100年度判字第1639號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：100 年 09 月 22 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1639號上訴人　柏統實業股份有限公司代　表　人　陳世明訴訟代理人　金鑫　律師被上訴人　行政院環境保護署代　表　人　沈世宏訴訟代理人　潘正芬　律師陳修君　律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國99年10月28日臺北高等行政法院97年度訴字第1191號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、被上訴人為落實資源回收工作，於民國87年1月間成立資源回收管理基金管理委員會（下稱基管會）以辦理廢輪胎、廢潤滑油、廢電池等廢棄物回收管理業務。基管會依據「應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法」（下稱補貼申請審核管理辦法）核定受補貼機構資格，並依政府採購法規定辦理公開招標擇定稽核認證團體，於90年起委託財團法人臺灣產業基金會（下稱產基會）辦理執行受補貼機構之稽核認證作業，被上訴人並依產基會提報之稽核認證量，核發補貼費予受補貼機構。上訴人於88年8月10日獲得被上訴人准予登記為認證補貼之資源化工廠─廢輪胎磨粉，並於92年7月16日配合法令變更，重新登記為廢輪胎處理業受補貼機構。嗣經臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）檢察官偵查發現，上訴人自90年2月起以不實進料操作紀錄及報表供產基會查核，致被上訴人誤信上訴人所呈報之虛增數量而核給補貼費，總計金額達新臺幣（下同）21,702,060.8元，並經起訴在案。被上訴人遂認定上訴人係不當領取補貼費，故依補貼申請審核管理辦法第13條、第14條之規定、及公法上不當得利之法律關係，提起本件給付訴訟，追繳上訴人已領取之21,702,060.8元補貼費，經原審以97年度訴字第1191號判決（下稱原判決）上訴人應給付被上訴人21,702,068.8元，及自97年5月29日起至清償日止，按年息5%計算之利息。上訴人不服，遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：本案經桃園地檢署檢察官偵查發現，上訴人負責人及其員工明知應核實申報處理輪胎重量，竟意圖為自己及他人不法之所有，基於詐欺、偽造文書之概括犯意聯絡，自90年2月起以不實進料操作紀錄及報表供產基會查核，致被上訴人誤信上訴人所呈報之虛增數量而核給補貼費，總計21,702,060.8元，並經起訴在案。又「柏統公司自90年2月至96年3月詐領環保署補助款統計表」係法務部調查局桃園縣調查站於檢察官指揮偵辦時所製作之統計性資料，加總96年3月7日柏統公司龍潭廠區搜索扣押物「柏統公司會計資料光碟」內記載之「90年2月至96年3月輪胎庫存、操作紀錄表帳面」統計資料所得，該證據除有證據能力亦足以證明請求返還金額21,702,060.8元確屬有據。從而，本案既經被上訴人認定上訴人係不當領取補貼費，並於97年5月5日廢止其受補貼資格，被上訴人自得依補貼申請審核管理辦法第13條、第14條及類推適用行政程序法第127條、民法第179條及相關規定，請求返還該部分補貼費及利息等語，為此，訴請判命上訴人應給付被上訴人21,702,060.8元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。三、上訴人則以：上訴人經理范淑英僅係因便宜行事，遂將89年間遭火災焚燬之約1,000公噸之廢輪胎，以虛載進廠地磅（即大地磅）單之方式陸續將該批因火災被掩埋之輪胎數量增列於磅單數字之中，而逐步將該批輪胎數量予以清除，目的並非為虛增稽核認證量。上訴人之經理范淑英等人雖於進廠地磅（即大地磅）單為不實之登載，惟產基會所認證之稽核處理量係以投料之電子磅秤所秤之重量（即投料量），作為核發補助款之依據，而非以進廠地磅所磅之重量為給付之標準，顯見上訴人之經理或職員於地磅單為不實之登載，並不會虛增廢輪胎之處理數量，更無法藉此多詐領補助費。另上訴人每月自巨豐環境工程有限公司（下稱巨豐公司）所收受之事業廢棄物未落地胎之總重量約為2,000公斤，而此未落地胎之重量，產基會均會在稽核認證量中加以扣除，故上訴人事實上不可能以所收得之未落地胎混充廢輪胎予以投料，藉此虛增處理量。再者，上訴人自90年2月起至96年3月間止之認證處理量總計為76,533,414公斤，並非檢調片面製作之「柏統公司自90年2月至96年3月詐領環保署補助款統計表」所記載之77,548,935.7公斤，此有廢輪胎稽核認證量證明單為憑，已足見前述統計表所記載之數據並非正確。且前該統計表說明欄第3項雖記載：上訴人於90年2月至96年3月間（截至96年3月6日止）實際庫存量與帳面庫存量之差（即虛增之處理量）總計為6,781,894公斤，然同份統計表最後一欄卻又記載：庫存量（帳面－實際）之累計為8,661,987.5公斤，兩者之數量亦不相符，更足證前開統計表上所計算之數據並非正確，具有嚴重瑕疵，不足作為請求之依據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審為不利於上訴人之判決，係以：（一）上訴人之實際負責人卓鴻祥、及所屬人員范淑英、徐秋華、田美玉、徐偉珍等人，確有不當領取補貼費之情事：1、虛增地磅單重量之部分：據上訴人之廠長徐秋華、職員田美玉、徐偉珍於桃園地檢署96年度偵字第7111號案件偵查中之供詞，及經理范淑英於刑案中（桃園地檢署96年度偵字第5683號）供稱可知，上訴人為處理非依正常回收程序取得之不詳來源廢輪胎，並順利領得被上訴人核發之補貼費，乃藉由虛增進廠重量之方式，避免其投料量、產出量遽增，與其庫存量未能維持合理之比例，而為產基會稽核查知，故有長期修改進廠磅單而虛增進廠廢輪胎重量之行為，應可認定。2、短報不應受補助之未落地胎重量部分：本件訴外人臺灣普利司通股份有限公司（下稱普利司通公司），自93年8月至96年2月間，委託巨豐公司清除該公司所生產之未落地胎，再由巨豐公司委託上訴人處理，惟上訴人與普利司通公司明知此類未落地胎不受回收資源基金補貼，依規定應將此部分重量自行申報，自稽核認證量中扣除，竟與普利司通公司刻意短報，每月僅申報進廠「未落地胎」重量2-3公噸，就巨豐公司運送實際重量 543.63公噸之未落地胎，僅申報扣除43.41公噸，而將差額部分之處理量，仍向被上訴人申請稽核認證，以每公噸3,200元計算，所溢領之補助款合計1,600,704元（計算式：《543.63-43.41》公噸X3,200元=1,600,704元）等情，亦為臺灣高等法院98年度上訴字第3379號刑事判決所認定。3、范淑英於臺灣桃園地方法院97年度訴字第510號違反稅捐稽徵法等刑事案件雖陳稱，該廠區有許多89年間燒毀之廢輪胎，本為可受補助之廢輪胎，為簡省過磅手續，才直接虛增磅單，並以燒毀之廢輪胎投料云云，惟查，受補貼機構應依各項應回收廢棄物之認證手冊配合稽核認證作業事項，此乃應回收廢棄物稽核認證作業辦法所明定，故上訴人公司處理廢輪胎之回收，自須依該辦法及認證手冊規定，進行進貨、貯存、庫存及出貨之管理，不論范淑英所述前開燒毀之廢輪胎是否可信，然上訴人公司將未依規定納入進貨管理且來源不明之廢輪胎，於處理後向被上訴人請領補貼，即違反回收處理稽核認證作業之規定，縱該等輪胎之產出物，與合法回收處理之廢輪胎產出物並無不同，被上訴人依法本得不予補貼。4 、證人田美玉雖於本案準備程序中證述，其所製作之庫存表（93年6月後），其中輪胎進場量是依手寫之進場地磅資料填寫，實際進場量則是自己預估之數量，無任何意義云云；惟依臺灣高等法院98年度上訴字第3379號刑案之扣案光碟內容（98年度保字第1655號扣押物編號2），其中有上訴人公司庫存帳面資料，而該公司90年2月至95年12月之庫存數量表格式，其中輪胎列部分，分為輪胎進場量、實際進場量、處理量、輪胎庫存量、實際輪胎庫存量5列，已據原審法院當庭勘驗明確，配合上訴人公司人員前述虛增進場重量之陳述可知，該庫存數量表，乃為上訴人公司各月虛增進場量、增加處理量及調整庫存量之紀錄甚明。證人田美玉雖證稱該實際進場量係其自行填寫，並無意義，惟上訴人為經核准設立之受補貼機構，其有符合作業程序之相關設備，就進廠過磅部分，電腦會自動顯示過磅之重量，並列印磅單，且每日均可列印全部進廠量資料，根本無須再以人工登載之必要，然以扣案之環新公司入廠重量紀錄表（96年度偵字第7111號案卷第24-29頁）以觀，田美玉（95年6月至10月部分）及徐偉珍（95年11月至96年3月部分）於貨車進場時，均須再將重量記載於簿冊，顯與常情不合，依其等於偵查中所述，該資料乃為記錄正確淨重及虛增淨重，其等並能明確指出如何各項數字及記號之意義，故田美玉於偵查中所述，應較為可採，而以田美玉及徐偉珍於平日即就虛增及實際重量詳實紀錄，其等再依該紀錄據以製作扣押光碟內之各年各月庫存資料，即可合理說明，是以該庫存資料表自足以佐為上訴人不當領取補貼費之證據。5、本件調查機關法務部調查局桃園縣調查站，依前述扣案光碟內之庫存數量表，統計後製作「柏統公司自90年2月至96年3月詐領環保署補助款統計表」等情，亦據證人即法務部調查局桃園縣調查站調查官林山峻、及證人王彬墀、陳惠媚證述屬實，依該表之統計資料顯示，上訴人公司於90年2月至96年3月間之進場量總計為6,707,989公斤，經認證之處理量（含虛增部分）為77,548,935.7公斤，以實際庫存量均呈負數情形以觀，足以認定上訴人虛增進場重量部分，確有用以投料之事實。雖上訴人同期間投料處理後之實際庫存量與其帳面庫存量之差額，與虛增進場量未能一致（虛增進場量小於帳面及實際庫存量差額），然此乃因上訴人除以不詳來源輪胎投料處理外，尚有以應扣除之未落地胎投料情形之故。而處理業者將進場廢棄物重量扣除處理量，即為庫存量，上訴人帳面庫存量與實際庫存量之差額，既因上訴人以收受不詳來源廢輪胎投料處理、及未扣除不受補貼之未落地胎所致，且上訴人亦未能就其庫存數量表提出合理說明，則被上訴人以該帳面庫存量及實際庫存量之差額，作為上訴人未依規定處理廢輪胎數量之依據，應屬可採，從而被上訴人主張上訴人因此不當領取之補貼費金額為21,702,060.8元（計算式：6,781,894x3.2=21,702,060.8，每公斤補貼金額為3.2元），亦可認定。（二）上訴人回收不詳來源廢輪胎投料處理，以虛增進廠量，短報應扣除之未落地胎等方式，調整庫存以避免稽核認證團體之稽核，使被上訴人誤認事實而核付補貼費21,702,060.8元予上訴人之事實，已如前述，則被上訴人以起訴狀送達上訴人聲明追繳，其自含有撤銷之前上訴人不當領取部分之核付之意，故上訴人受領前開補貼費給付之法律上原因，既經撤銷而不存在，且致被上訴人受有損害，則被上訴人主張上訴人應依公法上不當得利之規定，返還前開不當領取補貼費21,702,060.8元，為有理由，應予准許。又民法有關請求遲延利息之規定於本件公法上不當得利返還請求權之案件，亦可類推適用。從而被上訴人請求上訴人給付21,702,060.8元，及自起訴狀繕本送達上訴人翌日起（即97年5月29日）至清償日止，按年息5%計算之利息，亦屬有據，應予准許等詞，為其判斷之依據。五、本院按： (一)行政機關欲撤銷授益行政處分，必須以行政處分為之。依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，行政處分係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。所謂「公權力措施」，乃行政機關本於上下隸屬關係，所為之公法上行為。而行政機關向行政法院起訴請求法院判令人民為給付，該起訴行為顯非行政處分。雖然起訴狀經由法院送達予為被告之人民，可認催告請求給付，然此項催告並非行政機關本於上下隸屬關係所為之公權力措置。再行政處分係具法效意思之法律行為，催告則是請求給付之意思通知，兩者亦有不同。又作成授益行政處分機關，事後以相對人不符法定要件，直接以公函對相對人命返還已為之給付，公函係行政機關本於上下隸屬關係所發，而可認有撤銷該授益行政處分之意思。在此情形，相對人通常可明確認識該公函(通常會表明其為行政處分之意旨及教示救濟期間)是行政處分，其有不服而對該公函提起行政救濟，可認為其對該撤銷授益行政處分已進行政救濟，相對人不會因逾行政救濟法定期間而受不利益。然而在行政機關向行政法院起訴請求法院判令人民為給付之情形，為被告之人民何能對該起訴狀有為行政處分之認識？又何能期待其對起訴狀提起行政救濟？苟認該起訴狀有撤銷授益行政處分之意思，豈不讓人民不知對該授益行政處分之撤銷處分於法定期間內提起行政救濟，而喪失對該授益行政處分之撤銷處分表示不服之機會！該起訴狀之送達不能認為行政機關作成撤銷授益行政處分之處分，其理甚明。本件被上訴人起訴請求上訴人給付系爭補貼費，依起訴狀所載，其係以補貼申請審核管理辦法第13條為請求權基礎，並未表示撤銷原核給系爭補貼費處分之意思。被上訴人在原審，亦未主張以該起訴狀送達撤銷原核給系爭補貼費處分。原判決以該起訴狀送達上訴人聲明追繳，含有撤銷上訴人不當領取部分之核付補貼費處分之意思，上訴人不當領取補貼費部分構成公法上不當得利，依上所述，適用法規不當。 (二)原判決計算上訴人以不明來源廢輪胎不當領取補貼費，係以調查機關依據於96年3月7日在上訴人處查扣之會計資料光碟所作統計表上，帳面庫存量與實際庫存量之差額為據(原審卷所附外放之桃園地檢署96年度偵字第16798號偵查卷影本第115頁以下)。惟帳面庫存量既屬虛偽，何以能作為計算之依據？又何以用帳面庫存量與實際庫存量之差額計算上訴人以不明來源廢輪胎不當領取補貼費？原判決未說明理由，判決已屬理由不備。上訴意旨執此指摘原判決，尚屬有據。 (三)從而，原判決有適用法規不當及判決不備理由之違背法令事由，是上訴人求予廢棄，為有理由。因上訴人之請求是否有理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。又原審受命法官於準備程序曾勘驗上開光碟，報表上之輪胎列分為「輪胎進場量、實際進場量、處理量、輪胎庫存量(按似即上開統計表所稱之帳面庫存量)、實際庫存量」(原審卷第298頁)。再依上訴人於原審提出之臺灣高等法院98年度上訴字第3379號刑事判決書所載，依稽核作業手冊規定，上訴人回收處理廢輪胎作業程序為：(一)回收廢輪胎進廠過磅、貯存；(二)廢輪胎進料過磅自動計量及破碎處理；(三)再生料（膠片、鋼絲等產出物）及衍生廢棄物出貨計量；(四)提送操作紀錄及報表。「產基會」核定稽核認證量時，係以「廢輪胎進料過磅時自動計量」（即投料量）數字為基礎，輔以計量設備查核、專用電表或油表查核、CCTV監視錄影設備查核，驗證質量平衡公式。廢輪胎於「回收廢輪胎進廠過磅」時，電腦會自動列印三聯式之地磅單，以供「產基會」人員勾稽進磅廢輪胎數量、貯存量與投料量間數量是否相符。如果當月有不受補助之未落地胎進廠，無論有無實際投料，均應另行統計未落地胎進廠時過磅之地磅單及上網申報資料是否相符後於稽核認證量中扣除等情，亦據證人即「產基會」副理曾柄勳、李育明教授於上開刑事案件審理時所證述(原審卷第14頁)。據此，據以請求補貼費者，乃進料過磅時之數量(即投料量），而非進場(廠)量。上訴人虛增進場量，只是為掩護其以來源不明之廢輪胎投料，增加投料量(處理量)之行為不被發現( 被上訴人於原審言詞辯論時亦為類似之主張)。果如是，則計算上訴人以不明來源廢輪胎不當領取補貼費，似是各月分別計算，在投料量(處理量)大於實際進場(廠)量時，前者減後者之差額即是以來源不明之廢輪胎投料之數量；在投料量(處理量)小於實際進場(廠)量時，則先將實際進場(廠)量減除實際庫存量，其所得為以真正進場(廠)之輪胎(即非來源不明之廢輪胎)投料之數量，再將投料量(處理量)減除此項以真正進場(廠)之輪胎投料之數量，所得即為以來源不明之廢輪胎投料之數量。原審法院更為審理時，如認被上訴人得請求上訴人返還補貼費，有必要計算金額時，應就此闡明兩造為攻擊防禦，併此指明。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　9　　月　　22　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　陳秀媖法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　9　　月　　23　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1639號

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