100年度判字第19號｜行政：政府採購法｜裁判日期：100 年 01 月 13 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第19號上訴人　零壹科技股份有限公司代　表　人　林嘉勳訴訟代理人　謝家健　律師被上訴人　國防部軍備局中山科學研究院代　表　人　金壽豐訴訟代理人　葉智幄　律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國98年4月14 日臺北高等行政法院97年度訴字第2917號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人於民國（下同）93年5月11日辦理「乙太網路資料加解密整合式開發平台等1項」（案號XC93211P）採購案（下稱系爭採購案）投標，嗣後被上訴人發覺有異，於94年10月31日將參與投標廠商函送法務部調查局桃園縣調查站偵查，經臺灣桃園地方法院檢察署檢察官偵查結果，查得訴外人溫運禎係上訴人之副總經理，其明知上訴人無意參加被上訴人於93年5月11日所辦理系爭採購案，惟因在訴外人合勤科技股份有限公司（下稱合勤公司）之業務行銷國內部總經理廖朝輝及業務經理吳遠全之要求下，配合於參與政府採購法規定投標廠商家數及使合勤公司取得系爭採購案，同意提供上訴人之公司執照、營利事業登記證、營業稅繳納證明等投標應備文件及已蓋印公司大小章戳之招標文件，交予合勤公司吳遠全供合勤公司行使之事實，認上訴人之副總經理溫運禎所為係違反政府採購法第87條第5項後段之容許他人借用本人名義、證件投標罪嫌，以96年6月13日96年度偵字第6898號聲請簡易判決處刑書，向臺灣桃園地方法院聲請逕以簡易判決處刑，亦經臺灣桃園地方法院96年12月31日96年度桃簡字第1650號刑事簡易判決溫運禎容許他人借用本人名義及證件參加投標，處有期徒刑肆月，減為有期徒刑貳月，如易科罰金，以新臺幣玖佰元即銀元參佰元折算壹日，緩刑參年確定。後經法務部調查局桃園縣調查站以97年2月18日園廉一字第09757005330號函檢送前開刑事簡易判決書，移請被上訴人依政府採購法第101條規定將上訴人刊登政府採購公報，被上訴人審認結果，上訴人違反政府採購法第87條第5 項規定，以97年3月26日備科設供字第0970003254號函通知上訴人將依據政府採購法101條第1項第6款之規定刊登政府採購公報。上訴人不服，於97年4月16日提出異議，經被上訴人以97年4月24日備科設供字第0970004592號函復上訴人異議處理結果，原通知停權已符合法定要件（下稱原處分）；上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人在原審起訴主張：就政府採購法第101條第1項第6款「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪之判決者」文義，自係指受處分之對象本身係犯有政府採購法第87條、第88條、第89條、第90條、第91條、第92條各罪名而經第一審為有罪判決之情形，被上訴人並未具體指明上訴人究係犯有上開條文哪一條之罪，原處分已然失據。按政府採購法第87條至第92條之規定，如廠商並未犯有第92條之罪，則無現行法第101條第1項第6款適用之餘地。上訴人既非經依政府採購法第92條判決有罪者，且事實上，上訴人員工之行為亦非上訴人所知悉，上訴人對涉案之違法事實既無意參與亦不知情，且上訴人既未犯有政府採購法第92條之罪，而該法第101 條第1項第6款又係專指犯同法第87條至第92條各罪之行為人而言，則原處分以推測、假設之詞之所謂立法意旨，援引該條款為處罰之依據，有牴觸「法律優越原則」「法律保留原則」等依法行政原則云云，求為撤銷原處分及採購申訴審議判斷之判決三、被上訴人在原審答辯則以：上訴人參與系爭採購案，經被上訴人審查發現上訴人未附押標金，資格有所不符，且其公司設立於臺北市卻於新竹科學園區寄交投標文件，被上訴人遂於94年10月31日將參與投標該採購案之3家廠商投標資料函送法務部調查局桃園縣調查站查察，後經臺灣桃園地方法院檢察署偵查終結，認上訴人之副總經理溫運禎違反政府採購法第87條第5項容許他人借用本人名義及證件參加投標之情事，聲請簡易判決處刑，並經臺灣桃園地方法院96年度桃簡字第1650號判決確定在案。是被上訴人依行政院公共工程委員會95年12月28日工程企字第09500477630號函說明三於97 年3月26日函告上訴人其具有政府採購法第101條第1項第6款事宜，被上訴人將按政府採購法規定對上訴人辦理停權事宜並刊登政府採購公報，並無違法律優位及法律保留原則等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠關於行政院公共工程委員會95年12月28日工程企字第09500477630號「依政府採購法第101條第1項第6款立法意旨，如廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯同法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即有該條款之適用。」函釋，先就形式上，行政院公共工程委員會依上述政府採購法第9條第1項前段、第10條第2款規定，自有權為政府採購法為解釋；另就實質內容而言，雖依行政程序法第22條第1項第2款規定法人有行政程序之行為能力，惟所謂之「法人」，依民法第25條規定，即係依據法律所創設，而依同法第27條第1項第2項、公司法第108條及第208條第3項規定，則法人之代表人之代表公司行為即等同公司之行為，應無可爭議。另所謂「經理人」依民法第553 條第1項及同法第103條規定，公司之經理人就其管理事務，直接對該公司發生效力，亦無可置疑。至於廠商之受雇人或其他從業人員，執行業務所生之責任，本來廠商之受雇人或其他從業人員，就是廠商之助手，助手所為之執業行為，當視為廠商之行為，就以私法而論，依民法第224條規定：「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。但當事人另有訂定者，不在此限。」其呈現為一般法理，於公法關係亦可當作一般法律原則適用。綜上，廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，所為執行業務之參與政府之採購，犯政府採購法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，應認該廠商已符合同法第101條第1項第6款之要件，該廠商即有該條款之適用，上揭公共工程委員會95年12月28日工程企字第09500477630號函釋意旨，認與政府採購法第101條第1 項第6款之立法目的無違。㈡本案既因上訴人於系爭採購案，其副總經理溫運禎所為有違反政府採購法第87條第5項後段之容許他人借用本人名義、證件投標行為之罪，業經臺灣桃園地方法院96年12月31日96年度桃簡字第1650號刑事簡易判決確定在案，按廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員因執行業務犯政府採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決者，不待該廠商亦經第一審為有罪判決，應認該廠商已符合同法第101條第1項第6 款之要件，而有該條款之適用之見解，上訴人應負「本人」（廠商）之責任，故上訴人主張被上訴人並未具體指明上訴人犯有政府採購法第92條之罪，無政府採購法第101條第1項第6款適用，上訴人員工之行為亦非上訴人所知悉，上訴人對涉案之違法事實既無意參與亦不知情，原處分以推測、假設之詞之所謂立法意旨，援引該條款為處罰之依據，牴觸「法律優越原則」「法律保留原則」等依法行政原則之見解，難以採取。㈢綜上所述，原處分並無違誤，採購申訴審議判斷遞予維持，亦無不合等情，駁回上訴人原審之訴。五、上訴意旨略謂：㈠依政府採購法第10條第2款規定：「主管機關掌理下列有關政府採購事項：二、政府採購法令之研訂、修正及解釋。」所指之「解釋」應係「行政解釋」而非「司法解釋」原判決承認行政院公共工程委員會就政府採購法第101條第1項第6款之「人」的範圍得以擴大解釋，實有侵害司法權行使之問題。㈡行政院公共工程委員會對上訴人作成刊登政府採購公報之不利處分，既未區別公司與上訴人公司之受僱人個別之行為，亦未就上訴人公司有無犯有政府採購法第92條之罪並經一審判決有罪情形，即遽以上訴人之受僱人犯政府採購法之罪而認定上訴人有行政法上義務之違反加以處分，顯然違法。且依政府採購法第101條第1項第6款之修法草案理由，就兩罰之規定明白修正為「廠商或其代表人、代理人、受僱人或其他從業人員犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者」，可見現行法係指「個別」犯有第87條至第92條之罪之情形始有本條款之適用。㈢廠商之受僱人因執行業務犯政府採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即應依同法第92條之規定負有刑責，僅其處罰限於該條之罰金，顯見受僱人與廠商之刑事責任有區別，而政府採購法第101條第1項第6款既係針對廠商而為規定，並非針對廠商之代表人、受僱人或其他從業人員，而上訴人既未受有罰金刑之刑事判決，自不該當政府採購法第101條第1項第6款之構成要件，原判決於法無明文規定下，准予被上訴人依該條向上訴人及受僱人加以處罰，即有適用法規不當之違法。㈣按政府採購法第103條第1項第2款規定，對於有同法第101條第1項第6款判處拘役、罰金或緩刑者，其停權之時間為1年，縱認本件上訴人有第101條第1項第6款之情事，惟上訴人公司職員溫運禎業經判處徒刑，並經宣告緩刑在卷，亦應適用同法第103條第1項第2款，故原判決對此適用法律之錯誤疏未注意仍予維持，其判決自有違背法令之事由云云。六、本院查：㈠行政院公共工程委員會95年12月28日工程企字第09500477630號函釋內容謂：「依政府採購法第101條第1項第6款立法意旨，如廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯同法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即有該條款之適用。」按政府採購法第87條至第91條係以自然人為處罰對象，為法人、機關或團體之廠商雖不可能違犯。惟倘犯罪之該自然人為其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，依同法第92條規定亦負有刑責，應處以該條之罰金。蓋法人僅係法律所擬制之主體，無法自為法律行為，須藉由其代表人或委由代理人對外為意思表示，故廠商為法人組織者，自有賴其代表人或代理人對外為意思表示，以參與政府之採購，其代表人所為代表公司之行為即等同法人之行為，是廠商之代表人因執行業務，代表公司參與政府採購，犯政府採購法第87條至第91條之罪，經第1審為有罪判決者，應認該廠商已符合同法第101條第1項第6款之要件，而有該條款之適用。雖上訴人主張政府採購法第101 條第1項第6款，必以行為人為廠商本身為要件云云；惟按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係（改制前行政法院52年度判字第345號判例意旨可資參照）；而「稱經理人者，謂由商號之授權，為其管理事務及簽名之人。」「代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力」、「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意過失時，債務人應與自己之故意過失負同一責任。」民法第553條第1項、第103條第1項、第224條定有明文；又行政罰之目標在維持行政秩序，以維持公共利益，因此行政責任之內涵，視個案情節及管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵，俾截阻受管制對象將責任諉由第三人承受之可能性。是廠商之實際負責人（從業人員）因執行業務犯政府採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決者，廠商處罰限於該條之罰金，但其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯政府採購法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，廠商即合於同法第101條第1項第6 款之要件。再觀之政府採購法第103條第1項規定「依前條3 項規定刊登於政府採購公報之『廠商』，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條… …第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。……二、有第101條……第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。」已區分廠商停權期間因判處有期徒刑及拘役、罰金或緩刑而有不同，而廠商不可能被判處有期徒刑，足見第101條第1項第6款所謂「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」包括廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，否則政府採購法第103條第1項第1、2款之區分將無實益。故為防止廠商規避相關規定，行政院公共工程委員會乃基於「目的論解釋」，將政府採購法第101條第1項第6款之「人」，解釋為包括「申訴廠商」在內，並未違背該法文意及論理法則，符合政府採購法第101條第1項第6款之立法目的。上訴意旨主張原判決承認行政院公共工程委員會就政府採購法第101條第1項第6款之「人」的範圍得以擴大解釋，實有侵害司法權行使之問題云云，自不可採。㈡本件被上訴人於93年5月11日辦理「乙太網路資料加解密整合式開發平台等1項」（案號XC93211P）採購案投標，訴外人溫運禎係上訴人之副總經理，為確保採購機關確能開標及決標，並使第三人公司「合勤公司」能順利得標，遂提供上訴人之公司執照、營利事業登記證、營業稅繳納證明等投標應備文件及已蓋印公司大小章戳之招標文件，交予合勤公司吳遠全，充作陪標廠商一併參加系爭採購案之投標，俾便合勤公司以最低價得標，業經臺灣桃園地方法院96年12月31日96年度桃簡字第1650號刑事簡易判決有罪確定，為原審所確定之事實。足證溫運禎具有上訴人之代表權限，亦屬公司法第8條第2項所指之負責人，否則如何能提供上訴人之公司執照、營利事業登記證、營業稅繳納證明等公司資料予合勤公司，又其於參加本案投標時所附之各項文件資料亦係以上訴人名義為之，則溫運禎所為之投標行為外觀上已足堪認定係代表上訴人所為，自應由上訴人負其責，且依據上訴人參與投標之授權書上，蓋有上訴人及其負責人「林嘉勳」之印信，更足以證明溫運禎已獲得上訴人之授權。是以上訴人仍執陳詞主張公司與上訴人公司之受僱人個別之行為，不應由公司負其責云云，難謂有據。㈢按「機關辦理採購發現廠商有下列情形之一應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：六犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」為政府採購法第101條第1項第6款定有明文。又同法第103條第1項規定「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商：一有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。．．二有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。．．」，準此，政府採購法第101條第1項係關於招標機關應對於廠商停權處分之要件規定，而同法第103條則為該確定停權處分之效果規定。故廠商須具何種情形始應受停權處分，悉以政府採購法第101條第1項之規定為準據，準此，容許他人借用本人名義或證件參加投標者，如已經第一審以犯同法第87條之罪，判處有期徒刑者，應受停權3年之處分；至於經判處拘役、罰金或緩刑者，則應受停權1年之處分。本件上訴人之副總經理溫運禎既經臺灣桃園地方法院96年12月31日96年度桃簡字第1650號刑事簡易判決略以：「溫運禎、……容許他人借用本人名義及證件參加投標，各處有期徒刑肆月、均減為有期徒刑貳月，如易科罰金，均以新臺幣玖佰元即銀元參佰元折算壹日，均緩刑參年。」上訴人應負「本人」（廠商）之責任，已如前述，則被上訴人當得依同法第103條第1項第1款之規定對於上訴人以為處置。上訴人雖主張溫運禎業經判處徒刑，並經宣告緩刑在卷，應適用同法第103條第1項第2款云云，然而，上訴人符合政府採購法第103條第1項第2款之低度行為應為其符合同法第103條第1項第1款規定之高度行為所吸收，故被上訴人以政府採購法第103條第1項第1款規定論罪，於法並無不合。㈣綜上所述，本件上訴人對於業經原判決論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　1　　月　　13　　日最高行政法院第二庭審判長法官　高　啟　燦法官　黃　合　文法官　鄭　忠　仁法官　劉　介　中法官　陳　鴻　斌以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　1　　月　　14　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第19號

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