100年度判字第1435號｜行政：有線廣播電視法｜裁判日期：100 年 08 月 18 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1435號上訴人　緯來電視網股份有限公司代　表　人　王郡上訴人　林合共同訴訟代理人黃子恬　律師被上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　蘇蘅上列當事人間有線廣播電視法事件，上訴人對於中華民國99年9 月16日臺北高等行政法院99年度訴字第1239號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣訴外人大屯有線電視股份有限公司、西海岸有線電視股份有限公司、北港有線電視股份有限公司及佳聯有線電視股份有限公司（以下分別簡稱大屯公司、西海岸公司、北港公司及佳聯公司）於97年4月16日申請變更營運計畫之「頻道之規劃及其類型」，經被上訴人提經通傳會有線廣播電視審議委員會第17次會議及該會97年5月30日第130次分組委員會議決議通過，乃分別以97年6月2日通傳營字第09741034890號、通傳營字第09741035070號、通傳營字第09741034990號及通傳營字第09741035030號函（下稱系爭許可函）許可渠等營運計畫有關「頻道之規劃及其類型」變更之申請。上訴人不服，提起訴願，經被上訴人分別為訴願不受理之決定。上訴人不服，乃向原審法院提起行政訴訟，經原審法院以98年度訴字第1470號判決撤銷訴願決定。嗣經被上訴人移由行政院受理訴願，亦遭決定不予受理，上訴人猶不服，提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：（一）按司法院釋字第469號解釋及本院 93年度判字第1641號判決要旨，所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟。（二）復按有線廣播電視法第22條規定：「申請有線廣播電視之籌設，應填具申請書連同營運計畫，於公告期間內向中央主管機關提出。營運計畫應載明下列事項︰……五、頻道之規劃及其類型。」；同法第26條第1 項前段規定：「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。」因此，在現行有線廣播電視法係採事前許可與實質審查制之下，上訴人緯來公司之衛星電視頻道於有線電視系統經營者上架時，仍需由被上訴人審查系統經營者「營運計畫」之「頻道規劃及其類型」，經被上訴人許可後，上訴人緯來公司之衛星頻道始得在該系統業者上架。因此，上訴人緯來公司之衛星頻道可否播出，非僅係於上訴人緯來公司與系統經營者間之協議，更有待被上訴人之許可。換言之，上訴人緯來公司頻道得否上架之法律上權利，仍繫諸被上訴人對系統經營者「頻道規劃及其類型」之行政處分，殆屬無疑。（三）依前法規主管機關行政院新聞局「有線電視頻道規劃與管理原則」、「有線廣播電視系統經營者營運計畫評鑑須知」，以及被上訴人原訂頒之「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」，更足證本件所適用之相關法規規範目的及所欲產生之規範效果，包含對產業上游之頻道供應業者及下游之消費者正當權益之保障。更遑論依有線廣播電視法第42條第2項規定：「非經約定，系統經營者不得擅自合併或停止播送頻道」，及同法第57條規定：「有線廣播電視播送之節目及廣告涉及他人權利者，應經合法授權，始得播送」，依本法所為之各項裁量處分，自應一併審酌本法上開保護他人正當權利之規定，始屬合於目的之適法裁量。（四）被上訴人亦指出其許可之處分，確須依法「審酌維護消費者權益、健全產業秩序、落實多元傳播需求及照顧兒少及弱勢族群傳播權益等因素，考量新進頻道與被替代頻道間，就其與有線電視系統經營者之締約過程中，分別提出其對有線電視系統經營者之交易條件進而磋商，競爭之過程已然形成」云云，足見依有線廣播電視法及被上訴人所頒訂之相關法令，其規範目的不僅在於保障系統經營者，上訴人緯來公司確亦為該等法令之整體結構、所欲產生之規範效果而屬受保障之人，屬訴願法第18條所稱之利害關係人，應許上訴人緯來公司依法請求救濟。（五）於現行有線廣播電視法之實質管制下，上訴人林合「消費者可否收視特定頻道」之法律上權利，亦繫諸被上訴人對系統經營者「頻道規劃及其類型」之行政處分。蓋有線電視系統之播送，及有線電視收視戶之收視，均係以有線廣播電視法之規範為基礎，有線廣播電視法上收視戶之「收視權」，見諸於該法第1條所明文「保障公眾視聽之權益」之立法目的。基於有線電視系統經營者所播送之「頻道規劃及其內容」，概由被上訴人依現行法採實質審查及許可，始准予系統經營者開始播送，收視戶始能收視，可謂收視戶依有線廣播電視法所享有之頻道收視權利，完全繫諸被上訴人依同法第22條、第26條第1項前段規定所作成之原處分。是原處分對特定頻道得否上架之許可或准駁，直接影響收視戶依有線廣播電視法所享有之收視權，原處分之違法，使上訴人林合之收視權受有損害，上訴人林合自具備本件訴訟權能。（六）原處分之違法許可，導致上訴人緯來公司之頻道不能依有線廣播電視法由系統經營者之有線電視系統播出，並導致上訴人林合無從依有線廣播電視法由系統經營者之有線電視系統收視，上訴人所受之損害均非僅有事實上利害關係或經濟上利益損失而已，而係有線廣播電視法保障之公法上權利或法律上利益而受侵害等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：系統經營者依有線廣播電視法第26條第1項規定所申請營運計畫「頻道之規劃及其類型」事項變更，係系統經營者基於商業考量自主決定而提出申請，一旦上訴人緯來公司與系統經營者達成商業協議，系統經營者仍可提出變更之申請。上訴人緯來公司既非系爭處分之相對人，對被上訴人所為許可頻道變更及其類型變更之處分，或有經濟上或事實上之利害關係，亦難謂其權利或法律上利益因之受有損害而為法律上之利害關係人，自非屬訴願法第18條規定得為提起訴願之主體。至上訴人林合部分，其雖為訴外人佳聯公司之訂戶，其或因此而受有收視選擇之影響，惟尚難謂其權利或法律上利益因之受有損害而為法律上之利害關係人等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按「不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」，為本院75年判字第362 號判例所明揭。可知人民對行政機關之違法處分提起行政訴訟，必其受損害之權利與主張違法之行政處分有直接之因果關係始得為之，合先敘明。（二）經查大屯公司、西海岸公司、北港公司及佳聯公司等4家公司乃有線廣播電視系統經營業者，渠等於97年4月16日依有線廣播電視法第26條第1項規定，向被上訴人申請變更營運計畫之「頻道之規劃及其類型」；嗣被上訴人提經有線廣播電視審議委員會第17次會議及該會97年5月30日第130次分組委員會議決議通過，乃分別以系爭許可函許可變更，為兩造所不爭之事實。經核被上訴人以有線廣播電視經營業者（即系統經營者）依有線廣播電視法第26條第1項規定，所申請營運計畫「頻道之規劃及其類型」事項變更，係基於商業考量之自主決定，經審酌上開營運範圍變更申請案，就維護消費者權益、健全產業秩序、落實多元傳播需求及照顧兒少及弱勢族群傳播權益等因素，考量新進頻道與被替代頻道間，針對其與有線電視系統經營者之締約過程中，分別提出其對有線電視系統經營者之交易條件與磋商過程，兼慮及頻道安排本即受限於成本因素及談判力量強弱之商業機制，單一、個別頻道之變更或可提供收視戶不同之頻道選擇空間等項，難謂身為主管機關之被上訴人未依實際個案情形，以其專業知識，作實質之審查。是以，被上訴人基於法定職掌，依有線廣播電視法第22條第2項第5款、第26條及有線廣播電視法施行細則第19條等相關法條規定，對於大屯公司、西海岸公司、北港公司及佳聯公司等4家公司上開申請案，所為許可頻道變更及其類型變更之處分，既無裁量逾越或裁量濫用之瑕疵情形，其認事用法復無違誤，原則上法院自應予遵重。（三）復查系爭許可函處分之對象即大屯公司、西海岸公司、北港公司及佳聯公司等4家公司均係有線廣播電視經營業者，而上訴人緯來公司係衛星廣播電視法規範之衛星廣播電視事業，並非有線廣播電視法規範之對象（渠等適用法律、申請設立之法律依據及流程、傳輸方式等如原判決附表所示），其與大屯公司等4家系統經營業者間之頻道授權公開播送事宜，係採逐年協議簽約頻道版權費之私法契約行為，兩者間尚無其他法律上之利害關係。且系爭4家系統經營業者基於其業務營運，因與上訴人緯來公司商業談判未果，致申請其營運計畫「頻道之規劃及其類型」事項變更，乃其私經濟利益考量之必然結果，渠等既依法申請，復經被上訴人於審查頻道規劃時，斟酌「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」每一項參考指標後加以綜合判斷，即難謂本件被上訴人所為許可頻道變更及其類型變更之處分有何違誤可言。上訴人緯來公司所稱其頻道優於大屯公司等4家系統經營業者申請變更後之其他頻道云云，純屬個人主觀認定，與其播送權無關，亦與其就系爭許可函究有何提起行政訴訟之法律利益無涉，委無可採。（四）至上訴人林合僅與佳聯公司簽訂收視之私法契約，為該公司之收視戶，兩者間為私法上之收視關係，並無法律上之利害關係存在，其既非系爭許可函處分之對象，自無對之爭執之理。此外，上訴人緯來公司與上訴人林合就其對系爭許可函究有何法律上之利害關係及有何權利受到侵害等節，迄乏提出任何積極證據加以證明，亦未就本件訴訟標的之權利、義務或法律上利益，在事實上或法律上究有何同一或同種類之原因，而得為共同訴訟人一同起訴，提出事證加以說明，所稱自無足取。（五）綜上，上訴人2人與原處分之間充其量僅具有經濟上之事實關係而已，尚不具有法律上之利害關係，揆諸前揭判例意旨及說明，所提本件訴願，於法有違，甚為灼然。則系爭訴願決定分別予以不受理，於法洵無不當，上訴人復共同提起本件行政訴訟，顯非合法，亦無理由等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、本院按：（一）因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，固非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係，本院著有75年判字第362號判例。又「法律上利害關係」之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。故若可藉由保護規範理論判斷為其係相關聯法規範所保護權利或法律上利益之歸屬主體，其權利或法律上利益因行政機關之處分而受損害，即可認為具有訴訟權能；反之，若非權利或法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，自無訴訟權能。又所謂當事人適格，係指就具體特定訴訟，得以自己名義為原告或被告，因而得受本案判決者而言，訴訟權能即為行政訴訟當事人適格之主要判準。（二）查系統經營者依有線廣播電視法第26條第1項規定所申請營運計畫「頻道之規劃及其類型」事項變更，係系統經營者基於商業考量自主決定而提出申請，被上訴人審查之目的，參酌同法第1條關於立法目的之規定，係為促進有線廣播電視事業之健全發展，保障公眾視聽之權益，增進社會福祉，而所謂「促進有線廣播電視事業之健全發展」，係指主管機關對有線廣播電視之營運管理及監督，此由同法第26條第1項係規定於該法第3章營運管理一章內，可得而知，故有線廣播電視法所規定意旨並不包括衛星廣播電視業者之管理及監督，已屬甚明。又所稱保障視聽之權益，係指有線廣播電視業者不得違反節目管理、廣告管理及合理之收視費用等規定，至於有線廣播電視業者與提供節目之衛星廣播電視業者之託播契約如有變更，其申請變更登記如未違反節目或廣告管理規定，則尚難認對公眾視聽之權益有所影響，至於對個人頻道選擇權僅屬個人事實上之利害關係。又查同法第57條所定：「有線廣播電視播送之節目及廣告涉及他人權利者，應經合法授權，始能播送」，亦係在於規範有線廣播電視業者不得有侵權行為，尚非對提供節目業者之保護規定，節目提供業者之權益如受損害，僅能依其與有線廣播電視業者間之法律關係主張損害賠償。從而，就有線廣播電視法整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知並無保障特定人如上訴人緯來公司之節目提供業者或個人頻道選擇權之意旨。從而，系統經營者依有線廣播電視法第26條第1項規定所申請營運計畫「頻道之規劃及其類型」事項變更申請，被上訴人審查後所為之處分，僅在於管理有線廣播電視事業之健全發展，保障公眾視聽之權益，並無保障衛星電視業者提供電視節目權益或個人選擇頻道權之目的。況營運計畫「頻道之規劃及其類型」事項變更，係系統經營者基於商業考量自主決定而提出申請，上訴人緯來公司與系統業者間之託播契約，雖受被上訴人審查結果影響，然僅生經濟上之效果，個人收視時頻道選擇權之變更，亦屬事實上之利害關係，依上開說明，均難認其等為系爭處分之法律上利害關係人。原判決維持訴願決定，駁回上訴人之訴，核無不合。（三）上訴人雖主張：行政院新聞局「有線廣播電視系統經營者營運計畫評鑑須知」所定評鑑項目包含：「第5章頻道簽約換約情形：請詳細說明最近3年與各衛星頻道商換約情形，並請說明是否曾發生換約糾紛、延遲換約或發生斷訊之情事。（檢附最近三年之節目表佐證）」，可認營運計畫變更之審查或評鑑，其法規範之整體結構及所欲產生之規範效果，具有保障上游頻道業者之意旨，頻道業者應得具有法律上利害關係之利害關係人地位。復依被上訴人原訂頒之「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」：「訂定本參考指標，作為本會審查有線廣播電視系統經營者變更營運計畫『頻道之規劃及其類型』申請案件之參考。本會於審查申請案時，將總體考量系統經營者與頻道業者間之商業交易及市場地位等因素，對於多系統經營者（Multi-system　Operator，以下簡稱MSO）及具有垂直整合優勢之MSO所屬系統經營者提出之變更頻道申請案，本會將採取比對獨立系統經營者更審慎之態度處理。本參考指標適用於處理民國96年以後至有線電視數位化普及前之類比變更頻道申請案。……系統經營者變更頻道時，應提出完整變更理由及客觀證據資料，……本會審查系統經營者變更頻道申請案件時，除要求申請案之內容，如必載、廣告專用頻道及同一關係企業頻道比例等應符合有線廣播電視法相關規定外，並將審酌下列各項參考指標：1.維護消費者權益：……2.健全產業秩序：（1）變更頻道是否有益於效能競爭。（2）變更頻道是否有利產業健全發展。（3）新頻道未能客觀證明優於被取代之原頻道時，是否考量暫置後段頻道播送。（4）變更頻道是否有新增之頻道未取得本會頻道執照或許可」，更足證本件所適用之相關法規規範目的及所欲產生之規範效果，包含對產業上游之頻道供應業者及下游之消費者正當權益之保障等語。經查：上訴人上引行政規則，係供被上訴人審酌系統業者變更頻道時審查之基準，其審查之目的在於其變更是否符合維護消費者權益及健全產業秩序，應非出於保障頻道業者之權利，亦非出於保護個別收視者選擇頻道權，因此，上訴人就原處分之所生效力僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，依上開說明，自無訴訟權能。是上訴意旨上開主張自無可取。原判決未詳予敘明上訴人此項主張不可採之理由，固不無疏漏，然因與判決結果不生影響，尚難以此遽謂原判決有理由不備之違誤。（四）復按有線廣播電視法規定意旨，尚無保障衛星廣播電視之提供節目業者及一般個別收視者之頻道選擇權，已如上述，原判決以系統經營業者間之頻道授權公開播送事宜，係採逐年協議簽約頻道版權費之私法契約行為，兩者間尚無其他法律上之利害關係。且系爭4家系統經營業者基於其業務營運，因與上訴人緯來公司商業談判未果，致申請其營運計畫「頻道之規劃及其類型」事項變更，乃其私經濟利益考量之必然結果。至上訴人林合僅與佳聯公司簽訂收視之私法契約，為該公司之收視戶，兩者間為私法上之收視關係，並無法律上之利害關係存在，其既非系爭許可函處分之對象，自無對之爭執之理乙節，係作為認定上訴人非系爭處分之法律上利害關係人之佐證，核無不合。是原判決上述理由自難遽認有違反論理法則之違背法令。是以上訴意旨以：「法律上利害關係人」之判斷，乃在「系爭處分所適用之法規」是否兼有保護特定第三人之意旨，亦即應探究系爭處分所適用之「法令」與「第三人」間之關係，而非探究系爭處分之「相對人」與「第三人」之關係。詎原判決理由一再著墨於系統經營者與上訴人2人間之私法契約行為或私法上之收視關係云云，並率爾以此為上訴人無法律上利害關係之認定，其違反論理法則之違背法令云云，尚屬誤解而不足採。（五）原判決理由另以：被上訴人以有線廣播電視經營業者（即系統經營者）依有線廣播電視法第26條第1項規定，所申請營運計畫「頻道之規劃及其類型」事項變更，係基於商業考量之自主決定，經審酌上開營運範圍變更申請案，就維護消費者權益、健全產業秩序、落實多元傳播需求及照顧兒少及弱勢族群傳播權益等因素，考量新進頻道與被替代頻道間，針對其與有線電視系統經營者之締約過程中，分別提出其對有線電視系統經營者之交易條件與磋商過程，兼慮及頻道安排本即受限於成本因素及談判力量強弱之商業機制，單一、個別頻道之變更或可提供收視戶不同之頻道選擇空間等項，作實質之審查。是以，被上訴人基於法定職掌，依有線廣播電視法第22條第2項第5款、第26條及有線廣播電視法施行細則第19條等相關法條規定，對於大屯公司、西海岸公司、北港公司及佳聯公司等4家公司上開申請案，所為許可頻道變更及其類型變更之處分，既無裁量逾越或裁量濫用之瑕疵情形，其認事用法復無違誤，原則上法院自應予遵重等由，係敘述被上訴人審查之內容與經過，且指明係應審酌上開營運範圍變更申請案，就維護消費者權益、健全產業秩序、落實多元傳播需求及照顧兒少及弱勢族群傳播權益等因素，並非認定系爭處分所適用之法令之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素，有保障頻道經營者之意旨，故原判決理由歸結為「上訴人2人與原處分之間充其量僅具有經濟上之事實關係而已，尚不具有法律上之利害關係」，核無違背司法院釋字第469號解釋及本院93年度判字第1641號判決意旨，亦無理由前後矛盾之違法。是以上訴意旨猶以：原判決既已認定系爭處分所適用之法令之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素，確有保障頻道經營者之意旨，但原判決嗣後卻謂上訴人2人(頻道經營者、收視戶)「充其量僅具有經濟上之事實關係而已，尚不具有法律上之利害關係」云云，其理由前後矛盾，亦有違背前開本院93年度判字第1641號判決要旨及司法院釋字第469號解釋等語，似屬誤解原判決意旨而難認有理。（六）本院關於建造執照處分所產生鄰地第三人訴訟，雖於特定條件下承認鄰地第三人有訴訟權能，但本案與上述鄰人訴訟情形不同，尚難遽予援引，上訴人援引鄰人訴訟作為本件之論據，自非可取。（七）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認定上訴人不屬原處分之利害關係人，其提起本件訴訟欠缺訴訟權能，據以駁回上訴人之訴，理由雖不盡妥適，惟其判決結果則無異，仍應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　8　　月　　18　　日最高行政法院第五庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　姜　素　娥法官　林　文　舟法官　胡　國　棟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　8　　月　　18　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1435號

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