100年度判字第1641號｜行政：保險法｜裁判日期：100 年 09 月 22 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1641號上訴人　翁世佳被上訴人　行政院金融監督管理委員會代　表　人　陳裕璋訴訟代理人　曾玉瓊張玉煇張淑芬　律師上列當事人間保險法事件，上訴人對於中華民國99年12月2日臺北高等行政法院99年度訴字第1390號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、國華人壽保險股份有限公司（下稱國華人壽）因財務狀況顯著惡化，有損及被保險人權益之虞，經被上訴人依保險法第149條第4項第2款及第5項規定，以民國98年8月4日金管保財字第09802508241號公告，自98年8月4日下午5時30分起予以接管，並委託財團法人保險安定基金（下稱保險安定基金）為接管人，另以上訴人因於最近3年內曾擔任該公司董事，依保險法第149條之6規定，於98年8月4日以金管保財字第09802508246號、第09802508247號、第09802508248號、第09802508249號及第0980250824A號函，通知有關機關或機構，自該日下午5時30分起至98年11月3日止，限制上訴人之財產為移轉、交付或設定他項權利及限制上訴人出境，並於同日以金管保財字第0980250824E號函知上訴人上開限制事項及限制其出境。嗣被上訴人於98年11月2日以金管保財字第09802511861號、第09802511862號、第09802511863號、第09802511864號及第09802511866號函，通知有關機關或機構續予限制上訴人之財產為移轉、交付或設定他項權利及限制其出境至99年1月3日止，並分別以98年11月2日金管保財字第09802511865號及第09802511868號函知上訴人（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以99年度訴字第1390號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：被上訴人前主任委員陳沖於國華人壽遭接管之當天，即明白宣示，國華人壽的業務是正常的，連保險安定基金接管小組主委葉啟洲、召集人謝良瑾亦表示「就算每個月都沒有新契約進來，國華人壽現金流量10年內都沒問題。」等情，皆證明國華人壽之財務狀況根本無顯著惡化，以致不能支付債務，或無法履行契約責任或有損及保險人權益之疑慮，當與保險法第149條第4項第2款規定，被上訴人得為接管處分之要件不符。是以，國華人壽財務狀況並未顯著惡化，亦無損及被保險人權益之虞，故與保險法第149條第4項第2款之規定，大不相同，惟被上訴人竟在此前題下，依保險法第149條之6規定而將上訴人為限制出境及財產處分，即屬違法。保險安定基金自98年8月4日接管至今，再加上要決定接管國華人壽前之期間，至少已近1年之期間，保險安定基金竟仍未調查出上訴人是否應負賠償之責，亦未明確表示上訴人究竟是任職期間之何一行為應涉及賠償責任，且倘（假設）上訴人應負損害賠償責任，亦未見被上訴人有向上訴人提起民事訴訟。又上訴人究竟與被上訴人認定國華人壽財務惡化間，有何關聯及責任，亦未見被上訴人調查說明，另被上訴人將上訴人為限制出境及財產處分，究竟與查核國華人壽公司財務間之必要性及關聯性為何，從未見具體說明，與行政程序法第6條之行政行為明確性原則有違。再者，國華人壽最近3年內曾擔任該公司之董事或監察人等，亦未相同一致對待地限制出境及財產處分，其理由未見說明，實有違法等語，為此，訴請確認原處分違法。三、被上訴人則以：國華人壽於98年8月4日經被上訴人依法予以接管，而上訴人於95年至98年間曾擔任國華人壽之董事，被上訴人依據保險法第149條之6之規定，通知有關機關或機構限制上訴人出境及禁止上訴人財產為移轉、交付或設定其他權利，乃合法有據。茲因被上訴人在接管人釐清相關負責人應負之賠償責任前，認有必要續為限制性處分以維護受接管保險業保戶及相關債權人之權益而延長該等限制性處分之期間，此並未違反依法行政原則。另被上訴人係依據保險法第149條第4項第2款規定對國華人壽予以接管處分，並無上訴人所稱之違法接管國華人壽之情事等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：國華人壽自89年度淨值即呈現負數，至97年度淨值更大幅下降，被上訴人自93年以來均續予督促國華人壽限期辦理增資或提報增資計畫，然國華人壽未能補足應增資金額。國華人壽因財務狀況顯著惡化，嗣經被上訴人限期辦理增資而未能完成，被上訴人為免損及被保險人權益之虞，及維護被保險人權益，遂依保險法第149條第4項第2款及第5款規定，自98年8月4日下午5 時30分起予以接管，並委託保險安定基金為接管人。上訴人雖主張國華人壽並無對被保險人有未能履約情事，然依該公司淨值以觀，其財務狀況長期呈現虧損，而無法以增資方式改善亦屬事實，則被上訴人認其財務顯著惡化，有不能支付債務、或無法履行契約責任、或有損及被保險人權益之虞，亦非無稽。另上訴人曾任國華人壽董事，被上訴人於接管處分之同時，依保險法第149條之6限定期間為禁止財產移轉、交付或設定他項權利及限制出境之處分，以利清查，核屬必要。又以國華人壽財務狀況多年來均呈虧損，接管人於短期間內勢難清查完竣，是被上訴人以原處分自98年11月4日起至99年1月3日期間，續為禁止處分及限制出境，以利接管人執行職務，衡情亦非無據。被上訴人為接管處分後，接管人已委請寰宇法律事務所及安永財務管理諮詢服務股份有限公司，進行法律及財務查核等情，有接管人99年10月19日接國華人字第0990000566號函所附委託查核事項摘要可稽；且被上訴人亦依接管人提報之查核報告及是否續為禁止及限制處分意見，解除部分董監事之出境限制等情，亦為上訴人所不爭，則被上訴人依接管人查核進度及報告內容，認定個別董事是否有續予禁止處分或出境限制之必要，要與平等原則無違，上訴人自不得以其尚未受解除限制，即逕認原處分違法。另接管人嗣已聲請法院對上訴人為假扣押之裁定並據以執行，且亦對上訴人提起民事損害賠償請求等情，有99年8月 16日北院木99司執全庚字第852號臺灣臺北地方法院民事執行處執行命令、起訴狀可據，故上訴人主張被上訴人於接管處分後未積極作為或調查，核與事實不符等由，而駁回上訴人在原審之訴。五、本院按：原判決駁回上訴人之訴，於法無不合，再論斷如下： (一)行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在(行政程序法第113條第3項參照)；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎。因而一有效行政處分(前行政處分)之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，該他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，該他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。查保險法第149條之6：「保險業經主管機關依第149條第4項規定為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並得函請入出境許可之機關限制其出境。」據此，主管機關對保險業作成之接管處分，為對其負責人作成禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利及限制其出境處分(以下稱禁止限制處分)之前提要件，依首揭說明，在對禁止限制出境處分之訴訟中，不能審查該接管處分之合法性。被上訴人對國華人壽之接管處分未經撤銷，並非本件訴訟之對象，原判決以之為前提審查原處分之合法性，於法無不合。上訴意旨以前任主任委員陳沖、保險安定基金接管小組主任葉啟洲、召集人謝良謹等人均曾表示國華人壽業務及財務狀況正常，是以國華人壽之財務狀況並未有顯著惡化，以致不能支付債務，或無法履行契約責任或有損及保險人權益之疑慮，當與保險法第149條第4項第2款規定，被上訴人得為接管處分之要件不符，原判決認定接管當屬有理，豈不與前揭官員之說法，相互矛盾，原審竟未就前揭官員之說法予以反駁，亦未對接管人之接管後行為，為何與接管前之情況，毫無改善之情形下，率爾認為接管合法，應有不當云云，並無可採。 (二)被上訴人於98年8月4日對國華人壽作成接管處分，嗣委由法律事務所及財務管理諮詢服務公司查核及分析國華人壽公司內稽內控制度及相關董監事責任，就相關董監事責任部分，為接管時點之前5年全體董事、監察人於其任期中之法律查核，其範圍為依保險法相關規定及一般法律責任(見原判決引為證據之接管人財團法人保險安定基金99年10月19日接國華人字第0990000566號函所附委託查核事項摘要)。是以待查核事項複雜及人員眾多，未能於3個月內查核完畢，事屬正常。被上訴人於98年8月4日對上訴人作成禁止限制處分後，因上訴人之董監事法律責任尚未查核完畢，再以原處分對上訴人作成限制禁止處分，自無不合。又國華人壽前5年全體董事、監察人人數非少，查核自有先後，查核結果亦有不同，在無具體事證足疑被上訴人故意遲延對上訴人為查核，尚不能以有部分董監事未遭續為禁止限制處分，而指原處分未合義務性裁量及違反平等原則。上訴意旨主張被上訴人為何仍對上訴人續予限制處分之理由，未盡明白及清楚，亦無具體證據證明其合法、合理性，並對其餘國華人壽曾任董事長、董監事等人，亦未見其具體理由，足認得以解除限制處分之情事，系爭處分顯然有違平等原則、合義務性之裁量等情事，然原審竟認系爭處分為合法，應有違法云云，亦無可採。 (三)依保險法第149條之6所為之禁止限制處分，係具保全性質之處分，並不以事後查核結果得出受處分者應負法律責任為其合法要件。是以上訴人究是否應負損害賠償責任，及於何時遭求償，均與原處分之合法性無關。上訴意旨指摘法律事務所及財務管理咨詢服務公司之法律及財務查核報告內容，完全沒有載明上訴人有何損害賠償責任之情事，亦無載明遭解禁之董事及曾任董事長等人，並無涉及損害賠償責任之內容，但原審卻以此作為系爭處分之適法性，不無違法；國華人壽於99年8月間始對上訴人提出民事假扣押，及遲於99年10 月7日始對上訴人提出民事訴訟，自此等時間觀之，亦證系爭限制處分之不當性，又國華人壽對上訴人所提出之上開民事訴訟，所憑之依據，完全與上開法律事務所、財務管理公司所出據之法律、財務查核報告無關，益證原審認定之不當性云云，自屬無據。 (四)被上訴人並未主張，原判決亦未認定法律事務所及財務管理諮詢服務公司查核及分析國華人壽公司內稽內控制度及相關董監事責任，未能於3個月內查核完畢，係可歸責於國華人壽。是上訴人主張據環宇法律事務所及永安財務管理咨詢服務股份有限公司所作出之法律、財務查核報告，並未載明國華人壽之董監責任查核結果之日期，因此，即無法判明系爭限制處分之適法性；再者，依據上開法律查核報告中，具體記載「……委任服務期間，本專案查核應自本委任契約簽訂日起30日內完成。但因國華人壽提供資料遲延等不可歸責於受任人之因素所致者，得合理延長查核期間……」等情，然究竟可歸責予國華人壽之事由為何，上訴人為就釐清遭續予限制處分，聲請原審就上開情事為調查證據，但原審未予採認，亦未予理由說明，判決不無違法云云，係就非屬待證事項之事實，請求調查，並無調查之必要，原判決未予調查，並無不合。原判決雖未說明不予調查之理由，然此並不影響判決結果，上訴人不得據以請求廢棄原判決。 (五)從而，上訴意旨以原判決違背法令，求予廢棄，並無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　9　　月　　22　　日最高行政法院第三庭審判長法官　黃　璽　君法官　陳秀媖法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　9　　月　　23　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1641號

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