100年度判字第1518號｜行政：有關郵政事務｜裁判日期：100 年 08 月 31 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1518號上訴人　強訊郵通股份有限公司代　表　人　宋志文被上訴人　交通部代　表　人　毛治國上列當事人間有關郵政事務事件，上訴人對於中華民國98年10月8日臺北高等行政法院98年度訴字第1386號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣被上訴人前依據檢舉，以上訴人於92年11月至93年6月間，有遞送中國信託商業銀行股份有限公司通知單、安信信用卡股份有限公司繳款通知書、遠傳電信股份有限公司逾期繳款通知書、富邦銀行股份有限公司各類所得扣繳暨免扣繳憑單、富邦證券股份有限公司有價證券買賣對帳單、亞太行動寬頻電信服務費帳單、和信超媒體股份有限公司繳款單、人間福報報費收據、大眾電信股份有限公司電信費服務帳單、美商康健人壽保險股份有限公司保險證明書等郵件之營業行為，違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1項規定，以民國（下同）93年11月17日交郵字第0930011949號函附郵字第3號處分書處上訴人罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並命上訴人立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。上訴人不服，循序提起行政訴訟，原審法院審理結果認被上訴人前以93年4月28日交郵字第0930004436 號函檢附93年4月28日郵字第0001號處分書，依郵政法第40 條第1項規定對上訴人處10萬元罰鍰，並命即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，依該處分書所載違法日期時間為「92年6月至92年10月」，而該處分書作成日期為93年4月28日，上訴人自必於該處分書作成日期後始收受該處分書之送達，則本件原處分猶認定上訴人於93年4月28日郵字第0001號處分書尚未送達前即92年11月至93 年4月之違規營業行為，再依郵政法第6條第1項及第40條第1款規定，處上訴人罰鍰20萬元，並命上訴人停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，於法即有未合，以94年度訴字第2227號判決，撤銷訴願決定及原處分，著由被上訴人另為適法之處分。被上訴人不服，提起上訴，經本院以97年度判字第704號判決上訴駁回。被上訴人乃將上訴人93年4月28日以前之營業行為刪除，僅就其於93年4月29日以後事實重為審認，以上訴人於93年5、6月間遞送安信信用卡公司寄送陳君信用卡帳單及美商康健人壽公司寄送簡君之保險證明書，違反郵政法第6條第1項規定，依同法第40條第1項規定，以97年10月29日交郵字第0970009945號處分書處上訴人罰鍰20萬元，並命上訴人立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。上訴人不服，循序提起行政訴訟，原審法院以判決駁回後，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：郵政法第6條第1項給予中華郵政公司郵政專營權，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險，顯屬違憲，應不得作為裁罰依據。郵政法第6條第1項所稱通信性質之文件，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函；郵件處理規則第4條第2項規定對通信性質郵件之定義，顯逾越郵政法第6條第1項之授權目的。是以系爭郵件均係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦大量套印之印刷類商業文書，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果，當不屬具有通信性質之文件。其次，行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，依郵政法第40條第1款之規定，該當於該條款之行為，係處罰行為人之「營業行為」，而非單一之「投遞行為」。按本院於93年度判字第1624號判決明揭：「書面行政處分應記載事項中之『事實』，．．．違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項．．．，應依既存之記載認定之，．．．，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。」被上訴人於93年12月24日前案處分書中所認定之違規日期亦係「93年5月至6月」間，本件處分之時間與前案處分之時間重疊，顯有重複處罰之情；前案處分認定被上訴人違規之地點包含臺北與新竹地區，本件處分認定之違規地點則為臺北地區，本件處分之違規地點並無逸脫前案處分之範圍；前案處分所謂人間福報社寄送孟君之報費收據之行為，其寄件人人間福報社則係設於臺北市○○路327號5樓，故上訴人之營業行為，亦係臺北市而非新竹市，被上訴人以此主張二件處分不同，顯不符實。退萬步言，上訴人從未開拆其所交寄之物品，而由其外觀上僅有以印刷之方式套印之寄件人公司名義之字樣，以及以電腦打字所記載之收件人之地址等，並未標明所交寄物品之內容，上訴人實無法得知該等文件之內容，更無從得知寄件人所交寄之文件是否屬於有通信性質之文書，從而，自難認為上訴人於本件遞送之物品，在主觀上有何違反郵政法第6條第1項之情事等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：郵政法第6條第1項、第40條第1款固為人民工作權之限制規定。人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，雖為憲法第15條所明定，惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制；國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之訂定，核與憲法並無不合。況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，是上訴人選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法並無牴觸。郵件處理規則第4 條第2項之立法說明指出，通信性質係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準；所謂「信函」，依郵件處理規則第4條第1項文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政股份有限公司專營權範圍。倘依上訴人自創之「一對一高度個性化文書」定義，無法對所有具有通信性質文書作合理之規範，其定義顯有錯誤。有關大量印製之商業文書，諸如系爭郵件中，信用卡帳單為債權人接受債務人清償債務之憑證，並告知債務人新增債務金額及繳款期限；另保險證明書乃保險契約成立之證明文件，當然具有傳達意思與特定人之性質，自屬具通信性質之文件。「按次」係指曾經主管機關依郵政法第40條第1款處分後之每一次違法營業行為，行為人如經主管機關依前揭第40條第1款處分後，仍繼續從事經命其停止之行為，於第一次命停止營業行為之處分後之每一次違章行為均屬每一「次」獨立之違章行為，可按次連續處以罰鍰；如何計算其次數即應依郵政法管制目的為認定行為次數之基礎，行為人凡出於營利目的而違反上開服務目的之同一批次郵件業務處理流程之投遞行為，應即認係可分割獨立之營業行為，而得為按次處罰之客體。上訴人第1次接獲被上訴人之行政處分係在93年4月29日，自該日以後，如上訴人仍有投遞具有通信性質文件之行為，被上訴人即得依據郵政法第40條第1款按次連續處罰。本處分書所處罰之違法遞送郵件事實乃上訴人為安信信用卡公司寄送信用卡帳單及為美商康健人壽保險股份有限公司寄送保險證明書之營業行為，與另案93年12月24日處分書載上訴人違法行為日期時間雖均為「93年5月至6月間」，然應認係可分割獨立之營業行為，被上訴人歷次裁罰乃針對不同之營業行為，核無違反一事不二罰之原則。本件上訴人既認上開文件應受秘密通信自由之保護，足證上訴人亦認為上開文件可能屬於具有對特定人傳達信息功能之文件。可知上訴人對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意。縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。四、原判決以：㈠本件上訴人所遞送之信用卡帳單及保險證明書，均屬寄件人之上訴人針對收件者陳君與簡君所為特定且具個別性訊息之表示，上訴人所遞送之文件，即係具通信性質之文件，上訴人主張其所遞送之系爭文件，非屬一對一高度個性化文書，並非郵政法第6條第1項所規範之客體云云，要屬一己主觀之見，核無可採。㈡國家基於對人民生存照顧之義務，達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之制定，核與憲法第23條、第107條第5款、第144條之規定並無不合。又郵政法立法之旨，在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1條揭示明確。而郵政法所稱郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件，多生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6條第1項之規定，確為增進公共利益所必要。況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，從而上訴人選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法並無牴觸。郵政法第6條規定郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。次查郵政服務為具利潤低、成本高、勞力密集特性之產業，競爭者尚無法提供與郵政公司相同之服務指標與全國均一價格，為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要，政策上爰賦予郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權，其他高資費之小包、包裹、快遞等不具有通信性質和印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等，則已完全開放民營遞送業者依法經營。此種立法要無違憲可言。至於對職業自由客觀限制之相對公益程度，學者間本有不同之認定標準，於本案中國家所為專營權之立法，在於積極促進人民實現該基本權，應屬重大明顯公益，而其限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自可通過比例原則之審查。上訴人所引「三階段理論」純屬學界之見，尚未成為通說，非本件所應適用。再查在通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為退讓，應為立法者職權所在，而立法者已於郵政法第6條中就部分郵件為限制營業規定，基於權力分立原則，自應予以尊重。上訴人援引學說主張所謂此限制侵害人民自由選擇工作之權利，顯然引喻失義，洵不足採。㈢郵件處理規則第4條第2項規定，僅係就郵政法第6條第1項具有通信性質之文件應具寄件人向特定人表示其對特定人之個別性訊息之屬性予以闡釋，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合司法院釋字第593號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍。（本院97年度裁字第2541號裁定、97年度判字第30號判決及97年度判字第975號判決意旨可資參照）。上訴人主張「郵件處理規則」第4條第2項規定逾越母法之授權目的及範圍云云，要無可取。㈣按郵政法第40條規定所稱「次」，係指違法行為而言；而「按次」係指經被上訴人依郵政法第40條前段處分後之每1次違法行為；是如經被上訴人依郵政法第40條前段處分後，仍繼續從事經被上訴人命其停止之行為，於前開處分後之每1次違法行為，均屬每1次獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰（本院86年度判字第1477號判決意旨參照）。準此，自被上訴人第1次處分上訴人後，命其停止而不停止，其後上訴人每1次違法行為，被上訴人均得按次連續處罰。次按經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為業之人，每次遞送行為均係其營業行為，而各次遞送行為均單獨違反郵政法第6條第1項之規定，而得獨立成為處罰客體，則被上訴人對上訴人所為第1次行政處分（93年4月28日送達），已命上訴人立即停止其違法遞送之行為，是自該日之後，上訴人每次遞送行為，並非違法「狀態」之繼續，而係第1次命其停止後不停止之再1次違法行為，已符合郵政法第40條後段按次連續處罰之要件，尚非重複處分。經查，系爭處分所處罰上訴人之違法行為，與被上訴人前案處分雖同係93年5月至6月間，但系爭處分所處罰之違規行為係上訴人遞送安信信用卡股份有限公司寄送陳君之信用卡帳單及美商康健人壽保險股份有限公司寄送簡君之美商康健人壽保險證明書之營業行為，其寄送地點為臺北地區，違規時間為93年5月24 日及6月間；而前案93年12月24日交郵字第0930013207號函附之郵字第004號處分書係上訴人遞送人間福報寄送孟君報費收據，寄送地點為臺北至新竹，寄送時間為5月至6月間。足見系爭處分與前案處分之違法事實及違法時間，均不相同。無重複處罰可言，上訴人此項主張，殊不足採。另上訴人援引本院93年度判字第1624號判決，核與本件由臺北高等行政法院94年度訴字第2227號判決撤銷原處分命被上訴人另為適法處分，嗣由被上訴人為系爭處分之情形不同，上訴人此項援引顯屬誤解，洵不足採。㈤上訴人業因違反郵政法事件，於93年4月29日接獲被上訴人第1次罰鍰及命立即停止遞送具通信性質文件之營業行為的行政處分。此外，上訴人欲從事與郵政法相關之營業行為前，應對於郵政法第6條第1項、第40條及郵政處理規則第4條第2項等規定，有了解之必要，其應注意能注意而不注意，猶於接獲被上訴人第1次行政處分後，續於93年5月至6月間，執意為系爭違反郵政法之營業行為，縱非間接故意，亦難謂毫無過失，準此，上訴人此項主張亦不足採。綜上所述，本件上訴人確有違反郵政法第6 條第1項規定情事，被上訴人依同法第40條第1款規定，處上訴人罰鍰20萬元，並命上訴人立即停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。五、上訴人上訴意旨略謂：㈠被上訴人訂定之郵件處理規則第4 條第2項對「通信性質」為抽象概括定義，不當擴張郵政法第6條第1項、第40條第1款構成要件之行為客體範圍，已超越郵政法第6條第1項範圍，逾越母法之授權目的，原判決怠於行使規範審查之權限而未予審認說明，顯有判決不適用法規或適用不當及不備理由之違法。㈡郵政法第6條第1項之「具有通信性質之文件」不應包括本件之裁罰標的，原判決對於法規範之概念特徵或要素未能正確理解，而有解釋錯誤之情形，構成法規適用不當之違法。㈢郵政法第6條第1項，以「職業選擇之客觀許可要件」之重大侵害手段，限制一般人民之工作自由權，顯屬違憲，法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信為違憲之具體理由，聲請司法院大法官解釋，本件被上訴人用以裁罰之依據即郵政法第6條第1項，顯屬違憲，原判決仍逕以該規定為裁罰之依據，應有適用法規不當之違背法令等語。㈣本件被上訴人對上訴人之處罰，有違一事不二罰原則，原判決未能細查及此，率爾駁回上訴人之訴，顯有未洽。依本院98年11月25日98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議內容，可知被上訴人如就上訴人違反郵政法之行為處以罰鍰後，即不得再就上訴人接獲處罰處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，否則即有重複處罰之情。本件上訴人遭被上訴人處罰之件數總計43件，上開處分顯有重複處罰之虞。六、本院查：㈠按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第6條第1項、第40條第1款分別定有明文。㈡本件上訴人對被上訴人指其於93年5、6月間遞送安信信用卡公司寄送陳君信用卡帳單及美商康健人壽公司寄送簡君之保險證明書之事實，並不爭執。惟主張被上訴人訂定之郵件處理規則第4條第2項對「通信性質」為抽象概括定義，不當擴張郵政法第6條第1項、第40條第1款構成要件之行為客體範圍，已超越郵政法第6條第1項範圍，逾越母法之授權目的，郵政法第6條第1項之「具有通信性質之文件」不應包括本件之裁罰標的，原判決對於法規範之概念特徵或要素未能正確理解，而有解釋錯誤之情形，構成法規適用不當之違法，且依本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議內容，可知被上訴人如就上訴人違反郵政法之行為處以罰鍰後，即不得再就上訴人接獲處罰處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，本件被上訴人對上訴人之處罰，有違一事不二罰原則，原判決未能細查及此，率爾駁回上訴人之訴，顯有未洽云云。經查上訴人所遞送之信用卡帳單及保險證明書，係寄件人對收件人所為特定且具個別性訊息之表示，上訴人所遞送之文件，即係具通信性質之文件，則其主張所遞送之系爭文件，非屬一對一高度個性化文書，並非郵政法第6條第1項所規範之客體云云，並無可採，業據原判決論述綦詳，經核與法無違。上訴人上開主張要屬其一己之見，並無可採。㈢次查郵政法第40條第1款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件『為營業者』。」足徵郵政法第40條第1款係以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件「為營業者」為處罰對象。所謂按次連續處罰，須為受有第1次罰鍰處罰及經命令停止違規行為後，仍不停止，始該當按次連續處罰之要件。上訴人主張被上訴人就其違反郵政法之行為處以罰鍰「後」，即不得再就其遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，自屬無據。㈣惟按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」為郵政法第6條第l項、第40條第1款所明定。本件A公司自92年6月起所為持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通部於93年4月28日依郵政法第40條第1款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第1次處分），該第1次處分書所載違規行為時間，雖僅載為92年6月至10月間，「惟A公司自92年6月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形」，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，「交通部應不得再就A公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之『營業行為』予以處罰」。嗣交通部於93年9月14日通知A公司就其另於93年5、6月間所為遞送信函、繳費通知單之營業行為陳述意見，並於93年12月24日處以罰鍰並通知其停止該行為（即前處分），此乃處罰A 公司於接獲第1次處分書後之持續營業行為，該前處分亦有切斷A公司於接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。交通部既已對於A公司於接獲第1次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，自不得再就A公司於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃交通部嗣又於94年2月21日對A公司93年7月所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法。」業經本院作成98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議在案，並於決議理由敘明：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第6條第l項、第40條第1 款定有明文。故行為人如有違反郵政法第6條第l項之行為，而依同法第40條第1款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。「按以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反覆實施遞送行為為構成要件」，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則「前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂『按次連續處罰』之本旨」。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違。另依行政程序法第102條、第103條之規定，主管機關於對行為人之違規行為作成罰鍰處分前通知其陳述意見，其時，主管機關對行為人是否有違規行為，非必已產生確信並已為明確之認定；況法律規定陳述意見程序之目的，係為使主管機關得知行為人之意見，而非提供主管機關以通知行為人停止違規行為之機會，自不得據通知行為人到場陳述意見之事實，切斷違規行為之單一性。A公司自92年6月起所為持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通部於93年4月28日依郵政法第40條第1款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第1次處分），該「第1次處分書所載違規行為時間，雖僅載為92年6月至10月間，惟A公司自92年6月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，揆諸前開說明，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就A公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。」嗣「交通部於93年9月14日通知A公司就其另於93年5、6月間所為遞送信函、繳費通知單之營業行為陳述意見，並於93年12月24日處以罰鍰並通知其停止該行為（即前處分），此乃處罰A公司於接獲第1次處分書後之持續營業行為，該前處分亦有切斷A公司於接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。交通部既已對於A公司於接獲第1次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，自不得再就A公司於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。」乃交通部嗣又於94年2月21日對A公司93年7月所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法。」此有本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議可按。㈤本件營業人前次遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，被上訴人應不得再就該營業人接獲第1次處分書「期間」或「其前」所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為再予以處罰。本件被上訴人前以上訴人於92年6月至同年10月間，有遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之行為，而以93年4月28日交郵字第0930004436號處分書，處上訴人罰鍰10萬元，並命上訴人立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。嗣又以上訴人自92年11月至93年6月止，有遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之行為，再以93年11月17日交郵字第0930011949號函附郵字第3號處分書處上訴人罰鍰20萬元，並命上訴人立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。上訴人不服，循序提起行政訴訟，臺北高等行政法院94年度訴字第2227號判決以被上訴人第1次處分書所載違法日期時間為「92年6月至92年10月」，而該處分書作成日期為93年4月28日，上訴人自必於該處分書作成日期後始收受該處分書之送達，則該件原處分猶認定上訴人於93年4月28日郵字第0001號處分書尚未送達前即92年11月至93年4月之違規營業行為，再依郵政法第6條第1項及第40 條第1款規定，處上訴人罰鍰20萬元，並命上訴人停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，於法即有未合，而判決撤銷訴願決定及原處分，著由被上訴人另為適法之處分。被上訴人不服提起上訴，經本院以97年度判字第704號判決上訴駁回。被上訴人重作處分乃將上訴人93年4月28日以前之營業行為部分刪除，僅就其於93年4月29日以後事實重為審認，以上訴人於93年5、6月間遞送安信信用卡公司寄送陳君信用卡帳單及美商康健人壽公司寄送簡君之保險證明書，違反郵政法第6條第1項規定，依同法第40條第1項規定，以97年10月29日交郵字第0970009945號處分書處上訴人罰鍰20萬元，並命上訴人立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。㈥然查被上訴人重作本件處分之日期為97年10月29日，而被上訴人在重作系爭處分前，即曾以93年12月24日交郵字第0930013207號函附郵字第004號處分書，以上訴人於「93年5月至6月間」，有以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業情事，對上訴人處罰鍰30萬元，此有該處分書影本附原審卷可按（原審卷第79頁），則本件被上訴人重作處分，再就上訴人同期間所為遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之營業行為，又予按次連續處罰，即有一行為二罰之嫌；惟被上訴人93年12月24日交郵字第0930013207號函，其說明欄係記載該次違法行為為上訴人有遞送人間福報社寄送孟雲宗報費（收據日期：93年5月11日）之情事，別無其他遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之營業行為，而其郵字第004號處分書雖記載違法時間為93年5月至6月間，但無違法行為之具體記載，而臺北高等行政法院94年度訴字第1615號判決事實欄記載違規時間為93年5月間，究竟被上訴人郵字第004號處分書處分上訴人之實際違規時間係93年5月或包含6月，尚待查明，倘其實際違規時間係93年5月至6 月，則與本件處分違規期間有重疊情形，而有如前所述之一行為兩罰之嫌。倘被上訴人郵字第004號處分書處分上訴人之實際違規時間係93年5月，並未包含6月，而郵字第004號處分書所載93年6月份之違規時間，係屬誤載，則系爭處分僅係93年5月有重複處分之嫌，此部分因事實不明，須由原審再為查明。次查被上訴人93年11月17日交郵字第0930011949號函附郵字第3號處分書，認上訴人於92年11月至93年6月間，有遞送中國信託商業銀行股份有限公司通知單、安信信用卡股份有限公司繳款通知書、遠傳電信股份有限公司逾期繳款通知書、富邦銀行股份有限公司各類所得扣繳暨免扣繳憑單、富邦證券股份有限公司有價證券買賣對帳單、亞太行動寬頻電信服務費帳單、和信超媒體股份有限公司繳款單、人間福報報費收據、大眾電信股份有限公司電信費服務帳單、美商康健人壽保險股份有限公司保險證明書等郵件之營業行為，違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1項規定，處上訴人罰鍰20萬元，該處分書處罰上訴人有違法為9家公司遞送郵件之營業行為，而其97年10月29日交郵字第 0970009945號處分書所載上訴人於93年5、6月間僅有遞送安信信用卡公司寄送陳君信用卡帳單及美商康健人壽公司寄送簡君之保險證明書之營業行為，兩者營業範圍差距甚大，而其處罰金額相同，有無違反比例原則，亦應審酌，併予敘明。綜上所述，上訴人訴請廢棄判決為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　8　　月　　31　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　胡　國　棟法官　吳　慧　娟法官　曹　瑞　卿法官　林　金　本以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　9　　月　　1　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1518號

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