最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1283號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1283號上訴人　國防部聯合後勤司令部代　表　人　吳有明訴訟代理人　金玉瑩　律師張少騰　律師馬傲秋　律師上訴人　美麗華大飯店股份有限公司代　表　人　黃春福訴訟代理人　葉大殷　律師楊大德　律師被上訴人　經濟部代　表　人　施顏祥訴訟代理人　陳忠輝　律師上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國99年5月6日臺北高等行政法院98年度訴字第2102號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人國防部聯合後勤司令部所屬人事軍務處（原軍務署整併）所領淡水河水系基隆河支流磺溪第513號水權狀，有效期間於民國96年7月31日屆滿，遂提前於96年6月20日申請水權展限登記。經被上訴人以國防部聯合後勤司令部目前用水範圍並無事業經營之事實，與水利法第17條規定不合，依水利法第34條第1項規定，於97年9月1日以經授水字第09720231040號函（下稱原處分）駁回申請。國防部聯合後勤司令部不服，提起訴願，經遭駁回後，提起行政訴訟，嗣臺北高等行政法院(下稱原審法院)於審理中，認系爭水權係供國防部聯合後勤司令部人事軍務處之陽明山招待所使用，並已委託上訴人美麗華大飯店股份有限公司(下稱美麗華公司)整建經營，本件撤銷訴訟之結果將影響美麗華公司之權利或法律上利益，乃裁定命美麗華公司獨立參加訴訟。二、國防部聯合後勤司令部起訴主張：（一）國防部聯合後勤司令部乃依水利法第40條之規定申請系爭水權展限登記，被上訴人卻以與本案無關之水利法第17條規定為據駁回申請，其適用法令顯有錯誤，原處分違法不當，應予撤銷。（二）被上訴人於明知系爭溫泉於整建期間無引水事實之情形下，曾數次具體指示國防部聯合後勤司令部應辦理水權展限登記，國防部聯合後勤司令部即信賴並遵循其指示申請展限登記，然被上訴人卻反而於申請後1年餘，始以系爭溫泉停用為由不准展限登記，致國防部聯合後勤司令部錯失申請保留水權之機會，且被上訴人對於國防部聯合後勤司令部究竟有無停用溫泉達2年之事實，亦說法不一，令國防部聯合後勤司令部無所適從，核其行為與行政程序法第8條之規定相違，是原處分容有瑕疵，應予撤銷。（三）按水利法第34條第1項之規定，水權展限登記申請經主管機關審查履勘後，應於審查完畢10日內做成准駁處分；本件被上訴人自完成現場履勘，至召開會議討論及做成決議，其時隔將近1年，已屬無端遲延審查，又做成核駁處分與審查完畢之日相隔80餘日，其行政行為不當遲延，與法未合，原處分有瑕疵，應予撤銷。（四）國防部聯合後勤司令部第513號水權未獲延展登記，須依溫泉開發許可辦法第2條規定，向開發地直轄市主管機關（即臺北市政府）申請開發許可，經審查通過後再依水利法第29條以下規定向被上訴人申請水權登記，不但程序極為困難繁複、且具有諸多不確定因素。（五）被上訴人稱「溫泉水權年限為1至2年，並無因停用逾2年而須申請核准保留之情形」，故以此函復國防部聯合後勤司令部無須辦理保留，實為其適用水利法第24條但書有所違誤，而致國防部聯合後勤司令部喪失申請保留水權之機會，已違反誠信原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分且被上訴人應做成准予延展國防部聯合後勤司令部第513號水權期限之處分。三、美麗華公司陳述：（一）原處分增加國防部聯合後勤司令部申請展限登記所不可預見之條件，而與明確性原則相悖，且被上訴人以與申請展限登記無關之水利法第17條規定，作為駁回國防部聯合後勤司令部申請之依據，亦已違反行政法上不當聯結禁止之一般法律原則，自屬違法處分應予撤銷。（二）系爭水權乃國防部聯合後勤司令部配合國家推動本件民間參與公共工程之營運業務重心，故系爭水權顯有延長必要，被上訴人依法自應准於展限登記。（三）行政處分合法性之判斷基準時，於撤銷訴訟中固為該處分作成時，是本件原處分是否合法，自應以被上訴人作成原處分當時之法律與事實為據，至作成處分後之事實狀態變化，並非本件審酌範圍。（四）被上訴人以上訴人未能及時取得溫泉開發許可作為假設前提，認無准許國防部聯合後勤司令部申請展限登記實益，顯屬毫無根據之臆測，並無足採。此外，國防部聯合後勤司令部確有就系爭水權申請展限登記，以貫徹政府政策與履行與另一上訴人間委託整建營運契約之必要，故已符合前開水利法第40條展限登記要件，被上訴人依法自應作成准予展限登記之處分。四、被上訴人則以：（一）本申請案95、96年引用水量紀錄均為0，且陽明山國家公園管理處以國防部聯合後勤司令部陽明山招待所委外經營之經營管理計畫尚未提送該處轉陳內政部國家公園計畫委員會審議，及國防部聯合後勤司令部停止使用溫泉之事實恐超過2年，建議於其經營管理計畫經國家公園計畫委員會審議通過後，再依法申請水權登記。經檢討後認為，國防部聯合後勤司令部申請場所並無用水事實，與水利法第17條用水量應以其事業所必需者為限之規定不合，被上訴人乃以原處分駁回國防部聯合後勤司令部申請，並無違誤。（二）本件經濟部水利署北區水資源局(下稱北水局)96年5月29日水北經字第09650039070號函係以溫泉水權之年限最長為2年，非如一般水權年限為3至5年，故無水利法第24 條但書規定，如有停用超過2年時，得申請主管機關核准保留其水權之適用。國防部聯合後勤司令部之溫泉水權年限自95年3月14日起至96年7月31日屆滿，其年限未逾2年，故北水局函復國防部聯合後勤司令部所屬人事軍務處無需辦理保留。國防部聯合後勤司令部自亦不因北水局函復其無需辦理溫泉水權保留而錯失申請保留水權之機會。（三）水權狀核准之用水權利應至核發之水權年限為止，後續如仍有用水需求，自應依相關法令規定申請展限登記。國防部聯合後勤司令部所屬人事軍務處領有之水權狀期限至96年7月31日止，故同年4月13日於臺北市政府建設局（現產業發展局）所辦會勘，被上訴人基於行政機關善盡告知之意思，提醒國防部聯合後勤司令部應依限申請展限，至水權展限之許可與否，當依個案之是否符合法定要件審核之。且行政程序法第8條規定有關信賴保護原則之適用，為人民信賴特定行政行為所形成之法秩序而為一定行為，嗣該信賴之行政行為變更而影響人民之既得權益，使其遭受不可預見之損害者，而本案主管機關所為水權期限屆滿應為展限申請者，為觀念通知，顯無該條規定原則之適用。（四）本案因開會研討之需要，故於97年9月間始予核駁，縱謂水利法及其相關規定未敘明法定處理期間，而需依行政程序法第51條規定，認定處理期間為2個月者，惟此等處理程序皆係為確認認事用法之正確適當，以保障國防部聯合後勤司令部之權利，更遑論國防部聯合後勤司令部於被上訴人本案處理期間，因其經營管理計畫未獲核准，並無取水之實際需要，故本案並未因此影響國防部聯合後勤司令部合法之用水權益。（五）國防部聯合後勤司令部於溫泉法公布後7年之緩衝期限（99年7月1日）內未能取得溫泉開發許可，縱准予溫泉水權展限登記，主管機關仍得廢止其水權。（六）本案水權展限登記之申請，其水權之引用水量，應以其事業所必需者為限，並非僅以水利法第40條為審核之依據。是本案水權展限之申請，被上訴人以國防部聯合後勤司令部並無事業經營之事實，與水利法第17條用水量應以事業所必需為限之規定不合，駁回申請，係依法而為之處分，並無增加所謂水權展限登記申請所不可預見之條件，與行政程序法第4條、第5條所定之依法行政原則、行政行為內容明確性原則無違。又水利法第17條所定，乃指水權用水量之核定，以事業所必需者為限而言，屬核定水權用水量之限制規定（參見水利法施行細則第11條），條文內容並無取得水權「後」之文義，美麗華公司指該條文為水權人取得水權「後」用水量限制之規定，非審查水權登記申請之前提，容有誤解。再者，本案展限登記，已無實際用水需求，上訴人間雖訂有ROT案契約，但後續可能有用水需要部分，並不在本案展限登記之考量範圍，因而作成駁回本案申請之結論，並非與水利法第17條之規定無關。是以被上訴人依水利法第17條規定駁回國防部聯合後勤司令部水權展限登記之申請，係依法所為之處分，並無違反不當聯結禁止原則。水權展限登記之申請及審查，應依水利法等相關法令辦理，並非專以申請人認為有「延長之必要」，主管機關即應予准許展延等語，資為抗辯，求為判決駁回國防部聯合後勤司令部之訴。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）水利法第17條規定及水利法之立法精神在於落實有限水資源合理分配，有效利用，避免水權人超引水量，導致寶貴之水資源因此浪費，且亦避免水權人持有水權卻不使用，造成另一種形式之浪費，甚至有必要使用者卻無法使用。而此等資源應當如何分配，當屬主管機關之職權，故被上訴人為落實水利法第1條規定之「水利行政之處理」目的，當屬有權審查並決定是否給予水權展期。故上訴人主張被上訴人就其申請展限不得依水利法第17條審酌必要性，委不足取。（二）水利法第40條並未規定任何審查條件，故水利法第40條僅為申請人必須遵守期限之不完全法條，主管機關當無僅以該條審核之，從而被上訴人所為原處分內容援引水利法第17條之規定，以國防部聯合後勤司令部並無經營事業之使用溫泉水權之事實，不符法律之規定而予以否准，並無增加法律所無之規定，內容對於行為人又屬易於理解，國防部聯合後勤司令部主張原處分違反明確性原則及一般法律原則等，係對於法律規定有所誤解，並不可採。至於國防部聯合後勤司令部主張原處分違反不當連結禁止原則，經查被上訴人基於溫泉水權主管機關地位，在考量申請人是否有「必要展限」，其以申請人之「實際用水量」為重要考量因素，否則在用水量為零之情況下，如何能認為有展限使用水權之必要？故其主張並不足取。雖然美麗華公司稱水權登記審查作業要點第3點各款並無以申請人用水量列為展期登記申請應予考量之事項，惟參照水權登記審查作業要點第3點第6款規定，被上訴人以國防部聯合後勤司令部因未有實際使用之事實，而認定其已違反水利法第17條之規定而否准上訴人之展期申請，即屬於「經會同履勘機關認定違反相關主管法規」之情況，故原處分並無不當連結之情況，上訴人此部分主張均不足採。（三）水利法第40條文意僅係規範申請人若認為其水權有必要延展時，必須於一定期限內向主管機關申請延展之，則申請與申請後是否許可係屬二事。台北市政府建設局北市建二字第09630899200號函所記載水利署之意見，乃被上訴人之水利署基於行政機關善盡告知之意思，提醒國防部聯合後勤司令部應依限申請展限，至水權展限之許可與否，當必須待國防部聯合後勤司令部申請後再依個案審定其申請是否符合法定要件後，再給予准駁之處分，並非申請人所提出之申請水權主管機關無審酌之權，否則將與水利法第1條揭示之立法目的「水利行政之處理」原則有違。（四）國防部聯合後勤司令部之溫泉水權年限自95年3月14日起至96年7月31日止，故被上訴人之北水局96年5月29日水北經字第09650039070號函主旨稱因為溫泉水權年限本來停用逾2年之問題，當無水利法第24條但書規定之適用，其所指2年係溫泉水權年限。而國家公園管理處於96年8月2日履勘時表示國防部聯合後勤司令部停止使用溫泉之事實恐超過2年，意指履勘前2年已無使用溫泉水權之事實，此2年係涵蓋國防部聯合後勤司令部申請水權狀換發前以及換發後，故二者並無如國防部聯合後勤司令部所稱說法不一之情，是該兩種說法並無牴觸，國防部聯合後勤司令部據以主張被上訴人違反誠信原則，為不足採。（五）國防部聯合後勤司令部認為本件處理時間較久，但因涉及相關法令解釋以及有限水資源分配之問題，被上訴人所屬水利署自必須謹慎處理，況且水利法僅規定「審查完畢10日內」作成准駁之決定，並未規範被上訴人及其所屬單位審查時程，且審查履勘亦非審查完畢，故國防部聯合後勤司令部以此主張原處分有瑕疵，委不足採。（六）上訴人間訂定陽明山招待所整建營運契約，約定國防部聯合後勤司令部必須協調營運用溫泉水之相關事項，惟私法契約之約定非溫泉水權審查事項；國防部聯合後勤司令部於招待所整建期間無引用溫泉水既已屬實，依照水利法第17條以及水利法關於公平合理分配有限水資源之立法精神，被上訴人否准展限並無違誤。被上訴人雖否准國防部聯合後勤司令部之展期申請，惟其仍可重行申請開發許可以及溫泉水權，故美麗華公司得標整建並不影響國防部聯合後勤司令部無使用溫泉水權之事實及必要之認定。（七）被上訴人稱「本件溫泉水權期限登記縱予核准，若國防部聯合後勤司令部於99年7月1日仍無法取得溫泉開發許可，其溫泉水權亦將遭廢止，而無申請展限登記之實益」，此係被上訴人對於將來可能作成之水權廢止之處分為說明，但並非其為原處分之考量因素，蓋以開發許可是針對緩衝期限之後溫泉業者繼續經營溫泉業所必須具備之條件，在緩衝期之前，即現行溫泉業者得僅具有水權狀即可繼續營運溫泉業，因此國防部聯合後勤司令部於緩衝期前取得開發許可，亦不影響被上訴人作成否准處分，因將原決定及原處分均予維持，駁回國防部聯合後勤司令部之訴。六、本院查：(一)按水利法第17條規定：「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」又「水權之取得設定移轉變更或消滅，非依本法登記不生效力」「主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘……」「登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢十日內附具理由駁回申請；認為適當者，應即於審查完畢10日內依下列規定公告，並通知申請人……」「水權人應在取水地點裝置量水設備，並將全年之逐月用水情形、實用水量，填具用水紀錄表報查。」「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」水利法第27條第1項、第33條、第34條第1項前段、第39條第1項、第40條亦有明文規定。另主管機關為辦理水權登記事項訂定水權登記審查作業要點，按行為時水權登記審查作業要點第3點第6款規定：「其他申請登記事項，經會同履勘機關認定違反相關主管法規。」第4點規定「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之」。次按溫泉水權指依水利法對於溫泉之水取得使用或收益之權（溫泉法第3條）。「溫泉法第4條第2項所稱溫泉水權登記，指對於溫泉之水依水利法規規定辦理水權登記，並發給水權狀者」「溫泉水權狀應記載事項如下：一、依水利法第38條規定水權狀應記載事項。二、引水地點屬溫泉區者，加註所屬溫泉區。三、引用水源，加註溫泉水。」溫泉法施行細則第2、3條亦有明文規定。本件國防部聯合後勤司令部所屬軍務處位於臺北市○○區○○段○○段128-4地號，其原本領有第513號溫泉水權狀，地點為臺北市○○路○段12 號，使用水權之年限為89年8月1日至94年7月31日，經國防部聯合後勤司令部申請展延至99年7月31日獲被上訴人機關核准。於該期限未屆滿前，因溫泉法於94年7月1日施行，國防部聯合後勤司令部遂依溫泉法第4條規定及溫泉水權輔導換證作業辦法，申請換發溫泉水權狀，國防部聯合後勤司令部獲准之溫泉水權年限為95年3月14日至96年7月31日。國防部聯合後勤司令部所屬人事軍務處於期限屆滿前，於96年6 月20日以96年6月15日阮祥字第0960002996號函，檢附原水權狀、水權登記申請書等，申請水權展限登記。被上訴人以國防部聯合後勤司令部目前用水範圍並無事業經營之事實，與水利法第17條規定不合，依同法第34條第1項規定，否准其申請，乃原審本於職權調查認定之事實，且為兩造所不爭，自得執為本院判決之基礎，合先敘明。(二)依水利法第40條、第34條第1項之規定，水權人申請展限登記須經主管機關審查履勘，認為適當者，應作成核准之處分，認為不適當者，則於一定限期內駁回申請，因此水利法第40條所謂「有延長之必要」應指經主管機關審查履勘認為適當者，非憑水權人單方認定有延長必要，否則何需主管機關審查履勘予以判斷。而水利法第17條規定「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限」，行為時（93年11月17日）水利法施行細則第11條之規定「本法第17條所定事業所必需者之用水量，由主管機關依興辦水利事業權利人或需取用水資源者之申請，為必需之蓄水調節、引取、輸送、使用之水量核定；必要時，得以鑑定方法為之」，行為時水權登記審查作業要點第4點規定「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之」是被上訴人於審核時，必須參酌水權水量、環保基流量以及申請人需水量以及實際使用情況綜合評量之，此即主管機關審核時認定水權申請人是否有必要申請展限、展限登記是否適當之判斷基準。以求落實有限水資源合理分配，有效利用，避免水權人超引水量，導致寶貴之水資源因此浪費，且亦避免水權人持有水權卻不使用，造成另一種形式之浪費，甚至有必要使用者卻無法使用。而此等資源應當如何分配，當屬主管機關之職權，故被上訴人為落實水利法第1條規定之「水利行政之處理」目的，有權審查並決定是否給予水權展期，自屬無疑。上訴人主張被上訴人就其申請展限不得依水利法第17條審酌必要性，原不足取。(二)美麗華公司主張被上訴人僅能依照水利法第40條之規定審核，且應受其自行頒布之前開作業要點拘束而為准否，方屬適法，否則即有違法律明確性原則云云。惟觀之水利法第40條並未規定任何審查條件，僅有申請人必須遵守期限30日之規定，主管機關當無僅以該條審核之，從而原處分內容援引水利法第17條之規定，以國防部聯合後勤司令部並無經營事業之使用溫泉水權之事實，不符法律之規定而予以否准，即難謂係增加法律所無之限制；而原審認原處分以國防部聯合後勤司令部違反水利法第17條之規定而否准其展期之申請，即符合水權登記審查作業要點第3 點第6款「經會同履勘機關認定違反相關主管法規」之情形，自亦於法有據，並未違反行政機關自我約束及法規明確性原則。(三)上揭水利法第34條第1項規定之10日審查期限僅係訓示期間，縱有逾限審查或公告，並不發生當然淮、駁之法律上效果，此觀諸法條規定自明。美麗華公司主張原審誤解為主管機關得恣意展延審查期間，有違立法者縮短審查期間之目的，適用法律不當，即屬違法云云，自非可採。( 四)原判決經調查證據辯論後，將訴願決定及原處分予以維持，其認事用法並無違誤，上訴人其餘主張業經原判決敘明不可採之理由在案，或因與判決結果不生影響，亦經原判決指明不另一一論述，經核原判決尚無理由不備之違誤。其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　7　　月　　28　　日最高行政法院第六庭審判長法官　黃　合　文法官　鄭　忠　仁法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶法官　陳　鴻　斌以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　7　　月　　29　　日書記官　王　福　瀛

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