最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1093號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1093號上訴人　燁聯鋼鐵股份有限公司代　表　人　林義守訴訟代理人　林慶雲　律師(兼送達代收人) 楊靖儀　律師陳裕文　律師被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國99年5月13 日臺北高等行政法院98年度訴字第2630號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣上訴人前擬於民國98年12月前證券市場收購唐榮鐵工廠股份有限公司（下稱唐榮公司）股份，使其持股比率達唐榮公司發行股份總數34%以上，故依公平交易法第11條規定於98 年3月10日向被上訴人申報事業結合。案經被上訴人審查後，認上訴人與唐榮公司結合前，市場占有率分屬第一及第二大廠商，相互為主要競爭對手，結合後相互間牽制力量將削弱，彼此間競爭壓力將有所消減，渠等結合將減少單方調整商品價格時之原有顧慮，減損不銹鋼板類市場之競爭機能，限制競爭之不利益大於整體經濟利益，且無相當條件或負擔可確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益，遂以98年5月8日公結字第098003號決定書（下稱原處分）依公平交易法第12條第1項規定禁止結合，上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。二、上訴人起訴主張：（一）本件結合案具有下列之整體經濟利益：①順應世界不銹鋼產業整併趨勢，提升國際競爭力，②可降低原料採購成本、加工成本及開拓市場費用及一般營運費用，提升成本競爭優勢，③兩事業結合後，可形成互補，促進生產、銷售、技術、管理之發展，必能產生強化組織，提升經營管理競爭優勢，④可依客戶對產品碳、氮成份不同要求之鋼種，彼此協調專業分工生產高附價或少量多樣的產品，提升產品組合差異化競爭優勢，⑤結合後因專業分工及人才、技術交流，即可自行研究開發新產品與新鋼種滿足國內下游所需；另唐榮公司具優良技術之資深員工可成為上訴人全球佈局所需技術傳承之種子教師，讓生產技術得以快速銜接，成為面對全球市場競爭之堅固後盾，提升技術、研發創新競爭優勢，⑥規模經濟乃產業主要競爭優勢來源，本件結合可提升規模經濟競爭優勢，以100萬噸計算，一年即可省下20億元成本（經濟利益）。（二）本件結合後，雖在國內市場占有率達二分之一以上，亦不會有濫用市場地位之情事。而整體經濟利益係由各行各業之個別企業經濟效益所彙集而成，個別企業經濟正面向上，整體經濟利益自然正面向上，反之，個別企業經濟負面向下，整體經濟利益自然負面向下，此乃常識。被上訴人怎能將本件結合之經濟利益，解釋為僅係上訴人之個別利益，而非整體經濟利益。又本件結合後，可提供下游客戶更便宜之產品，提升下游客戶在全球市場之競爭優勢，讓國內上、中、下游整體不銹鋼產業獲得更健全之發展，怎能說無具體之整體經濟利益。（三）被上訴人於98年4月23日為本結合案召開「不銹鋼產業之市場結構與經營現況」座談會，出席與會者有相關不銹鋼產業代表、學者及經濟部工業局、鋼鐵工業同業公會、金屬中心等代表，發言者總共有16人，未曾有人表示：「不銹鋼進口仍有地緣因素之考量，且深受交貨期較長……等因素之影響」等語，僅有遠龍不銹鋼公司代表表示：「國內僅燁聯可提供生產430不銹鋼品項之原料，惟燁聯不但要求加價，且限量供應，本公司考量價位及品質等因素後，乃向國外進口」，並未有上開對上訴人負面之發言。（四）產業結合或併購之效益，如均得以聯合行為（採購）方式來達成，那公司結合及併購制度豈非無設置之必要，又要求無相互投資或結合等關係之企業進行聯合行為（採購），已屬難能，如要求相互競爭之企業進行聯合行為（採購），豈非緣木求魚！甚者，本件結合之整體經濟效益甚多，被上訴人認為可以聯合行為方式達成，而為否決本件結合之論據，亦非公允等語，求為判決撤銷訴願決定、原處分，並應命被上訴人就上訴人98年3 月10日所提事業結合申報案，作成准許結合之行政處分。三、被上訴人則以：（一）上訴人與唐榮公司結合之目的似在透過參與唐榮公司經營方式，使自身投資獲利，上訴人所陳聯合採購以降低成本，達成規模經濟以與國際競爭等情，係著重與個別事業利益，對於攸關國內不銹鋼產品市場供需之穩定性及健全不銹鋼產業結構之整體經濟利益並未具體揭示。復按本件參與結合事業結合前之市場占有率分屬第一、第二大廠商，互為主要競爭對手，結合後相互牽制力量將削弱，彼此競爭壓力將有所消減，將減少單方調整商品價格時之原有顧慮，減損不銹鋼板類市場之競爭機能。本結合案限制競爭之不利益大於整體經濟利益，且無相當條件或負擔可確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益，上訴人與唐榮公司結合後，於國內不銹鋼產品市場占有率已超過5成，市場集中度提高，其操控產品市場價格之能力提昇，產生限制競爭之不利益之疑慮顯著，上訴人復未能提出有效保障競爭機制，消弭所生限制競爭之不利益之疑慮，被上訴人禁止本結合案，並無不合，上訴人所辯自無可採。（二）被上訴人審理本結合案，除召開座談會邀請上下游相關業者、專家學者、主管機關與會外，另函詢相關產官研究單位暨業者，就本結合案所涉市場結構與競爭動態函復被上訴人在卷，其中不乏業者及產官研究單位表達上開疑慮，相關意見均在卷可稽，上訴人逕稱被上訴人不實引述發言內容作為本結合案有限制競爭不利益之唯一證據，顯與事實不符。（三）被上訴人於審理相關結合申報案，係依個案屬性所繫屬時間之市場結構及競爭態勢結合審理，上訴人將不同產品、不同結合態樣、不同產業結構及不同競爭態勢之個案加以割裂後斷章取義相互比較，實屬不當，上訴人所提行政訴訟補充理由狀所列中鋼與中鴻結合案之比較論述，應無可採等語，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審駁回上訴人之訴，係以：（一）按公平交易法為規範事業商業競爭行為之經濟法規，其特性在於隨著社會及經濟之變化演進，日新月異之不同商業行為及限制競爭、不公平競爭行為態樣層出不窮，非針對明確固定行為態樣之明文法條所得以規範，是該法第12條規定以事業結合行為對整體經濟利益是否大於限制競爭之不利益為應否禁止結合之判斷依據，亦即以「整體經濟利益」、「限制競爭之不利益」為不確定之法律概念予以規範，即在使主管機關得依實際個案情形，以其專業知識判斷應否禁止結合，行政法院原則上就主管機關相當程度之判斷餘地應予尊重，合先說明。（二）次按「一般作業程序之水平結合申報案件，本會得考量下列因素，以評估該結合之限制競爭效果：1.單方效果：結合後，參與結合事業得以不受市場競爭之拘束，提高商品價格或服務報酬之能力。前揭情形，本會可依結合事業市場占有率；商品或服務同質性；產能及進口競爭等因素進行評估。2.共同效果：結合後，結合事業與其競爭者相互約束事業活動、或雖未相互約束，但採取一致性之行為，使市場實際上不存在競爭之情形。前揭情形得就市場狀態是否有利於事業為聯合行為；監控違反行為之難易程度，以及懲罰之有效性等三方面進行評估。3.參進程度：包含潛在競爭者參進之可能性與及時性，及是否能對於市場內既有業者形成競爭壓力。4.抗衡力量：交易相對人或潛在交易相對人箝制結合事業提高商品價格或服務報酬之能力。其他影響限制競爭效果之因素。」、「一般作業程序之水平結合申報案件有下列情形之一者，本會原則上認為有顯著限制競爭疑慮，應進一步衡量整體經濟利益：1.結合事業市場占有率總和達到二分之一。2.特定市場前二大事業之市場占有率達到三分之二。3.特定市場前三大事業之市場占有率達到四分之三。前項第二款或第三款之情形，參與結合事業之市場占有率總和應達百分之十五。」為「行政院公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則」（下稱結合申報處理原則）第9點及第10點規定所揭示，而上開處理原則乃被上訴人本於法定職權針對其辦理結合申報案件事宜而為，以統一審查標準俾供依循，未逾越法律規定，從而，被上訴人依上開規定辦理本件系爭結合案之審查，於法並無不合。（三）經查鋼材主要分為普通鋼材與特殊鋼材兩大類，特殊鋼材類包含⑴不銹鋼⑵合金鋼材及⑶其他特殊鋼三大類，本件依結合申報書所載，上訴人於不銹鋼熱軋鋼捲、冷軋鋼捲等產品之國內市場占有率為34.7%及39.5%，唐榮公司則分別為10.1%及29%，核算上訴人於不銹鋼板類（包括冷、熱軋鋼捲）之國內市場占有率為37.52%，唐榮公司為21.21%，其等結合後在不銹鋼板類市場占有率約為58.73%。又據被上訴人調查，依市場總值核算上訴人國內市場占有率為39.08%，唐榮公司為18.17%；依國內銷售總量核算，上訴人市場占有率為35.53%，唐榮公司為19.76%，其等結合後，以市場總值核算之市場占有率為57.25%，以國內銷售量核算為55.29%（被上訴人產業市場結構調查資料附原處分乙2卷第920頁參照）。故被上訴人就本件依上引結合申報處理原則第9點考量下列因素，以評估系爭結合案限制競爭效果，認上訴人與唐榮公司結合後市場占有率總和逾二分之一，渠等進行結合，確實造成市場集中度增加之效果，而有減少競爭或妨害市場競爭之虞，被上訴人以本件水平結合申報案件有結合申報案件之處理原則第10點規定之情形，有顯著限制競爭疑慮，應進一步衡量整體經濟利益，尚無不合。（四）上訴人就本件結合案固主張有整體經濟利益，然上訴人生產之產品種類、價格、品質，取決於上訴人公司之市場定位、經營政策及價格政策，上訴人與唐榮公司具備生產多樣化（差異化）產品能力，無從導出中下游鋼廠將可獲取低成本、高品質、多樣化產品及提升鋼鐵產業整體出口競爭力之結論，是上訴人所稱各語，自難憑採。（五）本件參與結合事業（即上訴人與唐榮公司）結合前之市場占有率分屬第一、第二大廠商，結合後，市場占有率超過二分之一，為兩造所不爭執，另被上訴人佐以業者及相關單位意見，認本件參與結合事業結合前原互為主要競爭對手，結合後相互牽制力量將削弱，彼此競爭壓力將有所消減，將減少單方調整商品價格時之原有顧慮，減損不銹鋼板類市場之競爭機能。又渠等結合後，市場占有率超過二分之一，造成國內市場集中度提高及增加結合事業國內市場占有率之疑慮，對不銹鋼平板類市場之交易行為造成影響，其他競爭者難以對上訴人形成競爭壓力，下游交易相對人亦難以與之抗衡，相關市場潛在競爭者之參進可能性與及時性極低，亦無證據顯示其他競爭者將於結合後擴張營運規模，難有足夠競爭壓力能使上訴人繼續從事創新、提升服務品質，將使市場處於缺乏效能競爭之狀態，且倘上訴人利用該等力量對於不銹鋼冷軋平板類市場之新進業者或其他既存業者為差別待遇，將更提高新進業者之參進障礙，並對既存業者造成不公平競爭，本件結合相當於以人為方式形成市場之集中，嚴重限制甚至消弭不銹鋼平板類市場之競爭，降低市場效能，且上訴人一旦濫用市場力，即使據公平交易法相關規範予以規制處罰，對中、下游所造成之傷害亦將難以彌補等語，即屬有據，其進而以本件結合案之經濟利益僅在降低參與結合事業之生產成本及費用，提升己身競爭優勢，對整體經濟利益小於限制競爭之不利益，禁止上訴人與唐榮公司結合，經核原處分禁止結合之決定（判斷）既有事實之根據作為判斷之基礎，且無以與事件無關之觀點為考量及違背經驗法則、論理法則等情事，於法即無不合，行政法院就其判斷自應予以尊重。上訴人就此稱座談會中僅一家表示反對意見、被上訴人審議本案故意忽略肯定意見云云，不實引述發言內容作為本結合案有限制競爭不利益之唯一證據云云，要無足採。又上訴人與唐榮公司給合前，下游廠商已有向渠等購買原料不易，且價格較高、上訴人就僅其可提供生產430不銹鋼品項之原料，不但要求加價且限量供應等情，上訴人徒稱本件結合後，不會發生不顧國際不銹鋼價格而擅自調高國內產品價格之情形、與其交易或潛在交易之廠商因有向國外進口之替代選擇，自無受結合事業控制或無法與之抗衡之情形、公平交易法第10條及第35條規定違反者應負刑責之規定，故上訴人不會有濫用市場地位之情事云云，要難信為真實。（六）末查，中鋼與中鴻公司結合申報案，與本案結合態樣不同，上訴人主張本件應予該案為相同之決定，尚無可採。又鋼鐵公會出版之「臺灣鋼鐵2009年年報」研究結論雖認為臺灣不銹鋼產業應透過整併以提升競爭力，並有助於不銹鋼市場環境之健全發展云云，惟究應如何整併始可提升競爭力及健全不銹鋼市場環境發展，則未經其載明；另中國大陸不銹鋼產業市場結構、原物料供需及競爭狀態與我國不同，DRAM產業之市場結構、原物料供需及競爭狀態亦與本件有別於我國，上訴人執「臺灣鋼鐵2009年年報」研究結論、中國大陸不銹鋼產業、DRAM產業整併情形，主張本件結合案應予准許云云，亦無可採。綜上所述，原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合等語，資為其判斷之論據。五、本院查：（一）按「本法所稱結合，謂事業有左列情形之一者而言：……二、持有或取得他事業之股份或出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額三分之一以上者……」、「事業結合時，有左列情形之一者，應先向中央主管機關提出申報：一、事業因結合而使其市場占有率達三分之一者。二、參與結合之一事業，其市場占有率達四分之一者。三、參與結合之事業，其上一會計年度之銷售金額，超過中央主管機關所公告之金額者。」、「對於事業結合之申報，如其結合，對整體經濟利益大於限制競爭之不利益者，中央主管機關不得禁止其結合。中央主管機關對於第11條第4項申報案件所為之決定，得附加條件或負擔，以確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益。」、「計算事業之市場占有率時，應先審酌該事業及該特定市場之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值(量)之資料。計算市場占有率所需之資料，得以中央主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資料為基準。」為公平交易法第6條第1項第2款、第11條第1項、第12條、同法施行細則第4條所明定。（二）次按「一般作業程序之水平結合申報案件，本會得考量下列因素，以評估該結合之限制競爭效果：1.單方效果：結合後，參與結合事業得以不受市場競爭之拘束，提高商品價格或服務報酬之能力。前揭情形，本會可依結合事業市場占有率；商品或服務同質性；產能及進口競爭等因素進行評估。2.共同效果：結合後，結合事業與其競爭者相互約束事業活動、或雖未相互約束，但採取一致性之行為，使市場實際上不存在競爭之情形。前揭情形得就市場狀態是否有利於事業為聯合行為；監控違反行為之難易程度，以及懲罰之有效性等三方面進行評估。3.參進程度：包含潛在競爭者參進之可能性與及時性，及是否能對於市場內既有業者形成競爭壓力。4.抗衡力量：交易相對人或潛在交易相對人箝制結合事業提高商品價格或服務報酬之能力。其他影響限制競爭效果之因素。」、「一般作業程序之水平結合申報案件有下列情形之一者，本會原則上認為有顯著限制競爭疑慮，應進一步衡量整體經濟利益：1.結合事業市場占有率總和達到二分之一。2.特定市場前二大事業之市場占有率達到三分之二。3.特定市場前三大事業之市場占有率達到四分之三。前項第二款或第三款之情形，參與結合事業之市場占有率總和應達百分之十五。」為結合申報處理原則第9點、第10點規定所揭示，而上開處理原則乃被上訴人本於法定職權針對其辦理結合申報案件事宜而為，以統一審查標準俾供依循，未逾越法律規定，自得適用。（三）上訴人於原審主張：不銹鋼產品屬國際標準規格商品，各國不銹鋼產品之品質並無明顯差異，各區域國家生產之產品可完全替代。故不銹鋼之國際價格與國內價格相差無幾。又WTO架構下，會員國就鋼鐵品項，皆採零關稅自由進出口。況國內不銹鋼製造所需鎳、鉻、廢不銹鋼等原料，百分之九十靠國外進口，而其原料成本占不銹鋼製造成本高達八成，因此當國際原物料價格、匯率有所波動時，國內鋼廠必定隨之反應在產品售價上。故亦無匯率問題等情。經查不銹鋼產品屬國際化商品，為參與98年4月23日「不銹鋼產業之市場結構與經營現況」座談會（下稱座談會）與會機關、不銹鋼業者及專家學者一致之看法，被上訴人對此亦未爭執。又不銹鋼產品之進出口並無限制，亦為經濟部工業局代表於座談會表示在案，而不銹鋼下游廠商取得加工材料可由國內上游廠商提供或國外進口，目前取得尚無困難乙節，亦為丙公司、丁公司、庚公司、辛公司、己公司及金屬工業研究發展中心等於座談會或函覆被上訴人函詢時表示之見解，足見上訴人所稱：不銹鋼產品屬國際標準規格商品，各國不銹鋼產品之品質並無明顯差異，各區域國家生產之產品可完全替代，故不銹鋼之國際價格與國內價格相差無幾等情，核與事實並無不符，尚屬可採。按不鏽鋼商品既屬國際化之商品，進口該商品不受限制，亦無關稅負擔，國內外價格相差無幾，下游廠商取得系爭商品並無困難，則上訴人與唐榮公司結合後，似尚難遽謂有單方提高商品價格或服務報酬之能力。從而，依上引結合申報處理原則第9點1.單方效果規定，應依結合事業商品或服務同質性；產能及進口競爭等因素，進行評估結合後，參與結合事業得以不受市場競爭之拘束，提高商品價格或服務報酬之能力。原處分對此攸關上訴人是否有單獨提高商品價格能力之事實未加審酌，遽認上訴人有顯著限制競爭疑慮云云，自有未妥適適用結合申報處理原則第9點1.單方效果規定之違法，原判決對上訴人此項攸關判決結果之主張何以不可採，未詳予敘明不可採之理由，亦有判決不備理由之違誤。至於下游廠商進口系爭商品是否受進口期間長短、品質穩定性或匯率之影響，係屬下游廠商購入系爭商品時選擇交易對象或時機所考量之因素，與上訴人結合唐榮公司後有無能力影響市場價格無關。蓋因商品國際化，市場競爭激烈，上訴人似無單方提高價格壟斷市場之能力。（四）次查投資冷熱軋不銹鋼金額較高，加上國內不銹鋼市場早已供過於求，目前從事系爭商品設備與技術轉入之廠商，應該沒有，為乙公司於函覆被上訴人函詢提供意見在案，由此可知，系爭商品之參與投資，係由上開因素決定，尚無證據證明上訴人結合唐榮公司足以影響其他投資者包含潛在競爭者參進之可能性與及時性，亦因國內市場就系爭商品已供過於求，尚難謂本案結合對於市場內既有業者形成競爭壓力。原處分及原判決均疏未審酌此事項，亦有未適用結合申報處理原則第9點3.參與進度規定之違誤。雖原判決以：渠等結合後，市場占有率超過二分之一，造成國內市場集中度提高及增加結合事業國內市場占有率之疑慮，對不銹鋼平板類市場之交易行為造成影響，其他競爭者難以對上訴人形成競爭壓力，下游交易相對人亦難以與之抗衡，相關市場潛在競爭者之參進可能性與及時性極低云云，然並未說明具體理由，且核與卷內資料不盡相符，尚嫌速斷。（五）本件上訴人與唐榮公司結合後市場占有率總和逾二分之一，為不爭之事實，故依結合申報處理原則第10點規定被上訴人原則上認為有顯著限制競爭疑慮，應進一步衡量整體經濟利益，固屬有據，惟查該規定僅認此種情形「原則上」認為有顯著限制競爭「疑慮」，而應進一步衡量整體經濟利益。經查系爭結合是否整體利益大於限制競爭之不利益者，首先須審酌系爭結合是否有顯著限制競爭之疑慮。本件結合是否有顯著限制競爭之疑慮，原處分及原判決之認定尚屬可議，已詳如前述，是以尚無從據以比較是否整體利益大於限制競爭之不利益者。次查「要解決不銹鋼事業市場混亂問題，事業整併將是必然之方向。」「業者整併對產業確實有利」「目前不銹鋼市場確屬供過於求，建議透過政府之政策及業者之整合方式解決前開問題。」「整併將有助於不銹鋼市場之健全，需視政府政策如何協助業者完成整併。」「不銹鋼事業之整併勢在必行，惟事業應選擇對市場競爭影響最小之方式。」等，分別為中國鋼鐵股份有限公司、乙公司、丁公司、臺灣區鋼鐵工業同業公會於座談會或函覆被上訴人函詢之意見，此有原處分卷之資料足按。由此資料可知，不銹鋼事業之整併是勢在必行，且有益該產業之健全，依此，本件之結合似難謂非對我國不銹鋼市場有整體利益，原判決對此未詳加審酌，亦未說明上開意見何以不可採，自有判決不備理由之違誤。（六）上訴人主張：本件結合可降低原料採購成本、加工成本、開拓市場費用及一般營運費用，提升成本競爭優勢。又結合後因專業分工及人才、技術交流，即可自行研究開發新產品與新鋼種滿足國內下游所需；且規模經濟乃產業主要競爭優勢來源，本件結合可提升規模經濟競爭優勢，以100萬噸計算，一年即可省下新臺幣20億元成本（經濟利益）等語。經查事業結合因技術交流而提升生產技術降低生產成本，提供下游業者較低之原料，並使我國不銹鋼業者在國際市場上具有競爭能力，此種結合之效果對業者或國家不銹鋼產業之扶植，似難謂無助益，是以上訴人上開主張與論理及經驗法則尚屬無違。原處分遽以：上訴人與唐榮公司結合之目的似在透過參與唐榮公司經營方式，使自身投資獲利，上訴人所陳聯合採購以降低成本，達成規模經濟以與國際競爭等情，係著重與個別事業利益，對於攸關國內不銹鋼產品市場供需之穩定性及健全不銹鋼產業結構之整體經濟利益並未具體揭示云云，並未具體說明其認定理由，已嫌無據。原判決以：上訴人就本件結合案固主張有整體經濟利益，然上訴人生產之產品種類、價格、品質，取決於上訴人公司之市場定位、經營政策及價格政策，上訴人與唐榮公司具備生產多樣化（差異化）產品能力，無從導出中下游鋼廠將可獲取低成本、高品質、多樣化產品及提升鋼鐵產業整體出口競爭力之結論乙節，依上開說明，亦嫌速斷。（七）綜上，原處分未能依卷內全部資料加以審酌，且處分所據資料與卷內資料不盡符合，又未詳究其所制定之結合申報處理原則第9點及第10點規定意旨，遽為禁止上訴人本件之結合，自屬可議，原判決未予糾正，亦有未合。另原判決對上訴人攸關判決結果之主張，未能敘明其駁回之理由，亦有判決不備理由之違誤，是以上訴意旨據以指摘原判決，求予廢棄，為有理由，應將原判決廢棄，發回原審依本判決意旨，查明事實後，另為適法之判決。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　30　　日最高行政法院第五庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　姜　素　娥法官　林　文　舟法官　胡　國　棟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　6　　月　　30　　日書記官　彭　秀　玲

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