100年度判字第1921號｜行政：土壤及地下水污染整治法｜裁判日期：100 年 11 月 03 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1921號上訴人　千興不銹鋼股份有限公司代　表　人　葉碩堂訴訟代理人　蔡文斌律師王建強律師被上訴人　臺南市政府代　表　人　賴清德訴訟代理人　張訓嘉律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國99年12月21日高雄高等行政法院99年度訴字第462號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人於臺南縣麻豆鎮（改制後為臺南市○○區○○○○○○路222號從事金屬表面處理業，前經臺南縣政府（於99年 12月25日與臺南市政府合併，其業務由改制後之臺南市政府即被上訴人承受，下同）所屬環境保護局（下稱環保局）依據民眾陳情檢舉，於民國（下同）98年8月10日派員前往稽查，發現上訴人一貫作業廠內軋延油油槽貯存油溢出至廠外周界、農田及小埤里社區內在案，嗣環保局於98年8月14日派員協助上訴人清除軋延油漏油污染麻豆鎮小埤里、埤頭里等地區時，發現上訴人廠房北側之柚子園受油污染嚴重，乃於98年8月19日派員會同臺灣檢驗科技股份有限公司（下稱臺檢公司）人員至臺南縣麻豆鎮○○段395（所有人為劉豐志）、395-2（所有人為劉豐榮、劉豐永）、406-2、406-4 、406-5、406-8、406-16、406-17、406-18、406-19、406-20、406-21、406-22、406-23（所有人均為祭祀公業陳五合【管理人陳秋勳】）等14筆地號土地，執行「98年度土壤及地下水污染防治調查及監督驗證查核工作計畫」，分別於10處採樣點（編號：S01～S10）採樣送驗，檢測結果S02至S10採樣點總石油碳氫化合物濃度檢測值介於5,540至56,800毫克/公斤，均超出土壤污染管制標準所定之限值（總石油碳氫化合物：1,000毫克/公斤），被上訴人爰依行為時（下同）土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）施行細則第8條規定，以98年10月12日府環水字第0980239585號函請上訴人於98年11月12日前提出污染改善工作計畫。上訴人雖於98年11月11日提出污染改善工作計畫，但因所提計畫未經專業調查與評估，逕以天然曝曬自然分解分式改善系爭場址，且計畫書內容有所缺漏，被上訴人遂以98年12月2日府環水字第0980284817號函駁回上訴人所提污染改善工作計畫，並依行為時土污法第11條第2項及同法施行細則第13條規定，以99 年1月22日府環水字第0990021298號函附府環水字第0990021298A號公告臺南縣麻豆鎮○○段395、395-2地號土地為土壤污染控制場址（另臺南縣麻豆鎮○○段406-2、406-4、406-5、406-8、406-16、406-17、406-18、406-19、406-20、406-21、406-22、406-23地號等12筆土地之所有人祭祀公業陳五合【管理人陳秋勳】，主動提出污染改善工作計畫，被上訴人乃暫緩公告此12筆土地為土壤污染控制場址）。被上訴人復依行為時土污法第11條第4項及同法施行細則第14條規定，以99年1月25日府環水字第0990007366號函請上訴人於 99年4月19日前提出污染控制計畫，屆期如未提出者，被上訴人將依行為時土污法第36條規定，處新臺幣（下同）100 萬元以上500萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期未補正或改善者，按日連續處罰。上訴人逾期未提出污染控制計畫，違反裁處時同法第13條第1項規定，被上訴人乃依裁處時同法第37條規定，以99年5月7日府環水字第0990088853號函裁處100萬元罰鍰，並限期於99年8月15日前完成補正或改善，屆期未完成補正或改善者，按次處罰。上訴人對被上訴人99年1月22日府環水字第0990021298號函附府環水字第0990021298A號公告及99年1月25日府環水字第0990007366號函所為之處分不服，合併提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟；上訴人另對被上訴人99年5月7日府環水字第0990088853號函所為之處分不服，提起訴願，亦遭決定駁回，乃追加起訴；經原審法院99年度訴字第462號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。二、上訴人起訴主張略以： (一)、上訴人之環境污染防治設施因莫拉克颱風所造成損害致影響正常運作，以致軋延油溢出漫流污染，顯屬不可抗力之天災事變所致，上訴人並無基於任何故意、過失之主觀意思，而為積極排放洩漏污染物或未依法令規定清理污染物之行為，自難認為係土污法所規範之污染行為人，被上訴人命上訴人提出污染控制計畫，自屬違法。況上訴人已依莫拉克颱風災後重建特別條例第26條規定辦理，被上訴人應依該條例行政指導上訴人災後重建，惟被上訴人卻置該條例之法定義務於不顧，一再按環境保護法規裁罰上訴人，明顯牴觸上開條例，且違反一事不二罰原則（雙重處分禁止原則）。 (二)、上訴人於98年11月11日提出污染改善工作計畫，係經農業專家林正忠博士專業調查與評估，以天然曝曬自然分解分式改善系爭場址是最利於生態環境保護，被上訴人駁回上訴人之污染改善工作計畫，於法不合。且被上訴人已依土污法第26條第1項、第2項規定，解除系爭污染場址列管公告，益證上訴人提出之污染改善工作計畫係適當措施之採取、控制計畫或整治計畫之實施，致土壤或地下水污染物濃度低於管制標準。準此，被上訴人駁回上訴人之污染改善工作計畫，並限期提出污染控制計畫，繼以裁罰上訴人，於法有違。 (三)、被上訴人之代表人對於曾文溪沿岸居民因曾文水庫不當洩洪致人財兩失，指示所屬指導向經濟部水利署南區水資源局請求國家賠償。被上訴人之行政處分所涉及之土壤污染，污染行為人與被上訴人之代表人就災情指示者同，均係經濟部南區水資源局，被上訴人竟以上訴人為行政罰之對象，明顯違反行政法上之平等原則、行政自我拘束原則與誠信原則（禁反言原則），自屬違法等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人答辯略以： (一)、被上訴人於98年8月19日派員會同臺檢公司人員至臺南縣麻豆鎮○○段395、395-2、406-2、406-4、406-5、406-8、406-16、406-17、406-18、406-19、406-20、406-21、406-22、406-23地號等14筆土地，執行「98年度土壤及地下水污染防治調查及監督驗證查核工作計畫」，分別於10處採樣點（編號：S01至S10）採樣送驗，檢測結果S02至 S10採樣點總石油碳氫化合物濃度檢測值介於5,540至56,800毫克/公斤，均超出土壤污染管制標準所定之限值，乃於99年1月22日以府環水字第0990021298號函附府環水字第0990021298A號公告臺南縣麻豆鎮○○段395、395-2地號土地為土壤污染控制場址，是以該公告係依行為時土污法第11條第2項前段規定辦理，於法應無違誤。 (二)、上訴人雖於98年11月11日提出污染改善工作計畫，惟查系爭場址之土壤查證點位S02土壤中總石油碳氫化合物（TPH）最高濃度達56,800毫克/公斤（土壤污染管制標準為1,000毫克/公斤），其餘S03至S10點位土壤中總石油碳氫化合物（TPH）污染濃度亦達5,540至56,800毫克/公斤，顯示污染程度嚴重，倘以天然曝曬方法自然分解，恐須1年至數年以上之長時間始能有效降低污染危害程度。是以被上訴人就上訴人所提改善計畫進行初審後，乃認為該計畫未經專業調查與評估，而逕以天然曝曬自然分解分式改善系爭場址，且計畫書內容有所缺漏，故被上訴人遂於駁回上訴人所提污染改善工作計畫後，始依法為土壤污染控制場址之公告，此應無損及上訴人之信賴可言。至於系爭場址已由地主逕行辦理污染改善，其採行之方式主要係上下翻轉稀釋法並加入乾淨之客土，並非如同上訴人所指之「天然曝曬自然分解」。 (三)、由環保局「98年度土壤及地下水污染防治調查及監督驗證查核工作計畫」之「麻豆鎮○○段395等14筆地號土壤污染查證報告書（以下簡稱報告書）」之內容可知，系爭場址土壤之油污物質為上訴人一貫作業廠內軋延油洩漏所致。又本件污染雖發生於土污法修正前，惟修正後土污法第53條既有溯及既往之明文規定，則上訴人係屬「洩漏污染物」致系爭場址土壤遭污染之污染行為人，應無疑問。 (四)、縱認本件應適用修正前之土污法，上訴人仍該當「未依法令清理污染物」之污染行為人。蓋環保局係因上訴人未能採取有效污染防治措施，致軋延油因莫拉克風災影響而逸散○○○區○○○鄰○村里○道路及水溝，已違反廢棄物清理法第27條第1項第2款規定，乃依同法第50條第1項第3款規定，以98年10月6日環衛字第0980041816號函附98年 10月6日環廢處字第980651號（裁處書編號：002020）裁處書處6,000元罰鍰（99年9月29日完成改善），並因上訴人對此處分迄無爭訟已生行政處分之構成要件效力，本件中自應將上訴人此一違反廢棄物清理法之行為列為審理之事實基礎。是縱依土污法修正前之規定，上訴人亦屬未依法令規定清理污染物之污染行為人，應無疑義。 (五)、被上訴人無論依修正前土污法第11條第4項及修正後土污法第13條第1項規定命上訴人提出系爭場址之污染控制計畫，均僅係課予其公法上之義務，與行政罰之裁處應具有故意或過失者自有不同，是以本件控制場址公告及命其提出污染控制計畫之處分無需審究上訴人對於污染事實之發生是否具有故意或過失。 (六)、上訴人既為系爭污染控制場址之污染行為人，則被上訴人於99年1月25日以府環水字第0990007366號函限期命上訴人於99年4月19日前提出污染控制計畫，於法有據。上訴人嗣雖依法提起訴願、行政訴訟，惟既未聲請停止執行獲准，自仍負遵行該行政處分內容之義務，是以上訴人屆期未提出污染控制計畫，被上訴人依法裁處最低罰鍰額100 萬元，自難謂有違法或裁量濫用之疑慮。 (七)、莫拉克颱風災後重建特別條例第26條得免於處罰之規定，係以「環境污染防治設施因颱風所造成損害致影響正常運作，未能符合環境保護法規者」為前提要件，本件裁罰之作成則係因上訴人未遵行被上訴人限期命其提出污染控制計畫，與「污染防治設備受影響致未能符合環境保護法規」所為之處罰顯屬無涉。又一事不二罰係指針對同一行為進行重複之裁罰者而言，本件被上訴人對於上訴人未依期限提出控制計畫之違法行為並未為重複之裁罰，而僅於99年5月7日以府環水字第0990088853號函附99年5月7日府環水(土)字第(99)001號（裁處書編號：000000000）裁處100萬元，故應與一事不二罰原則無違等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。四、原判決略以： (一)、被上訴人於98年8月19日派員會同臺檢公司人員至臺南縣麻豆鎮○○段395、395-2、406-2、406-4、406-5、406-8、406-16、406-17、406-18、406-19、406-20、406-21、406-22、406-23地號等14筆土地，執行「98年度土壤及地下水污染防治調查及監督驗證查核工作計畫」，分別於10處採樣點（編號：S01至S10）採樣送驗，經臺檢公司依NIEA S703.61B檢驗方法檢測結果，除採樣點S01總石油碳氫化合物濃度檢測值合於定量極限50毫克/公斤外，其餘S02至S10採樣點總石油碳氫化合物濃度檢測值介於5,540毫克/公斤至56,800毫克/公斤，均超出土壤污染管制標準定量極限之限值，有臺檢公司樣品檢驗報告在卷可憑，是以被上訴人依行為時土污法第11條第2項前段規定，以99年1月22日府環水字第0990021298號函附府環水字第0990021298A號公告臺南縣麻豆鎮○○段395、395-2地號土地為土壤污染控制場址，洵屬有據。況依行為時土污法第11條第2 項前段規定，僅須污染場址經查證後，確認其土壤污染物濃度已達污染管制標準者，即應由所在地主管機關公告為控制場址，以揭露污染資訊並利後續之管制作業，此為行政作為義務，與污染行為人係屬何人無關，故上訴人訴請撤銷被上訴人所為污染場址公告，並不可採。 (二)、行為時土污法第2條第12款所謂「洩漏」，係指走漏、透漏，無須積極行為之介入，與非法排放不同，是僅須有洩漏之事實即構成土污法之違章。上訴人為從事金屬表面處理業者，對於廠內軋延油槽貯存油自應負有防止外溢之義務，且此義務並非不可能，要難以水患之故而否定其為污染行為人。土污法之立法意旨在控制並整治已經發生之土壤及地下水污染，而非對於污染行為之事前管制措施，另由於土污法之污染行為人所擔負之責任為「行為責任」，故對未依法令規定清理污染物之認定，應以行為時之法規為準據。再者土污法對於污染行為人所課予之整治義務，除罰鍰外，實屬秩序行政之管制措施，換言之，整治措施旨在終止或除去不法結果，恢復合法狀態，具有「向將來性」，而非以「過咎之制裁」為要。是以，土污法第2條第12款所稱之「洩漏」，僅指涉客觀上不遵從法規，而不含「故意過失」之責任條件在內。是以，被上訴人稽查發現上訴人一貫作業廠內軋延油槽貯存油溢出至廠外周界、農田及小埤里社區內，造成嚴重污染，且經採樣檢驗結果總石油碳氫化合物濃度檢測值超過定量極限之限值，乃將系爭土地公告為污染控制場址，並依行為時土污法第2條第12款及第11條第4項規定認上訴人為污染行為人，於99 年1月25日以府環水字第0990007366號函命上訴人於99年4月19日前提出污染控制計畫，並無不合。 (三)、上訴人雖於98年11月11日提出污染改善工作計畫，然經審查結果，認：1.上訴人並未依行為時土污法施行細則第14條規定進行污染改善工作內容撰寫；2.未詳細闡述場址污染情形、範圍、深度（水平與垂直深度）及程度等，例如增列調查點位示意圖、污染範圍示意圖，以利了解本場址之污染狀況；3.改善計畫書中之計畫源起章節，應增加場址名稱及地址、地號或位置及污染行為人資料場址沿革，目前場址狀況，曾實施之調查與措施等內容；4.改善計畫書中之工作項目與方法章節，應增加污染控制方法之闡述，詳細說明預計採用之污染改善工法、流程（細部規劃）、經費預估、污染防治計畫等內容；5.未列污染監測方式；6.改善計畫書中之控制結果之驗證方式章節，未詳述後續進行自行驗證之點位以圖示表示之，驗證深度為4個不同深度，其原因為何？亦未說明；7.改善計畫書中之計畫執行期程章節，未詳敘述於執行改善計畫期間各改善項目之預定查核進度、完成時間點（如設備實際操作與運作時間等），建議以甘特圖方式呈現，以利檢視；8.因本場址屬於高碳數之重油污，屬不易揮發及難分解，應重新評估整治工法。審查結論：基於本場址的污染程度、污染物特性、污染範圍之危害性與複雜性，與受污染土地類別之敏感性，本場址應進行更專業的調查與污善工法的評估，駁回所提具的土壤污染改善作業計畫，並依行為時土污法第11條第2項規定公告本場址為土壤污染控制場址。是以系爭場址之土壤查證點位S02土壤中總石油碳氫化合物（TPH）最高濃度達56,800毫克/公斤，其餘S03至S10點位土壤中總石油碳氫化合物（TPH）污染濃度亦達5,540至56,800毫克/公斤，足見污染程度嚴重，倘以天然曝曬方法自然分解，恐須1年至數年以上之長時間始能有效降低污染危害程度。是以被上訴人就上訴人所提改善計畫進行初審後，乃認為該計畫未經專業調查與評估，而逕以天然曝曬自然分解分式改善系爭場址，且計畫書內容有所缺漏，故被上訴人遂於駁回上訴人所提污染改善工作計畫後，始依法為土壤污染控制場址之公告，並無不合。嗣99年1月25日以府環水字第0990007366號函命上訴人於99年4月19日前提出污染控制計畫，上訴人並未依限提出，其能提出而未提出，縱無故意，亦難謂無過失，被上訴人乃依裁處時土污法第37條規定，於99年5月7日以府環水(土)處字第(99)001號裁處書裁處上訴人100萬元罰鍰，並限期於99年8月15日前補正或改善（修法前後罰鍰金額及限期改善規定均相同，無比較之問題），洵無違誤。且不因嗣後他人完成污染整治，被上訴人於99年9月17日解除系爭污染場址列管公告而影響。 (四)、莫拉克颱風災後重建特別條例第26條規定得免於處罰，係以「環境污染防治設施因颱風所造成損害致影響正常運作，未能符合環境保護法規者」為前提要件，而本件被上訴人作成裁罰處分係以上訴人未遵行被上訴人限期命其提出污染控制計畫，與「污染防治設備受影響致未能符合環境保護法規」所為之處罰，顯不相同。又一行為不二罰原則又稱禁止雙重處罰原則，係指就人民同一違法行為，禁止國家為多次之處罰，其不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、處罰，也禁止對同一行為同時作多次的處罰而言，本件被上訴人對於上訴人未依期限提出控制計畫之違法行為，僅有一次裁罰處分，並未為重複之裁罰，自無違反一行為不二罰原則。 (五)、綜上，被上訴人所為土壤污染控制場址之公告、命上訴人擬定並提出控制計畫、裁處上訴人罰鍰100萬元及限期改善之處分，均無不合，訴願決定予以維持，核無違誤，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。五、本院查： (一)、按「本法專用名詞定義如下：……十二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：(一)非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。(二)仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。(三)未依法令規定清理污染物。」、「（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址……。……（第4項）控制場址未經公告為整治場址者，所在地主管機關得依實際需要，命污染行為人提出污染控制計畫，經所在地主管機關核定後實施。」、「污染行為人違反第11條第4項、第16條第1項、第4 項或第17條第5項規定者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期未補正或改善者，按日連續處罰。」及「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。」、「污染行為人或潛在污染責任人違反第12條第7項、第13條第1項、第22條第1項、第4項或第24條第7項規定，未提送控制計畫或整治計畫者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善；屆期未補正或改善者，按次處罰。」及「……第37條……規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」分別為行為時土污法第2條第12款、第11條第2項前段、第4項、第36條及裁處時土污法第13條第1項、第37條、第53條所明文。次按「所在地主管機關依本法第11條第1項規定進行查證時，應研判可能污染範圍，於公告為控制場址前，得依本法或相關環境保護法令，命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人限期採取適當措施。」及「（第1項）依本法第11條第4項、第17條第3項及第5項規定提出之污染控制計畫，其內容應包括下列事項：一、計畫提出者、撰寫者及執行者資料。二、場址基本資料。三、場址現況及污染情形。四、污染物、污染範圍及污染程度。五、污染控制及防治方法。六、污染監測方式。七、工地安全衛生管理。八、控制結果之驗證方式。九、計畫執行期程。十、其他經主管機關指定之事項。（第2項）前項第1款之資料，由法人提出者，應包括法人、負責人及專案經理人之資料。（第3項）第1項污染控制計畫之撰寫指引，由中央主管機關另定之。」分別為行為時土污法施行細則第8條第1項及第14條所明定。 (二)、原審為原判決時，業已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實，且原判決就被上訴人派員會同臺檢公司人員至系爭14筆土地，執行「98年度土壤及地下水污染防治調查及監督驗證查核工作計畫」，分別於10處採樣點採樣送驗，結果除S01採樣點總石油碳氫化合物濃度檢測值合於定量極限50毫克/公斤外，其餘S02至S10採樣點總石油碳氫化合物濃度檢測值介於5,540毫克/公斤至56,800毫克/公斤，均超出土壤污染管制標準定量極限之限值，是被上訴人依行為時土污法施行細則第8條規定，以98年10月12日府環水字第0980239585號函請上訴人於98年11月12日前提出污染改善工作計畫。上訴人雖於98年11月11日提出土壤污染改善工作計畫，然經審查認為該計畫未經專業調查與評估，蓋因系爭場址之土壤污染程度嚴重，倘以上訴人之天然曝曬方法自然分解，恐須1年至數年以上之長時間始能有效降低污染危害程度；且該污染改善工作計畫書有：並未依行為時土污法施行細則第14條規定進行污染改善工作內容撰寫；未詳細闡述場址污染情形、範圍、深度（水平與垂直深度）及程度等；計畫源起章節應增加場址名稱及地址、地號或位置及污染行為人資料場址沿革，目前場址狀況，曾實施之調查與措施等內容；工作項目與方法章節應增加污染控制方法之闡述，詳細說明預計採用之污染改善工法、流程（細部規劃）、經費預估、污染防治計畫等內容；未列污染監測方式；控制結果之驗證方式章節未詳述後續進行自行驗證之點位以圖示表示之，亦未說明驗證深度為4個不同深度之原因為何；計畫執行期程章節未詳敘述於執行改善計畫期間各改善項目之預定查核進度、完成時間點（如設備實際操作與運作時間等）；因系爭場址屬於高碳數之重油污，屬不易揮發及難分解，應重新評估整治工法等缺漏，審查結論乃認定基於系爭場址的污染程度、污染物特性、污染範圍之危害性與複雜性，與受污染土地類別之敏感性，系爭場址應進行更專業的調查與污染改善工法的評估。故被上訴人以98年12月2日府環水字第0980284817號函駁回上訴人所提具之土壤污染改善工作計畫後，依行為時土污法第11條第2 項前段及同法施行細則第13條規定，以99年1月22日府環水字第0990021298號函附府環水字第0990021298A號公告臺南縣麻豆鎮○○段395、395-2地號土地為土壤污染控制場址，洵屬有據。且上訴人為從事金屬表面處理業者，對於廠內軋延油槽貯存油自應負有防止外溢之義務，且此義務並非不可能，要難以水患之故而否定其為污染行為人，則被上訴人依行為時土污法第2條第12款及第11條第4項規定，認上訴人為污染行為人，以99年1月25日府環水字第0990007366號函命上訴人於99年4月19日前提出污染控制計畫，屆期如未提出者，被上訴人將依行為時土污法第36條規定，處100萬元以上500萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期未補正或改善者，按日連續處罰，並無不合。惟上訴人屆期能提出卻未提出污染控制計畫，縱無故意，亦難謂無過失，乃依裁處時土污法第37條規定，以99年5月7日府環水(土)處字第(99)001號裁處書裁處上訴人100萬元罰鍰，並限期於99年8月15日前完成補正或改善，屆期未完成補正或改善者，按次處罰，洵無違誤。且不因嗣後他人完成污染整治，被上訴人於99年9月17日解除系爭污染場址列管公告而有影響。另必須是「環境污染防治設施因颱風所造成損害致影響正常運作，未能符合環境保護法規者」，始得依莫拉克颱風災後重建特別條例第26條規定免予處罰，被上訴人係因上訴人未依限提出污染控制計畫，乃作成裁罰處分，核與該法條因「環境污染防治設施受影響致未能符合環境保護法規」而免除之處罰，顯不相同。且被上訴人對於上訴人未依限提出污染控制計畫之違法行為，僅有一次裁罰處分，並未為重複之裁罰，自無違反一行為不二罰原則。綜上，被上訴人所為土壤污染控制場址之公告、命上訴人擬定並提出污染控制計畫、因上訴人未依限提出污染控制計畫，而裁處上訴人罰鍰100萬元及限期改善等處分，均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴等情，業已詳述其得心證之理由及法律意見，且就上訴人所主張之論點何以不足採，分別予以指駁甚明，揆諸首揭規定，本院核無不合。 (三)、原判決既已敘明上訴人為從事金屬表面處理業者，對於其廠內軋延油槽貯存油負有應防止洩漏之義務，且此義務並非不可能，卻未善盡此義務，致軋延油洩漏逸散污染廠區周界、農田及鄰近村里社區等節，足認原判決業已論及上訴人就其洩漏軋延油而造成系爭場址土壤污染之行為，具有過失之責任條件，而為行為時土污法第2條第12款規定之污染行為人。又系爭場址既經查證確認其土壤污染物濃度已達污染管制標準，且上訴人為系爭場址之污染行為人，則被上訴人自得於公告系爭場址為控制場址後，依行為時土污法第11條第4項及同法施行細則第14條規定，限期命上訴人提出污染控制計畫。原判決復已敘明上訴人屆期能提出卻未提出污染控制計畫，縱無故意，亦難謂無過失等節，足認原判決亦已論及上訴人就其未依限提出污染控制計畫之行為，具有縱無故意，亦有過失之責任條件。另觀諸臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）99年度偵字第11758號檢察官不起訴處分書理由第1點：「本件臺南縣政府……函送意旨略以：被告葉碩堂係址設臺南市○○區○○路222號『千興不銹鋼股份有限公司』（下稱千興公司）之負責人，被告楊文欽係該公司現場環保工安三級專員，被告張育誠係該公司總務課長。被告葉碩堂、楊文欽及張育誠3人明知該公司之軋延油民國98年8月8日之莫拉克風災而溢流至廠外，依法應請合法清除處理業者清理該事業廢棄物，竟仍於98年8月15日，共同未依規定而以抽水馬達將該軋延油連同其他廢水自該公司編號RD02放流口排出，至污染該公司廠房附近之土地，因認被告葉碩堂、楊文欽及張育誠均涉有違反廢棄物清理法第46條第2 款之罪嫌云云」之內容，足見該案被告涉有違反廢棄物清理法第46條第2款罪嫌之情節，核與本件上訴人違反土壤及地下水污染整治法上揭規定之情節不同，則該案縱因查無積極證據足認該案被告葉碩堂、楊文欽及張育誠確涉有何違反廢棄物清理法第46條第2款之犯行，應認渠等之罪嫌，均有不足，而經該案檢察官為不起訴處分，亦難執為有利於上訴人之論據。是上訴人上訴主張，上訴人廠房設備因莫拉克颱風水災造成嚴重損害，致軋延油漫流污染土壤，顯屬不可抗力之天災事變所致，且依臺南地檢署99年度偵字第11758號檢察官不起訴處分書可知，確因莫拉克颱風水災導致軋延油溢漏，而污染公司周遭土地，自難歸責於上訴人，上訴人並無任何積極排放洩漏污染物之行為或未依法令規定清理污染物之行為，與土污法規範之污染行為人要件不符，原判決逾越法條文義解釋之範圍適用法律，且未於判決理由中詳加敘明，認上訴人為污染行為人，有判決適用法規不當及理由不備之違法。又行為人之責任可能來自於行為或狀態，本於此項責任，依法負有一定之義務，當違反其義務而欲加以處罰時，仍須具備故意過失之責任要件，不因其係出於狀態責任或行為責任而有不同。原判決既採行為責任，卻認定行為時土污法第2條第 12款所稱之洩漏，僅涉客觀上不遵從法規，而不含故意過失之責任條件在內，其顯將行為責任與處罰行為人須具備故意或過失之責任要件混為一談，有判決適用法規不當之違法云云，容有誤會，尚不足採。 (四)、又按「環境污染防治設施因颱風所造成損害致影響正常運作，未能符合環境保護法規者，得自本條例施行之日起三個月內，檢具證明文件，並提出改善計畫，申請環境保護主管機關核定改善期限，改善期限最長不得逾六個月，必要時得申請延長，並以一次為限；改善期間免予處罰。」為莫拉克颱風災後重建特別條例第26條第3項所規定。準此，必須是「環境污染防治設施」因莫拉克颱風所造成損害致影響正常運作，未能符合環境保護法規者，始得依該規定免予處罰。由原處分卷附之上訴人98年12月15日千管字第24號函：「……本公司再度重申，莫拉克颱風期間豪雨成災，又因曾文水庫不當洩洪（高達每秒8,000立方公尺），曾文溪多處堤防潰決，水患氾濫。本公司各項機械、電子儀器設備及各項土木設施，全遭洪水浸泡，導致嚴重損壞，電力更因此完全中斷。廠內軋延油油槽連結管線及幫浦亦於水災不可抗力之情況下損害，致使軋延油流出……」之內容以觀，可見上訴人因莫拉克颱風造成損害者係其「各項機械、電子儀器設備、土木設施、軋延油油槽連結管線及幫浦」，而此等設備、設施、管線及幫浦既非「環境污染防治設施」，且上訴人亦未提出積極確切之證據足以證明其環境污染防治設施確因莫拉克颱風造成損害，致影響正常運作，自與該免罰規定之要件不合，而無適用之餘地。是上訴人上訴主張，本件污染係因莫拉克颱風造成損害所致，上訴人之設備因莫拉克颱風造成損害致影響正常運作，始致軋延油漫流污染而未能符合土污法，惟上訴人已依莫拉克颱風災後重建特別條例第26條規定辦理，被上訴人應依上開條例規定予以協助，而非逕為裁罰。惟原判決忽略莫拉克颱風災後重建特別條例設立精神，致仍援引該條例明訂應免予處罰之環境保護法令裁罰，有判決適用法規不當及不備理由之違法云云，亦無可採。 (五)、綜上所述，原判決因認上訴人在第一審之訴非有理由，而判決駁回其訴，本院核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　11　　月　　3　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　姜　素　娥法官　吳　慧　娟法官　許　瑞　助法官　李　玉　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　11　　月　　3　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1921號

關鍵資訊