100年度判字第1317號｜行政：水利法｜裁判日期：100 年 07 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1317號上訴人　穎泰建材有限公司代　表　人　白大經訴訟代理人　陳居亮律師被上訴人　經濟部代　表　人　施顏祥上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國99年6月2日臺北高等行政法院99年度訴字第585號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人所屬水利署第三河川局（下稱第三河川局）於民國98年3月25日巡防查獲，上訴人自83年起，即在南投縣中寮鄉○○○段381地號（下稱系爭土地）貓羅溪河川區域行水區內設置預拌混凝土廠（含廠區設備及房屋），足以妨礙水流，違反72年12月28日修正公布水利法第78條第1項第1款規定，依同法第92條之1第1項規定，以98年5月26日經授水字第09820268120號處分書，限上訴人於98年10月1日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。二、上訴人起訴主張：依訴願決定理由可知，被上訴人及訴願機關均不否認系爭土地上之建物（門牌號碼：南投縣中寮鄉○○村○○路510-28號）係經過建築主管機關即南投縣政府核准發給建築執照之合法建物，亦均不否認系爭土地之土地編定至今仍為「地目：旱」「使用分區：山坡地保育區」「使用地類別：農牧用地」。系爭建物取得使用執照之時間是在83年9月27日，當時區域計畫法施行細則第13條尚未增列河川區得為使用分區項目之一，且被上訴人及訴願機關也無法證明當時之非都市土地使用管制規則有規定「河川區之土地使用需先徵得河川管理機關之同意」。縱內政部嗣後於86年7月7日配合河川區域之劃定公告而修正區域計畫法施行細則增列「河川區」之使用分區，由於其修正增列之舉，均在系爭建物取得使用執照之後，不應因嗣後修正之法律限制而使系爭建物成為違法使用之建物。依現行非都市土地使用管制規則第8條第1項規定，系爭土地之使用分區至今仍是「山坡地保育區」而非河川區，則上訴人之使用行為仍並未違反土地使用分區之規定，被上訴人更無命令上訴人予以回復原狀、拆除、清除、廢止之理由。又依被上訴人97年1月7日公告，據悉系爭建物有部分係在堤防預定線之內，亦即將來會受到堤防保護而不在河川區域行水區之內。且上訴人完全無從得知系爭建物會坐落在行水區內。被上訴人任令系爭建物得自83年9月27日取得使用執照後一直被使用至98年間為原處分之前，期間經過有15年之久。於上訴人並無信賴不值得保護之情形，本件應有信賴利益保護原則之適用等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：系爭土地自71年12月10日公告貓羅溪河川區域後，即劃入河川區域內之土地，依水利法第83條之規定限制使用，被上訴人92年間所為之局部變更公告亦未有變動。被上訴人以97年1月7日經授水字第09720200130號公告修訂貓羅溪堤防預定線圖，然未調整變更相關河段之河川區域線，系爭土地即應受水利法規定管理限制使用。內政部於86年7月7日修正區域計畫法施行細則第13條，增列第9款「河川區」之使用分區，並於非都市土地使用管制規則有關河川區之使用，明定縱依其規定之容許使用仍需先經河川管理機關之同意始得為之，顯見土地使用分區縱未變更為河川區，亦不生排除水利法於河川區域內不得興建工廠或房屋規定之效力。被上訴人同時以92年9月12日經授水字第09220212031號函請相關縣市政府配合將河川區域內之土地使用分區劃定為河川區，並就已公告都市計畫地區與本公告用地範圍牴觸者，函請即速配合修正都市計畫有關河川區域內土地之使用分區，依水利法限制使用。系爭土地上之預拌混凝土廠（含廠區設備及房屋），其中房屋部分係訴外人廖振昌於83年9月 27日始取得使用執照，由於該土地已於71年12月10日公告位屬河川區域內，故該建造房屋行為實已違反當時水利法，門牌之編列僅為戶籍管制方法之一，非可認其房屋得合法興建於河川區域內。系爭預拌混凝土廠因興建於83年間而遲於98年3月25日始查獲，雖已逾裁罰時效，唯不改確已違反行為時水利法第78條第1項第1款規定之事實。況該建造物既位於河川區域內，均影響河川通洪，為維護公共安全，而有拆除之必要。且令其「回復原狀」不以行為人有故意過失為必要。系爭土地登記第二類謄本記載土地使用分區為「山坡地保育區」，純係相關機關依區域計畫法及其施行細則、非都市土地使用管制規則，以及製作非都市土地使用分區圖及編定各種使用作業須知之規定，予以編定，該等規定並無排除水利法之適用，上訴人主張其信賴土地登記之公示效力而不知系爭土地已劃歸河川區域內，已非可採，遑論房屋之使用執照載明其用途為「農舍」，然該房屋實係供作預拌混凝土廠之辦公廳舍使用，已違反非都市土地使用管制規則有關山坡地保育區農牧用地之容許使用規定，應無信賴保護原則之適用等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）系爭土地自71年12月10日公告（臺灣省政府71年12月10日71府建水字第157391號）貓羅溪河川區域後，即位於貓羅溪河川圖籍第2號範圍內（依水利法第83條規定限制使用），被上訴人於92年間所為之局部變更公告亦未有變動。至被上訴人雖以97年1月7日經授水字第09720200130號公告修訂貓羅溪堤防預定線（用地範圍）圖，然迄今仍未調整變更相關河段之河川區域線，爰系爭土地仍位處71年12月10日公告之貓羅溪河川區域內，殆無疑義。即其應受水利法規定管理限制使用，以維河防安全。（二）內政部業於86年7月7日配合河川區域之劃定公告而修正區域計畫法施行細則第13條，增列第9款「河川區」之使用分區，並於非都市土地使用管制規則有關河川區之使用，明定縱為依其規定之容許使用仍需先經河川管理機關之同意始得為之，顯見，土地使用分區係配合水利法所為之土地管制規定，故土地使用分區縱未變更為河川區，亦不生排除水利法於河川區域內不得興建工廠或房屋規定之效力。且被上訴人業於上述河川區域局部變更公告即92年9月12日之同時以經授水字第09220212031號函請相關縣市政府於辦理非都市土地使用分區及都市計畫時，依法配合將河川區域內之土地使用分區劃定為河川區，並就已公告都市計畫地區與本公告用地範圍牴觸者，函請即速配合修正都市計畫有關河川區域內土地之使用分區，依水利法限制使用。故86年7月7日修正公布之區域計畫法施行細則第13條，既已增列第9款河川區為使用分區項目之一，並於非都市土地使用管制規則規定河川區之土地使用需先徵得河川管理機關之同意，土地使用分區不得排除水利法規定之適用，縱本件廠址土地之使用分區未依規定變更為河川區，並不影響位於貓羅溪河川區域之認定。（三）上訴人所有坐落於系爭土地上之預拌混凝土廠（含廠區設備及房屋），其中房屋部分（門牌號碼：南投縣中寮鄉○○村○○路510-28號），係訴外人廖振昌於83年9月27日始取得使用執照，由於該土地已於71年 12月10日公告位屬河川區域內，故該建造房屋之行為實已違反當時之水利法。況無論該建造物合法與否，其既位於河川區域內，均影響河川通洪，為維護公共安全，而有拆除之必要。被上訴人依行為時水利法第92條之1第1項規定（即現行水利法第93條之4規定），課以上訴人回復原狀之義務，乃為依法所應為之處分，並無違誤。（四）系爭土地自71年12月10日公告（臺灣省政府71年12月10日71府建水字第157391號）貓羅溪河川區域後，即位於貓羅溪河川圖籍第2號範圍內，即系爭土地自71年12月10日公告貓羅溪河川區域後，即應受水利法規定管理限制使用。至於系爭土地之土地登記第二類謄本記載土地使用分區為「山坡地保育區」，係相關機關依區域計畫法及其施行細則、非都市土地使用管制規則，以及製作非都市土地使用分區圖及編定各種使用作業須知之規定，予以編定，該等規定並無排除水利法之適用，即並不影響系爭土地位於河川區域內，其行為仍應符合水利法之規定。上訴人主張其信賴土地登記之公示效力而不知系爭土地已劃歸河川區域內，已非可採。更遑論系爭土地之使用地類別為「農牧用地」，其上所興建房屋之使用執照載明其用途為「農舍」，然該房屋之使用現況係供作預拌混凝土廠之辦公廳舍使用，實已違反非都市土地使用管制規則有關山坡地保育區農牧用地之容許使用規定。系爭土地之預拌混凝土廠，其中房屋部分係訴外人廖振昌於83年9月27日始取得使用執照，由於系爭土地已於71年12月10日公告位屬河川區域內，故該建造房屋之行為實已違反當時之水利法。其建物雖編有門牌號碼，惟門牌之編列僅為戶政機關之戶籍管制方法之一，尚非可認定其房屋得合法興建於河川區域內，是其於河川區域內建造房屋之行為已屬違法，應無信賴保護原則之適用等詞。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、本院按：（一）行為時即72年12月28日修正公布之水利法第78條第1項第1款規定：「主管機關為保護水道、應禁止左列事項：一、在行水區內建造、種植、堆置、挖取、或設置遊樂設施、豎立廣告牌、傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。……」第92條之1第1項規定：「違反第78條第1項各款情形之一者，除通知期限回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處6千元以上3萬元以下罰鍰；……」現行水利法第78條規定：「河川區域內，禁止下列行為：……四、建造工廠或房屋。……七、其他妨礙河川防護之行為。」第93條之4規定：「違反……第78條……規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；……。」可知，在行水區內、河川區域內建造工廠或房屋，係行為時水利法第78條第1項第1款規定禁止之足以妨礙水流之行為，亦係現行水利法第78條第4款規定禁止之妨礙河川防護之行為，其管制目的在保護水道及防護河川，確保人民生命財產安全。如有違反上開水利法規定之禁止義務，行為人或對建物有法律上或事實上管領力者，依法負有除去違法之回復原狀義務，主管機關並得以下命處分命其履行除去違法之回復原狀義務。又縱令建物取得直轄市、縣（市）（局）主管建築機關依建築法規定核發之執照，惟建物所在地位於行水區內、河川區域內，仍違反水利法，尚不得以取得建築法上之建造或使用之許可，而據之主張其得不遵守水利法前揭強制規定，以及信賴保護。（二）系爭土地自71年12月10日臺灣省政府71府建水字第157391號公告貓羅溪河川區域後，即位於貓羅溪河川圖籍第2號範圍內，被上訴人以92年9月12日經授水字第09220212031號所為之局部變更公告亦未有變動，再被上訴人以97年1月7日經授水字第09720200130號公告修訂貓羅溪堤防預定線（用地範圍）圖，然迄今仍未調整變更相關河段之河川區域線，系爭土地仍位處71年12月10日公告之貓羅溪河川區域內，上訴人83年間於系爭土地施設預拌混凝土廠（含廠區設備及房屋），為第三河川局人員於98年3月 25日巡防查獲，因認在河川區域行水區內建造工廠，為足以妨礙水流之行為，違反行為時水利法第78條第1項第1款規定，並為現行水利法第78條第4款規定之禁止行為，被上訴人依行為時水利法第92條之1第1項規定（即現行水利法第93條之4規定），以原處分限上訴人於98年10月1日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，於法並無不合等情，已經原判決依調查證據之辯論結果，敘明其得心證之理由及法律意見，並就上訴人所主張系爭土地之使用分區非河川區，建物於83年9月27日取得使用執照及有信賴保護之適用等論點何以不足採取，分別予以指駁甚明，依上開所述，核屬有據，並無上訴人所稱判決不備理由、適用法規不當之違法。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　7　　月　　28　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　吳　慧　娟法官　胡　方　新法官　曹　瑞　卿法官　林　金　本以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　7　　月　　29　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1317號

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