產估價師另為估價，方屬保障上訴人之權益。再者，「影響農業用地區域因素評價基準表」僅列出土地使用管制等6項評價基準，而地價調查估計規則第9條所規定影響區段地價之因素尚有工商活動等該基準表完全忽略或無最大影響範圍之細項，顯已違反地價調查估計規則第9條及影響地價區域因素評價基準第2點之規定。且該基準表竟逕行區分4種用地，忽略應依地價調查估計規則第9條及影響地價區域因素評價基準第2點規定，調查其他影響地價區段因素之土地實際情況，致生無法提供正確資訊與地評會，該基準表實不應採用。況161地價區段勘查表，被上訴人以列為「空白」而無需記載，亦有填載者或完全未填載不一之情形，被上訴人評價顯未符合事實。另關於土地改良物之補償，「臺北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」係91年6月4日發布，顯與本件96年徵收時序差距甚大，其金額適用顯有疑義。另土白菜是否即屬小白菜？每平方公尺13.2元如何計算得之？均見不符。且上訴人業於陳情函、異議書、訴願書等載明就系爭農作物以及地上物改良物圍牆（含基礎）補償費不服云云。為此，求為判決：1、撤銷訴願決定及原處分。2、被上訴人應再就上訴人楊勝賢所有同段24-4、25-6、25-7、25-1、26-2、26-1、431-4、431-1、457-1地號土地作成核發徵收補償費7,635,320元之處分、再就上訴人李青宜所有同段27-16地號土地作成核發徵收補償費3,400,250元之處分、再就上訴人李青寶所有同段27-16地號土地作成核發徵收補償費3,400,250元之處分、再就上訴人祭祀公業陳五常所有同段24-17、27-6、27-18地號土地作成核發徵收補償費2,251,200元之處分、再就上訴人林永川所有同段457-6地號土地作成核發徵收補償費8,920,380元之處分、再就上訴人周美琴所有同段457-6地號土地作成核發徵收補償費8,920,380元之處分。3、被上訴人應再就上訴人林永川所有同段457-6地號土地上如原審卷第160頁附表二所示之農作物以及地上物改良物圍牆（含基礎）作成核發徵收補償費12,805,677元之處分。三、被上訴人則以：上訴人所有系爭土地係於70年起始依區域計畫法實施非都市土地使用管制，徵收前為非都市土地山坡地保育區之農牧、林業、交通用地，於94、95年原劃屬45地價區段，後因被上訴人辦理系爭工程，經實地勘查發現該工程用地範圍地形、地勢較為平坦，相較於45地價區段陡峭傾斜顯有不同，乃於95年6月5日以北府地價字第09504282861號函公告辦理94、95年公告土地現值更正事宜，系爭土地更正後劃屬16○○○區段○○○○區段於96年公告土地現值作業查價期間並無買賣、收益實例，乃依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，估計其區段地價，並提交地評會於95年第6次會議決議，96年公告土地現值為每平方公尺1,300元，徵收補償加成成數亦經該會決議，一般徵收地區以公告現值加4成補償，是以本件土地徵收補償價格依上開成數加成後應已達一般正常交易價格。且上訴人所有系爭土地均位於非都市土地山坡地保育區內，而基隆市○○區○○段478、478-1、478-3地號土地係屬都市計畫工業區，二者各項影響地價因素差異性大，地價本自有差距，實難以相同價位論其均衡性。又系爭土地所屬161地價區段係按「影響地價區域因素評價基準」第3點規定，依農業用地區域因素評價基準表所列之主要影響項目細項，填載其地價區段勘查表。至川欣公司於85年12月以159,962,000元購置同段457地號土地，買賣雙方為關係人，交易價格是否隱含其他影響因素，實難判定，又交易標的受限於法令規定未能由私法人承受，其契約價格應難認屬平均地權條例第40條第3、4項及土地徵收條例第30條第2項所指之一般正常交易價格。另上訴人所舉同段 457地號土地之租賃實例，租賃雙方為關係人，又議定為供廠房使用，已違反山坡地保育區農牧用地之容許使用項目，故其租金價格實難認屬土地徵收條例第30條第2項所指一般正常交易價格。至新北市○○區○○○段大寮小段16-12地號土地之買賣實例，該筆土地為山坡地保育區農牧用地，現況已舖設柏油，供停放機具及車輛使用，即與一般農牧用地情況有別，上訴人所揭示之買賣成交單價，相較當年度同為山坡地保育區有買賣實例之其他地價區段明顯偏高，甚與基隆市都市計畫工業區之公告土地現值相當，顯見該交易價格已有偏離，且由該筆土地買賣契約尚議定租約觀察，其購買意圖非如通常之農地耕作使用，應歸屬特殊交易，實難謂土地徵收條例第30條第2項所指一般正常交易價格，又該案例與系爭土地分屬不同地價區段，自不足作為系爭土地徵收補償地價之參考。再者，本件地上改良物查估時，同段457-6 地號土地現況之圍牆（含基礎）未領有雜項執照，非屬「臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例」第3 條所稱合法建築物及雜項工作物，且依同條例第2條及第4條規定，此圍牆（含基礎）亦非屬其他建築物，依前開條例規定列為非合法建築物之附屬建物，故不列計補償費。且上訴人提出之陳情函及訴願書，均未就地上物補償表示異議，顯已逾法定期間。另瑞芳區公所委託柏登不動產估價師辦理估價之估價報告，經地評會裁定不予作為公告現值訂定依據，並於97年10月6日臺北市不動產估價師懲戒委員會決議該報告書確有瑕疵，是以其鑑價結果，應不足以採信。再上訴人所引用基隆市98年6月22日基府工土壹字第0980148173號函，說明同一工程用地，基隆市○○區○○段土地係以每平方公尺8,000元辦理補償，然實係以徵收當年期（95年）公告土地現值每平方公尺3,900元加4成補償，該府業以98年9月7日基府地價貳字第0980087187號函更正，並通知上訴人在案。又上訴人指稱地評會95年第6次會議及97年第2次會議部分委員發言，認為系爭土地區段地價訂定有誤，惟於該會議紀錄之業務單位回應（或建議）一欄均已載明被上訴人重行檢視結果，且經地評會決議通過在案，地價訂定皆依規定辦理，應為正確無誤等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查地評會委員黃火明於地評會97年第2次會議發言認系爭161地價區段與63、165基準地價區段條件差異過大，與系爭96年度地價之評議無關，且係該委員一己之主觀見解，並未為地評會決議所採，乃無足採為有利上訴人之論據。系爭161區段地價業依法令調查估定，洵堪認定。又觀諸上訴人周美琴所有同段457地號土地之租賃契約第1條第3款約定，上訴人竟同意將系爭457地號土地出租供川欣公司作為廠房使用，顯違反山坡地保育區農牧用地之容許使用範圍，要非合農牧用地使用方式所取得之正常收益，遑論該租約係屬關係人交易，其租金約定難認為一般行情之參考。至上訴人所稱於85年間出售457地號土地予川欣公司，核其買賣契約之成立時間既非系爭查價期間，且此關係人間以法令禁止由私法人承受之耕地為買賣標的，其價金約定亦無得視為一般正常交易價格。故被上訴人認上訴人提出之上開買賣或租約，均無得作為估計系爭161地價區段之買賣、收益實例，洵屬有據。○○○區○ ○○段○○○段16-12地號土地屬158地價區段，與系爭土地並非位於同一地價區段，而法令既未課契約當事人應提出該地號土地買賣契約書之義務，則被上訴人地價承辦人員於95年間未得調查蒐集該份契約以為買賣實例，自難遽認有何未盡地價調查、蒐集之能事或其他程序瑕疵可言。況該契約價格逾公告現值5倍以上，是否得作為正常單價，亦非無疑。是被上訴人未採該地價區段作為系爭16○○○區段○○○○○區段，於法自屬無違。再者，影響農業用地區域因素評價基準表中固無工商活動、房屋建築現況之項目，然此顯係中央地政主管機關基於農業用地依法係供農作、森林、養殖、畜牧、保育或與農業經營不可分離設施使用特性而為地價因素之考量，難謂有上訴人指摘之違反地價調查估計規則第9 條或影響地價區域因素評價基準第2條情事，地評會並無基於錯誤之事實而為判斷。又上訴人所稱之毗鄰基隆市○○區○○○段221、222地號土地則為都市計畫內工業區，核與系爭土地就土地使用管制、交通運輸、土地改良、現況使用、發展趨勢等各項影響地價因素，差異極大，地價本當有別。況基隆市政府前以98年6月22日基府工土壹字第0980148173 號函，說明有關基瑞段土地係以每平方公尺高至8,000元辦理補償乙節，業據該府另以98年9月7日基府地價貳字第0980087187號函更正說明係以每平方公尺3,900元加4成為補償金額。從而，被上訴人依地評會95年第6次會議決議，就系爭土地按徵收補償地價即96年公告土地現值1,300元加4成補償，以反映一般正常交易價格，符合土地徵收條例第30條之規定，亦無違土地徵收補償地價加成補償注意事項第6條及行政程序法第9條規定情事。至瑞芳區公所委託柏登不動產估價師事務所提出之估價報告書估價系爭土地每平方公尺為7,260元部分，業經地評會裁定不予作為公告現值訂定依據，且經97年10月6日臺北市不動產估價師懲戒委員會決議，該報告書確有瑕疵，不足參考。又地評會委員黃火明於95年第6次會議指摘「會議資料中所附預定徵收地區一覽表部分價格不合理」部分乃係誤繕，已經該會決議由業務單位重新檢核修正，況該次會議評議地價補償加成成數，並不限於系爭土地，亦難逕認其所指即係系爭土地。是上訴人自無從執上開報告書或委員個人發言內容作為地價偏離一般正常交易價格之論據。末查地上改良物補償部分，上訴人林永川並未具體指出臺北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準所列關於其所有農作物部分各項單價有何瑕疵，僅空言指摘。又上訴人林永川主張之457-6地號土地上之圍牆及水井部分，核既不在系爭徵收範圍，被上訴人復無徵收該土地改良物之權限，是上訴人主張被上訴人應就其所有上開圍牆、水井部分，核發補償費，顯然無據等由，駁回上訴人原審之訴。五、上訴意旨略謂：查457地號土地為上訴人周美琴應有部分2分之1，收取之年租金約為50,000元，有租賃契約業經稅捐稽徵機關認定無誤，且縱使457地號土地之使用受相關法令之限制，然租賃雙方當事人要非不得就該土地之實際狀況協議訂定符合現況之租金金額，原審判決徒以法令限制，即稱其非正常收益，顯有違誤。且原審判決概以關係人交易遽予推論上訴人操控租賃內容，而認為該租金約定不得為一般正常交易價格之參考，自與論理及經驗法則有違，顯有判決不適用法規或不備理由之違法。又系爭土地緊鄰基隆市○○區○○○段221、222地號土地○○○區○○段478、478-1、478-2、478-3地號土地，其97年公告土地現值均遠高於系爭土地，然系爭土地不但已開發完成、地勢平坦，且鄰近住家、工廠及主要道路，上開基瑞段478等地號土地則為原始山坡、林地，尚未開發，就客觀條件而言，系爭土地尚優於上開基隆市轄區土地，足證系爭土地公告現值加4成補償後仍顯屬過低，原審判決僅泛稱系爭土地就土地使用管制等影響地價因素，與上開基隆市轄區土地差異極大，即率爾認定被上訴人以系爭土地公告現值加成4成作為徵收補償價額並無違法，顯對實情未予斟酌，而有應調查而未調查事實之違誤。次按，原審判決以影響農業用地區域因素評價基準表中固無工商活動、房屋建築現況之項目，實係中央地政主管機關基於農業用地之特性而為地價因素之考量，而認被上訴人並無違反地價調查估計規則第9條或影響地價區域因素評價基準第2點之情事。惟原審判決上開見解並非法所明文，且被上訴人本應受地價調查估計規則之拘束，豈容就同一案件類型適用雙重標準，實違反行政自我拘束原則。又農業用地周圍之工商活動是否絕對不影響地價之評估，原審判決亦未予考量，亦有判決不備理由之違法。另臺北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準，係91年6月4日發布，顯與本件96年徵收時序差距甚大，91年訂定之補償金額適用96年之徵收顯有疑義。且同為新北市瑞芳區山坡地保育區農牧用地，原審判決對○○○區○○○段○○○段16-12 地號土地與系爭土地有不同之解釋，認定前者四周有民宅，並已鋪平作為停車場，地價自然較高，後者因違反山坡地保育區農牧用地之使用限制，其租金換算地價不能採信，原審判決實未說明確信之理由，顯有判決不備理由之違誤云云。六、本院按：㈠本件被上訴人臺北縣政府於99年12月25日改制為新北市政府，代表人原係周錫瑋，現已變更為朱立倫，被上訴人之代表人聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關依法徵收人民之財產，形成個人之特別犧牲者，國家應給予相當、合理之補償，方符憲法保障財產權之意旨（司法院釋字第400、425、440、516、652號解釋參照），足見國家機關徵收人民之財產，應給予相當、合理之補償，而非完全滿足之補償。㈢按土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」；平均地權條例第10條規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」同條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」同條例施行細則第6條規定：「本條例第10條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第15日當時之公告土地現值而言。」次按土地法施行法第40條規定：「地價調查估計及土地建築改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。」，內政部基於此項法規授權訂立「地價調查估計規則」，即為地政機關調查估計每宗土地現值之作業規範。地價調查估計規則第3條規定：「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修正地價區段，並繪○○○區段○○○○○○區段地價。六、計算宗地單位地價。」第9條第1項規定：「第3條第2款所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。」；第18條第1項規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」第21條第1項第1款、第2款分別規定：「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。……」㈣復依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。㈤經查，系爭土地為非都市土地山坡地保育區之農牧、林業、交通用地，原屬45地價區段，前曾因系爭土地地形、地勢較為平坦，相較於45地價區段陡峭傾斜顯有不同，經被上訴人提經地評會95年第2次會議評議通過，於95年6月5日以北府地價字第09504282861號函公告辦理94 、95年公告土地現值更正事宜，更正後劃○○○區○○○○○ 區段，95年公告現值為每平方公尺1,100元。其地價之查估，因該地價區段無買賣實例，依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，選取業依該條項第1款規定，以有買賣實例估計區段地價，且使用分區同為非都市土地山坡地保育區之農牧、林業用地之同區63、165地價區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，估計其區段地價，並提交地評會95年第6次會議決議，96年公告土地現值為每平方公尺1,300元，徵收補償之成數乃依此價額加計4成，以達正常交易價格，系爭土○○○區段○○○○○區段地價估算程序，均依地價調查估計規則為之，且上訴人周美琴所提出之其所有系爭457地號土地出租予訴外人川欣公司之租賃契約，要難作為估計系爭161地價區段正常單價之實例等情，業經原審於判決理由內詳為敘述，經核並無不合，地評會就系爭土地之地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，並未有基於錯誤之事實等情事，上訴人主張地評會根據錯誤之基準地價區段作成161 地價區段決議云云，尚不足採。㈥至於上訴人其餘主張，係就其於原審主張而為原審所不採之事由再為爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有判決不備理由等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　16　　日最高行政法院第四庭審判長法官　吳　明　鴻法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　黃　秋　鴻法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　17　　日書記官　葛　雅　慎

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1029號

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