最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1606號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1606號上訴人　新光三越百貨股份有限公司代　表　人　吳東興送達代收人　陳信宏被上訴人　臺北市政府交通局代　表　人　林志盈參加人　臺北市政府都市發展局代　表　人　丁育群上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國99年12月9日臺北高等行政法院98年度訴字第1877號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人所有臺北市○○區○○段○○段5地號土地（下稱系爭土地），位於臺北市都市計畫案「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」（下稱系爭細部計畫）之計畫範圍，依系爭細部計畫附件3「臺北市信義計畫地區建築物及土地使用分區管制要點」（下稱管制要點）第11點規定，捷運站東側10公尺道路各再向東西兩側（A2、A3、A4及轉運站基地）退縮5公尺，以指定交通地役權方式，解決轉運站車輛出入問題，退縮部分可併入計算建蔽率及容積率。嗣上訴人申請在系爭土地興建地上9層地下6層之建物，並領得建造執照及使用執照，建物門牌號碼為臺北市○○區○○路19號，上開建物業已依系爭細部計畫規定辦理建物基地退縮5公尺在案。市府捷運站東側10公尺道路兩側於上開建物興建完成前，上訴人即已依法設置禁止臨時停車標線，嗣因上開建物興建完成後，因建物基地退縮5公尺致原10公尺道路之路面變寬，被上訴人漏未將該禁止臨時停車標線位置配合退縮5公尺部分重新設置，造成該禁止臨時停車標線位置在路面中，經民眾陳情該禁止臨時停車標線位置違反道路交通標誌標線號誌設置規則第169條規定，被上訴人所屬臺北市交通管制工程處（下稱交工處）於民國96年12月19日會同陳情人、參加人、臺北市政府工務局新建工程處、臺北市建築管理處、信義區公所、臺北市政府警察局信義分局及交通警察大隊至現場會勘，會勘結論為：（一）有關會勘地點之道路範圍，依臺北市政府都市發展局之系爭細部計畫之規定，轉運站東側10公尺道路各再向東西兩側（A2、A3、A4及轉運站基地）退縮5公尺，以指定交通地役權方式，解決轉運站車輛出入問題，退縮部分可併入計算建蔽率及容積率。（二）信義誠品旁之無名巷即前述都市計畫所規範之路段，原都市○○道路寬度雖為10公尺，但依都市計畫審議之要求，建商於基地開發時即退縮5公尺作為道路通行之用，且退縮部分亦已併入計算基地建蔽率及容積率，故基地退縮部分即屬道路範圍，依規定現況於基地退縮部分所繪紅線應調整至人行道旁。（三）請交工處將現況新光三越及信義誠品應開放給公眾使用道路之禁停紅線調整至人行道旁，並重新將現有2車道佈設為單向4車道。（四）請信義誠品及新光三越即刻起依都市計畫審議規定，移除相關設施，將退縮空間恢復為車道使用，並規範廠商依原基地規劃之卸貨車位進行裝卸貨。並請臺北市政府警察局加強取締該路段違停車輛，以維行車順暢。嗣經交工處以96年12月21日北市交工規字第09634057700號函檢送上開會勘紀錄予臺北市政府都市發展局等會勘單位、臺北市信義誠品書店及上訴人，上訴人以97年1月16日新越總字第018號函主張交工處於其所有系爭土地劃設禁止臨時停車標線事宜，未給予上訴人陳述意見機會，已違反行政程序法第9條、第23條、第36 條及第42條規定。嗣交工處乃以97年1月22日北市交工規字第09730600300號開會通知單，通知上訴人及臺北市政府相關機關於97年1月29日研商臺北市信義區信義誠品旁之無名巷劃設禁停紅線事宜，當日作成會議結論略以：「1.信義誠品旁無名巷尖峰時段車流量大，在轉運站及國泰用地未完成退縮前，該巷道維持單行管制。未來配合轉運站及國泰用地退縮完成，該道路全線皆為20公尺寬之道路，請交工處就整體交通動線考量朝雙向道方式辦理。2.依發展局之說明，信義誠品旁無名巷之退縮地依都市○○○○○○道路通行使用，交工處已塗銷車道上之紅線並依道路交通標誌標線設置規則之規定重新將紅線繪設至人行道旁，請本府警察局信義分局依法取締該處違停車輛。……3.有關新光三越公司對都市計畫說明書內容認為有疑義部分，請另洽本府都市發展局循相關程序辦理。」並由交工處以97年2月1日北市交工規字第09730009300號函檢送前開會議紀錄予上訴人。上訴人不服，就被上訴人設置禁止臨時停車標線之處分，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：被上訴人逕於上訴人所有之系爭土地上劃設禁止臨時停車之紅色標線，為超出都市計畫法授權範圍所為之高權行為，當屬違法之行政處分。況上訴人就所有之系爭土地於建照申請時，本可將其依法納入法定容積率與建蔽率之計算中，管制要點第11條之規定，僅重申此上訴人既有之權利，而非將其作為指定交通地役權之對價，被上訴人應待臺北市政府依法有償取得上訴人之系爭土地或給予合理補償後，始得將系爭土地供作道路使用。且臺北市政府如計畫於系爭土地上設定交通地役權，依法亦應與上訴人訂立書面契約並至地政機關辦理交通地役權之登記，且將使用交通地役權之權利金或地租數額併於書面契約中載明。而依臺北市政府警察局員警頻繁的對於被迫「違規」停靠之上訴人及廠商車輛進行驅離、處罰、拖吊處分，造成廠商嚴重困擾以及財物損失，更影響上訴人營業之正常運作，足徵原處分違比例原則等語，求為判決訴願決定及被上訴人於系爭土地上劃設禁止臨時停車標線之行政處分均撤銷。三、被上訴人則以：系爭細部計畫及其附件「管制要點」，係依據都市計畫法第26條規定，經通盤檢討後發布實施，並非就個別具體事件之處理，本質上屬法規命令。臺北市政府基於都市計畫法授權，自有權針對建築基地進行都市景觀、土地使用上限制，本件係指定基地退縮空間應作為「車道」使用，並要求鋪設柏油路，其概念與指定基地退縮空間作為人行道、綠帶使用並無二致，原土地亦併入計算建蔽率及容積率，並無礙上訴人於都市計畫法、建築法上應有權利或法律上利益之行使。基於系爭土地已由都市計畫設定「供不特定公眾車輛通行」公法狀態之事實，考量系爭道路交通流量鉅大，為交通順暢計，被上訴人於系爭道路實施禁止臨時停車管制之一般處分，並繪設禁止臨時停車紅線「公告」，依法並無違誤。另臺北市政府於本件「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」內之規定「捷運站東側10公尺道路各再向東西兩側退縮5公尺，以指定交通地役權方式，解決轉運站車輛出入問題，退縮部分可併入計算建蔽率及容積率」，係依都市計畫法第22條規定，於細部計畫書表明土地使用分區管制事項，並經臺北市都市計畫委員會議審議通過後公告實施。其中對於退縮部分土地已計入基地之法定空地計算，退縮土地之可建築容積亦已併入總建築容積內，已保障上訴人權利，且與上訴人達成共識等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、參加人則以：本件臺北市政府89年8月25日府都二字第8907829000號公告之「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」內之規定「捷運站東側10公尺道路各再向東西兩側（Ａ2、Ａ3、Ａ4及轉運站基地）退縮5公尺，以指定交通地役權方式，解決轉運站車輛出入問題，退縮部分可併入計算建蔽率及容積率」，係依都市計畫法第22條之規定，於細部計畫書表明土地使用分區管制事項，並經本市都市計畫委員會議審議通過後公告實施，退縮建築提供土地做為道路供公眾使用，於法有據等語。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)上訴人所有系爭土地屬臺北市公告發布實施「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」範圍，依臺北市信義計畫地區建築物及土地使用分區管制要點第11點規定：「捷運站東側10公尺道路各再向東西兩側（A2、A3、A4（即系爭土地）及轉運站基地）退縮5公尺，以指定交通地役權方式，解決轉運站車輛出入問題，退縮部分可併入計算建蔽率及容積率」。系爭土地經依前開管制要點退縮後，其上舖設柏油，並提供不特定公眾車行使用之事實，有照片可證，被上訴人主張退縮部分為車行道路，應堪認定。又被上訴人於系爭土地興建建物前，已於市府捷運站東側10公尺道路兩側依法設置禁止臨時停車標線，嗣系爭土地其上建物興建完成後，因建物基地依前開管制要點退縮5公尺，致原10公尺道路之路面變寬，被上訴人漏未將該禁止臨時停車標線位置配合退縮5公尺部分重新設置，造成該禁止臨時停車標線位置在路面中等情，亦據交工處96年12月19日會勘確認，而本件禁止臨時停車標線，未依道路交通標誌標線號誌設置規則第169條第1項規定劃設於現況道路緣石或邊緣，交工處於96年12月19日會勘確認後，於97年1月 22日將禁止臨時停車標線位置配合退縮5公尺部分重新設置於路面邊緣，核被上訴人依道路交通標誌標線號誌設置規則之規定，及考量該巷道鄰近轉運站，於尖峰時段通過車流量大，為維持交通順暢及行車安全等目的，而重行劃設該禁止臨時停車線，於法尚難認有違誤。 (二)前揭「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」，除依法定程序由臺北市都市計畫審議委員會審查，且由臺北市政府以89年3月15日府都二字第8900543000號函檢附計畫書圖報請內政部核定，復經內政部都市計畫審議委員會審查，再由臺北市政府依審查意見修正計畫書圖後，由內政部核定後始公布實施，系爭管制要點既依都市計畫法有關細部計畫通盤檢討之程序修訂並經核定，則臺北市政府據以公告發布，自難認於法無據。且都市計畫主管機關得於細部計畫中訂定土地使用分區管制要點，既為都市計畫法所明定，上訴人主張系爭管制要點未經法律授權，即難認屬有據。臺北市政府前開依通盤檢討而修訂細部計畫，就本件「土地退縮指定交通地役權供作道路使用」之管制要點變更，因直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，已具有行政處分之性質，是主張因此權益受有損害者，自得提起行政訴訟救濟。惟該「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」，係臺北市政府於89年8月25日公告，而本件上訴人係於92年5月8日始以買賣為原因登記取得系爭土地所有權，故於前開計畫公告當時，尚非系爭土地所有權人，是上訴人於承購土地時系爭計畫既早經公告確定，則上訴人就該土地部分應以退縮5公尺指定交通地役權，而提供公用一節，自難諉為不知，原所有權人就此處分既未有不服之表示，已告確定，則此項公法地役權，自難認應依標的物私法所有權之移轉而受影響。 (三)系爭土地提供公用作為道路，係以行政處分方式為之，自與依締結行政契約設定地役權之方式不同。惟依一般原則，如標的物所有人不同意提供公用時，通常仍應以徵收方式取得，始符財產權保障意旨，上訴人於取得系爭土地後，旋於其上興建信義段4小段369建號建物，該興建工程變更（第一次）經送臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議時，即以涉及人民權益，建議應請申請單位（即上訴人）確認與同意系爭退縮部分土地指定地役權之設計，並納入核備文件，俾確保都市計畫之落實可憑，而上訴人於嗣後所送臺北市都市發展局都審字第118次委員會議審查意見及修正辦理情形中，於修正情形欄就此部分亦明載「有關本案基地西側指定地役權退縮5公尺部分，已於委員會議說明，考量整體進度，原則以舖設柏油方式處理。」等語，是其並無拒絕退縮部分土地，舖設柏油提供公用之意思，且系爭退縮土地自93年迄今均作道路使用，是上訴人主張其未同意退縮部分土地作為道路，提供公用，尚難憑採。又系爭退縮土地既係供作道路使用，則道路主管機關自應依法行使公權力，以實現該公目的之使用。從而，被上訴人考量系爭土地巷道鄰近轉運站，於尖峰時段通過車流量大，為維持交通順暢及行車安全等目的，依道路交通標誌標線號誌設置規則第169條第1項規定，重行劃設禁止臨時停車線，於法即無違誤。上訴人主張各節，均屬系爭退縮土地提供公用之爭議，上訴人亦不否認管制要點亦明載就退縮部分併入計算建蔽率及容積率等情，上訴人雖認此非屬補償對價云云，然其應釐清爭議性質（究係請求徵收、補償或其它），而向權責機關依法提出申請或救濟，尚難執此主張本件被上訴人之就此公物管理（道路標線設置）之處分違法。從而，被上訴人劃設禁止臨時停車線之處分既無違誤，訴願機關遞予維持，亦無不合，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。六、本院查： (一)按道路交通管理處罰條例第4條規定：「(第1項)駕駛人駕駛車輛或行人在道路上，應遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定，並服從執行交通勤務之警察或依法令執行指揮交通及交通稽查任務人員之指揮。(第2項)前項道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」第5條規定：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。二、劃定行人徒步區。」交通部乃依該條例第4條第2項規定之授權，訂定道路交通標誌標線號誌設置規則(下稱標線號誌設置規則)，其第1條規定：「本規則依道路交通管理處罰條例第4條第2 項規定訂定之。」第2條規定：「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全。」第3條規定：「標誌、標線及號誌之定義如左：……二、標線以規定之線條、圖形、標字或其他導向裝置，劃設於路面或其他設施上，用以管制道路上車輛駕駛人與行人行止之交通管制設施。……」第4條第1項規定：「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」第5條規定：「本規則所稱主管機關，指公路主管○○○市區道路主管機關及警察機關。」第6條規定：「(第1項)道路於開放通行之前，應將必要之標誌、標線、號誌設置妥當。(第2項)道路與交通狀況有變更時，應增設必要之標誌、標線、號誌，並將不必要之標誌、標線、號誌同時清除。」第169條第1項規定：「禁止臨時停車線，用以指示禁止臨時停車路段，以劃設於道路緣石正面或頂面為原則，無緣石之道路得標繪於路面上，距路面邊緣以30公分為度。」準此，主管機關為維護道路交通安全與暢通，自得於道路設置禁止臨時停車線，該標線並應依標線號誌設置規則第169條第1項規定，劃設於道路緣石正面或頂面，如無緣石之道路則應標繪於路面上，距路面邊緣以30公分為度。至於所謂「道路」，並不以經徵收劃定之道路為限，如經土地所有權人同意供為道路使用，或所有權人雖未同意，然已屬既成道路者，基於維護道路交通安全與暢通，主管機關自得於必要時設置禁止臨時停車線，方符交通管理處罰條例之法意。 (二)查前揭「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」，係由臺北市政府以89年3月 15日府都二字第8900543000號函檢附計畫書圖報請內政部核定後公布實施，臺北市政府依通盤檢討而修訂細部計畫，於89年8月25日公告本件「土地退縮指定交通地役權供作道路使用」之管制要點，上訴人係於92年5月8日始以買賣為原因登記取得系爭土地所有權，於前開計畫公告當時，尚非系爭土地所有權人，系爭計畫公告時，原所有權人亦未聲明不服；又上訴人於取得系爭土地後，旋於其上興建信義段4小段 369建號建物，於申請工程變更（第一次）時，在其所檢送臺北市都市發展局都審字第118次委員會議審查意見及修正辦理情形中，於修正情形欄明載「有關本案基地西側指定地役權退縮5公尺部分，已於委員會議說明，考量整體進度，原則以舖設柏油方式處理。」等語，其後系爭土地建築線即退縮5公尺，退縮部分並併入計算建蔽率及容積率，該退縮部分並於93年建築完成後供道路使用等情，為原審確認之事實，此部分並為上訴人所不爭執。足見上訴人於取得系爭土地前，系爭計畫業已公告，且上訴人於申請建築時並已同意將土地退縮5公尺，該退縮部分並已供道路使用。則不論系爭土地有無經公告徵收，均不影響該土地退縮部分已供道路使用事實之認定。則依前開說明，主管機關自得於必要時設置禁止臨時停車線，以維護道路交通安全與暢通。故被上訴人劃設禁止臨時停車線之處分並無違誤，亦無違反平等原則及比例原則，訴願機關遞予維持，亦無不合，原判決因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，於法並無不合。上訴人猶就與禁止臨時停車線設置無關之事項為爭執，主張系爭都市計畫管制要點違反法律保留原則，系爭土地地役權之設立違法，指摘原判決有判決適用法規不當及判決不備理由之違背法令云云，即無足採。 (三)綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　9　　月　　15　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　吳　東　都法官　楊　惠　欽法官　陳　國成法官　陳　金　圍以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　9　　月　　15　　日書記官　彭　秀　玲

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