100年度判字第1758號｜行政：違章建築｜裁判日期：100 年 10 月 06 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1758號上訴人　十分大瀑布育樂股份有限公司代　表　人　林克彥送達代收人　郭懿瑩斯福路2段105號4樓訴訟代理人　張世興　律師被上訴人　新北市政府違章建築拆除大隊（原臺北縣政府違章建築拆除大隊）代　表　人　馮兆麟上列當事人間違章建築事件，上訴人對於中華民國100年1月6日臺北高等行政法院99年度訴字第1123號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人所有位於臺北縣平溪鄉（現改制為新北市平溪區，下同）南山村乾坑路11號建築物旁等22處構造物（編號A-L，及a-j，被上訴人事後撤銷編號H之構造物，及I構造物其中 1、2F部分，其餘21處，下稱系爭建物），經被上訴人現場勘查後認定屬未經申請許可並發給執照即擅自建造之建築物，遂依違章建築處理辦法第2條認定該22處係屬程序違章之建築，並依建築法第86條第1款及違章建築處理辦法第5條規定，於民國98年7月15日以北縣拆認字第0980028811號函，通知上訴人系爭建物經認定屬程序違建，應於30日內至臺北縣政府（現改制為新北市政府，下同）補申請建築執照或合法房屋證明，逾期未履行，將強制拆除（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦經原審判決駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：被上訴人係工務局下級機關，而非改制前（下同）臺北縣政府直屬下級機關，臺北縣政府直接將其權限事項委由上訴人執行，顯非適法。違章建築業務係屬工務局之業務權責，縱其得將實體執行工作委由被上訴人執行，惟執行非等同辦理，被上訴人非屬本件法定行政主體，系爭行政處分自非合法。系爭建物於都市計畫公布日或北部區域計畫70年2月15日公告日前即已建造，不適用建築法之相關規定，屬合法存在之房屋，被上訴人未查明認定系爭建物係於何時新建，即逕謂上訴人違反建築法，適用法律顯屬違誤。又系爭建物因其中B、a、b、c、d、e、f、g、h、i、j等11處違章建築業已拆除完畢，而無回復原狀之可能，爰聲明求為判決：(一)確認被上訴人98年7月15日北縣拆認字第0980028811號函就其內容關於認定B、a、b、c、d、e、f、g、h、i、j等11處違章建築部分違法。(二)訴願決及原處分除前項部分及H、I (1、2樓)部分外撤銷。三、被上訴人則以：原處分係被上訴人基於臺北縣政府依法定程序授權，得以自己之名義作成行政處分，辦理有關建築法違章建築處理業務，為合法處分。系爭建物為北部區域計畫70年2月15日公告後，未依規定申請建照而擅自建築之建築物，被上訴人就未請領建築執照及未領有合法房屋證明之建物，認定屬違章建築，應無違誤。況比對68年、70年空照圖，系爭建物於當時尚未存在，自可認定係70年2月15日以後之建物，上訴人稱系爭建物於70年2月15日公告日前即已建造，不適用建築法之規定，要不足採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)建築法規定任何建築物非經主管建築機關審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除，本件系爭建物均未經主管機關審查許可發給執照，為兩造所不爭執，應屬依建築法第97條之2授權訂定之違章建築處理辦法規範之「違章建築」。又臺北縣政府為協助臺北縣人民申請辦理合法房屋證明案件，並維護建築物之公共安全及增進市容觀瞻，特於90年5 月31日公告發布臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點（下簡稱處理要點），依處理要點第2條規定：「本要點所稱合法房屋，係指下列各地區於下列日期前即已存在，且無擅自新建、修建、改建或就地整建行為之情形之舊有建物。(一)實施都市計畫地區：以當地都市計畫公布日為準。(二)實施區域計畫地區：以北部區域計畫70年2月15日公告日期為準。(三)內政部指定地區：……」依此規定，坐落臺北縣之建築物，如於70年2月15日前即已存在，始得認定係合法房屋，而無庸經主管機關審查許可發給執照。系爭建物業經主管機關現場履勘、拍照，並調閱空照圖比對，及向稅捐機關、自來水公司、電力公司等調閱相關資料後，綜合認定非屬70年2月15日前之舊有建物，足認為真實，從而原處分認定系爭建物為違章建築，本非無據。 (二)原審於99年10月18日準備程序勘驗系爭十分大瀑布地區68年6月19日、70年5月18日、72年、74年、76年、77年、84年、90年、93年、95年、98年空照圖、系爭違章建築勘查紀錄表、彩色照片、原處分書，勘驗內容如下： 1.Ａ現況為廁所，長約6.5公尺、寬約5.5公尺，被上方樹木遮掩，上方樹木茂密，Ａ在68年、70年、72年、74年空照圖均看不到。 2.Ｂ現況為觀瀑平台，長約15.5公尺、寬約8公尺、高約10公尺，依68年空照圖看起來有一陰影，為一構造物，但不可能有三層樓十公尺之高度，認定為一平台。 3.Ｃ現況為平台及小涼亭，長約6.5公尺、寬約6.8公尺、高約5公尺，在68年、70年空照圖均看不到。 4.Ｄ現況為平台及小涼亭，長約25.1公尺、寬約10.5、高約10公尺，在68年、70年空照圖可以判讀係長方體（矩形）、兩層樓建物。惟目前現場狀況卻為橢圓體，外型已經改變。且從74年、76年空照圖亦可發現形狀已改變，並非矩形。Ｄ構造物依68年、70年、74年空照圖，均看不出有頂樓涼亭，但現況卻有頂樓涼亭。 5.Ｅ現況為貨物室，長約13.4公尺，寬約4.1公尺，高約5公尺，從68年、70年空照圖均看不到，但72年空照圖可以看到Ｅ。Ｅ構造物從72年空照圖到現在，屋頂材質有變動，其餘沒有明顯變動。 6.Ｆ現況為廁所，長約7.9公尺，寬約2.9公尺，高約5公尺，從68年、70年、72年、76年、77年空照圖均看不到，直到84年空照圖才可看到。 7.Ｇ現況為主貨物室，長約10公尺，寬約6公尺，高約5公尺，從68年、70年、72年空照圖均看不到，至74年空照圖才看得到。 8.Ｉ現況為辦公室，長約12公尺，寬約6.5公尺，高約15公尺，從68年、70年、72年、74年空照圖可以看出有三層構造物，但是三樓明顯比現況小很多，確定三樓有增改建。 9.Ｊ現況為貨物室，長約5公尺，寬約4.5公尺，高約5公尺，從68年、70年、72年空照圖均看不到，至74年空照圖才看得到。 10.Ｋ現況為園區大門，長約12公尺，寬約5公尺，高約7公尺，68年空照圖與70年空照圖相同，沒有變動；72年空照圖，該位置比較模糊，無法判讀。68年空照圖與74年空照圖對比，兩張空照圖比例大約相同，都有構造物，但構造物相對位置是否移動，因為周遭地形地物有改變，無法確定。且74年空照圖有5個黑點，應係園區大門「十分大瀑布」5個大字，但68年空照圖看不出來5個黑點。且74年空照圖對比68、70年空照圖，構造體範圍確定有變大，長度也確定有變長。 11.Ｌ現況為圍籬、植栽，長約168公尺，高約1.7公尺，從68年、70年空照圖可以看出有植栽，但因太小，無法判斷是否為鐵絲網構造物。 12.ａ現況為告示牌坊，長約1.5公尺，寬約1公尺，高約3公尺，因構造物太小，從68年、70年、72年、74年空照圖都無法判斷相對位置，無法確定相對位置，亦無法判斷是否有構造物。 13.ｂ現況為遮陰棚架，長約5公尺，寬約2公尺，高約3公尺，因為構造物太小，從68年、70年、72年、74年空照圖都無法判斷相對位置，無法確定相對位置，亦無法判斷是否有構造物。 14.ｃ現況為休憩涼亭，長約5公尺，寬約2公尺，高約3公尺，在68年空照圖看到一個白點，疑似構造物，但70年、72年、74年、76年、77年、98年空照圖均看不出來有構造物，也看不到白點。 15.ｄ現況為休憩涼亭，長約2公尺，寬約2公尺，高約3公尺，因構造物太小，從68年、70年、72年、74年空照圖均無法判斷相對位置，亦無法判斷是否有構造物。 16.ｅ現況為景觀涼亭，長約5公尺，寬約5公尺，高約3公尺， 74年、93年空照圖可以看出有景觀涼亭，而以74、93年空照圖的相對位置判斷，68年、70年、72空照圖並無ｅ構造物。17.ｆ現況為在Ｈ休憩平台上面之3個涼亭，ｆ係在Ｈ上面。從68年、70年、72年、74年、76年、77年空照圖可看出僅有一構造物，此構造物應即為原卷第40頁照片中之涼亭，但被上訴人日前拆除時卻有3個涼亭。 18.ｇ現況為休憩涼亭，長約5公尺，寬約7公尺，高約3公尺，從68年、70年、72年、74年空照圖均看不到，95年空照圖才看得到。 19.ｈ現況為休憩涼亭，長約8公尺，寬約5公尺，高約3公尺，從68年、70年、72年、74年、90年空照圖均看不到，93年空照圖才看得到。 20.ｉ現況為圍籬、植栽，長約35公尺，高約1.7公尺，從68年、70年空照圖可以看出有植栽，但因太小，無法判斷是否有鐵絲網構造物。 21.ｊ現況為辦公室，長約20公尺，寬約1公尺，高約8公尺，因緊鄰建物、樹木，且建物狹長，無法從空照圖判斷，但從現況判斷明顯是增建建物。 (三)由上開勘驗結果可知： 1.原處分編號Ａ構造物（廁所）、Ｃ構造物、Ｅ構造物（貨物室）、Ｆ構造物（廁所）、Ｇ構造物（貨物室）、Ｊ構造物（貨物室）、ｅ構造物（景觀涼亭）、ｇ構造物（休憩涼亭）、ｈ構造物（休憩涼亭）等，於70年前後之空照圖均無法顯示有構造物或建築物存在，足以證明此部分構造物或建築物並非前開「處理要點」之合法房屋。 2.原處分編號ｃ構造物（現況是休憩涼亭，長約5公尺，寬約2公尺，高約3公尺），雖在68年空照圖看到一個白點，疑似構造物，但70年、72年、74年、76年、77年、98年空照圖均看不出來有此構造物，也看不到白點，因此編號ｃ構造物，在70年至98年間之空照圖均不存在，是上開68年空照圖之白點，亦不能因此可得判定現況ｃ構造物之休憩涼亭，於70年以前即已存在，且未經修建及改建，故空照圖亦無法證明編號ｃ構造物為前開「處理要點」之合法房屋。 3.原處分編號ａ構造物（告示牌坊）、ｂ構造物（遮陰棚架）、ｄ構造物（休憩涼亭）均因構造物或建築物太小，無法確定相對位置，而無從證明在70年2月15日前有構造物或建築物之存在。 4.至Ｂ構造物（為觀瀑平臺），依68年空照圖看起來有一個陰影，確實有一個構造物，但不可能達現在3層樓10公尺高度之平台，此比對76年空照圖有明顯落差陰影產生即知，是原處分編號Ｂ構造物，雖於68年間存在，但顯然已增建改建而增高。 5.至編號Ｄ構造物（平臺及涼亭）在68年、70年的空照圖可以判讀出有長方體（矩形）、兩層樓建物，惟編號Ｄ構造物現狀為橢圓體，同時在68年、70年、74年之空照圖，均無法看出該構造物有目前存在之頂樓涼亭，足證編號Ｄ構造物，雖於70年以前存在，但目前外形已經改變且增建頂樓涼亭，故有增建改建情形。 6.Ｉ構造物（現況三樓辦公室），雖68年、70年、72年、74年空照圖可以看出有三層構造物，但三樓明顯比現況小很多，足證Ｉ構造物之三樓於70年以後有增建及改建情事。(Ｉ構造物其中之1、2F部分，被上訴人事後業已撤銷違章之認定)7.編號Ｋ構造物（園區大門)，依74年空照圖有5個黑點，應該是園區大門「十分大瀑布」5個大字，但68年空照圖看不出有5個黑點，且74年空照圖對比68、70年空照圖，構造體範圍確定有變大，長度也確定有變長，因此比對現狀構造物，其範圍確定變大，自有增建或改建情事，亦足證明。 8.編號ｆ構造物，從68年、70年、72年、74年、76年、77年空照圖可以看出應僅有一個涼亭構造物，但拆除時之現狀卻有三個涼亭，是編號ｆ構造物依空照圖判讀，自有增建或改建情事，亦足證明。 9.原處分編號ｊ構造物（拆除前現況是辦公室），從現況判斷明顯是增建建物。 10.上開編號Ｂ、Ｄ、Ｉ、Ｋ、ｆ、ｊ之構造物或建築物，從空照圖判讀，雖在70年2月15日公告日前或已存有建物，然均有擅自修建、改建或就地整建舊有建物情事，亦非前開「處理要點」之合法房屋。 11.至編號ｉ構造物（拆除前現況是鐵絲網圍籬、植栽），依68年、70年空照圖可以看出有植栽，但因太小，無法判斷是否為鐵絲網構造物，而依拆除前照片可知，上開編號ｉ鐵絲網圍籬尚新且狀況良好，與在70年2月15日以前即有舊有結構物「鐵絲網圍籬」，於經歷至少27年以上之風吹日曬雨淋，外觀上應有銹蝕剝離之經驗法則不符，故編號ｉ構造物縱認為70年2月15日即存在，但亦經上訴人擅自修建、改建或就地整建舊有鐵絲網圍籬情事，故此部分構造物，顯亦非上開「處理要點」之合法房屋。 (四)至臺北縣違章建築拆除優先次序表備註載「於81年1月10日前建造完成，不列入拆除對象。」，乃被上訴人欲執行拆除違章建築案件時，參考已停止適用之臺灣省違章建築拆除認定基準（內政部81年1月10日臺內營字第8177023號令刪除），將特定違章建築不列入排除對象，非謂不列入之違章建築即為合法建築物，且依臺灣省違章建築拆除認定基準第2條第2款規定：「建築基地內合法建築物之空地上搭建之建築物，其簷高不超過3.5公尺，並未占用道路、公共排水、灌溉溝渠、騎樓地、停車空間或防火間隔面積不超過左列標準者：1.實施都市計畫地區：30平方公尺。2.未實施都市計畫地區：45平方公尺。」系爭建物亦不符上開規定不列入拆除對象之情形。從而，上訴人未經申請審查許可並發給執照即擅自增建系爭建物，屬違章建築處理辦法第2條所稱之違章建築，被上訴人以原處分認定系爭建物屬違章建物之程序違建，應於30日內至臺北縣政府補申請建築執照，逾期未履行，將強制拆除，並未違法，訴願決定予以維持，核無不合。上訴人訴請撤銷及確認原處分違法如其聲明所示，為無理由，應予駁回。五、本院查： (一)按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。……前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第15條定有明文。可知行政機關原則上應自行處理事務，但因業務上之需要，得委任有隸屬關係之下級機關執行，惟其委任應有法規之依據，並將其委任事項公告之，以便民眾週知，而符依法行政原則。次按，建築管理係屬直轄市或縣（市）之自治事項，地方制度法第18條第6款第2目、第19條第6款第2目亦有規定。另建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又行為時96年8月1日修正之臺北縣政府組織自治條例第2條規定：「（第1項）臺北縣政府（以下簡稱本府）辦理本縣自治事項……。（第2項）中央法規明定本府為主管機關者，本府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」可知縣（市）之違章建築認定處理業務，屬縣（市）之自治事項，依建築法固屬縣（市）政府之法定職權，然縣（市）政府得訂定法規並經公告而委任所屬下級機關辦理。復依同條例第10條規定：「本府必要時，得設所屬二級機關；其組織規程另定之。」故上開所謂「委任所屬下級機關辦理」，解釋上應包括所屬二級機關。本件認定上訴人所有坐落改制前臺北縣平溪鄉之系爭建物為程序違章建築之行政處分係98年7月15日作成，其時，改制前臺北縣政府已依上開行政程序法第15條、臺北縣政府組織自治條例第2條第2項規定，將該府關於建築法違章建築處理業務之法定權限委任該府違章建築拆除隊（即今之被上訴人），以該隊名義為之，並經以96年8月29日北府工拆字第0960051355號公告：「公告建築法之違章建築處理業務有關本府權限事項委任本府違章建築拆除隊，以該隊名義執行之，並自中華民國96年9月12日起生效。」在案。被上訴人當時亦已依前開臺北縣政府組織自治條例第10條規定訂有臺北縣政府違章建築拆除大隊組織規程（改制後廢止，另訂新北市政府違章建築拆除大隊組織規程），依其組織規程規定並有獨立預算及印信，係屬獨立之行政機關，堪可認定。被上訴人既已因上述行政委任取得改制前臺北縣轄區違章建築處理業務權限，自得以自己名義作成本件認定違章建築之行政處分。上訴意旨稱：違章建築業務係屬工務局之業務權責，被上訴人非屬本件法定行政主體，且被上訴人係工務局下級機關，而非臺北縣政府直屬下級機關，臺北縣政府直接將其權限事項委由上訴人執行，顯非適法云云，指摘原判決違法，要無可採。 (二)復按建築法第9條：「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。四、修建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂、其中任何一種有過半之修理或變更者。」第25條第1項前段：「（第1項）建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」第86條第1款：「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：（第1款）一、擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。」另依建築法第97條之2授權訂定之違章建築處理辦法第2條及第5條規定：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起5日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。」又臺北縣政府為協助臺北縣人民申請辦理合法房屋證明案件，並維護建築物之公共安全及增進市容觀瞻，特於90年5月31日公告發布臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點（下簡稱處理要點），依處理要點第2條規定：「本要點所稱合法房屋，係指下列各地區於下列日期前即已存在，且無擅自新建、修建、改建或就地整建行為之情形之舊有建物。(一)實施都市計畫地區：以當地都市計畫公布日為準。(二)實施區域計畫地區：以北部區域計畫70年2月15日公告日期為準。(三)內政部指定地區：……板橋市、三重市、泰山鄉、五股鄉、新莊市、蘆洲市等部分區域：依臺灣省政府建水字第43484號函發布實施淡水河洪水平原管制辦法，以57年5月29日發布實施日期為準。」上開處理要點，乃臺北縣政府為協助人民申請辦理合法房屋證明訂立之行政規則，並未違反憲法及法律，亦未違反上級機關之命令，同時亦提供人民就往昔未申請建築執照建築物如何判斷為合法建築物之判斷基準，核與法律保留原則無涉，本院予以尊重。依此規定，坐落臺北縣之建築物，如於70年2月15日前即已存在，始得認定係合法房屋，而無庸經主管機關審查許可發給執照。換言之，坐落臺北縣之建築物，如係70年2月15日以後方屬存在，而未經主管建築機關之審查許可並發給執照者，即屬違章建築。 (三)復按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。又證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，自不得遽指為違法。而所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。本件原審本於職權調查證據後，認定：系爭建物非為70年2月15日前為所存在，非屬前開「處理要點」之合法房屋，原處分認定系爭建物為違章建築，本非無據等情，業已在判決理由欄詳敘其採證之依據及得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明；經核尚無違於證據法則、論理法則與經驗法則，亦無判決理由不備之違法。上訴人主張其建物為70年2月15日前即屬存在，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，自無可採。 (四)綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而駁回上訴人在原審之訴，核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例，亦無牴觸，並無所謂不適用法規或適用不當之違法。上訴論旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　10　　月　　6　　日最高行政法院第六庭審判長法官　林　茂　權法官　楊　惠　欽法官　吳　東　都法官　陳　金　圍法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　10　　月　　6　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1758號

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