最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1030號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1030號上訴人　瑞山碎石工業股份有限公司代　表　人　李政峰被上訴人　桃園縣政府代　表　人　吳志揚上列當事人間有關營建事務事件，上訴人對於中華民國99年5月 20日臺北高等行政法院98年度訴字第2773號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人於民國98年2月20日以桃聯砂字第980220號申請書向被上訴人申請設置營建剩餘土石方收容處理場所（下稱系爭處理場所），因上訴人原合法登記之砂石碎解洗選場場址，係位於大漢溪沿岸水質水量保護區內，被上訴人乃依據桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例（下稱管理自治條例）第5條第3款規定，以98年3月3日府工建字第0980076516號函復：「……說明：……二、依據『桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例』第5條第3項（應為第3款之誤）規定，位於水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離1千公尺範圍內，不得申請設置土資場（收容處理場所）。三、因貴公司等5家合法登記砂石碎解洗選場場址處大漢溪沿岸位屬水質水量保護區，本府依法暫不予開放兼作營建剩餘土石方收容處理場所。」而駁回上訴人申請，上訴人不服，提起訴願經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭原審法院判決駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：按自來水法第11條第1項第6款固規定於水質水量保護區內禁止或限制設置處理場所堆置土石，然該條第2項仍有例外規定。惟管理自治條例第5條第3款並未設有例外規定，可謂牴觸自來水法第11條第2項，依地方制度法第30條第1項規定，管理自治條例第5條第3款應屬無效，故據此所作成之原處分，亦屬無效。又經濟部水利署97年4月 30日經水事字第09731002970號函之「研商桃園縣政府受理申請『合法登記砂石碎解洗選場收容營建剩餘土石方做為原料申請核准作為收容處理場所』之自來水法適法性問題」會議紀錄（下稱水利署97年4月30日函會議紀錄），釋示應核准設置營建剩餘土石方收容處理場所，然被上訴人未予審究即全盤否准上訴人申請，顯與行政一體及專業判斷精神有違並構成裁量濫用。況上訴人亦願意按被上訴人指示，配合被上訴人之具體管制措施設置系爭處理場所。且因上訴人原砂石場營運之需要，上訴人必須設置系爭處理場所，原處分否准上訴人設置系爭處理場所實質上已形成禁止上訴人砂石場營運效果，而嚴重侵害上訴人及其員工之營業權、工作權、生存權，亦有違比例原則。再者，被上訴人先前對上訴人以系爭處理場所收容砂石皆加以同意或未表示反對之意，且被上訴人亦曾就此向上訴人承諾，將依循水利署97年4月30日函會議紀錄所示，若系爭處理場所之設置不會貽害水質水量，且上訴人又能提出原料證明以確保所欲收容土石非為二次污染環境之廢棄物，則被上訴人對上訴人之申請自當予以核准，是項承諾亦益證上訴人之信賴基礎實屬正當，被上訴人否准上訴人之申請，實有違信賴保護原則云云。為此，求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人應就上訴人申請設置之系爭處理場所作成核准處分。三、被上訴人則以：管理自治條例乃本於地方制度法第19條第1 項第6款第6目「縣（市）營建廢棄土之處理」為縣（市）自治事項之自治權限而訂定，並非以自來水法第11條為母法，兩者立法目的本不相同。又被上訴人曾函請臺灣自來水股份有限公司第十二區管理處協助確定上訴人是否位於板新給水廠水質水量保護區或其他保護區，該處於97年6月10日以台水十二工字第09700051670號函復，表示上訴人位屬板新給水廠自來水水質水量保護區範圍，故上訴人申請設置之系爭處理場所，實位於水質水量保護區內。且被上訴人並未曾表示將核准上訴人設置系爭處理場所，有關水利署97年4月30 日函會議紀錄，並非中央主管機關核准本件之申請。況本件縱依自來水法第11條以觀，亦不符合該條第2項「為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關核准」等要件之情事。再者，管理自治條例第7條規定之土石方處理場所設置前提，即係以原廠址為申請條件，不容上訴人於提起行政訴訟後辯稱上訴人所申請之系爭處理場所非上訴人工廠所在地。而上訴人本可經營砂石原料買賣，並無所稱未經本件許可即無法營業之事實，上訴人本件之申請乃為擴大營業項目（增加收容土石方，土石方並非單純之砂石原料），而營建剩餘土石方之收容處理場之設置為特許性質，被上訴人依法予以管制，並無違反營業自由之虞。是以，被上訴人依管理自治條例第5條第3款規定，因上訴人合法登記砂石碎解洗選場場址處大漢溪沿岸位屬水質水量保護區，被上訴人依法暫不予開放兼作營建剩餘土石方收容處理場所，並無違誤等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按管理自治條例之制定，係屬地方制度法第19條第6款、第9款規定之縣（市）自治事項，桃園縣自得依法制訂自治法規。查上訴人申請設立系爭處理場所，其申設地點為其原登記之砂石碎解洗選場場址，被上訴人曾函請臺灣自來水股份有限公司第十二區管理處協助確定該場址位置，該處以97年6月10日台水12 工字第09700051670號函復，上訴人申設地點屬板新給水廠自來水水質水量保護區內，是以被上訴人以上訴人申請場址屬水質水量保護區，依據管理自治條例第5條第3款規定，以原處分駁回上訴人申請，並無不合。再查，上訴人之工廠前經核准設置為砂石碎解洗選場，其許可並不因本件申請之准駁受有影響，是其工廠既得依法繼續營業，自無涉營業自由之侵害。次按，營建剩餘土石方收容處理場所之設置，與自來水法第11條第1項第6款所稱之棄置土石、污泥或其他足以污染水源水質物品之行為相同，亦屬自來水法禁止或限制之貽害水質與水量之行為，管理自治條例基於營建環保事項之考量，於第5條第3款將「水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離一千公尺範圍內」列為不得申請設置土資場之地區，核與自來水法之立法意旨亦無牴觸，雖自來水法第11條第2項設有例外規定，然系爭行為除須為居民生活或地方公共建設所必要者外，尚須經主管機關核准，上訴人既未曾受主管之中央或地方機關核准，則此部分之主張，亦非可採等由，判決駁回上訴人原審之訴。五、上訴意旨略謂：按自來水法第11條第1項第6款規定，於水質水量保護區內禁止或限制設置處理場所堆置土石，以避免貽害水質水量，然倘無貽害水質水量之可能而與立法目的不相違背自可例外准許，是以於同法條第2項規定「為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關核准者」，仍可例外設置。反觀管理自治條例第5條第3款，凡於水源水質水量保護區或自來水水源取水體水平距離1千公尺之範圍內，皆毫無例外一律不得設置處理場所堆置土石，其規範強度顯高於自來水法規定，且與自來水法第11條第2項之規定相牴觸，依地方制度法第30條第1項規定，管理自治條例第5條第3款規定應屬無效，是以原處分亦應自始無效。然原審判決不察，顯有違反法律位階之判決違背法令。又水利署97年4月30 日函會議紀錄有謂，在不會增加貽害水質水量之風險前提下，且日後將嚴格管制，確實不會造成二次污染之土石，即依水污染防治法管制其廢水排放者，經濟部水利署將尊重被上訴人管制收受營建剩餘土石之主管權責。然被上訴人並未依上開函文結論辦理，顯然違背行政一體及專業判斷之精神。且上訴人亦願意配合被上訴人指示強化廠區內污染排放之處理設備及其他具體措施，被上訴人不應濫用其行政裁量權否准上訴人之申請，於此原處分亦有悖於比例原則，原審判決未予審究上情，即有判決違背法令之情。再者，原處分否准上訴人設置系爭處理場所，實質上已形成禁止上訴人砂石場營運效果，而嚴重侵害上訴人即其員工之營業權、工作權、生存權。又被上訴人先前對上訴人以處理場所收容砂石皆加以同意或未表示反對之意，另雙方於97年12月1日曾就此相關問題召開輔導協商會議，被上訴人允諾對上訴人等合法業者之權益必依法保障，並將依循水利署97年4月30日函會議紀錄結論辦理，就系爭處理場所之設置，上訴人自有信賴保護原則之適用云云。六、本院按：被上訴人為有效管理該轄區內營建剩餘土石方，避免施工過程造成環境污染、破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，制定管理自治條例，核與地方制度法之規定無違。雖上訴人主張管理自治條例第5 條第3款規定，將「水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離1千公尺範圍內」列為不得申請設置土資場之地區，與自來水法第11條第2項之規定牴觸，應屬無效云云，然查，自來水法第11條第1項第6款、第2項分別規定：「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區，依本法或相關法律規定，禁止或限制左列貽害水質與水量之行為：（第1項）……六、設置垃圾掩埋場或焚化爐、傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質物品。（第2項）前項各款之行為，為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關核准者，不在此限。」又營建剩餘土石方指建築工程及公共工程所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等（參管理自治條例第3 條第1款），故該等收容處理場所之設置，即與自來水法第 11條第1項第6款所稱之棄置土石、污泥或其他足以污染水源水質物品之行為相同，亦屬自來水法禁止或限制之貽害水質與水量之行為，管理自治條例第5條第3款之規定，核與自來水法之立法意旨並無牴觸，雖自來水法第11條第2項設有例外規定，然因上訴人並不合該例外規定，對上訴人而言，即無所謂牴觸可言，從而，上訴人上該主張，不足採信。又查，上訴人申請設立系爭處理場所，其申設地點為其等原登記之砂石碎解洗選場場址，因位處大漢溪沿岸，被上訴人為查明上訴人申設地點，是否屬管理自治條例第5條所列禁止申請設置土資場之地區，乃函請臺灣自來水股份有限公司第十二區管理處協助確定，據該處函覆上訴人申設地點，均屬板新給水廠自來水水質水量保護區內等情，為原審所確定之事實。則被上訴人依管理自治條例上該規定駁回上訴人之申請，洵非無據。又上訴人主張其有信賴保護原則之適用，然上訴人所信賴之基礎即水利署97年4月30日經水事字第09731002970號函檢送之會議紀錄結論，然依該會議紀錄結論所載，並無被上訴人同意上訴人之設置系爭處理場所，上訴人主張該會議紀錄結論得作為信賴基礎云云，仍不足採。至於上訴人其餘主張，無非就其於原審主張而為原審所不採之事由，再為爭執，仍無可採。從而，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　16　　日最高行政法院第四庭審判長法官　吳　明　鴻法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　黃　秋　鴻法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　17　　日書記官　葛　雅　慎

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