100年度判字第1922號｜行政：政府採購法｜裁判日期：100 年 11 月 03 日

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第1922號上訴人千附實業股份有限公司代表人徐志宏被上訴人國防部軍備局採購中心代表人王國武訴訟代理人陳金泉律師葛百鈴律師顏邦峻律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國99年10月28日臺北高等行政法院99年度訴字第548號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人承攬被上訴人辦理招標之「湘江軍艦整艦委商案」，雙方於民國（下同）96年10月18日簽訂「湘江軍艦整艦委商案訂購軍品契約」（下稱主契約）。嗣被上訴人依主契約附加條款第27條第2項規定辦理後續擴充─「#3電機曲拐軸緩衝輪檢修等14項」採購案（下稱系爭採購案），並決標予上訴人，雙方於97年3月14日簽訂「#3電機曲拐軸緩衝輪檢修等14項訂購軍品契約」（下稱擴大維修契約），被上訴人並授權海軍左營後勤支援指揮部（下稱左指部）為其代理人，負責履約、驗收及付款等作業。被上訴人認上訴人就主契約及擴大維修契約兩案均有政府採購法第101條第1項第12款規定情事，乃於97年12月22日以備採履驗字第0970011113號函（下稱原處分），通知上訴人將刊登政府採購公報，上訴人不服，提出異議，復不服被上訴人98年1月22日備採履驗字第0980000798號函所為駁回之異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經該會就擴大維修契約部分，以99年2月12日訴0000000號審議判斷駁回（主契約部分另案審議判斷駁回，經原審法院99年度訴字第926號判決駁回，上訴人不服提起上訴，經本院100年度判字第1816 號判決上訴駁回在案），上訴人仍不服，乃提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：㈠擴大維修契約實係因主契約規定而來，二者間固為獨立之契約，但彼此間具有密不可分之關係。上訴人會與被上訴人簽訂擴大維修契約，實係因主契約當時仍在履行中，因主契約當時未完成項目均與擴大維修項目有關，倘若上訴人因工期不合理拒絕簽訂擴大維修契約，則上訴人勢必面臨主契約一定違約而為不良廠商之困境，加以當時有高層長官表示會展延合理工期予上訴人，上訴人方才同意簽訂契約。又上訴人早於96年12月7日即已提出擴大維修契約之議約，被上訴人卻遲至97年3月方完成發包及議約，以致湘江軍艦維修時程無法於原預定時程內完工，此實非可完全歸責於上訴人。㈡又擴大維修契約所定10日之工期，無論任何人均無法在契約所定履約時限內完成工作，且上訴人於簽約前及簽約後均請求被上訴人依據實際狀況合理展延工期，然被上訴人置之未理，顯有違政府採購法第6條所闡釋之公平合理原則。本件履約之延誤既非可歸責於上訴人，被上訴人以不合理之履約時間而將上訴人停權，其處分自屬違法。㈢復依點交清冊所示，擴大維修項次1、2、3、5、8、9、10、12、13、14均已完成回裝，待測試品管，而項次7及11 等2項，則尚在待料中，惟上訴人均已向國外訂購進口，上訴人並非毫無履約作為。被上訴人認定上訴人於點交時，僅完成擴大維修14項目中之2項，並以1項未完成，即屬全部未完成，均認定為逾期，實屬過苛；況被上訴人就契約進度之計算，亦非合理。㈣縱上訴人有違約事實，惟原處分引用錯誤條文作為裁罰依據，亦屬有誤。㈤擴大維修契約工期短促，任何人均無法於時限內無成，被上訴人未依附加條款第14條第2項規定展延工期，反以此不合理工期認定上訴人逾期，逕行提報上訴人為不良廠商，自有違行政程序法第8條所定之誠實信用原則與政府採購法第6條所定之公平合理原則。㈥綜上，被上訴人於系爭擴大維修契約先是訂定不合理之工期，其後又拒絕展延合理之工期予上訴人，方造成上訴人無論如何均無法在時限內完成，自非屬可歸責於上訴人之事由所致，被上訴人以此非可歸責於上訴人之遲延，終止合約，將上訴人提報不良廠商，導致上訴人權益受損，實有違法等語，聲明求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於「＃3電機曲拐軸緩衝輪檢修等14項（ＰＤ971 58 Ｌ143）」部分。三、被上訴人則以：㈠擴大維修契約在建案方式上，是依政府採購法第22條第1項第7款及主契約第27條規定，進行之後續擴充採購。主契約與擴大維修契約兩者間各自獨立，擴大維修契約之遲延，與主契約是否延遲無關，應各自認定。上訴人自不能以簽約前建案過程之遲滯，做為延遲履行擴大維修契約之免責理由。況擴大維修項目之建案審，核屬簽約前之行為，與上訴人應依擴大維修契約所約定之時程履約一事，不生關聯性，上訴人既與招標機關簽訂擴大維修契約，即屬自認有能力依約履行相關義務，自應依契約約定時程履約。㈡擴大維修契約履約期限僅10日，是在上訴人提出之前提下而建案，並經由政府採購過程為之，不涉以損害他人為主要目的之權利濫用，未違反誠信原則，且被上訴人以上訴人違約致終止契約，而刊登政府採購公報，係依政府採購法為之，亦無違比例原則。㈢被上訴人是依「國防部軍備局採購中心內購財物、勞務採購契約通用條款」（下稱通用條款）第17條規定終止契約，但在敘述附加條款第7條第2項時，誤植第3項為第2項，惟並不能以此誤植而改變上訴人違約之事實。㈣依擴大維修契約規定，上訴人應在97年3月24日屆期完成工作，依相關點交清冊中，上訴人在擴大維修契約14項工項中，僅完成2項之工作，其餘12項工作，均未完成，上訴人嚴重逾期，經多次協調及催告不成，迄97年4月7日審查時已落後140%，被上訴人依通用條款第17條規定及政府採購法規定，通知終止契約，並以原處分通知上訴人將刊登政府採購公報，於法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：本件爭執之重點在於系爭擴大維修契約之終止是否係因可歸責上訴人之事由所致？被上訴人審認上訴人有政府採購法第101條第1項第12款之情事，有無違誤？經查：㈠本件依系爭擴大維修契約所定，交貨期限為「簽約日起至97年3月24日（工期含施工、驗收、缺改等期程）」，亦即上訴人依約應於97年3月14日（簽約日）起至97年3月24日止，完成契約附件「清單」所示14項工項之交付、整（檢）修、測試等工作，且施工、驗收及改善缺失等期程均包含在上開期間內。惟依兩造97年4月18日會同點交後經雙方簽認之點交清冊所載，系爭擴大維修契約14項工項中，上訴人僅完成其中第4項及第6項（含回裝、測試及品管），其餘工項或僅完成回裝、或尚在待料階段，而均未經驗收完成，足認上訴人確有未依約於97年3 月24日前完成契約所定工項交付之情事，且嚴重逾期，其逾期工期早已遠逾20%，是被上訴人依通用條款第17條、附加條款第7條第3項約定（按被上訴人97年5月26日備採履驗字第0970004576號終止契約書函雖誤植為第7條第2項，但已據被上訴人更正，上開錯誤並不影響被上訴人終止契約權利之行使，且該書函僅係被上訴人為終止契約之意思表示，非行政處分，上訴人謂該書函係行政處分，誤引條文錯誤非行政程序法第114條所定得更正情形云云，顯有誤會），通知上訴人自97年4月11日起終止兩造所訂之系爭擴大維修契約，並無不合。上訴人雖主張點交清冊項次1、2、3、5、8、9、10、12、13、14均已完成回裝，待品管測試，另項次7「廚房鐵胃」已進口，遭左指部誤認規格不符，致未能安裝，項次11「穢水處理機攪碎機總成、軟化汞、流量汞檢修」因須自國外進口，尚在待料中，可見其就完工項目外之其他項目並非毫無履約作為，且依被上訴人標準，一項未完工，即屬全部未完成，均認定為逾期，顯屬過苛，遑論一般工程實務上計算進度，若已回裝或安裝完成，依據工程慣例，對於使用性設備通常進度上會給予90%，對功能性設備會給予85%進度云云。惟查，上訴人所稱上開工程進度計算之慣例，已據被上訴人否認，上訴人復未舉證以實其說，自不足採。又上訴人稱其就完工項目外之其他工項並非毫無履約作為，以及項次7之工項係遭誤認規格不符，致未能完成安裝等節，縱令屬實，仍無礙上訴人對於契約所定絕大部分工項均未能依約完成交付之認定，且被上訴人在上訴人違約時，依約本有選擇解除或終止契約全部或一部之權，則被上訴人在上訴人對於絕大部分工項均未能依約交付之情況下，終止系爭擴大維修契約之全部，亦難認有過苛之情，上訴人上開所訴，核非可採。㈡系爭擴大維修契約係主契約之後續擴充採購，二者在事實上固有關連，但既係分別簽訂之契約，復有各自之給付內容、履約期間及價金之計算，法律上實為2個獨立之契約，且依契約條文所載，亦難認二者在履約上有互為條件或彼此牽連之關係存在，是上訴人就系爭擴大維修契約之履約遲延責任，自應依系爭契約相關規定認定，與主契約之履行或主契約履約是否延遲，尚屬無涉，合先敘明。被上訴人辦理主契約之後續擴充即系爭採購案審議程序，無論是否有上訴人所指延宕情事（即未在主契約第27條所定5日內完成擴大維修項目之審核），因此部分係屬系爭採購案建案前之準備作業，與系爭採購案成立並決標予上訴人後，上訴人有無依所訂擴大維修契約依約履行之認定，並無關連，上訴人執此作為擴大維修契約履約遲延之免責理由，洵非有據。上訴人雖指訴本件履約期限僅10日，顯不合理，惟上訴人若對系爭採購案招標文件「清單」所定交貨期限之內容有所疑義，原得依政府採購法第41條規定，以書面向被上訴人請求釋疑，並得依同法第75條及第76條規定，提出異議、申訴。然上訴人僅以97年3月4日以（08）千附字第025號函請求被上訴人允以決標後30日曆天交貨，交貨後7日曆天內按裝完成，並在所請未獲被上訴人應允之情況下，未依法異議、申訴，仍於97年3月7日投標，並於97年3月14日與被上訴人簽訂系爭擴大維修契約，約定交貨期限為「簽約日起至97年3月 24日（工期含施工、驗收、缺改等期程）」，足認上訴人業已同意並接受該項約定，依契約自由原則，上訴人即負有依約履行之義務，上訴人事後未能依上開約定交貨期限完成給付，自無從再執其標前得援引之情事追溯主張，亦難據此執為其本件未能依約履行之不可歸責事由。末以，政府採購法第6條第1項揭示之公平合理原則，係指機關辦理之採購程序應公平合理，不得為差別待遇，而本件兩造業已簽訂契約，關於契約之履行有無遲延責任之認定，自無上開規定之適用，上訴人徒以被上訴人對其告知須向國外進口機件及各項維修所需時間，未予置理，乃係將自己作業之延宕，讓上訴人擔負責任為由，指摘本件有違政府採購法第6條第1項所定公平合理原則，容有誤會，應無足採。㈢另本件上訴人履約嚴重遲延，違約情事重大，故被上訴人以系爭擴大維修契約之終止，係因可歸責上訴人之事由所致，認上訴人有政府採購法第101條第1項第12款規定情事，以原處分通知上訴人將其違約情事刊登政府採購公報，並無違比例原則。至於附加條款第14條第2項約定，被上訴人因可歸責於上訴人而致履約遲延時，「得」選擇終止契約或延長履約期限之權限，此核屬被上訴人處理系爭採購案在私法關係上之選擇權行使，上訴人指摘被上訴人未選擇延長履約期限，逕以契約所定不合理工期認定逾期並提報為不良廠商，有違比例原則、誠實信用原則云云，亦非有據。再者，上訴人雖提出載有被上訴人同意延長履約期限意旨之會議紀錄，惟其上並無任何與會者之簽名確定，被上訴人非僅否認該會議紀錄之真正，亦否認有同意展延之情，並參以上訴人亦以被上訴人未選擇延長履約期限而為上述之指摘，是該項證據尚不足以證明被上訴人有同意展延履約期限之情，因此並不影響上訴人本件履約逾工期20%以上之認定，附此指明。㈣綜上所述，本案被上訴人認定上訴人前開所為有政府採購法第101條第1項第12款規定之情形，而為原處分，於法並無不合，申訴審議判斷予以維持亦無違誤，上訴人徒執前詞，訴請撤銷，為無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴；並敘明本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述。五、本院查：㈠按政府採購法第101條第1項第12款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」次按，依系爭擴大維修契約之附件「清單」第20項（原審卷第 44頁背面）所載，本案適用通用條款，其第17條「因賣方違約終止或解除契約」中17.1規定（原審卷第268頁）：「乙方有違反本契約之情事，甲方得以書面或通知終止或解除契約之全部或一部，並得向乙方請求因此所生之損害賠償。」；另系爭擴大維修契約附加條款（下稱附加條款）第7條第3項（原審卷第255頁）規定：「若有下列情況之一者，甲方（按即被上訴人）得以書面通知乙方（按即上訴人）違約，立即解除或終止本約之全部或一部。…(三)乙方違反政府採購法第101條第1項之情形者。」、第14條第2項（原審卷第258頁）規定：「因可歸責於乙方之事由，致維修工作（包含乙方應提供材料或零件組之責任）不能於契約所定期限內完成者（包含驗收不合格之改善時程）… ，逾工期20%仍未完工交貨，甲方代理人有權選擇予以展延或終止契約…。」㈡查本件上訴人承攬被上訴人辦理招標之「湘江軍艦整艦委商案」，雙方於96年10月18日簽訂主契約。嗣被上訴人依主契約附加條款第27條第2項規定辦理後續擴充─系爭「#3電機曲拐軸緩衝輪檢修等14項」採購案，並決標予上訴人，雙方於97年3月14日簽訂擴大維修契約。被上訴人認上訴人就主契約及擴大維修契約兩案均有政府採購法第101條第1項第12款規定情事，乃於97年12月22日以原處分，通知上訴人將刊登政府採購公報，上訴人不服，提出異議，復不服被上訴人98年1月22日備採履驗字第0980000798號函所為駁回之異議處理結果，向工程會提出申訴，經該會就擴大維修契約部分，以99年2月12日訴第0980139號審議判斷駁回，上訴人仍不服，乃提起行政訴訟。經查原判決關於依系爭擴大維修契約所定，交貨期限為「簽約日起至97年3月24日（工期含施工、驗收、缺改等期程）」，亦即上訴人依約應於97年3月14日（簽約日）起至97年3月24日止，完成契約附件「清單」所示14項工項之交付、整（檢）修、測試等工作，且施工、驗收及改善缺失等期程均包含在上開期間內，惟依兩造97年4月18日會同點交後經雙方簽認之點交清冊所載，系爭擴大維修契約14項工項中，上訴人僅完成其中第4項及第6項（含回裝、測試及品管），其餘工項或僅完成回裝、或尚在待料階段，而均未經驗收完成，足認上訴人確有未依約於97年3月24日前完成契約所定工項交付之情事，且嚴重逾期，其逾期工期早已遠逾20%，是被上訴人依通用條款第17條、附加條款第7條第3項約定，通知上訴人自97年4月11日起終止兩造所訂之系爭擴大維修契約，並無不合；及系爭擴大維修契約係主契約之後續擴充採購，二者在事實上固有關連，但既係分別簽訂之契約，復有各自之給付內容、履約期間及價金之計算，法律上實為2個獨立之契約，上訴人就系爭擴大維修契約之履約遲延責任，自應依系爭契約相關規定認定，與主契約之履行或主契約履約是否延遲，應各別認定之；上訴人執此作為擴大維修契約履約遲延之免責理由，並非有據；且上訴人於 97年3月7日投標，並於97年3月14日與被上訴人簽訂系爭擴大維修契約，約定交貨期限為「簽約日起至97年3月24日（工期含施工、驗收、缺改等期程）」，足認上訴人業已同意並接受該項約定，依契約自由原則，上訴人即負有依約履行之義務；另本件上訴人履約嚴重遲延，違約情事重大，故被上訴人以系爭擴大維修契約之終止，係因可歸責上訴人之事由所致，認上訴人有政府採購法第101條第1項第 12款規定情事，以原處分通知上訴人將其違約情事刊登政府採購公報，並無違比例原則，及被上訴人依首揭規定所為原處分合法性，暨上訴人在原審之主張如何不足採等事項，均已敘明其證據取捨、認定事實及得心證之理由，並無違反證據法則或論理法則等情事。原判決因而駁回上訴人在原審之訴，經核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。㈢上訴意旨略謂：政府採購法第6條之公平合理原則，非僅謂限於不得為差別之對待，應亦同於民法第148條及行政程序法第8條之誠信原則。凡機關於招標、審標、決標階段或締約後濫用其優勢地位所為之行為，均可認為是違反政府採購法第6條所規定之公平合理原則。本件被上訴人要求上訴人自國外進口之貨物於10日內須完成之到貨、安裝、測試、驗收本屬不合理，且上訴人基於另案關於主契約之考量，乃不得不同意此一期間。從而被上訴人未考量此些因素，以其優勢地位將工期定為10天，此一不合理要求顯違反前述之公平合理原則和誠信原則；原判決未能究明此一雙方地位不平等之情況，徒以上訴人應以釋疑、異議、申訴之途徑解決契約之爭議，使被上訴人得濫用契約自由原則，其見解自屬違法云云；但查，系爭擴大維修契約係主契約之後續擴充採購，二者在事實上固有關連，但既係分別簽訂之契約，復有各自之給付內容、履約期間及價金之計算，法律上實為2個獨立之契約，被上訴人辦理主契約之後續擴充即系爭採購案審議程序，無論是否有上訴人所指延宕情事（即未在主契約第27條所定5日內完成擴大維修項目之審核），因此部分係屬系爭採購案建案前之準備作業，與系爭採購案成立並決標予上訴人後，上訴人有無依所訂擴大維修契約依約履行之認定，應屬各別事由，上訴人執此作為擴大維修契約履約遲延之免責理由，洵非有據；且上訴人雖指訴本件履約期限僅10日，顯不合理，惟上訴人若對系爭採購案招標文件「清單」所定交貨期限之內容有所疑義，原得依政府採購法第41條規定，以書面向被上訴人請求釋疑，並得依同法第75條及第76條規定，提出異議、申訴。然上訴人僅以97年3月4日以（08）千附字第025號函請求被上訴人允以決標後30日曆天交貨，交貨後7日曆天內按裝完成，並在所請未獲被上訴人應允之情況下，未依法異議、申訴，仍於97年3月7日投標，並於97年3月14日與被上訴人簽訂系爭擴大維修契約，約定交貨期限為「簽約日起至97年3月24日（工期含施工、驗收、缺改等期程）」，足認上訴人業已同意並接受該項約定，依契約自由原則，上訴人即負有依約履行之義務，上訴人事後未能依上開約定交貨期限完成給付，自無從再執其標前得援引之情事追溯主張，亦難據此執為其本件未能依約履行之不可歸責事由。又政府採購法第6條第1項揭示之公平合理原則，係指機關辦理之採購應公平合理，不得為差別待遇，而本件兩造業已簽訂契約，關於契約之履行有無遲延責任之認定，上訴人徒以被上訴人對其告知須向國外進口機件及各項維修所需時間，未予置理，乃係將自己作業之延宕，讓上訴人擔負責任為由，指摘本件有違政府採購法第6條第1項所定公平合理原則，容有誤會，應無足採等情，已據原判決論述交代甚詳，核無違誤，上訴論旨，無非係上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘其為不當，不得謂為原判決有違背法令之情形。㈣上訴意旨另主張：被上訴人未依系爭契約附加條款第14條第2項規定，選擇給予上訴人延長履約期限之機會，即逕行終止契約，顯有違比例原則，原判決認上開規定僅屬私法上選擇權，與比例原則無關，自有違行政程序法第7條規定云云。查依系爭附加條款第14條第2項約定，被上訴人因可歸責於上訴人而致履約遲延時，「得」選擇終止契約或延長履約期限之權限，此核屬被上訴人處理系爭採購案在私法關係上之選擇權行使，既屬選擇權之性質，被上訴人於上訴人因可歸責事由而致履約遲延時，選擇終止契約，此乃其行使契約選擇權之結果，且無積極確切證據足以證明被上訴人有濫用權利之情事，則尚難謂與比例原則有違。上訴人指摘被上訴人未選擇延長履約期限，逕以契約所定不合理工期認定逾期並提報為不良廠商，有違比例原則、誠實信用原則云云，並非可採。㈤上訴意旨又謂：所謂因可歸責於廠商之事由致解除或終止契約，須係全部可歸責於廠商者。被上訴人曾對上訴人所提供之「廚房鐵胃」商品規格作出不合格之不正確判定，且改判所耗費之期間，導致上訴人之履約逾期，雖非可歸責於上訴人，卻仍經被上訴人列入逾期項目，可見系爭契約之逾期並非完全可歸責於上訴人；原判決卻認此一主張仍無礙於他項不能依約完成交付，惟依上訴人於原審所提出之證據足證明大多數均已交付，顯見原判決認定事實與卷內證據不符，並違反政府採購法第101條第1項第12款規定云云；惟查依系爭擴大維修契約所定，上訴人應於97年3月14日（簽約日）起至97年3月24日止，完成契約附件「清單」所示14項工項之交付、整（檢）修、測試等工作，且施工、驗收及改善缺失等期程均包含在上開期間內，惟依兩造97年4月18日會同點交後經雙方簽認之點交清冊所載，系爭擴大維修契約14項工項中，上訴人僅完成其中第4項及第6項（含回裝、測試及品管），其餘工項或僅完成回裝、或尚在待料階段，而均未經驗收完成，足認上訴人確有未依約於97年3月24日前完成契約所定工項交付之情事，且嚴重逾期，其逾期工期早已遠逾20%；又上訴人稱其就完工項目外之其他工項並非毫無履約作為，以及項次7「廚房鐵胃」之工項，遭誤認規格不符，致未能完成安裝等節，縱令屬實，仍無礙上訴人對於契約所定絕大部分工項均未能依約完成交付之認定，且被上訴人在上訴人違約時，依約本有選擇解除或終止契約全部或一部之權，則被上訴人在上訴人對於絕大部分工項均未能依約交付之情況下，終止系爭擴大維修契約之全部，亦難認有過苛等情，已據原判決詳為論述其事實認定之依據及得心證之理由，經核並無違誤，上訴人上開主張，亦非可採。㈥上訴人其餘訴稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，不得謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　11　　月　　3　　日最高行政法院第二庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　姜　素　娥法官　吳　慧　娟法官　許　瑞　助法官　李　玉　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　11　　月　　7　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1922號

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