最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1664號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1664號上訴人　美兆生活事業股份有限公司代　表　人　曹純鏗訴訟代理人　陸正康　律師被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國98年3月26 日臺北高等行政法院97年度訴字第1541號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人代表人自民國（下同）99年2月1日起變更為吳秀明，業據其提出總統任命令，具狀聲明承受訴訟，自應允准。二、本件被上訴人以上訴人從事多層次傳銷，於處理參加人終止契約時，扣除作業手續費、違約金及退貨手續費等非法定事項，未以參加人原購價格百分之90買回參加人所持有之勞務請求權，及於參加人加入傳銷組織時，未告知因退出而生之權利義務，亦未將參加人因退出而生之權利義務訂於書面契約，並以不當方式阻撓參加人辦理退出退貨情事，認上訴人涉有違反公平交易法第23條之3第2項規定準用同法第23條之2第2項規定及多層次傳銷管理辦法（以下簡稱管理辦法）第11條第1項第7款、第12條第1項及第17條第1項第7款等規定，乃依公平交易法第42條第2項前段規定，以96年5月31日公處字第096100號處分書，就上訴人違反公平交易法第23條之3第2項準用同法第23條之2第2項規定之行為，處罰鍰新臺幣（下同）400萬元。另就上訴人違反公平交易法第23條之4所訂定之多層次傳銷管理辦法第11條第1項、第12條第1項及第17條第1項第7款規定之行為，分別處罰鍰20萬元、20萬元、及60萬元，合計處罰鍰500萬元，併命上訴人自處分書送達之次日起，立即停止前述違法行為。上訴人不服，提起訴願、行政訴訟，均遭決定駁回，遂向本院提起本件上訴。三、上訴人起訴主張：㈠被上訴人拘泥於其所發布之公研釋字第30號，以是否有「喪失或減損功能」及「交易價格之變動」為標準來認定「有形商品」之「價值減損」。被上訴人以購買會員卡之對價即系爭會員卡價值所在，未慮及會員卡不能自由買賣，無法變現，從而除非持卡人經常請求上訴人給付勞務，系爭會員卡將無價值可言。故就系爭會員卡價值之計算，上訴人係依系爭會員卡實際使用之經驗數據，利用大數法則精算出系爭會員卡自購卡之時起之價值，及隨持卡期間向後推移，其逐年價值之變動，而得以推導出系爭會員卡之功能與價值，與持卡期間之長短成反比之結論。此亦為陳文賢精算師精算作成系爭「價值減損表」之理論基礎，並合於被上訴人公研釋字第30號所揭之判斷基準無疑。價值減損表僅係借助保險精算所引用大數法則之理論架構，並非指系爭會員卡係比照保險商品而為價值減損之認定。㈡系爭會員卡是否隨時間推移而發生價值減損之疑義，早已經被上訴人多次要求上訴人釋明，而應認系爭會員卡是否會生價值減損乙節，業經被上訴人實質調查，是上訴人就「價值減損標準」向被上訴人所提之報備，不能單純以形式上之報備視之，否則即有違誠實信用原則。被上訴人經將上訴人列為重點監管對象多年，於92年業將上訴人自該名單中除名，足見上訴人無論所報備或實施多層次傳銷之行為，均經被上訴人肯認合法。況上訴人自88年8月1日實施該價值減損標準表之日起，至被上訴人作成本件處分之日止，已將近8年，是上訴人對系爭商品會因時間推移而生價值減損已經被上訴人認可一事，確已生信賴，而應受保護。㈢上訴人係因參加人辦理分期付款且出具「同意書」，而對於該參加人取得債權，當可基於民法抵銷之規定，與對該參加人所負應退貨款之債務互為抵銷，實無違公平交易法第23條之3第2項規定準用同法第23條之2第2項之規定可言，被上訴人原處分對上訴人顯有增加法律所無之限制。㈣系爭價值減損表不僅已由上訴人向被上訴人報備，而成為公開之資訊，且置於全部營業櫃台上任人索取，亦已於參加契約當中載明「扣除價值減損」等字樣，對於參加人言，應已盡告知義務，絕無故為隱瞞或有任何虛偽不實或引人錯誤之表示。㈤被上訴人既認上訴人未以原購價格百分之90買回商品，已違反公平交易法第23條第3項第2款規定準用第23條第2項第2款之規定，則以該同一事實，亦必導致上訴人遭被上訴人認定係以不正當方法阻撓退出退貨。故被上訴人就同一事實為重複價值判斷，並分別予以處罰，自有違行政罰法第24條第1項規定。㈥被上訴人認持卡人辦理退出退貨當時，因仍可向上訴人反覆請求，自無價值減損可言，是上訴人應依系爭會員卡原購價格百分之90退還給參加人；然被上訴人卻又稱「原購入之總服務量」會因曾經利用或消費而有「剩餘服務價值」，而自陷論理上之矛盾。㈦管理辦法中並無任何主管機關可得審查商品「價值減損」有無之規定；或認管理辦法第13條第3項規定為可以作為有權審查之依據，但該條規定僅在補充第11條第1項第8款之規定，是主管機關應僅能審查有關價值減損標準是否已經上訴人告知參加人，而不得為虛偽、隱瞞或引人錯誤之表示，殊無賦予被上訴人審查系爭會員卡有無「價值減損」或其合理性之權責云云，請求判決將訴願決定及原處分均撤銷。四、被上訴人則以：㈠按公平交易法第23條之3第2項規定準用同法第23條之2規定，參加人終止、退出多層次傳銷計畫或組織時，傳銷事業應以參加人原購價格百分之90買回參加人所持有之商品或勞務，但可扣除該商品或勞務之「價值減損」。倘傳銷事業於客觀上，無法指出「價值減損」之發生，當無由於買回金額中扣除相關款項。至如何計算商品所減損之價值，則應參酌商品之特性，退貨後商品之效用及可銷售性等因素，於合理範圍內訂定。立法者為避免傳銷事業所推廣或銷售之客體係屬商品或服務之不同，而於法律上受到不同之差別待遇，於公平交易法第23條之3第2項，明訂第23條之1、第23條之2等2條有關商品解除契約和終止契約之規定，於服務之情形亦準用之。然將有關商品之規定準用於服務時，即須針對服務之無體性特徵，作適度之轉換，準此，於服務之情形中，相當於商品之「毀損」或「滅失」者，當係指參加人曾利用過傳銷事業所提供之服務，而於其解除契約或終止時，其與原始購入之服務總消費量相較而有所減少，故僅得就尚未利用或消費之剩餘服務價值，依公平交易法第23條之1、第23條之2等規定計算，請求相關價金之返還，方符立法之意旨。㈡本件會員卡權利人所得主張之權利，依契約係得主動請求（如各項諮詢服務或排約健檢）或被動接受（如定期收到「美兆人會員簡訊」）上訴人提供之服務，且於權利存續期間，持卡人均可反覆請求或持續接受服務。上訴人所提供者，係屬因「契約所生給付義務」，是僅有上訴人是否未依約提出給付而構成「債務不履行」之問題，殊難想像此等勞務之給付有所謂「滅失」、「耗損」或「功能性減損」之可能。前揭勞務之給付並非有形之商品，既無滅失或耗損之可能，自無適用公平交易法第23條之2第2項法律效果之餘地。且查上訴人主張依該價值減損表扣除價值減損，卻忽略其標榜「不限次數的提供勞務」即「參加人不論加入久暫，本於美兆會員卡所得享有之相關權益均無任何時間、條件或內容之差異及限制」之訴求，準此，美兆會員卡所得享有之相關權益既無任何差異存在，則上訴人逕以「時間」作為「價值減損」之認定標準，自有矛盾不合理之處。㈢又上訴人所提「美兆生活卡健檢價值精算評估」報告結語略以，該報告之理論模型「與保險理論中保單解約金計算頗為相似」。然查該報告所援引之「壽險」理念，與上訴人所推廣銷售之健檢服務，一則並無「為保險人承擔風險」之情事存在；再者由保險公司對於人壽保險之給付性質以觀，其係於保險事故發生時為「一次性」之終局給付，且事故之發生需具備「偶發性」。然而上訴人提供之健檢服務，參加人於契約存續期間內，可「多次性」要求上訴人提供，且其是否要求上訴人提供，取決於參加人自我意志，並不具備「偶發性」可言，二者迥然有異。故衡諸上訴人精算報告書之設算理念，其既係以不符合上訴人產品特性之原理為基準，且未實際斟酌買回標的本身是否確實發生「功能上耗損」或「交易價值之貶損」之可能性，則「美兆生活卡健檢價值精算評估」之結果難認合於上揭「價值減損」之概念自明。㈣復查原處分書已指明系爭價值減損表不合理之處，係上訴人不論究個別生活卡之功能（或稱權利）是否耗損或滅失，亦未訪查相仿商品在市場上之交易價格是否漲跌波動，而一概以系爭減損標準表核算價值減損額，自屬不合理。且上訴人所訂定之價金折損比例近半數（以A、B、F卡第1個月之價值減額為例，分別為40.76%、56.63%、40.76%），經核實足以使一般人預期行使退出退貨權利將產生過鉅損失，而無退款誘因，亦屬以不當方式阻撓參加人辦理退出退貨之行為態樣。又查上訴人以設舉之案例（購買35,000元會員卡、連續3年共使用3次健檢服務），藉以指摘原處分有所謬誤一節，經查，倘上訴人認會員卡有無使用健檢服務為重要之考慮因素者，則應將之納入計算價值減損，研提更適當之價值減損標準來處理不同之退出退貨案件，方屬解決爭議之正途。㈤按多層次傳銷事業於開始實施多層次傳銷行為前，應以書面備齊相關資料並據實載明，向中央主管機關報備，管理辦法第5條第1項規定甚明。我國對於多層次傳銷係採行「報備制」，屬於低度之「事前」管制措施，凡欲採行多層次傳銷方式經營之事業，於開始實施多層次傳銷行為前應向被上訴人報備，不需獲被上訴人核准，即可以傳銷方式推廣、銷售商品或服務。是「報備」僅係傳銷事業從事傳銷活動前應履行之「法定義務」，然非謂事業如依法報備後，其所從事之傳銷行為皆屬合法，其合法與否之判斷，仍需從事業實際上從事之傳銷行為而為認定。復按「（第1項）多層次傳銷事業未依前條第1項規定備齊報備資料者，中央主管機關得命其補正。（第2 項）前條第1項所列報備事項，中央主管機關認為有必要時，得命多層次傳銷事業提出相關資料補充。」，管理辦法第6條定有明文。是依報備制之原則，事業檢具法定書面資料向被上訴人報備後，雖即得以傳銷方式對外經營業務，惟被上訴人對於報備之事項認有不明確或未齊備者，仍得函請該事業提出說明與補正，被上訴人並未因此禁止傳銷事業於未補正或說明前以傳銷方式實施業務；此參照被上訴人函上訴人補正者，其內容係針對上訴人所提之「價值減損」內容之適用情形及相關數據，請其提出完整資料，並未告知倘未說明或補正即不得實施等情自明。被上訴人就上訴人說明或補正事項所為覆函，僅係就該事件處理之經過通知上訴人，並未直接發生法律上規制之效果，亦未損及其任何權益，上訴人實不因前開覆函而受有任何不利益，是該等覆函係欠缺法效性之意思表示，僅屬被上訴人就報備事項所為之「觀念通知」，此與行政機關如就人民申請或主張事項為「實質審查」，於當事人補正欠缺事項後，應據以為准駁之意思表示而伴隨有特定法律效果之發生者即屬有間，上訴人所言顯無足採。㈥再查上訴人前曾因違反管理辦法，經被上訴人以83年公處字第044號處分書處分在案，嗣於86年3月，被上訴人為保障參加人及消費者權益，依公平交易法及管理辦法規定，對上訴人予以重點監管，迄92年7月方解除。其間被上訴人分別於88年及89年間致函上訴人，就系爭價值減損標準表內容適法性提出必要之警示，是上訴人託稱就系爭價值減損表並無違法性認識而不應受罰，實屬卸責之詞，自無可採。㈦第按公平交易法第23條之3第2項準用第23條之2規定，有關傳銷事業辦理參加人終止契約退貨時得扣除之項目，旨在明定參加人終止契約時之退出退貨計算方法，其係立法者就參加人終止契約辦理退出退貨時應有權益之最低限度保障，是傳銷事業如於法定計算方式外，另行扣除或收取其他費用，即無異侵蝕或架空是項退貨機制而構成違法，此為被上訴人執法一貫之立場，臺北高等行政法院92年度訴字第780號判決亦肯認被上訴人所持見解。是上訴人應給付予新光行銷股份有限公司（以下簡稱新光行銷公司）之「作業手續費」（即每筆借貸金額1.5%）、「違約金」（依借款日至退出日所經過之天數計算）及應給付予永旺公司之「顧客解約手續費」（即商品貸款總金額X2%），參加人並不因此對上開公司負有給付手續費或違約金之義務，且新光行銷公司及臺灣永旺財務服務股份有限公司（下稱永旺公司）均否認曾要求上訴人「代收代付」，並表示此等費用純為向上訴人所收取，核與參加人無涉，此有新光行銷公司及永旺公司之陳述在卷可稽。且就永旺公司之「顧客解約手續費」部分，上訴人主張此係經參加人簽署「同意書」，表明願意負擔「同意書」所載本應由上訴人負擔之「顧客解約手續費」，上訴人更進而主張依抵銷之法理，其此一對參加人因簽署同意書而取得之債權，與應退貸款之債務互為抵銷云云（姑不論依該同意書之內容，是否足以認定參加人於簽署同意書時已明白該筆手續費應由上訴人負擔、並同意由上訴人代收），惟上訴人逕予扣除，核已違反前揭法律規定，其主張抵銷，係屬民事爭議事項，與行政處分係屬二事，故上訴人所稱，不足採信。㈧另按管理辦法第11條第1項第7款規定，傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應告知參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務，不得有隱瞞、虛偽不實或引人錯誤之表示；同辦法第12條第1項規定：「多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應與參加人締結書面參加契約；參加契約應包括前條第1項第2款至第8款事項。」上開規定旨在課予傳銷事業應於參加人加入傳銷組織時，告知法定各款事項，以使參加人明瞭其權利義務，並將該等事項訂於參加契約書中，以使口頭告知部分合於書面契約，此乃立法者明文課予傳銷事業之法定義務。倘雙方就告知與否及是否簽訂合於法定內容之契約書有所爭執，應由傳銷事業提供已履行上開法定義務之證明文件。次查管理辦法第11條第1項規定傳銷事業應告知參加人法定事項之「時點」為「於參加人加入其傳銷組織或計畫時」，其係指參加人加入傳銷組織或計畫（即締約）前或同時，而非指加入後，至為顯然。經查本件提出檢舉之參加人對上訴人所主張之價值減損金額，多由上訴人函知各該檢舉人於其個案之價值減損金額後，方知悉有價值減損一事，且均質疑此等高額減損金額不合理而提出檢舉。上訴人所稱其將價值減損標準置於營業櫃檯，並確於參加人加入時，經其與上線參加人告知云云，其真實性即顯然有疑。況參照上訴人主動於96年3月20日以2007年美兆字022號函向被上訴人表示：「有關本公司美兆生活卡商品之價值減損，今後為更落實商品之退換貨告知程序，自96年4月1日起將於銷售是項商品時，隨商品之申請書檢附其所購生活卡商品卡別之價值減損計算標準表，以減少今後退卡異議……。」等語，亦足證明上訴人對參加人於加入傳銷組織時，大都不知悉系爭價值減損標準乙事，知之甚詳。上訴人就其未盡告知義務避而不談，卻刻意模糊本件爭點，逕自解讀系爭條文之違反僅需以「故意有所隱瞞、虛偽不實或引人錯誤之表示」，而置告知義務之時點於不論，所稱實無足採。㈨末按公平交易法第23條之2第2項規定，係規定參加人退出退貨時法定最低限度權益之保障，而管理辦法第17條第1項第7款規定則係禁止傳銷事業以不當方式阻撓參加人辦理退出退貨，是前開2法條之構成要件及處罰目的均不相同。經查本件上訴人依系爭價值減損表辦理個案參加人退出退貨之行為，與部分參加人於辦理退出退貨時，基於上訴人當場告知或提示系爭價值減損表，並告以倘辦理退出退貨影響會員權益甚鉅，迫使其打消退出退貨之意願，以遂行阻撓參加人辦理退出退貨之行為，二者發生時點及個案屬性均非同一，亦均可能反覆發生。職是，本件違法行為適用之構成要件、處罰目的、發生時點及個案屬性均不相同，非屬同一行為，而係數行為，本應分別處分，並不生一事二罰之疑慮。綜上，上訴人所言皆屬辯詞，殊不足採，求為判決駁回上訴人於原審之訴等語。五、原判決以：㈠系爭上訴人所提供之勞務服務給付既非有形之商品，在本質上即無滅失或耗損之可能性。則參加人使用系爭美兆生活卡，既不因使用次數之多寡而影響其請求或接受上訴人服務之權利，上訴人所欲提供之服務內容及品質亦不因參加人使用次數而有不同，本不發生權利滅失或耗損之情況。㈡本件上訴人所提「美兆生活卡健檢價值精算評估」報告，其設算理念係以大數法則計算而來，然查服務業與保險業之性質迥異，本無「承擔風險（包括破產風險）」之情形，從而上訴人將二種不同性質、內容之事業（服務業與保險業），援引大數法則精算，逕謂系爭會員卡有價值減損之情形，顯有立論原理上之謬誤，所稱自無足取。㈢被上訴人依公平交易法第23條之4授權訂定之管理辦法，其中第5條至第10條規定報備程序，就多層次傳銷事業之管理採報備制，而非核備制，職是，已向被上訴人提出報備之多層次傳銷事業，並不代表其所為之營業行為一定完全合乎相關法律規定，其營業行為合法與否，仍須視其實際之行為而定，殆無疑義。㈣查公平交易法關於多層次傳銷事業之管理係採報備制，而非核備制，已如前述，是本件自不生信賴保護之問題，亦與誠實信用原則無涉。管理辦法第5條明定應報備之項目，逐件詳加檢視者，仍係就所報備之項目為之，自無所謂就多層次傳銷事業之營業實施行為為「實質審查」可言，至被上訴人85年1月23日(85)公參字第8413311-001號函，仍係基於敦促上訴人補正報備事項之前提而為，與本件上訴人實質營業行為合法與否係屬二事。㈤上訴人未將該等參加人契約書重要事項明揭並告知參加人，亦未將價值減損表放在契約書附件列為契約書之一部分，參加人自無從得知此等攸關其權益之重大事項，且上訴人不予明白告知參加人有於退貨時扣除價值減損之要件，卻於送請被上訴人報備時，將價值減損表列為報備文件附件予以報備，其動機本屬可疑，自不得以已將價值減損標準表置於營業櫃台即得解免其法定強制義務。是本件上訴人確有違反管理辦法第11、12條規定之事實，堪以認定，則被上訴人據以處分，即非無憑。再退步言，縱上訴人與參加人所訂定之契約書中定有價值減損標準表或引用該表列為附件，雖無違反管理辦法第11條、第12條之情形，但因系爭美兆生活卡並無價值減損問題存在，業如前述，自不因上訴人與參加人有該部分之約定或契約明載價值減損標準（表）或明列為附件，而得免除公平交易法第23條之3 第2項準用同法第23條之2規定之適用，併此指明。㈥公平交易法第23條之2第2項與管理辦法第17條第1項第7款規定，渠等之構成要件、性質及處罰目的迥異，發生時點及屬性復殊，行為各別不同，苟有違章，職掌機關本可就個案行為分別處罰，不生重複處罰之問題，上訴人所稱本件有一事二罰之情形，容有誤解。綜上所述，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。六、上訴人上訴意旨略謂：㈠原判決顯認系爭生活卡的價值及是否存在價值減損的概念，不能自參加人的角度加以觀察判斷，祇能以上訴人所提供之服務有無差異的角度觀察判斷。但原判決形成上開認定之論理依據，未見原判決敘明於理由，自有判決不備理由或違反論理法則之違法。㈡被上訴人既於88年間，經過委員會討論，作成接受上訴人以大數法則為論理基礎所作成之價值減損標準之決議，且從討論案的會議紀錄觀之，顯見被上訴人就系爭商品之特性，已經過實質調查，準此，系爭生活卡是否可以符合公研釋字第30號解釋之意旨，應認被上訴人在接受報備前已極其明瞭。申言之，被上訴人如認該商品的性質，根本不能符合所訂公研釋字第30號解釋，則自始不應接受報備。被上訴人就上開書函內示警用語之解釋，主張即使如本件價值減損經過不斷補充說明後之報備，仍不代表合法，應認此一解釋，亦顯係被上訴人為預想、嗣後行政機關有作成有瑕疵行政行為之可能，而為卸免其行政責任之行政行為而已，並應認該解釋已明顯違反誠實信用原則。㈢本件爭執者在，被上訴人認為上訴人前已完成報備之價值減損標準之本身，即屬違法，並非指上訴人不依據已報備之價值減損標準實施而有違法，以及被上訴人就系爭價值減損標準存在與否的報備程序，係經被上訴人實質審查，而非單純形式審查。上訴人於原審一再爭執系爭價值減損標準，係經被上訴人實質審查後才完成報備程序，則被上訴人於上訴人實施8年之後，再行改認該價值減損標準之本身，不符合系爭商品不應有價值減損的特性，遽為系爭處分。應認該處分已違反誠實信用原則，而應予撤銷。原判決不察，應認有適用法規不當之違法。㈣原判決縱認上訴人因適用經報備之價值減損標準，而未以上訴人出售價格90%辦理退出退貨，仍屬違法，亦應依據司法院釋字第275號解釋，審查上訴人違反行政罰之情狀，是否出於故意或過失？上訴人於原審既以書證舉證證明並無過失，是否可採？否則即有不適用法規暨不備理由之違法。㈤如被上訴人認定系爭經過報備之價值減損表係不適法而不應適用，豈能再以上訴人不告知參加人或不於參加契約上載明為由，對上訴人加以處分，蓋被上訴人於作成此節處分，既不得要求上訴人根據該處分而加以改正，則該等處分所欲彰顯之行政目的為何，殊難理解。從而必在系爭經報備之價值減損標準為適法之前提下，為達到促使上訴人遵守告知及載明於書面之法律上義務之行政目的，始有作成處分書主文第二項處分之必要。反之，如處分書主文第二項處分為正當，即難認第一項處分非無違誤。原判決慮未及此，應認有違一事不二罰之法理，判決自有違法。㈥上訴人於原審對於處分書第1項處分中有關扣除「作業手續費」等非法定事項一節，於起訴狀事實理由欄第貳點暨言詞辯論意旨狀事實理由欄第貳點，已加以爭執。原判決既未將該等爭執敘明於事實欄，亦未於理由欄內敘明不採之理由，有判決不備理由之違法，請廢棄原判決並撤銷訴願決定及原處分。七、本院查：㈠按「本法所稱多層次傳銷，謂就推廣或銷售之計畫或組織，參加人給付一定代價，以取得推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加之權利，並因而獲得佣金、獎金或其他經濟利益者而言。」「有關多層次傳銷事業之報備、業務檢查、及對參加人之告知、參加契約內容及與參加人權益保障等相關事項，除本法規定外，由中央主管機關訂定辦法管理之。」「參加人依前項規定終止契約後30日內，多層次傳銷事業應以參加人原購價格百分之90買回參加人所持有之商品。但得扣除已因該項交易而對參加人給付之獎金或報酬，及取回商品之價值有減損時，其減損之價額。」「（第1項）參加人依前2條行使解除權或終止權時，多層次傳銷事業不得向參加人請求因該契約解除或終止所受之損害賠償或違約金。（第2項）前2條關於商品之規定，於提供勞務者準用之。」「違反第23條之1第2項、第23條之2第2項或第23條之3規定者，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣10萬元以上5,000萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止；其情節重大者，並得命令解散、停止營業或勒令歇業。」為行為時公平交易法第8條第1項、第23條之4、第23條之2第2項、第23條之3及第42條第2項所明定。次按行政院公平交易委員會依據公平交易法第23條之4之授權訂定多層次傳銷管理辦法，其第11條第7款規定：「多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應告知下列事項，不得有隱瞞、虛偽不實或引人錯誤之表示：……參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務。」第12條規定：「（第1項）多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應與參加人締結書面參加契約；參加契約應包括前條第1項第2款至第8款事項。（第2項）前項之書面，不得以電子文件為之。」第17條第7款、第8款規定：「（第1項）多層次傳銷事業不得為下列各款行為：……以不當方式阻撓參加人辦理解除契約、終止契約退出退貨。要求參加人負擔顯失公平之義務。（第2項）前項規定，於參加人準用之。」㈡本件被上訴人96年5月31日公處字第096100號處分書，以上訴人從事多層次傳銷，於參加人加入傳銷組織時，未告知因退出而生之權利義務，亦未將參加人因退出而生之權利義務訂於書面契約，於處理參加人終止契約時，扣除作業手續費、違約金及退貨手續費等非法定事項，未以參加人原購價格百分之90買回參加人所持有之勞務請求權，以不當方式阻撓參加人辦理退出退貨，涉有違反公平交易法第23條之3第2項規定準用同法第23條之2第2項規定及管理辦法第11條第1項第7款、第12條第1項及第17條第1項第7款等規定，而依公平交易法第42條第2項前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起，立即停止前述違法行為，對違反公平交易法第23條之3第2項準用同法第23條之2第2項規定之行為部分，處400萬元罰鍰、違反依同法第23條之4所訂定之管理辦法第11條第1項、第12條第1項及第17條第1項第7款規定等行為，分別處 20萬元、20萬元及60萬元罰鍰，總計處500萬元罰鍰，併命停止其違法行為。㈢上訴人對其從事多層次傳銷，未於參加人加入傳銷組織時，告知其退出而生之權利義務，亦未將之訂於書面契約，於處理參加人終止契約時，另扣除作業手續費、違約金及退貨手續費等，未以原購價格百分之90買回參加人所持有之勞務請求權等情，並不爭執，惟主張其行銷之會員卡不能自由買賣，無法變現，除非持卡人經常請求上訴人給付勞務，系爭會員卡將無價值可言；上訴人依系爭會員卡實際使用之經驗數據，利用大數法則請精算師精算出系爭會員卡自購卡之時起之價值，及隨持卡期間向後推移，其逐年價值之變動，而得以推導出系爭會員卡之功能與價值，與持卡期間之長短成反比之結論，請精算師將之精算，並將精算結果陳報被上訴人，被上訴人接到上訴人之陳報後曾多次要求上訴人說明，應認系爭會員卡是否會生價值減損乙節，業經被上訴人實質調查，且系爭價值減損表既已由上訴人向被上訴人報備，即成為公開之資訊，上訴人又已將之置於營業櫃台任人索取，參加契約中並載明「扣除價值減損」等字樣，應已對參加人盡告知義務，絕無故為隱瞞、或有任何虛偽不實或引人錯誤之表示。又因參加人辦理分期付款時曾出具「同意書」，上訴人因而對於該參加人取得債權，自可基於民法抵銷之規定，與對該參加人所負應退貨款之債務互為抵銷，實無違公平交易法第23條之3第2項規定準用同法第23條之2第2項之規定可言云云。是本件兩造之爭點為公平交易法第23條之2第2項規定，參加人依前項規定終止契約後30日內，多層次傳銷事業應以參加人原購價格百分之90買回參加人所持有之商品。但得扣除已因該項交易而對參加人給付之獎金或報酬，及取回商品之價值有減損時，其減損之價額。上訴人依其會員卡實際使用之經驗數據，利用大數法則算出系爭會員卡自購卡之時起之價值，及隨持卡期間向後推移，其逐年價值之變動，而得以推導出系爭會員卡之功能與價值，與持卡期間之長短成反比之結論，請精算師將之精算作成「價值減損標準」表，並將之陳報被上訴人，是否得依據其計算之「價值減損表」，作為其向參加人取回商品價值之減損數額？上訴人將上開價值減損標準表，陳報被上訴人是否即得認為已向被上訴人報准？又倘上訴人以其計算之價值減損標準表，作為參加人終止契約後取回商品之價值之減損數額，應否於參加人加入其傳銷組織時，即告知參加人如於中途退出傳銷組織時，將以該價值減損標準表，計算參加人取回商品之價值減損，並載明於參加契約？㈣經查原判決業於判決理由中敘明，上訴人坦承其行銷之美兆生活卡性質係屬勞務服務，上訴人所謂系爭美兆生活卡之價值減損，係透過持卡人之實際使用經驗數據，利用統計學上之大數法則，精算出系爭會員卡之價值減損為據。惟查統計中之大數法則係指一件事重複發生之次數很多時，其發生之機率即會接近真實之情形；實務上，大數法則運用在保險業之情形，係保險公司透過大數法則減少或分散或降低風險。本件上訴人所提「美兆生活卡健檢價值精算評估」報告，其設算理念係以大數法則計算而來，即系爭美兆生活卡之使用次數依大數法則可計算出平均使用量，該使用量會隨持卡時間之遞延而減少，由此減少之情況即可計算出價值減損標準，作為系爭美兆生活卡確有價值減損之依據。然服務業與保險業之性質迥異，本無「承擔風險」之情形；且保險業負有於保險事故發生時為合於承保要件給付之責任，其給付之前提與保險事故發生之機率有關，非如本件美兆生活卡之服務係於參加人加入系爭傳銷組織時即已發生，參加人使用次數無關乎上訴人所應提供之服務之內容及品質。從而上訴人將二種不同性質、內容之事業（服務業與保險業），援引大數法則精算，逕謂系爭會員卡有價值減損之情形，顯有立論原理上之謬誤。並以公平交易法第23條之4規定：「有關多層次傳銷事業之報備、業務檢查、財務報表應經會計師簽證並對外揭露、對參加人應告知之事項、參加契約內容、參加人權益保障、重大影響參加人權益之禁止行為及對參加人之管理義務等相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」被上訴人依上開法律授權訂定之多層次傳銷管理辦法，其中第5條至第10條規定報備程序，就多層次傳銷事業之管理採報備制，而非核備制，其主要係考量若採取核備制，則各家多層次傳銷事業之參加人動輒上萬，縱使事業送請被上訴人審查之資料均符合規定，但並不代表該事業或其參加人之一切行為必定合法，乃規定多層次傳銷事業於開始營業或實施多層次傳銷行為前，應向被上訴人提出報備。職是，已向被上訴人提出報備之多層次傳銷事業，並不代表其所為之營業行為一定完全合乎相關法律規定，其營業行為合法與否，仍須視其實際之行為而定。上訴人雖主張被上訴人自84年起，已就其所提價值減損標準表是否合法為實體審查，依據被上訴人對於多層次傳銷處理案件之原則第4點規定，被上訴人對於多層次傳銷事業報備資料，應逐件詳加檢視，有不完備或不符多層次傳銷管理辦法規定者，應即通知限期補充或修正，本件上訴人歷經4年多次提報、審查、要求補正、再審查後，被上訴人始准予報備，非僅形式審查，自足認系爭價值減損標準（表）業經主管機關認可合法，且被上訴人88年10月14日（88）公參字第8804635-002號書函稱「倘有參加人提出質疑獲檢舉時，本會將進一步查處」等語，應指無人質疑或檢舉時，該價值減損標準（表）當然合法，故本件自有信賴保護原則之適用云云。惟查管理辦法第5條明定應報備之項目，逐件詳加檢視者，仍係就所報備之項目為之，而被上訴人對於多層次傳銷處理案件之原則，乃被上訴人為處理報備事項而制定其業務執行之行政要點，究其內容仍係報備之範疇，自無所謂就多層次傳銷事業之營業實施行為為「實質審查」可言。次查上訴人對於參加為系爭美兆生活卡會員者，並未將價值減損表附於契約書，列為契約書之一部分，使參加人知悉，參加人購買美兆生活卡後如有退出問題，其價值是否減損，攸關參加人是否參加系爭傳銷組織之決定，上訴人未將該等參加人契約書重要事項明揭並予告知參加人，亦未將價值減損表放在契約書附件列為契約書之一部分，參加人自無從得知此等攸關其權益之重大事項；按管理辦法第11、12條規定之意旨在於保障參加人知之權利，上訴人經營傳銷事業應告知參加人法定事項之「時點」，應為「參加人加入其傳銷組織或計畫時」，亦即，於參加人加入傳銷組織或計畫（即締約）前或參加之際，上訴人即負有上開法定強制告知義務。本件上訴人非但未依法盡告知義務，且所訂定之價值折損比例甚高（被上訴人試以A、B、F卡第1個月之價值減額為例，分別為40.76%、56.63%、40.76%），自足使參加人行使退出退貨時，因過鉅損失而無退出誘因，自屬以不當方式阻撓參加人辦理退出退貨之行為態樣。本件檢舉人等均係經上訴人函知其個案價值減損金額後，方知悉系爭美兆生活卡有價值減損一事，且均質疑其高額減損金額為不合理而紛提檢舉（被上訴人於97年11月3日原審法院行準備程序時，以檢舉人之一係在94年3月31日購買10萬元之生活卡，94 年7月30日要退出退貨《即終止契約》，上訴人扣除價值減損之金額高達57,867元）等情亦明，參以上訴人於96年3月 20日以2007年美兆字022號函被上訴人，自承確有退卡異議情事，益徵上訴人對參加人因於加入傳銷組織時不知悉系爭價值減損標準以致於退出退貨時衍生爭議，甚為明瞭，足徵被上訴人之處分委實有據，殊難以檢舉人數或退卡聲明異議人數之多寡，遽謂其並無違反管理辦法第11條第1項規定之情事。是本件上訴人確有違反管理辦法第11、12條規定之事實，堪以認定，則被上訴人據以處分，即非無憑為由，駁回上訴人在原審之訴。原判決已就上訴人之主張如何不足採等事項，詳予以論述，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。㈤上訴人上開上訴理由，難認有理由，茲分述如下： ⒈上訴人主張被上訴人於88年間，經過委員會討論，作成接受上訴人以大數法則為論理基礎所作成之價值減損標準之決議，且從討論案的會議紀錄觀之，顯見被上訴人就系爭商品之特性，已經過實質調查，被上訴人如認該商品的性質，即應自始不應接受報備。被上訴人對上訴人之報備書函，雖有示警用語，稱上訴人之價值減損報備，仍不代表合法，惟應認被上訴人係為預想其嗣後有作成有瑕疵行政行為之可能，為卸免其行政責任之行政行為而已，上開書函違反誠實信用原則，且被上訴人既認上訴人依據大數法則為論理基礎所作成之價值減損標準表之報備，並不代表合法，則被上訴人何以又指上訴人未將該價值減損標準表告知參加人及附於參加人契約中，據以處罰上訴人等各節部分？經查原判決理由已說明公平交易法第23條之4規定：「有關多層次傳銷事業之報備、業務檢查、財務報表應經會計師簽證並對外揭露、對參加人應告知之事項、參加契約內容、參加人權益保障、重大影響參加人權益之禁止行為及對參加人之管理義務等相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」被上訴人依上開法律授權訂定之多層次傳銷管理辦法，其中第5條至第10條規定報備程序，就多層次傳銷事業之管理採報備制，而非核備制，其主要係考量若採取核備制，則各家多層次傳銷事業之參加人動輒上萬，縱使事業送請被上訴人審查之資料均符合規定，但並不代表該事業或其參加人之一切行為必定合法，乃規定多層次傳銷事業於開始營業或實施多層次傳銷行為前，應向被上訴人提出報備。職是，已向被上訴人提出報備之多層次傳銷事業，並不代表其所為之營業行為一定完全合乎相關法律規定，其營業行為合法與否，仍須視其實際之行為而定，已見前述。本件上訴人向被上訴人報備之價值減損標準表，被上訴人88年7月8日（88）公參字第8807647-001 號函，其說明二已指明：「報備並不代表一切行為即為合法，貴公司實施之多層次傳銷營運計畫或規章及應確實遵照公平交易法及多層次傳銷管理辦法規定辦理。本件不得為對外宣告業經本會核准之證明文件，貴公司所販售之商品應符合中央目的事業主管機關之有關規定。」另其88年10月14日（88）公參字第8804635-002號函，其說明二亦指明：「關於貴公司報備增訂之『生活卡』商品價值減損標準表乙案，本會收悉。至於該一減損標準是否違反公平交易法及多層次傳銷管理辦法之退貨規定，倘有參加人提出質疑及檢舉時，本會將進一步查處。」有各該書函附原審卷可稽。按公平交易委員會遇有民眾檢舉違法案件，係採委員會制審查，由委員合議處理，各案情節不同，自非一般報備案件所能認定。原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸。上訴人稱被上訴人上開示警用語，係被上訴人預想其嗣後有作成有瑕疵行政行為之可能，為卸免其行政責任之行政行為而已，上開書函違反誠實信用原則云云，顯係上訴人歧異之見解，難認為可採。至於原處分指上訴人未將該價值減損標準表告知參加人及附於參加人契約中，據以處罰上訴人部分，經查原處分此部分之處罰，係依據多層次傳銷管理辦法第11條第1項第7款規定，參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務，多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應予告知不得有隱瞞、虛偽不實或引人錯誤之表示。同辦法第12條規定，多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應與參加人締結書面參加契約；參加契約應包括前條第1項第2款至第8款事項。同辦法第第17條第1項第7款規定，多層次傳銷事業不得為以不當方式阻撓參加人辦理解除契約、終止契約退出退貨。同條項第8款規定，亦不得要求參加人負擔顯失公平之義務。本件上訴人既欲以其訂定之價值減損標準表，作為其參加人退出退貨時價值減損之標準，自應於參加人加入時，將該價值減損標準表詳為告知參加人，並將之附於契約中，使參加人於加入時即知悉其於加入後如欲退出退貨，將受如何之減損。此與被上訴人嗣後處理具體個案時，認定上訴人所定之價值減損標準表是否合法無涉。上訴人從事多層次傳銷事業，深知上開規定，竟於參加人參加其多層次傳銷時，隱瞞其訂定之價值減損標準表訂定分別就A、B、F卡之參加人必須分別負40.76%、56.63%或40.76%之價值減損，縱非故意亦難謂無過失，原判決就此部分縱未詳敘駁回之理由，惟上訴人此部分之主張既屬無理由，原判決亦應予維持。 ⒉上訴人主張其起訴及言詞辯論狀理由貳曾主張，其與參加人間訂定之契約已明定，參加人貸款後如有退出退貨，應負擔貸款人永旺公司收取之解約手續費，上訴人據以與其應返還之價金中扣除，原處分不應予以處罰，原判決就上訴人此部分之主張何以不足採，未敘明其理由，有判決不備理由之違法乙節。惟據永旺公司96年3月6日致被上訴人函所述，上訴人於94年12月30日與該公司簽訂應收帳款買賣契約與協議書，約定其參加人參加多層次傳銷事業，而辦理分期付款者，上訴人將其貸款債權轉讓永旺公司，其後參加人如退出退貨，上訴人應負責回復原狀，而應負返還受讓債權及手續費之責，該公司向上訴人收取之手續費，與上訴人之參加人無涉等語，此有該函附原處分卷可證。查上訴人既係將其對參加人之債權出售永旺公司，則上訴人於參加人參加其多層次傳銷事業時，約定退出退貨時，應支付手續費，自屬上訴人向之收取，並非永旺公司向參加人收取，按公平交易法第23條之2第2項規定：「參加人依前項規定終止契約後30日內，多層次傳銷事業應以參加人原購價格百分之90買回參加人所持有之商品。但得扣除已因該項交易而對參加人給付之獎金或報酬，及取回商品之價值有減損時，其減損之價額。」亦即上訴人於參加人退出退貨時，應按原購價格百分之90返還參加人，所得扣除之費用為因該項交易而對參加人給付之獎金或報酬，及取回商品之價值有減損時，其減損之價額，並不包括退貨手續費，上訴人與參加人之契約約定退貨時應給付2%之手續費，顯與上開法律之規定不合，上訴人以參加人於加入時曾簽約願支付2%之手續費，據以主張其收取為合法，亦屬無據。㈥綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，予以維持，而駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　9　　月　　22　　日最高行政法院第四庭審判長法官　吳　明　鴻法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　林　金　本法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　9　　月　　23　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1664號

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