100年度判字第1085號｜行政：衛星廣播電視法｜裁判日期：100 年 06 月 23 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1085號上訴人　鼎豐傳播事業股份有限公司（原名：新台北邁視歐傳播股份有限公司）代　表　人　趙世亨送達代收人傅信元西路1段4號14樓被上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　蘇蘅送達代收人林大景上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國98年12月31日臺北高等行政法院98年度訴更一字第43號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人為經營「華爾街財經台」頻道（下稱系爭頻道）之衛星廣播電視事業，以所持行政院新聞局新廣字第2044（變1 ）號衛星廣播電視事業執照（下稱電視執照）於民國94年8 月2日屆滿，同年3月4日向行政院新聞局申請換發電視執照。經行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會（下稱審查委員會）之委員審閱文件及評分後，審查委員會94年6月23 日第69次會議決議，將審查委員之審查意見送予上訴人據以提出補充說明，並擇期通知面談。嗣行政院新聞局以94年7 月1日新廣四字第0940623565號函送審查委員會對上訴人申請換發電視執照表示意見，限於同年月4日前提出說明或改善計畫。上訴人提出補充說明資料並於同年月24日經審查委員會面談。旋該委員會同年月31日第70次會議決議，以系爭頻道新聞與東森集團共用，缺乏自製能力，且節目時段外賣予投資顧問公司（下稱投顧公司）之比例偏高，應不予換照。行政院新聞局即以94年8月2日新廣四字第0940601028號處分書（下稱原處分），否准上訴人申請換發電視執照。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回。上訴人仍不服，而提起行政訴訟。上訴人於95年3月28日起訴時，依國家通訊傳播委員會組織法第2條及第3條第13款規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」、「本會掌理下列事項：．．十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。」故改以被上訴人為被告，經原審法院95年度訴字第1093號判決（下稱原判決）上訴人之訴駁回，上訴人提起上訴，經本院98年度判字第281號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理，仍遭判決駁回，上訴人復不服，乃提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：上訴人經營「華爾街財經台」，係屬通訊傳播自由之一環，具有監督國家機關之公共功能，應受憲法言論自由之保障。查衛星廣播電視法第6條第3項並未授權主管機關，得以頻道業者之營運計畫與執行情形不符為由，命限期改正、逾期不改即駁回換照申請；而衛星廣播電視法施行細則第4條，除違反法律保留原則外，其當中並無「法效性」之規定，行政院新聞局以上訴人實際營運之情況顯與營運計畫不符，依衛星廣播電視法第6條及同法施行細則第4條否准上訴人申請換發執照，顯已對上訴人之通訊傳播自由增加法律所無之限制，違反法律保留原則，原處分自屬違法，應予撤銷。又營運計畫執行情形屬平時行為之表現，應與電視執照之換發分流管制，行政院新聞局平時怠於評鑑，卻利用換照時否准上訴人換照之申請，自屬權力濫用之違法裁量。其次，行政院新聞局依據其組織條例第19條授權訂定之「行政院新聞局衛星廣播事業審查委員會設置要點」（下稱設置要點）組成審查委員會，該審查委員會之組織、審查作業程序及審查標準均不合乎法律明確性及法律保留原則，行政院新聞局依其決議所為之原處分即有重大瑕疵，當屬違法處分而應予撤銷。又國內如「民視新聞臺」與「民視無線臺」、「TVBS新聞臺」與「TVBS新聞綜合臺」之新聞來源幾乎完全相同，亦未見行政院新聞局據以駁回換照之申請，行政院新聞局對此未能提出足以為差別待遇之理由，實有違平等原則。再者，衛星廣播電視法雖未定有「限期改善」、「臨時執照」等過渡措施，惟其既依行政程序法第93條，以附款之方式通過如TVBS等頻道業者之換照申請，並要求在3個月內履行附款內容，否則即廢止許可換照之處分，則該附附款之許可處分，法律效果等同「限期改善」或「臨時執照」。足證，行政院新聞局事實上得以較輕微之手段達成目的，卻濫行裁量權，顯有違比例原則。另上訴人配合行政院新聞局通知時程及作業程序辦理換照，依廣播電視法施行細則第15條規定，行政院新聞局應於文件齊全後3個月內作成決定，卻遲至94年8月2日亦即原執照屆滿之日，始以突襲性、無預警之方式公布不予換照之審查結果，亦有違誠信原則，除侵害上訴人之通訊傳播自由及財產權外，更影響廣大員工生計及收視觀眾知的權利，自屬違法處分而應予撤銷等語。求為判決將訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人應換發電視執照予上訴人。三、被上訴人則以：廣電三法（衛星廣播電視法、廣播電視法、有線廣播電視法）於立法當時之換照制度設計，係以廣電事業執照有效期間內如有評鑑制度，則毋需另立「限期改善」或「臨時執照」等過渡措施之規範。現行衛星廣播電視法既然無類似廣播電視法與有線廣播電視法規定之限期改善與臨時執照之處理方式，被上訴人應本於現行衛星廣播電視法規範之要求，進行換照審查及准否之決定，斷無擅自以法律所無之方式，恣意以臨時執照或限期改善方式為之。故本院98年度判字第281號判決認為衛星廣播電視法針對「有效性」付之闕如，而要求行政機關應以法律所無之臨時執照或限其改善之方式作為裁量方式，顯然與依法行政之原則有違。且未察自94年迄今廣播電視法及有線廣播電視法換照制度之條文已有修正，逕以廣電三法現行條文指摘行政院新聞局作成行政處分當時不符比例原則，顯有違誤。又行政院新聞局作成不予換照處分，並無上訴人所稱之「違法處分」，亦無「侵害言論自由」，原處分之作成程序及處分法規依據，皆經行政法院就同次換照事件各裁定及確定判決所肯認。且本件係由審查委員會委員投票表決作成決議，行政院新聞局據以作成第70次會議紀錄，已足以表徵審查委員會對申請案件審查結果之共識，上訴人請求依錄音譯文發言內容填入姓名或代號，再逐一檢視發言者個別意見，實無必要。退萬步言，縱認本件有必要依上訴人所請依錄音譯文發言內容填入姓名或代號，惟本件已歷時4年餘，案經行政院新聞局相關業務移撥整併至被上訴人後，目前承辦人員均非行政院新聞局承辦人員，遑論實地參與當年相關審查會議，欲依錄音譯文內容確認發言者實有困難；是以上訴人請求顯無理由等語，資為抗辯。求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依衛星廣播電視法第6條、第8條及同法施行細則第2條、第4條之文義，係指行政機關之「應審酌」事項，而非規定換照申請人「應符合」事項之法規範設計方式，以及各項應審酌內容均屬內容有待裁量之事項等，自應容許行政機關本諸本規範目的及公共政策之衡量而有判斷餘地，故衛星廣播電視法所定換發執照之處分，乃容許行政機關審酌具體個案情況而得選擇作成不同法律效果之行政處分，屬裁量處分。上訴人主張被上訴人所為換照處分屬羈束處分云云，不足採信。且行政院新聞局之換照程序及裁量因素均落於衛星廣播電視法規範意旨內而無逾越裁量權限。另衛星廣播電視法施行細則第4 條，係就該實質審查作業之細節性予以規範，並無逾越法律授權範圍之情事。上訴人主張衛星廣播電視法施行細則第4 條規定之換照時應審酌事項，已逾母法規定範圍，行政院新聞局不得據以為審查上訴人之換照申請云云，核不足取。（二）又查依上訴人前所提出之營運計畫，標榜以單主播方式播報由其採訪記者，編譯所製作的國內外財經金融相關新聞，以全方位財經金融報導滿足收視觀眾需知，以達到其營運計畫中一再強調的「多元」與「財經專業」之觀眾收視需求，上訴人亦以此營運計畫所揭諸之方式及目標而獲有原執照之許可。但上訴人之新聞節目竟與東森新聞台頻道共用，顯與其前開所追求之「多元」、「專業」等目的完全背道而馳，損及社會大眾之收視權益。是前開節目規劃之事實，均與上訴人原營運計畫之規劃不符，堪以認定。復參以上訴人歷來違規次數達18次，其中以節目廣告化達13次最多，其次，違反法律強制禁止規定達4次。尤其是利用所謂財經節目時段交由投顧公司經營或交由民間俗稱之投顧老師主持（占比例高達50%以上）者，一再違反金融證券主管機關所嚴禁之行為，遭查獲並移送行政院新聞局依衛星廣播電視法處罰在案，顯見原處分認上訴人系爭頻道將節目表現內容多為「節目廣告化」及「違反法律強制規定」，前揭事實與營運計畫中所載「為維持本頻道及節目的整體品質，節目主持人及來賓絕不以報明牌方式進行，……」之規劃不符，無法落實營運計畫的執行乙節之事實採證，洵無違誤。（三）至上訴人主張其頻道經被上訴人評鑑結果，均屬合格，被上訴人不應否准換照云云。惟查：所謂評鑑合格只是60分以上，並非表示無違章紀錄，上訴人從設立以來6年中共有18次違規紀錄，評鑑雖屬合格，惟被上訴人於評鑑結果之通知，亦載明如上所述之待改善事項，足件上訴人並非毫無缺失，故原處分以上訴人經營之系爭頻道，其新聞節目與「東森新聞台」頻道共用，與營運計畫規劃不相符；及上訴人經營之系爭頻道，其將節目時段交由投顧公司經營的比例高達50%以上，且節目表現內容多為節目廣告化及違反法律強制規定，與營運計畫中所載為維持頻道及節目之整體品質，節目主持人及來賓絕不以報明牌方式進行等內容不符，經審查委員會第69次及第70次會議，認定無法落實營運計畫之執行，行政院新聞局據以依衛星廣播電視法第6條第2項及同法施行細則第4條規定，否准上訴人換發電視執照，經核並無不法。（四）上訴人主張審查委員會未訂出評分方式，致委員憑個人喜好恣意給分，以致實際上毫無標準可言，不合乎法律明確性及法律保留原則，行政院新聞局依其決議所為之系爭處分即有重大瑕疵，當屬違法處分云云。查行政院新聞局為審查衛星廣播電視事業設立申請案件，依該局組織條例第19條設審查委員會，就衛星廣播電視節目供應者設立申請及其他提請審查事項等進行審查，行政院新聞局函送審查委員會對上訴人申請換發電視執照之意見，並通知上訴人到場提出說明或改善計畫，目的在於作成行政處分前給予相對人陳述意見之機會，並調查證據。行政院新聞局本於職權參酌上開決議，否准上訴人之換照申請案，並無裁量逾越法律授權範圍或濫用其裁量權之違法。又衛星廣播電視法第16條規定，業者有擬暫停或終止經營等違反原營運計畫情事，應負預為通知義務，期使業者妥善處理其訂戶權益，而本件上訴人所經營頻道之電視執照期限為6年，6年有效期限屆至，依法自應停止播送，為業者應預期或可得預期之範圍，無衛星廣播電視法第16條之適用問題。且依衛星廣播電視法第6條第2項規定，於期限屆滿前6個月申請換照，本無必定得到准許換照之結果，其在行政院新聞局審查期間，對於換照申請准駁與否，可預先妥善規劃因應，並評估其事業投資及交易契約之規模與風險。（五）復查有關廣電三法（衛星廣播電視法、廣播電視法、有線廣播電視法）於立法當時之換照制度設計，係以廣電事業執照有效期間內如有評鑑制度，則毋需另立「限期改善」或「臨時執照」等過渡措施之規範。而衛星廣播電視法自92年12月24日公布施行迄今，未作任何修正，主管機關對於衛星廣播事業之管理，僅能依衛星廣播電視法第5條、第6條規定執行執照許可、換發及評鑑等規範，茲查衛星廣播電視法並無任何條文允許主管機關審核換照申請案件時得以採取「限期改善」或「臨時執照」等過渡措施。而依法行政本係行政機關為行政行為時所應遵守之原則，故現行衛星廣播電視法既然無類似廣播電視法與有線廣播電視法規定之限期改善與臨時執照之處理方式，被上訴人本於現行衛星廣播電視法規範之要求，進行換照審查及准否之決定，自無從擅自以法律所無之方式，恣意以臨時執照或限期改善方式為之。行為時之廣播電視法為92年12月24日公布施行之版本，依行為時之廣播電視法第12條第1項及第12條之1第3項規定可知，行為時之廣播電視法規定廣電執照有效期間僅為2年，並無評鑑制度之規範條文，故有「臨時執照」條文之設計。惟為使廣電三法管制規範齊一化，廣播電視法第12條於95年6 月14日公布施行，將無線廣播電視媒體之營運執照，由原來之2年，比照衛星廣播電視媒體，延長為6年，並增列評鑑制度及其相關配套措施。行為時之有線廣播電視法為92年12月24日公布施行之版本，依行為時之有線廣播電視法第35條第1項及第36條規定可知，行為時之有線廣播電視法與衛星廣播電視法相同，如有評鑑制度相關規範，則不針對換照制度另定「限期改善」或「臨時執照」等過渡指施之規範。惟為明確必要之行政程序，並維護相關經營地區團體及民眾之權益，並避免屆期無法完成營運許可換發或發給籌設許可，導致立即影響該經營地區民眾正當視聽權益，立法者於96年1 月29日增訂有線廣播電視法第35條之1，參酌廣播電視法第 12條之1規定以及有線廣播電視法第36條有關對系統經營者定期評鑑之規定，除明定主管機關審查申請換發許可之標準及程序外，並規範在審查期間及改善期間，得發給臨時執照。是以，綜觀廣電三法有關換照、評鑑制度之規定可知，立法當時，係以廣電事業執照有效期間內如有評鑑制度，則毋需另立「限期改善」或「臨時執照」等過渡措施之規範。故廣播電視法現行條文已有修正，該法既無「限期改善」或「臨時執照」等過渡措施之規範，被上訴人作成原處分自無從為之，故上訴人依此指摘原處分不符比例原則云云，亦不足取。（六）再查衛星廣播電視法第33條以下固有各項罰鍰、停播、撤照等之規定，然此係原執照有效期限中，視業者不同違規情形而訂定不同之處罰規定，此與本件換照處分迥然不同。於本件情形，行政院新聞局為換照准否之處分，尚須在法規授權範圍，裁量前開法規所定之申請書及營運計畫內容，審酌申請人之營運計畫執行情形評鑑結果及改正情形、違反本法之紀錄等，此外更需基於前述公益之考量層面，就衛星廣播電視頻道，要求申請人之節目規劃及其他營運計畫執行情形應負起相對等之社會責任及最低程度之品質，藉此保障公眾視聽權益之公共利益。是一者（衛星廣播電視法第35條至第39條中最重之撤照處分）係原授益處分之廢止，一者（准予換照處分）係准予另一個新的授益行政處分，兩者之法規依據、適用情形及裁量基礎，既不相同，自不容上訴人據此即指稱有一事二罰、違反比例原則或濫用裁量權之情事。故本件行政院新聞局係依衛星廣播電視法第6條第2項及同法施行細則第4條規定，否准上訴人換發電視執照，與衛星廣播電視法第33條以下各條規定，在業者所持電視執照有效期限內予以裁處罰鍰、停播、撤照等，其法規依據及適用情形不同，況換照處分為授益行政處分，難謂有一事二罰或濫用裁量權等情事。（七）又查經營電視事業之本身與以廣播電視為言論自由之表達非可同視，即使未擁有廣播電視事業，並不表示失去以廣播、電視表達其意見之自由；言論自由係保障個人意思表達之自由，而非保護廣播事業之享有。是上訴人主張經營廣播電視事業之權利亦包含在憲法言論自由之保障範疇云云，乃有誤解。綜上所述，審查委員會審酌上訴人前開營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形、違法紀錄等整體經營情況，決議不予換照，行政院新聞局據以否准上訴人換照之申請，並無違誤。從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。至上訴人聲請命被上訴人將參與審查委員會第69次及第70次會議之出席委員與列席人員，依上訴人提出之錄音譯文發言內容填入姓名云云，原審法院本件係由審查委員會委員投票表決作成決議，行政院新聞局據以作成會議紀錄已提出予上訴人，已足表徵審查委員會對申請案件審查結果之共識，又上揭會議紀錄既屬真正，上訴人亦未指明該程序有何違法之處，縱於會議中，各委員表達多元意見，然僅係會議過程中之討論意見，最終仍應以全體審查委員以投票表決方式作成決議之結果，供換照與否之參考，該決議程序核無違誤，行政院新聞局據以參酌為本件准駁依據，即無不合，是上訴人上揭聲請核與判決結論無涉，乃無調查之必要等由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。五、上訴人上訴意旨除復執與起訴主張相同之論證外，另略以：上訴人主張「華爾街財經台，係屬通訊傳播自由之一環，受憲法言論自由之保障」等語，原判決未詳加審酌憲法第11條及司法院釋字第364號、第509號及第613號解釋，實有判決不備理由之違法。又行政院新聞局於「廣電事業執照之換發」與「平時之行為」分流管制之制度下，自不得將二者混為一談，即行政院新聞局不得一方面於平時怠於執法，一方面利用申請換照審查時機，藉口維護公益，恣意行使裁量權，顯有剝奪衛星廣播電視業者之經營權。然業者經營衛星電視頻道之權利，係受憲法第11條規定所保障，主管機關不予換照之處分，顯係剝奪業者通訊傳播自由權最嚴厲之處分，是行政機關作成不予換照之處分，需有法律依據或有法律授權之行政命令。又衛星廣播電視法第6條第3項規定，僅涉及換照時之程序要件，而營運計畫評鑑結果亦不得作為換照之依據。然主管機關自行訂定之衛星廣播電視法施行細則第4條增列母法未授權之4項許可條件，顯逾越母法範圍而增加法律所無之限制，實有違法律保留原則。且上開換照許可條件內，復納入立法者不採用之營運計畫評鑑結果，亦與立法意旨相悖。其次，原判決僅以頻道節目共用及違規次數多達18次，漫然認同所謂「無法落實營運計畫的執行乙節之事實採證」，其認定多有疏漏，顯有判決理由不備及矛盾之違法。再者，行政院新聞局94年2月5日新廣四字第0930025029號處分及94年2月3日新廣四字第940600204號處分，皆係處罰上訴人於93年間之違規行為，上訴人早已改善。又行政院新聞局對於其係依據何時或何項標準，認定上訴人未落實營運計畫乙節，迄未提出令人昭服之事證，而上訴人於該次評鑑合格後，直至行政院新聞局作出不予換照之處分前，別無其他情節重大之違規情形，則行政院新聞局顯係以上訴人先前已受罰並已改善之違規事由，作為不予換照之理由。自此以觀，行政院新聞局對於相同但已不存在之違規事由，先依衛星廣播電視法裁罰後，復藉上訴人申請換照之機會，拒絕換發執照以懲上訴人，益證上訴人係因相同之違規事由，先後受到行政院新聞局二次裁罰，顯與一事不二罰原則相違。另原判決未審酌上訴人前開「審查委員會之組織與程序，應具合法性與適當性」、「審查委員會之組織適當性，存有重大疑義」、「審查委員會審查程序之合法性與適當性存有重大疑義」、「本件不予換照之審查評分標準，欠缺客觀公平」、「本件不予換照之審查過程，顯有非專業性之考量因素在內」主張及意見，實有判決不備理由之違法等語。六、被上訴人代表人原為彭芸，於訴訟繫屬中變更為蘇蘅，茲據新任代表人聲明承受訴訟，核無不合。七、本院查：㈠、按「言論自由為民主憲政之基礎。廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第11條所保障之範圍。惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響。故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制。」有司法院釋字第364號解釋理由書可資參照。以廣播及電視方式表達意見，應屬憲法第11條言論自由之保障範圍；又言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利、形成公意、促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家固應給予最大限度之保障，惟此並非謂言論自由絕對不受任何限制，如有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家仍非不得依法律、或於符合授權明確性原則之情形下，授權主管機關以法規命令予以限制。㈡、次按，衛星廣播電視法第5條規定：「衛星廣播電視之經營，應申請主管機關許可。」第6條規定：「申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運（第1項）。前項執照有效期限為6年，期限屆滿前6個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照（第2項）。申請經營衛星廣播電視事業填具之申請書或營運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；逾期不補正或補正不全者，駁回其申請。申請換照時，亦同（第3項）。主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每2年評鑑1次（第4項）。前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照（第5項）。」衛星廣播電視法施行細則第4條規定：「主管機關於受理本法第6條第2項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。二、違反本法之紀錄。三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂戶紛爭之處理。」依上開規定，為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，有關衛星廣播電視之經營，乃採申請許可方式以為管理，除就執照核發設有一定要件，並另定有6年之有效期限，於執照期限屆滿前，應為換照之申請。而衛星廣播電視法施行細則第4條乃就主管機關於受理換照申請時應審酌之事項加以規定，規範之事項均事涉衛星廣播電視事業之營運或營運計畫之執行，與落實該法促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益之立法目的相關，乃為執行母法對衛星廣播電視事業管理之細節性、技術性事項所為規定，難謂衛星廣播電視法施行細則第4條所訂應審酌事項有逾越母法範圍，而增加法律所無之限制。上訴人主張衛星廣播電視法第6條第3項規定，僅涉及換照時之程序要件，而營運計畫評鑑結果亦不得作為換照之依據。主管機關自行訂定之衛星廣播電視法施行細則第4條增列母法未授權之4項許可條件，顯逾越母法範圍而增加法律所無之限制，實有違法律保留原則部分，非屬可採。㈢、復查，衛星廣播電視法換照之審核制度係為增進公眾視聽權益，依上開說明，得依法對人民通訊傳播自由為必要之限制，與對人民通訊傳播自由之保障並無相違。上訴人主張之通訊傳播自由，就本件上訴人電視執照之換發，自受衛星廣播電視法之規範。本件原處分係依衛星廣播電視法第6條第2項及同法施行細則第4條規定，否准上訴人換發電視執照，而衛星廣播電視法換照制度之設計，係規範主管機關應就衛星廣播電視事業所提營運計畫每2年評鑑1次外，於衛星廣播電視事業申請換照時，並就該事業過去6年其執照有效期間之營運情形為全面審核，以落實該法促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益之立法目的，業據原審敘明。原判決就上訴人主張其受憲法保障之通訊自由，雖未加以細論，惟尚不影響依原判決係依衛星廣播電視法第6條第2項及同法施行細則第4條規定，否准上訴人換發電視執照之理由論斷，尚難以指原審有判決不備理由之違法。㈣、復按行政處分依行政受法律拘束之程度，可區分為羈束處分與裁量處分，系爭換照處分事涉公益，上述施行細則規定既係主管機關審核換照申請時，所應斟酌之事項，則鑑於行政管理事項之複雜多樣性，於規定上開準則之後，為確實落實管理之目的，當然賦予主管機關視具體個案，考量衛星廣播電視執照之換發，所涉促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益等公益，經與該業者之私益衡量後，為「合目的性」之准、駁換照裁量，以作出最適合於衛星廣播電視法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定。此由前揭該法第6條第1項、第3項規定，應為申請換照所比照之申請經營衛星廣播事業，應填具申請書及營運計畫向主管機關提出申請，經審核許可；而同法第8條就申請節目供應者營運計畫所列應載明事項之「節目規劃」、「收費標準」、「其他經主管機關指定之事項」等內容，均係由主管機關待裁量之事項，益明所謂主管機關之「審核許可」自係指實質審查，而非形式審查，方符法律規範之授權目的。是衛星廣播電視法所訂換發執照之處分，乃容許行政機關審酌具體個案情況而得選擇作成不同法律效果之裁量處分性質，而非羈束處分甚明。依上說明，換照既應實質審查制度以落實立法目的，並非僅形式審查。則原處分所審酌上訴人之新聞節目竟與東森新聞台頻道共用，使觀眾所收視內容仍為其他頻道之報導，與其上訴人營運計畫所追求之「多元」、「專業」等目的完全背道而馳，損及社會大眾之收視權益；又上訴人歷來違規次數達18次，其中以節目廣告化達13次最多，亦違反法律強制禁止規定達4次。尤其是利用所謂財經節目時段交由投顧公司經營或交由民間俗稱之投顧老師主持（占比例高達50%以上）者，一再違反金融證券主管機關所嚴禁之行為，並一再遭金融證券主管機關查獲並移送行政院新聞局依衛星廣播電視法處罰在案，影響國內證券交易之公共秩序至鉅，且亟易誤導收視觀眾投資訊息，而損及收視大眾之權益，無法落實營運計畫的執行等情，作為其換發執照否准之依據，自與衛星廣播電視事業換照申請之審查，應就該事業執照有效期間之營運情形為全面審核，以落實該法促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益之立法目的無違。上訴人指衛星廣播電視法第6條第3項規定，僅涉及換照時之程序要件，而營運計畫評鑑結果亦不得作為換照之依據，亦非可採。㈤、另為審查衛星廣播電視事業設立及換照等申請案件，行政院新聞局依其組織條例第19條規定，訂定「行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會設置要點」，由學者專家8人至12 人、交通部代表1人、行政院消費者保護委員會代表1人及行政院新聞局代表1人等委員11人至15人所組成審查委員會，就衛星廣播電視節目供應者設立申請及其他行政院新聞局提請審查之事項等進行審查。而審查委員會受理各類申請案後，須本於客觀公正立場，並經初審、複審及決審等程序始能作成決議，且作成決議須有全體委員過半數之出席，出席委員三分之二以上同意始得為之，行政院新聞局並依此審查委員會決議決定是否發給許可。本件原處分依審查委員會之決議，審酌上訴人之新聞節目竟與東森新聞台頻道共用，使觀眾所收視內容仍為其他頻道之報導，與其上訴人營運計畫所追求之「多元」、「專業」等目的完全背道而馳，損及社會大眾之收視權益；又上訴人歷來違規次數達18次，其中以節目廣告化達13次最多，亦違反法律強制禁止規定達4次。尤其是利用所謂財經節目時段交由投顧公司經營或交由民間俗稱之投顧老師主持（占比例高達50%以上）者，一再違反金融證券主管機關所嚴禁之行為，並一再遭金融證券主管機關查獲並移送行政院新聞局依衛星廣播電視法處罰在案，影響國內證券交易之公共秩序至鉅，且亟易誤導收視觀眾投資訊息，而損及收視大眾之權益，無法落實營運計畫的執行等情，作為其換發執照否准之依據。上開審查委員會決議，目的為使原處分之作成更趨於客觀嚴謹，避免專斷之情形，本件換照之申請經行政院新聞局之審查委員會第69次及第70次會議，認定無法落實營運計畫之執行，原處分機關據以依衛星廣播電視法第6條第2項及同法施行細則第4條規定，否准上訴人換發電視執照，並無違反其專業判斷。上訴意旨指摘審查委員會之組織方式、成員及審議程序與決議方法均與法律保留原則相違，非為可採。㈥、關於上訴人所主張其評鑑合格部分，並非表示沒有違章紀錄，而上訴人從設立以來6年中共有18次違規紀錄，評鑑雖屬合格，惟被上訴人於評鑑結果之通知，亦載明待改善事項，故無礙被上訴人於換照申請審查時，再依法全盤審酌。行政院新聞局94年7月1日新廣四字第0940623565號函送審查委員會對上訴人申請換發電視執照之意見，並通知上訴人到場提出說明或改善計畫，目的於作成行政處分前給予相對人陳述意見之機會，並調查證據。行政院新聞局本於職權參酌上開決議，否准上訴人之換照申請案，並無裁量逾越法律授權範圍或濫用其裁量權之違法。又衛星廣播電視法第16條規定，業者有擬暫停或終止經營等違反原營運計畫情事，應負預為通知義務，期使業者妥善處理其訂戶權益，而本件上訴人所經營頻道之電視執照期限為6年，6年有效期限屆至，依法自應停止播送，為業者應預期或可得預期之範圍，並無衛星廣播電視法第16條之適用問題。且依衛星廣播電視法第6條第2項規定，於期限屆滿前6個月申請換照，本無必定得到准許換照之結果，其在原處分機關審查期間，對於換照申請准駁與否，可預先妥善規劃因應，並評估其事業投資及交易契約之規模與風險。復依衛星廣播電視法有關換照、評鑑制度之規定，可知立法當時，係以廣電事業執照有效期間內如有評鑑制度，則毋需另立「限期改善」或「臨時執照」等過渡措施之規範。因此，「換照」制度為管理衛星廣播電視事業之方式，係符合憲法為增進公共利益得以法律限制人民基本權之規定(憲法第23條參照)。其所採取之手段有助於促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益之目的。而在立法當時，係以廣電事業執照有效期間內如有評鑑制度，則毋需另立「限期改善」或「臨時執照」等過渡措施之規範，上訴人所經營頻道之電視執照期限為6年，6年有效期限屆至，依法自應停止播送，為業者應預期或可得預期之範圍，依衛星廣播電視法第6條第2項規定，於期限屆滿前6個月申請換照，本無必定得到准許換照之結果，其在原處分機關審查期間，對於換照申請准駁與否，可預先妥善規劃因應，並評估其事業投資及交易契約之規模與風險。則衛星廣播電視法第6條第2項及同法行細則第4條規定已選擇限制較少手段。另以上開規定限制上訴人之廣播及電視表達言論自由所造成之損害，與促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益目的達成之利益，亦未顯失均衡。因此，上開規定，並無違比例原則。上訴人指原處分不符比例原則，並不足取。本件換照准否之處分，並無一事二罰、違反比例原則或濫用裁量權之情事等情，均據原審論明。上訴人仍執詞指原判決僅以頻道節目共用及違規次數多達18次，漫然認同無法落實營運計畫的執行乙節之事實採證，其認定多有疏漏，顯有判決理由不備及矛盾之違法，且未審酌其他頻道業者換照之處理情形，有差別待遇；上訴人係因相同之違規事由，先後受到行政院新聞局二次裁罰，顯與一事不二罰原則相違，原判決未審酌上訴人前開「審查委員會之組織與程序，應具合法性與適當性」、「審查委員會之組織適當性，存有重大疑義」、「審查委員會審查程序之合法性與適當性存有重大疑義」、「本件不予換照之審查評分標準，欠缺客觀公平」、「本件不予換照之審查過程，顯有非專業性之考量因素在內」主張及意見，實有判決不備理由之違法等等，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或就原審已為論斷者，再予爭執，泛指理由不備或矛盾。而證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，尚不能謂為原判決有違背法令之情形。法律歧異見解之主張，亦不能據為主張原判決違背法令之論據。原審縱有就上訴人所指未予詳論之處，惟並不影響原審依上開得心證事證所作結論之判斷，仍與判決不備理由不該當。㈦、從而原審以審查委員會審酌上訴人前開營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形、違法紀錄等整體經營情況，決議不予換照，原處分機關據以否准上訴人換照之申請，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合，而駁回上訴人在原審之訴。依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　23　　日最高行政法院第四庭審判長法官　吳　明　鴻法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　黃　秋　鴻法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　23　　日書記官　王　史　民

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1085號

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